Hof Amsterdam, 25-04-2018, nr. 200.230.398/01 OK

In het vervolg zal verzoeker worden aangeduid met de ondernemingsraad en verweerder met IND.

De ondernemingsraad heeft bij op 29 december 2017 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verzoekschrift met producties de Ondernemingskamer verzocht

I. voor recht te verklaren dat IND bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot (i) de keuze voor het aantal Gemeenschappelijke Vreemdelingenlocaties (verder: GVL’s) en de keuze voor de locatie van deze GVL’s, terwijl dit zou leiden tot het sluiten van de aanmeldcentra te Den Bosch en Zevenaar, en (ii) de opzegging van de huurovereenkomsten met het Rijksvastgoedbedrijf inzake de 28ste etage van de Turfmarkt te Den Haag en 50 werkplekken gevestigd in het Rijkskantoor La Grande Vitesse aan de Zuiderzeelaan 51 te Zwolle;

II. IND de verplichting op te leggen de hiervoor onder I. bedoelde besluiten in te trekken, alsmede alle gevolgen van die besluiten ongedaan te maken;

III. IND te verbieden handelingen te verrichten of te doen verrichten ter uitvoering van de hiervoor onder I. bedoelde besluiten of onderdelen daarvan;

en bij wijze van voorlopige voorziening

IV. IND te verbieden handelingen te verrichten of doen verrichten, ook na afloop van de wettelijke opschortingstermijn, ter uitvoering van het hiervoor onder I. bedoelde besluit (i) of onderdelen daarvan totdat ten gronde op dit verzoek is beslist.

IND heeft bij op 18 januari 2018 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verweerschrift met producties geconcludeerd tot afwijzing van het verzoek.

Het verzoek is behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 1 februari 2018. Bij die gelegenheid hebben de advocaten de standpunten van de onderscheiden partijen toegelicht aan de hand van – aan de Ondernemingskamer en de wederpartij overgelegde – aantekeningen en wat mr. De Witte-van den Haak betreft onder overlegging van op voorhand aan de Ondernemingskamer en aan de wederpartij gezonden nadere producties. De ondernemingsraad heeft zijn verzoek tot het treffen van voorlopige voorzieningen bedoeld onder 1.2 IV. ingetrokken. Partijen en hun advocaten hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord en inlichtingen verstrekt.

IND is een uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en voert voor de Staat der Nederlanden (verder: de Staat) het vreemdelingenbeleid uit. IND behandelt alle aanvragen van vreemdelingen die in Nederland willen verblijven of die Nederlander willen worden. IND heeft zijn hoofdvestiging in Den Haag, heeft aanmeldcentra in Ter Apel, Zevenaar en Den Bosch en heeft kantoorlocaties en loketten onder meer in Den Haag en Zwolle.

IND werkt in de zogenoemde ‘Kleine Vreemdelingenketen’ (in de stukken ook wel aangeduid met Kleine Keten) samen met haar ketenpartners, te weten het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (verder: COA), dat verantwoordelijk is voor opvang en begeleiding van vreemdelingen gedurende de aanvraagprocedure, en de Dienst Terugkeer & Vertrek (verder: DT&V), die verantwoordelijk is voor het vertrek van vreemdelingen die geen recht hebben op een verblijf in Nederland. Managers van IND, COA en DT&V vormen een gezamenlijk managementteam van de Kleine Keten (in de stukken ook wel aangeduid met MT KK of MT Kleine Keten).

In december 2014 is op het intranet van IND een bericht geplaatst over onder meer de samenwerking tussen IND, COA en DT&V, het openen van een gezamenlijke kantoorruimte in Gilze, de gevolgen van het openen van een GVL in Gilze en het onderzoek naar het vestigen van een tweede GVL (op dat moment was Zevenaar in beeld). In het bericht staat onder andere:

“IND, COA en DT&V openen binnen enkele jaren een gezamenlijke kantoorruimte in Gilze (Noord-Brabant). Hier bevindt zich al een asielzoekerscentrum van het COA. Door renovatie/herinrichting van bestaande gebouwen, ontstaat een gezamenlijke kantoorruimte waar medewerkers van de drie organisaties samen werken aan de toelating, opvang en terugkeer van vreemdelingen. De nieuwe gezamenlijke locatie is naar verwachting in 2018 operationeel. We zetten ons tevens maximaal in om ook een gezamenlijke locatie te realiseren in het oosten van de provincie Gelderland.

Wat betekent dit voor [Aanmeldcentrum, hierna: AC] Zevenaar

Op dit moment wordt nog onderzocht of de tweede gezamenlijke vreemdelingenlocatie kan worden gevestigd in Gelderland. Uiterlijk mei 2015 moet duidelijk zijn of dit gaat lukken. Mocht dit niet zo zijn dan zal door het MT Kleine Keten opnieuw onderzocht worden welke stappen gezet zullen worden.

Wat betekent dit voor AC Den Bosch

AC Den Bosch sluit zodra de nieuwe locatie in Gilze operationeel is.

Medewerkers van AC Den Bosch krijgen per 2018 een nieuwe werkplek in Gilze. De IND behoudt kantoorruimte in Den Bosch voor het loket en de reguliere processen.”

Op 29 januari 2015 heeft een overleg tussen de bestuurder van IND met de ondernemingsraad plaatsgevonden en is de ondernemingsraad geïnformeerd over de stand van zaken omtrent GVL-vorming. In het verslag van het overleg staat onder andere:

“5. Besluit centrale vreemdelingenlocatie en de daarbij behorende voorgenomen sluiting Den Bosch (en mogelijk AC Zevenaar)

De OR verwijst ernaar dat besloten is tot een Gemeenschappelijke Vreemdelingenlocatie (voorheen centrale vreemdelingenlocatie), waarvan de consequentie zal zijn dat er een locatie wordt geopend, maar ook een bestaande locatie sluit. De OR vraagt waarom hij daar geen adviesaanvraag over heeft ontvangen. Dit mede in relatie tot het VWNW-beleid. Bestuurder licht toe dat twee jaar geleden in het kader van invulling van grote bezuinigingen, maar ook denkend aan kwaliteitsverbetering, door het MT KK besloten is dat het goed zou zijn om een gemeenschappelijke vreemdelingenlocatie zoals in Ter Apel in te gaan richten in zuidoost Nederland. De enige locatie die na een lange zoektocht hiervoor in aanmerking komt, ook kijkend naar de reisafstand, is Gilze. In relatie daarmee zal als de gemeenschappelijke vreemdelingenlocatie gerealiseerd is, de asiellocatie Den Bosch sluiten. IND heeft zich sterk gemaakt er maximaal op in te zetten om een derde locatie te realiseren, bijvoorbeeld in oost Gelderland. Deze mogelijkheid wordt verder onderzocht. Uiterlijk in mei 2015 moet hier duidelijkheid over zijn om het ontwikkelproces voor Gilze conform planning in 2018 afgerond te hebben. Afhankelijk van de optie voor een derde gemeenschappelijke vreemdelingenlocatie, wordt Gilze een middelgrote of heel grote locatie. (…)

Er is nog veel onduidelijk en daarom ligt er nog geen adviesaanvraag en kan er ook nog geen voorzet gedaan worden voor het aanwijzen van groepen in het kader van VWNW-beleid. Op het moment dat er in mei helderheid is, zal de medezeggenschap betrokken worden. In het Platform MZ KK [medezeggenschap Kleine Keten, toevoeging Ondernemingskamer] is afgesproken dat de medezeggenschap de onderliggende stukken zal ontvangen. De stukken moeten eerst nog gescreend worden op locatiegevoelige informatie en kunnen daarna verstuurd worden. Er ligt dus wel een principebesluit over Gilze, maar omdat er nog niets te zeggen is over de (personele) consequenties, ligt er nog geen adviesaanvraag. De criteria waarop beoordeeld is, maakt deel uit van de informatie die nu eerst nog gecheckt moet worden. Vast staat dat als Gilze opent als gemeenschappelijke vreemdelingenlocatie, de asiellocatie Den Bosch sluit. Annemieke van Dam [op dat moment directeur bedrijfsvoering IND, toevoeging Ondernemingskamer] zegt toe dat de betrokkenheid van de medezeggenschap (en op welke manier de medezeggenschap betrokken wordt), wordt geagendeerd voor de volgende stuurgroepvergadering.

(…)

Actiepuntenlijst (...)

De OR ontvangt een adviesaanvraag GVL als er meer duidelijkheid is of er 1 of 2 GVL’s komen in het zuiden van het land.”

Op 16 februari 2015 heeft de ondernemingsraad verzocht om adviesaanvragen ten aanzien van onder meer de mogelijke sluiting van de asiellocatie in Den Bosch en het openen van een GLV in Gilze.

Op 26 maart 2015 heeft een overleg plaatsgevonden tussen de ondernemingsraad en de bestuurder. Tijdens dit overleg is aan de orde gekomen dat Zevenaar in beeld komt als mogelijke GVL-locatie. In het verslag staat onder meer:

“GVL: april 2015 komt er een voorstel vanuit de Kleine Keten. Er loopt een haalbaarheidsonderzoek voor Zevenaar. (…)”

In de actiepuntenlijst bij het verslag staat onder meer:

“April 2015 komt voorstel vanuit KK. Er loopt een haalbaarheidsonderzoek voor Zevenaar. De OR ontvangt een adviesaanvraag GVL als er meer duidelijkheid is.”

Op 28 mei 2015 heeft een overlegvergadering met de ondernemingsraad en de bestuurder plaatsgevonden en is besproken dat voor de locaties Zevenaar en Den Bosch geldt dat er nog geen duidelijkheid is over een mogelijke sluiting, dat het haalbaarheidsonderzoek voor een nieuwe locatie voor een GVL in Zevenaar en Doetinchem nog loopt en dat de uitkomst hiervan van invloed is op de locatie Gilze en AC Den Bosch. Bestuurder heeft verder de hoop uitgesproken dat het managementteam van de Kleine Keten nog voor de zomerperiode een besluit neemt.

Op 3 juni 2015 is aan de medewerkers van IND bericht dat de verwachting is dat de bestuurders van IND, COA en DT&V in juli 2015 een besluit ten aanzien van de GVL te Gilze kunnen nemen.

Op 5 augustus 2015 is aan de medewerkers van IND medegedeeld dat wordt onderzocht of het mogelijk is om een centrale opvanglocatie en aanmeldfunctie in Budel/Cranendonck te realiseren. In het bericht staat onder andere:

“IND, COA en DT&V (Kleine Keten) werken aan de realisatie van een gezamenlijke vreemdelingenlocatie in Zuid-Nederland. (….) Op de nieuwe GVL in Gilze zullen daarom, net als in Ter Apel, medewerkers van de drie ketenorganisaties samenwerken aan de toelating, opvang en terugkeer van vreemdelingen.

(…)

Vorig jaar is Gilze aangewezen als gezamenlijke vreemdelingenlocatie. Bij het nemen van dat besluit werd er van uit gegaan dat daarmee de asiellocatie in Den Bosch in zijn geheel zou sluiten. Daarnaast is toen wel uitgesproken dat het wenselijk is ook nog een GVL in Oost-Gelderland te realiseren. Inmiddels is de Kleine Keten geconfronteerd met een hoge asielinstroom en alle consequenties die daaruit voortvloeien. Uit deze ervaringen zijn lessen getrokken die betrokken worden bij de verdere planontwikkeling voor de gezamenlijke vreemdelingenlocatie(s). Op basis hiervan hebben wij nadere besluiten kunnen nemen, waarover we jullie hierbij graag informeren. In de GVL Gilze komt een centrale opvanglocatie (col) en ook een aanmeldbalie, net als in Ter Apel. Hiermee wordt de instroom beter verspreid over het land. Het belang hiervan is de afgelopen tijd zeer duidelijk geworden. Daarom wordt momenteel actief onderzocht of het mogelijk is om tijdelijk (tot de realisatie van de GVL in Gilze) een col en aanmeldfunctie in Budel/Cranendonck te realiseren. Daarnaast is besloten dat er ook een gezamenlijke asielvoorziening in Oost-Gelderland moet komen. Een projectgroep van de Kleine Keten onderzoekt nog of dit haalbaar is in de gemeente Zevenaar. (...)”

Op 5 december 2015 hebben de bestuurders van COA, IND en DT&V hun medewerkers geïnformeerd met betrekking tot recente ontwikkelingen omtrent GVL-vorming. Ten aanzien van Gilze hebben zij bericht dat het gemeentebestuur van Gilze niet heeft ingestemd met de komst van een aanmeldfunctie op deze locatie voor de registratie, identiteitscontrole en het eerste aanmeldgehoor en dat met het gemeentebestuur zal worden overlegd over de verdere ontwikkeling van de GVL. Met betrekking tot Zevenaar hebben zij gemeld dat het haalbaarheidsonderzoek is afgerond en dat op basis van de uitkomsten hiervan goede mogelijkheden worden gezien om ook hier een GVL te realiseren. Verder werd medegedeeld dat de uitkomsten op hoofdlijnen met de gemeente zijn besproken en dat nadere informatie zo spoedig mogelijk zou volgen. Ten aanzien van de locatie Budel is onder meer medegedeeld:

“In Budel (gemeente Cranendonck) hebben we samen met de gemeente hard gewerkt aan de realisatie van de aanmeldfunctie. Deze is nu operationeel, en het centrum functioneert daarmee als GVL. Met de gemeente wordt besproken of we deze tijdelijke locatie (de huidige bestuursovereenkomst met het COA eindigt in mei 2016) structureel kunnen gaan gebruiken.”

In februari 2016 zijn de medewerkers van IND geïnformeerd over de gewenste GVL in Zevenaar en over het onderzoek van de Kleine Keten over de haalbaarheid van het sluiten van een overeenkomst met de gemeente en de huidige eigenaar van de betreffende locatie voor een GVL.

Op 2 juni 2016 heeft een overlegvergadering met de bestuurder en de ondernemingsraad plaatsgevonden. In dit overleg is de stand van zaken met betrekking tot de GVL-vorming en de huisvesting aan de orde gekomen. Op een van de sheets van de tijdens het overleg gehouden presentatie is te lezen:

“GVL:

Budel: In september is de verwachting dat de Gemeenteraad bij elkaar komt om over dit onderwerp verder te praten.

Gilze: Het is de verwachting dat de uitkomsten en het advies in juni 2016 ter besluitvorming aan het MT KK zal worden voorgelegd.

Zevenaar: Gemeente staat positief tegenover komst van een GVL (…)”

Op 14 september 2016 heeft een overleg tussen de bestuurder en de ondernemingsraad plaatsgevonden. In het verslag van het overleg staat onder meer:

“Achter de schermen wordt doorgewerkt aan GVL, maar er is ook een pas op de plaats gemaakt (…). Gelet op de verhoogde instroom, nu dalende instroom en krimpend kader moet er goed gekeken worden wat dit betekent voor GVL.”

Op 26 januari 2017 heeft een overlegvergadering met de bestuurder en de ondernemingsraad plaatsgevonden en is onder andere gesproken over de stand van zaken omtrent GVL-vorming. Op een van de sheets van de presentatie staat onder andere:

“TERUGBLIK

Niet ingediende (openstaande?) advies-/instemmingsaanvragen (…)

(…)

Adviesaanvraag Gilze (reden uitstel bekend bij OR)

Adviesaanvraag Budel (reden uitstel bekend bij OR)

GVL Zevenaar (reden uitstel bekend bij OR)

Op een andere sheet, met opschrift “Stand van zaken GVL”, staat:

“Gilze: uiterlijk 1 maart MT KK besluit over renovatie COA versus GVL

Budel: COA koerst aan op bestuursovereenkomst 10+ 5 jaar.

Zevenaar: 21/12/2016: gemeenteraad voornemens tot realiseren van GVL onder aantal voorwaarden (…)”

Op 23 maart 2017 heeft een overlegvergadering met de bestuurder en de ondernemingsraad plaatsgevonden en is slechts globaal gesproken over de huisvesting en GVL’s. De bestuurder heeft gemeld dat de algemene bezettingsnorm door het Rijksvastgoedbedrijf landelijk is bepaald op 0,7 werkplek per voltijds medewerker.

In een intranetbericht van 24 maart 2017 staat dat de eerdere gecommuniceerde plannen, het inrichten van een GVL in Zevenaar en een (structurele) GVL in Budel gelet op de asielinstroom en de financiële krapte moeten worden bijgesteld. Het managementteam van de Kleine Keten heeft besloten dat het investeren in nieuwbouw voor een GVL in Zevenaar financieel niet haalbaar is en dat de huidige IND locatie in Zevenaar in gebruik blijft in combinatie met omliggende opvanglocaties. Met betrekking tot Budel wordt opgemerkt dat de ketenorganisaties ernaar streven om de tijdelijke aanmeldstraat de komende drie jaren in gebruik te houden totdat een structurele plek, bij voorkeur een locatie in het midden van het land, voor een GVL met aanmeldstraat beschikbaar komt.

Op 31 augustus 2017 heeft het zogenaamde Topberaad Vreemdelingenketen (het overleg van vertegenwoordigers van onder andere COA, IND, DT&V onder voorzitterschap van de directeur-generaal Vreemdelingenzaken van het ministerie, hierna: het Topberaad) ingestemd met de verlenging van de bestuursovereenkomst met de gemeente Cranendonck, waaronder Budel valt.

Op 4 september 2017 heeft een intern overleg op het ministerie, in aanwezigheid van de staatssecretaris, COA, DT&V en IND (ook wel V-staf overleg genoemd), plaatsgevonden over onder andere de inrichting van GVL’s.

Op 14 september 2017 heeft IND een intranetbericht geplaatst in verband met de dalende asielinstroom en de mogelijke gevolgen daarvan in het licht van de volgende rijksbegroting. In het bericht staat onder andere:

“De meeste contracten lopen heel lang en in 2018 zullen er dan ook naar verwachting geen locaties dichtgaan. We beginnen nu wel met een huisvestingsmissie — met minder mensen hebben we ook minder werkplekken en misschien minder locaties nodig. Tegelijkertijd hebben we ambities voor meerdere gemeenschappelijke vreemdelingenlocaties (GVL). In 2018 zal duidelijk zijn wat dit betekent voor de huidige locaties.”

Op 18 september 2017 heeft een bespreking over het GVL-project en een V-staf overleg plaatsgevonden. Bij de bespreking waren onder meer de secretaris-generaal, de directeur-generaal Vreemdelingenzaken en vertegenwoordigers van onder andere COA, IND en DT&V aanwezig. In verband met de verwachte plannen voor de Vreemdelingenketen – er werden daarvoor ambitieuze plannen van het kabinet verwacht waarbij de GVL een cruciale rol heeft – is gemeld dat in het Topberaad is afgesproken een opdrachtgeversoverleg (verder: het OGO) in te stellen, waarvan de directeur van de Directie Regie Vreemdelingenketen (onderdeel van het Directoraat-Generaal Vreemdelingenzaken) als voorzitter zou gaan fungeren. Het OGO dient aan het Topberaad te rapporteren en zal “strak sturen” op het in gang zetten van een verkenning van een vierde GVL. Voor het project flexibele opvang en het GVL-project dat daarvan een deelproject is wordt een programmadirecteur c.q. een programmamanager aangetrokken. In het overleg is gesproken over de locaties Budel en Gilze als mogelijke locaties voor een (tweede en derde) GVL en is onder meer afgesproken dat COA Budel zal inlichten dat COA samen met de ketenpartners een GVL in Budel wil gaan ontwikkelen. In het V-staf overleg op diezelfde dag, waarbij de staatssecretaris aanwezig was, heeft de kleine keten een korte terugkoppeling gegeven van het gesprek bij de secretaris-generaal over de verdere ontwikkeling van een tweede GVL, dat de gemeente Budel zal worden geïnformeerd over het genomen besluit en dat de kleine keten tevens verder zal werken aan de ontwikkeling van de locatie Gilze en het bepalen van een mogelijke vierde en vijfde locatie.

In het regeerakkoord van 10 oktober 2017 hebben de regeringspartijen VVD, CDA, D66 en ChristenUnie ten aanzien van GVL’s het volgende afgesproken:

“Nederland moet blijvend flexibel kunnen reageren op schommelingen in de omvang en/of samenstelling van de instroom. Hiervoor hebben we een flexibel asielsysteem nodig, dat zowel maatschappelijk als financieel effectiever is dan het nemen van ad hoc maatregelen. Binnen dit systeem moeten opvang, de asielprocedure en integratie dan wel terugkeer integraal worden benaderd en de samenwerking in de vreemdelingenketen en met de gemeenten wordt versterkt. Op een beperkt aantal plaatsen in het land gaan de ketenpartners onder één dak werken met middelgrote opvangcentra en/of nabij hetzelfde terrein.”

Op 30 november 2017 heeft de bestuurder het strategisch huisvestingsplan IND 2018-2022 gepresenteerd aan de ondernemingsraad. In de presentatie is onder meer opgenomen dat als stip aan de horizon in 2022 wordt toegewerkt naar drie GVL-locaties, Ter Apel, Budel en Gilze en mogelijk een vierde locatie, drie kantoorlocaties met loketten (Zwolle, Den Bosch en Den Haag) en een grenskantoor (Schiphol). De presentatie houdt onder meer in dat de verwachte krimp in de organisatie en de overgang naar de 0,7 norm (zie 2.15) wordt verwerkt door per jaar vierkante meters af te stoten, onder andere in Den Haag, Zwolle en Den Bosch. Als randvoorwaarde voor het sluiten van asiellocaties Zevenaar en Den Bosch wordt genoemd dat de GVL-locaties gerealiseerd moeten zijn. In de presentatie is voorts opgenomen dat het plan impact heeft op medewerkers van sommige locaties en loketten en dat de exacte impact nog niet te kwantificeren is.

Als werkwijze met betrekking tot de medezeggenschap is het volgende opgenomen:

“Procesvoorstel

• Plan wordt voorgelegd aan de or voor advies

• Weg er naartoe kent onzekerheden en afhankelijkheden, daarom: elk jaar een plateau opstellen met daarin de stappen voor dat jaar mét consequenties voor organisatie en medewerkers

• Elk plateau: advies van de OR

Vervolgstappen:

• December 2017: adviesaanvraag aan de OR op plan, plateau 2018 en procesvoorstel. Communicatieplan ter info. (…)”

Dezelfde dag heeft het bestuur de huurovereenkomst met betrekking tot de 28e etage van de locatie aan de Turfmarkt te Den Haag en 50 werkplekken gevestigd in het Rijkskantoor te Zwolle opgezegd.

Bij e-mail van 4 december 2017 heeft de hoofddirectie van IND aan alle medewerkers het strategisch huisvestingsplan IND 2018- 2022 gestuurd. In het begeleidende schrijven is onder meer het volgende opgenomen:

“Eind augustus informeerde ik jullie al over de afname van de asielinstroom. Dit betekent minder werk en minder geld. Daarnaast vinden we het belangrijk om als IND te investeren in Gemeenschappelijke Vreemdelingen Locaties (GVL’s). Dit is (…) ook een politieke opdracht uit het Regeerakkoord. Verder moeten we rijksbreed voldoen aan de 0,7 norm per fte. Op sommige locaties zitten we boven deze norm en willen we minder werkplekken huren.”

Op 8 december 2017 heeft de bestuurder het strategisch huisvestingsplan IND 2018-2022 ter advisering voorgelegd aan de ondernemingsraad. Het plan heeft als doel “om de toekomstige IND ontwikkelingen te ondersteunen, op basis van de organisatievisie en huisvestingsstrategie”. Het plan ziet op een periode van vijf jaar en zal jaarlijks worden herijkt. Er wordt advies gevraagd over i) het strategisch huisvestingplan en in het bijzonder op de daarin verwoorde visie waar IND in de toekomst zijn werkzaamheden gaat uitvoeren, inclusief de wijzigingen ten opzichte van de huidige huisvestingssituatie en ii) een verhuizing binnen Amsterdam in het tweede kwartaal van 2018. Verder wordt gemeld dat de bestuurder de werkwijze om de stappen per jaar aan de medezeggenschap voor te leggen wil afstemmen met de ondernemingsraad. In de adviesaanvraag is de vorming van GVL’s beschreven als interdepartementale ontwikkeling die van invloed is op de huisvesting van IND. In het plan staat dat het GVL programma voorziet in de ontwikkeling van een tweede en derde GVL-locatie (en mogelijk een vierde locatie) die naast Ter Apel voldoende capaciteit moeten bieden voor de instroom van asielzoekers. Onder het kopje ‘Visie huisvesting’ staat dat er in 2022 drie GVL-locaties zijn waar alle asielprocessen plaatsvinden: Ter Apel, Budel en Gilze en mogelijk een vierde GVL- locatie en dat randvoorwaarde voor het sluiten van de asiellocaties Zevenaar en Den Bosch is dat de GVL-locaties gerealiseerd moeten zijn. Onder het kopje ‘Algemene punten’ staat onder meer dat de ondernemingsraad tijdig zal worden betrokken en geïnformeerd over de ontwikkelingen en daar waar noodzakelijk betrokken zal worden in de besluitvorming. In de adviesaanvraag staat verder dat de opzegging van de huurovereenkomst met betrekking tot de 28e etage van de locatie aan de Turfmarkt te Den Haag en met betrekking tot 50 werkplekken gevestigd in Zwolle als gevolg van krimp in gang gezet is en dat geen adviestraject hoeft te worden gevolgd omdat aan de opzegging geen personele gevolgen verbonden zijn.

Op 21 december 2017 heeft de ondernemingsraad een brief aan de bestuurder gezonden naar aanleiding van het overleg van 30 november 2017 en de adviesaanvraag bedoeld in 2.24. De ondernemingsraad heeft verzocht om intrekking van de besluiten ten aanzien van de oprichting van GVL’s te Budel en Gilze en de ondernemingsraad alsnog volledig in de gelegenheid te stellen hierover advies uit te brengen.

Bij brief van 27 december 2017 heeft de bestuurder op de brief van de ondernemingsraad gereageerd. In de brief staat dat de kerstperiode een inhoudelijke reactie en overleg op korte termijn niet mogelijk maakt en dat daarom een opschortingsperiode van een maand wordt voorgesteld.

De concept bestuursovereenkomst tussen de gemeente Cranendonck en COA van 8 januari 2018 inzake de vestiging van een opvangcentrum te Budel voorziet zelf niet in GVL-vorming. Het gaat in eerste instantie om een voortzetting van de bestaande situatie. In de considerans staat dat COA mede namens de Kleine Keten nog een keuze heeft om uiterlijk op 1 mei 2019 kenbaar te maken of, en zo ja op welke wijze, het opvangcentrum langdurig gebruikt gaat worden voor de opvang van maximaal 1500 vreemdelingen in combinatie met onder meer een aanmeldcentrum en procesopvang.

De ondernemingsraad heeft aan zijn verzoek ten grondslag gelegd dat IND bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot de besluiten (i) voor de keuze voor het aantal GVL’s (drie, mogelijk vier) en de keuze voor de locatie van deze GVL’s (in het bijzonder Gilze en Budel), terwijl dit zou leiden tot het sluiten van de aanmeldcentra te Den Bosch en Zevenaar, en (ii) tot het opzeggen van de huurovereenkomsten met het Rijksvastgoedbedrijf inzake de 28ste etage van de Turfmarkt te Den Haag en 50 werkplekken gevestigd in het Rijkskantoor La Grande Vitesse aan de Zuiderzeelaan 51 te Zwolle.

Hij heeft daartoe onder meer gesteld dat aan de ondernemingsraad ten aanzien van deze besluiten onder (i) en (ii) ten onrechte geen advies is gevraagd en dat dat op grond van artikel 25 lid 1 sub b en/of f WOR wel had gemoeten. De ondernemingsraad stelt dat het besluit onder (i) niet de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan betreft en dat geen sprake is van vaststelling noch van de uitvoering van een publiekrechtelijke taak. Het gaat slechts om de huisvesting van het personeel. Er is, aldus de ondernemingsraad, geen materiële wet of regelgeving aan te wijzen waarbij de Staat de publiekrechtelijke taak krijgt toebedeeld om de ambtenaren te huisvesten, het is geen kenmerkende, onderscheidende publieke taak. De ondernemingsraad wijst er op dat in het regeerakkoord 2017 met geen enkel woord gerept wordt over de keuze voor Gilze en/of Budel voor het vestigen van een GVL. In het regeerakkoord is slechts een keuze gemaakt voor een integrale benadering van het asielsysteem en voor samenwerking tussen de ketenpartners “op een beperkt aantal plaatsen in het land” en “onder één dak”. Het enkele feit dat het principebesluit tot GVL-vorming is opgenomen in het regeerakkoord is niet voldoende om het op grond van het politiek primaat te onttrekken aan de medezeggenschap. De ondernemingsraad heeft zich op het standpunt gesteld dat de regie bij COA ligt en dat in de intensieve samenwerking tussen de ketenpartners IND wel degelijk invloed heeft gehad op zowel de oprichting van een GVL als de locatiekeuze van een GVL en in elk geval de keuze heeft al dan niet te participeren. Volgens de ondernemingsraad is sprake van een eigenstandige beslissingsbevoegdheid van het managementteam van de Kleine Keten. Subsidiair heeft de ondernemingsraad bezwaren tegen de interpretatie van het primaat van de politiek door IND, met name dat hieronder ook de locatiekeuze zou vallen. Volgens de ondernemingsraad heeft de locatie in het algemeen – en de keuze voor Gilze en Budel in de onderhavige kwestie in het bijzonder – inherente personele gevolgen nu met de keuze voor een locatie de personele gevolgen worden bepaald. Voor zover geoordeeld mocht worden dat er wel sprake zou zijn van politiek primaat, stelt de ondernemingsraad dat hem in ieder geval een adviesrecht toekomt ten aanzien van de gevolgen van het besluit voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen.

IND heeft zich verweerd. Ten aanzien van het besluit (i) (GVL-vorming en locatiekeuze) heeft IND aangevoerd dat het besluit om over te gaan tot GVL-vorming en de specifieke locatiekeuzes voor Budel en Gilze vallen onder de reikwijdte van het politiek primaat en dat deze onderdelen aan de medezeggenschap zijn onttrokken. De afstemming met de staatssecretaris in de V-staf bevestigt het politieke karakter. De staatssecretaris heeft in dat verband te kennen gegeven over de voortgang, aanpak en het verdere proces hieromtrent verder geïnformeerd te willen worden en heeft gevraagd om concretisering van de locaties. GVL-vorming en locatie zijn niet van elkaar te scheiden. De locatiekeuze, die met name bepaald wordt door de (on)mogelijkheden van het sluiten van een bestuurlijk akkoord ten aanzien van de huisvesting van vreemdelingen door COA op bepaalde locaties was een gegeven. Er is slechts een rol weggelegd voor een ondernemingsraad voor zover een besluit strekt tot regeling van de personele gevolgen van het betrokken besluit. Indien aan het besluit inherent personele gevolgen kleven, maar het besluit niet in het bijzonder gericht is op het regelen van die gevolgen dan heeft de ondernemingsraad geen adviesrecht. Zodra zicht bestaat op de personele gevolgen van de vestiging van GVL’s te Budel en Gilze zal IND adviesaanvragen indienen bij de ondernemingsraad met betrekking tot besluiten die gericht zijn op het regelen van de personele gevolgen van deze besluiten. De keuze van de locaties van GVL’s is niet vrij aan de bestuurder, maar afhankelijk van veel factoren.

Subsidiair stelt IND zich op het standpunt dat de ondernemingsraad te laat is met het inroepen van het adviesrecht. De ondernemingsraad is al sinds januari 2015 bekend met het principebesluit omtrent locatie Gilze en locatie Budel functioneert reeds sinds december 2015 als GVL en daarover is ook als zodanig met de ondernemingsraad gecommuniceerd. Voorts is de ondernemingsraad sinds juni 2016 op de hoogte van de door COA beoogde verlenging van de reeds lopende bestuursovereenkomst tussen COA en de gemeente Cranendonck. Met de overeenkomst wordt de mogelijkheid tot GVL-vorming ook naar de toekomst gefaciliteerd, maar niet als zodanig inhoudelijk geregeld. Het is de ondernemingsraad bekend dat er gelet op de verhoogde instroom van vreemdelingen tijden zijn geweest dat er behoefte was aan vier tot vijf GVL’s en maar dat de werkelijkheid nu is, met stabilisatie en afname van de instroom van vreemdelingen, dat er maar behoefte is aan drie (waarbij wordt opengelaten of er op termijn een vierde GVL komt).

De opzegging van de huurovereenkomsten met betrekking tot de 28e etage van de locatie aan de Turfmarkt te Den Haag en van 50 werkplekken gevestigd in het Rijkskantoor La Grande Vitesse Zuiderzeelaan 51 te Zwolle (besluit ii) is volgens IND een gevolg van krimp, aangezien er een teveel aan vloeroppervlakte is. Het besluit is aldus niet adviesplichtig, omdat het geen enkele personele consequentie heeft: deze opzeggingen volgen de personele ontwikkelingen en zetten geen ontwikkelingen in gang. Het gaat slechts om het afstoten van ongebruikte kantoorruimte.

De Ondernemingskamer overweegt als volgt. Artikel 46d aanhef en sub b WOR bepaalt dat, ten aanzien van een onderneming waarin (nagenoeg) uitsluitend krachtens publiekrechtelijke aanstelling arbeid wordt verricht, het bij wettelijk voorschrift vaststellen van publiekrechtelijke taken en het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken buiten het overleg- (en naar de algemene opvatting in de literatuur en jurisprudentie ook) advies- en instemmingsrecht van ondernemingsraden valt, behoudens voor zover het betreft de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen. Dit artikel beoogt, in zoverre en voor zover hier van belang, besluiten van democratisch gecontroleerde organen te onttrekken aan het adviesrecht van de ondernemingsraad en geldt naar de bedoeling van de wetgever mede om te voorkomen dat besluiten van democratisch gecontroleerde organen in het kader van het beroepsrecht ingevolge de WOR in aanmerking komen voor toetsing door de rechter. Een besluit dat als zodanig van dien aard is dat het een politieke afweging vergt van de daaraan verbonden voor- en nadelen is, overeenkomstig dit wetsartikel, aan het adviesrecht van de ondernemingsraad onttrokken (vgl. HR 26 januari 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA4735, HR 9 februari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ1647, HR 8 november 2013, ECLI:NL:HR:2013:1139 en OK 20 oktober 2017, ECLI:NL:GHAMS:2017:4491). Dit geldt niet alleen voor besluiten die tot stand komen als onderdeel van het politieke proces in democratische organen met (mede)wetgevende bevoegdheid, maar ook voor de desbetreffende besluiten van andere democratisch gecontroleerde overheidsorganen (HR 1 maart 2002, ECLI:NL:HR:2002: AD9856).

De Ondernemingskamer constateert dat niet ter discussie staat dat de keuze om tot GVL-vorming over te gaan onder het politiek primaat valt en daarmee aan de medezeggenschap is onttrokken.

De Ondernemingskamer is van oordeel dat niet alleen het principebesluit om tot GVL-vorming over te gaan, maar ook de vervolgens te maken keuzes voor het aantal GVL’s en de locaties van deze GVL’s, bestreken worden door het politiek primaat. De staatssecretaris draagt politieke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het vreemdelingenbeleid door de Vreemdelingenketen. Met de uitvoering van dat beleid zijn onder meer IND en het zelfstandig bestuursorgaan COA belast. Tot de taken van IND en COA behoren de opvang van asielzoekers en de beoordeling van hun asielverzoeken. Besluiten die het beleid ten aanzien van de taken van IND en COA bepalen, vallen in beginsel onder de reikwijdte van het politieke primaat. In het regeerakkoord is vastgelegd dat de ketenpartners op een beperkt aantal plaatsen onder één dak gaan werken met middelgrote opvangcentra en/of nabij hetzelfde terrein. Deze politieke keuze van de regering noopt IND ertoe nauw samen te werken met en zich mede te richten naar COA. Anders dan de ondernemingsraad lijkt te stellen (zie 3.1) staat het IND, als uitvoerder van het door de regering en de staatssecretaris gekozen beleid, niet vrij om niet te participeren in die samenwerking. Ook ten aanzien van het aantal centra is de politieke keuze in het regeerakkoord voor IND bepalend: de bewoordingen “een beperkt aantal” bieden nagenoeg geen ruimte voor discussie. De oriëntatie op drie, eventueel vier GVL’s is een – voor de hand liggende – vertaling van de voornoemde politieke beleidskeuze en valt daarmee ook onder de reikwijdte van het politieke primaat.

Ten aanzien van de keuze voor de locaties van de GVL’s geldt het volgende. Uit de gang van zaken die is beschreven in de hiervoor weergegeven feiten is duidelijk dat de staatssecretaris en de ambtelijke top nauw betrokken zijn (geweest) bij de gedachtenvorming over de wijze waarop de concentratie van activiteiten in GVL’s gestalte moet krijgen. IND heeft aannemelijk gemaakt dat:

Uit het voorgaande volgt dat de uitvoering van het GVL-beleid onlosmakelijk verbonden is met de concrete invulling van de samenwerking tussen de ketenpartners en dat de locatie waar dat beleid zal worden uitgevoerd – in dit geval derhalve Gilze en Budel – zodanig is verbonden met de inhoud en uitvoering van dat beleid dat de locatiekeuze moet worden gezien als een essentieel onderdeel van dat beleid. Het bestreden besluit kan derhalve niet los worden gezien van het vreemdelingenbeleid als zodanig.

Het hiervoor in 3.5-3.6 overwogene betekent dat de ondernemingsraad ter zake van het aantal GVL’s en de keuze voor de locaties ervan geen medezeggenschap heeft en geen adviesrecht toekomt. Dit laat uiteraard onverlet dat hij dat te zijner tijd wel heeft ten aanzien van de personele gevolgen van die locatieveranderingen.

Ten aanzien van het opzeggen van de huurovereenkomsten met het Rijksvastgoedbedrijf inzake de 28ste etage van de Turfmarkt te Den Haag en 50 werkplekken gevestigd in het Rijkskantoor La Grande Vitesse aan de Zuiderzeelaan 51 te Zwolle is de Ondernemingskamer van oordeel dat niet gesproken kan worden van een wijziging als bedoeld in artikel 25 lid 1 f WOR, nu het opzeggen van de huur van de betreffende ruimtes samenhangt met fluctuaties in de behoefte aan capaciteit en IND onweersproken heeft gesteld dat die opzeggingen geen personele consequenties hebben.

Slotsom is dat het verzoek van de ondernemingsraad zal worden afgewezen.

De Ondernemingskamer:

wijst het verzoek af.

Deze beschikking is gegeven door mr. M.M.M. Tillema, voorzitter, mr. A.J. Wolfs en H.J. Vetter, raadsheren, en prof. dr. R.A.H. van der Meer RA en dr. P.M. Verboom, raden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Sterk en M.G. van de Bunt, griffiers, ondertekend door mr. S.C. Prins, griffier, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 25 april 2018.