4.3.7 Betrokkenheid van andere bestuursorganen

Het recht op advies met instemming wordt in dit besluit in principe alleen toegekend in die gevallen waarin het in de plaats komt van een omgevingsvergunning voor een enkelvoudige activiteit of een daarmee vergelijkbaar instrument. Bij het bepalen of vastleggen van instemmingsrechten is verder gekeken naar de door bestuursorganen te borgen belangen. Een mogelijke belangentegenstelling tussen het betrokken bestuursorgaan voor het advies en het bevoegd gezag voor de gehele omgevingsvergunning pleit voor instemmingsrecht. Instemmingsrecht is alleen toebedeeld wanneer dit nodig is voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de aan het bestuursorgaan toebedeelde wettelijke taken of de doeltreffende en doelmatige behartiging van door het betrokken bestuursorgaan te behartigen belangen.

Bevoegde bestuursorganen voor enkelvoudige aanvragen hebben in principe adviesrecht met instemming op een vergunning voor een meervoudige aanvraag, voor dat deel waarvoor zijzelf bevoegd gezag zouden zijn geweest bij een enkelvoudige aanvraag. Wanneer bijvoorbeeld een vergunning wordt aangevraagd voor een Natura 2000-activiteit en een bouwactiviteit, wordt de vergunning door het college van burgemeester en wethouders verleend en hebben gedeputeerde staten of de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit adviesrecht met instemming. Deze groep vertegenwoordigt het overgrote deel van de adviesrechten met instemming uit dit besluit.

Een uitzondering op deze hoofdregel geldt voor de bouwactiviteit en de rijksmonumentenactiviteit: het college van burgemeester en wethouders is bevoegd gezag voor de enkelvoudige aanvraag, bij de meervoudige aanvraag is het college adviseur, maar is er geen recht van instemming. Onder de Wabo was voor deze activiteiten namelijk ook geen verklaring van geen bedenkingen vereist wanneer zij onderdeel uitmaakten van een omgevingsvergunning die door een ander bevoegd gezag dan het college van burgemeester en wethouders werden verleend.

Voor het overige is uiterst terughoudend omgegaan met het toebedelen van adviesrecht met instemming. De enige andere adviesrechten met instemming zijn toegekend als opvolgers van verklaringen van geen bedenkingen uit de Wabo of daarmee gelijkstaande instrumenten, die niet corresponderen met een vergunningplichtige activiteit op grond van de Omgevingswet. Het gaat hierbij om adviesrecht met instemming voor de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap met betrekking tot bepaalde rijksmonumentenactiviteiten, gedeputeerde staten met betrekking tot afwijkactiviteiten als bedoeld in artikel 16.15, vierde lid, onder b, van de wet en gedeputeerde staten met betrekking tot het ondergronds opslaan van afvalstoffen en gevaarlijke stoffen. De regeling in dit besluit sluit op hoofdlijnen aan op de verklaringen van geen bedenkingen zoals deze opgenomen op grond van de Wabo.

Ten opzichte van dit systeem zijn er drie verschillen. Het eerste verschil is een aantal nieuwe adviezen met instemming, die niet als verklaring van geen bedenkingen voorkwamen in de Wabo. Het gaat hier om activiteiten die voorheen vergunningplichtig waren op grond van wetgeving die nog niet was ‘aangehaakt’ bij de Wabo, zoals de beperkingengebiedactiviteiten rond wegen, spoorwegen en luchthavens en de wateractiviteiten. In deze gevallen komt het advies met instemming in plaats van de zelfstandige omgevingsvergunning wanneer er een meervoudige aanvraag wordt ingediend.

Het tweede verschil is een inhoudelijke wijziging: de verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad voor afwijkactiviteiten is niet omgezet in een advies met instemming voor de gemeenteraad, maar in een advies met instemming voor het college van burgemeester en wethouders. In de praktijk bleek het vaak onmogelijk voor gemeenteraden om tijdig een verklaring van geen bedenkingen te geven, omdat zij vaak maar één keer per maand besluitvormend vergaderen. Bovendien gaat het vaak om relatief kleinschalige activiteiten, als gevolg waarvan veel gemeenteraden het verlenen van verklaringen van geen bedenkingen goeddeels aan het college van burgemeester en wethouders hadden gemandateerd. Verder zijn de binnenplanse activiteiten en vergunningen op grond van gemeentelijke autonome verordeningen, waarvoor onder de Wabo geen verklaringen van geen bedenkingen vereist was, nu ook een afwijkactiviteit. Daarom is ervoor gekozen het advies met instemming in dit besluit toe te delen aan het college van burgemeester en wethouders en niet aan de gemeenteraad. Met het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet en het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet zal wel worden voorgesteld om aan de gemeenteraad het adviesrecht toe te kennen op de door het college van burgemeester en wethouders verleende adviezen met instemming. Beoogd is om in dit besluit te regelen, dat de gemeenteraad is aangewezen als adviseur voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor zogenoemde buitenplanse afwijkingen van een omgevingsplan. Het gaat daarbij om afwijkingen die niet in het omgevingsplan zijn voorzien en waarvoor de omgevingsvergunning niet kan worden verleend met toepassing van de beoordelingsregels die in het omgevingsplan zelf zijn opgenomen.

Het derde verschil gaat over het advies met instemming van het college van burgemeester en wethouders op omgevingsvergunningen voor het afwijken van het omgevingsplan met betrekking tot complexe bedrijven. In het voormalige omgevingsrecht kon het bestemmingsplan alleen gaan over ruimtelijk relevante aspecten. Ditzelfde gold mutatis mutandis voor de verklaring van geen bedenkingen van het college wanneer een omgevingsvergunning ook een afwijking van het bestemmingsplan toestond. De Omgevingswet leidt ertoe dat het omgevingsplan niet langer beperkt is tot het reguleren van ruimtelijk relevante zaken. Een aantal milieuaspecten waarvoor voorheen rijksregelgeving gold, zoals geur, geluid en externe veiligheid, wordt bovendien voortaan geheel via het omgevingsplan geregeld. Voor complexe bedrijven, waarvoor de provincie bevoegd gezag is voor aanvragen om een omgevingsvergunning, betekent dit dat de milieuafweging in potentie op twee plaatsen komt te liggen: bij het college van burgemeester en wethouders als opstellers van het omgevingsplan en bij de provincie als vergunningverlenend bestuursorgaan. De Seveso-richtlijn en de richtlijn industriële emissies verplichten tot een integrale afweging van de milieugevolgen van deze bedrijven. De provincie is hiervoor verantwoordelijk, net als in het voormalige omgevingsrecht. Om deze verantwoordelijkheid ook in het nieuwe stelsel waar te kunnen maken, heeft de provincie twee instrumenten tot haar beschikking. Ten eerste kan zij instructieregels opstellen met betrekking tot omgevingsplannen die betrekking hebben op complexe bedrijven. Ten tweede heeft de provincie op grond van het Omgevingsbesluit een doorslaggevende stem wanneer het gaat om het uitvoeren van de Europese richtlijnen bij het verlenen van vergunningen aan deze bedrijven: het college van burgemeester en wethouders heeft geen instemmingsrecht op omgevingsvergunningen met betrekking tot het afwijken van het omgevingsplan voor deze bedrijven, wanneer dat nodig is voor een goede uitvoering van de Seveso-richtlijn en de richtlijn industriële emissies. Wanneer bijvoorbeeld bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een chemische fabriek blijkt dat een hogere schoorsteen nodig is dan toegestaan in het omgevingsplan om de gevolgen voor de leefomgeving van de fabriek optimaal te beperken, dan heeft het college van burgemeester en wethouders geen instemmingsrecht op het onderdeel van de omgevingsvergunning dat de hogere schoorsteen toestaat in afwijking van het omgevingsplan. Het college van burgemeester en wethouders heeft wel gewoon instemmingsrecht met betrekking tot alle andere aanvragen om omgevingsvergunningen voor het afwijken van het omgevingsplan met betrekking tot complexe bedrijven die niet voortvloeien uit Europeesrechtelijke verplichtingen. Wanneer bijvoorbeeld bij dezelfde fabrieksuitbreiding ook een kantoorgebouw zal worden geplaatst op een locatie waar volgens het omgevingsplan geen bebouwing is toegestaan, dan heeft het college van burgemeester en wethouders over dat onderdeel van de omgevingsvergunning gewoon instemmingsrecht.

Overigens wordt met het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet, nader uit te werken bij het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet, de bevoegdheidstoedeling en daarmee ook de regeling voor advies met instemming voor aanvragen om een omgevingsvergunning die betrekking hebben op een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument, gewijzigd. Die wijziging houdt in dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor enkelvoudige aanvragen om een omgevingsvergunning voor deze activiteit bevoegd gezag zal worden en voor die situatie dus niet het recht van advies met instemming hoeft te worden toegekend. Reden voor deze wijziging is dat het college van burgemeester en wethouders bij enkelvoudige aanvragen met betrekking tot deze activiteiten geen enkele afwegingsruimte zou hebben, maar alleen zou fungeren als uitvoeringsorgaan voor de minister. Dit zou leiden tot meer bestuurlijke lasten en minder eenvoudige regelgeving. Een eigen bevoegdheid voor enkelvoudige aanvragen voor de minister past beter in het systeem van bevoegdheidstoedeling in dit besluit en sluit aan bij de doelen van de stelselherziening.

In een aantal gevallen krijgen bestuursorganen bij de omgevingsvergunning adviesrecht wanneer dat wenselijk is wegens de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan voor het betrokken belang of wegens de specifieke deskundigheid. Het gaat hier bijvoorbeeld om het adviesrecht voor het college van burgemeester en wethouders met betrekking tot aanvragen om omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten die geheel of gedeeltelijk plaatsvinden op het grondgebied van de gemeente, maar waarvoor het college niet zelf bevoegd gezag is. Dit adviesrecht vloeit voort uit de voormalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, en stelt het college in staat om overzicht te houden over het totaal aan milieubelastende activiteiten wat zich binnen de gemeente afspeelt. Ook zorgt dit adviesrecht ervoor dat het bevoegd gezag bij het verlenen van de omgevingsvergunning goed rekening kan houden met de relevante onderdelen van het geldende omgevingsplan, zoals het Besluit kwaliteit leefomgeving voorschrijft. Ook bestuursorganen bij wie op hun grondgebied een activiteit gedeeltelijk, maar niet in hoofdzaak plaatsvindt, krijgen hiervoor adviesrecht als ze zelf bevoegd gezag zijn voor enkelvoudige aanvragen om dergelijke activiteiten. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer een vergunning wordt aangevraagd voor het bouwen van een woonwijk die in twee gemeenten ligt. De gemeente waar de woonwijk in hoofdzaak gelegen is, zal de omgevingsvergunning voor het geheel verlenen, op grond van artikel 5.14 van de Omgevingswet. Het Omgevingsbesluit regelt dat de gemeente die niet zelf bevoegd is omdat de activiteit niet in hoofdzaak op haar grondgebied ligt wel adviesrecht heeft over de omgevingsvergunning die door de andere gemeente wordt verleend.

Bestuursorganen die zelf omgevingsvergunningen kunnen verlenen zijn niet de enige wettelijke adviseurs in het stelsel van het omgevingsrecht. Een aantal adviesorganen wordt een adviesrecht toegekend, omdat dat wenselijk is wegens hun specifieke deskundigheid of hun verantwoordelijkheid voor een betrokken belang. Hierbij is op hoofdlijnen aangesloten bij de situatie zoals die bestond op grond van de voormalige Wabo. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de adviesrechten van het bestuur van de veiligheidsregio en de inspecteur-generaal leefomgeving en transport bij risicovolle milieubelastende activiteiten. Deze zijn beleidsneutraal overgenomen uit het voormalige Besluit externe veiligheid inrichtingen en het voormalige Besluit omgevingsrecht, met uitzondering van de adviesrechten van het bestuur van de veiligheidsregio voor omgevingsvergunningen voor bepaalde afwijkactiviteiten. Dit hangt samen met de hiervoor al beschreven benadering voor het niet langer toekennen van adviesrechten die zien op omgevingsplannen. In het verlengde daarvan zijn ook niet langer adviesrechten toegekend voor de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Evenmin is in dit besluit uit het voormalige Besluit omgevingsrecht overgenomen het adviesrecht van de inspecteur-generaal der mijnen over aanvragen om een omgevingsvergunning voor mijnbouwgerelateerde milieuactiviteiten waarvoor de Minister van Economische Zaken en Klimaat bevoegd gezag is. Achtergrond daarvan is de (versterkte) positie van het Staatstoezicht op de mijnen, zoals die met ingang van 1 januari 2017 op grond van hoofdstuk 8 van de Mijnbouwwet geldt. Onderdeel van dat hoofdstuk is artikel 127, dat de taken van de inspecteur-generaal der mijnen (hoofd van het Staatstoezicht op de mijnen) omschrijft. Op grond van het eerste lid, aanhef en onder b, van dat artikel is onderdeel van die taak het adviseren van de Minister van Economische Zaken en Klimaat bij besluiten die deze minister neemt over mijnbouw. Gelet op de brede strekking die dit adviesrecht volgens de memorie van toelichting bij de betreffende wetswijziging1. heeft, moet artikel 127, eerste lid, onder b, van de Mijnbouwwet worden beschouwd als een uitputtende regeling voor het adviesrecht van de inspecteur-generaal der mijnen. Dit betekent dat de Omgevingswet, gelet op artikel 1.4 van die wet, op dat adviesrecht niet van toepassing is. Dit brengt mee dat er geen ruimte is om het adviesrecht van de inspecteur-generaal der mijnen over aanvragen om een omgevingsvergunning in dit besluit te regelen. Dit loopt geheel via toepassing van artikel 127, eerste lid, onder b, van de Mijnbouwwet.

Het uitgangspunt van beleidsneutrale omzetting is verder onverkort gehanteerd voor de adviesrechten van gedeputeerde staten en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap met betrekking tot monumenten, de waterbeheerder met betrekking tot indirecte lozingen en het waterschap met betrekking tot grondwateronttrekkingen en bodemenergiesystemen. Het enige adviesrecht in dit besluit dat geen opvolger is van een adviesrecht op omgevingsvergunningen uit het voormalige omgevingsrecht is dat voor de Minister van Defensie, die wordt aangewezen als adviseur voor afwijkactiviteiten in radarverstoringsgebieden, als bedoeld in artikel 5.155 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het gaat hierbij om bouwwerken die hoger zijn dan de maximale hoogte waarbij geen radarverstoring optreedt, zoals die in het Besluit kwaliteit leefomgeving is geregeld. Het adviesrecht voor de Minister van Defensie dient ter beoordeling van de aanvaardbaarheid van de gevolgen van de activiteit voor het radarbeeld. Dit adviesrecht is de opvolger van de plicht uit het voormalige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening om voor dergelijke activiteiten een radarverstoringsrapport op te maken, en dit ter beoordeling voor te leggen aan de Minister van Defensie. Uit het oogpunt van uniformiteit is gekozen voor omzetting naar het instrument dat daar het beste op aansluit: het adviesrecht op de omgevingsvergunning.

Ook hebben bestuursorganen die gebruik hebben gemaakt van artikel 5.16 van de wet en hun bevoegdheden met betrekking tot een aanvraag hebben overgedragen aan een ander bestuursorgaan, adviesrecht op de door deze ‘delegataris’ te verlenen omgevingsvergunning. Dit adviesrecht ziet alleen op de onderdelen van de aanvraag met betrekking tot activiteiten waarvoor het overdragende bestuursorgaan zelf bevoegd gezag zou zijn als de activiteit los was aangevraagd. Dit is gerechtvaardigd vanuit hun deskundigheid als oorspronkelijk bevoegd gezag en vanuit de hen toevertrouwde belangen die daarmee verband houden. Dit adviesrecht geldt niet in aanvulling op adviezen met instemming die door andere betrokken bestuursorganen moeten worden verleend. Wanneer bijvoorbeeld een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit en een Natura 2000-activiteit binnen een gemeentegrensoverschrijdend project wordt overgedragen van gemeente A naar gemeente B, dan heeft gemeente A adviesrecht met betrekking tot de bouwactiviteit. De provincie heeft advies met instemming met betrekking tot de Natura 2000-activiteit — net als het geval zou zijn wanneer de omgevingsvergunning door gemeente A zelf verleend zou zijn. Gemeente A heeft geen adviesrecht over de Natura 2000-activiteit. Dit zou leiden tot verdubbeling van adviesrechten zodra een meervoudige aanvraag wordt overgedragen, wat in strijd is met de doelen van de stelselherziening. Het adviesrecht voor delegerende bestuursorganen geldt in aanvulling op de delegatiebepalingen van de Awb (afdeling 10.1.2), die eveneens van toepassing zijn op het overdragen van bevoegdheden op grond van artikel 5.16 van de wet. Op grond van deze bepalingen is het bestuursorgaan dat een bevoegdheid ontvangt verplicht om op verzoek inlichtingen te geven over de uitoefening van die bevoegdheid aan het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft overgedragen.

De inhoud van adviezen en adviezen met instemming maakt onderdeel uit van de motivering van de beslissing op de aanvraag om de omgevingsvergunning. Dit brengt mee dat de regels uit de Awb daarop van toepassing zijn. Zo zal de inhoud van adviezen en adviezen met instemming samen met de (ontwerp) beslissing op de aanvraag bekend moeten worden gemaakt, en kan tegen de onderdelen van de beslissing waarvoor de inhoud van een advies of advies met instemming als motivering dient bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingediend. Adviezen zelf zijn geen besluit in de zin van de Awb, en zijn dus ook niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Een besluit over instemming is dat wel. Daarbij geldt dat een dergelijk besluit op grond van artikel 16.85 van de Omgevingswet wordt geacht deel uit te maken van het besluit waarop de instemming betrekking heeft. Zelfstandig bezwaar en beroep tegen het besluit over instemming is dus niet mogelijk.