CBb, 08-10-2019, nr. 18/2823

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.624 kilogram (kg).

Bij besluit van 22 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij bief van 22 augustus 2019 heeft appellante nadere stukken overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] (vennoot 1) en [naam 3] (vennoot 2), bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.

Fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel ll, onder 1, van de Msw). De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, van de Msw is bepaald in artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit en gaat uit van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Een bedrijf is het geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw). Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Deze bepaling verzekert het recht op het ongestoord genot eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een vennootschap onder firma. Zij bestaat uit twee vennoten, te weten vennoot 1 en vennoot 2. Appellante staat bij verweerder geregistreerd onder relatienummer 201338331. In haar Gecombineerde opgave 2015 heeft appellante opgegeven [… 1] als nummer bij de Kamer van Koophandel (KvK) te hebben en 97,54 hectare (ha) grond in gebruik te hebben.

Vennoot 2 exploiteert tevens een akkerbouwbedrijf in de vorm van een eenmanszaak, die bij verweerder geregistreerd staat onder relatienummer 201222898. De eenmanszaak is op hetzelfde adres gevestigd als appellante. De eenmanszaak heeft in haar Gecombineerde opgave opgegeven [… 2] als KvK-nummer te hebben en 44,32 ha grond in gebruik te hebben.

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.624 kg. Verweerder heeft bij het vaststellen van het fosfaatrecht van appellante geconstateerd dat de fosfaatproductie in 2015 (10.724,27 kg) groter was dan de fosfaatruimte in 2015 (8.529,95 kg) en heeft daarom een korting toegepast van 8,3%, hetgeen overeenkomt met 871,01 kg. Bij het vaststellen van de fosfaatruimte is verweerder uitgegaan van de door appellante in haar Gecombineerde opgave 2015 opgegeven ha landbouwgrond.

4. Appellante heeft aangevoerd dat zij onevenredig hard wordt getroffen door de gevolgen van het enkele feit dat zij over twee relatienummers beschikt en daardoor alsniet-grondgebonden bedrijf wordt aangemerkt onder het fosfaatrechtenstelsel. De generieke korting legt op haar een disproportionele last. Appellante verwijst naar de uitspraak van het College van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341). Het compenseren van het door de korting ontstane tekort aan fosfaatrecht kost appellante ongeveer € 140.000,-. Deze korting is enkel en alleen het gevolg van het feit dat de percelen landbouwgrond van het andere relatienummer van appellante niet bij de fosfaatruimte zijn meegenomen. Dit raakt haar onevenredig hard.

Ten eerste omdat appellante feitelijk grondgebonden en ook zelfvoorzienend is. De tarwe en suikerbieten die geproduceerd worden in het akkerbouwbedrijf zijn ten dienste van de melkveehouderij. Omgekeerd wordt de mest afgezet op landbouwgrond van het akkerbouwbedrijf. Hiermee is er sprake van feitelijke beschikkingsmacht over alle percelen landbouwgrond door appellante en heeft zij die percelen ook altijd feitelijk zelf in gebruik gehad. Appellante stemt immers haar teeltplan en bemestingsplan op elkaar af. In weerwil van de andersluidende aangifte in de Gecombineerde opgave 2015 had appellante de feitelijke beschikkingsmacht over al deze gronden.

Ten tweede omdat appellante conform de doelstellingen van grondgebondenheid haar eigen mest op deze percelen heeft afgezet. In de praktijk heeft appellante alle mest in 2015 afgezet op eigen landbouwgrond en heeft zij zelfs nog mest moeten laten aanvoeren om te voldoen.

Ten derde omdat het fosfaatrechtenstelsel niet op het akkerbouwbedrijf van toepassing is en de opgave van de grond in de Gecombineerde opgave 2015 dat bedrijf in zoverre geen voor- of nadeel oplevert, terwijl dat voor appellante wel een groot nadeel oplevert. De grondgebondenheid is immers van belang voor het aantal fosfaatrechten.

Ten vierde omdat appellante niet voorzag en ook niet kon voorzien dat het hebben van twee relatienummers een nadelig effect zou hebben op het haar toekomende aantal fosfaatrechten. De relatienummers bestaan al van oudsher. Het akkerbouwbedrijf is ooit overgenomen van de ouders van vennoot 2. Appellante heeft deze situatie met twee relatienummers zo gelaten en heeft niet kunnen voorzien dat dit nadelig zou uitpakken. In tegenstelling tot hetgeen verweerder stelt in het verweerschrift, is wel degelijk sprake van dezelfde bedrijfsvoerder(s), namelijk vennoot 2, en dezelfde samenwerkingsverbanden, namelijk appellante, die bestaat uit vennoot 1 en vennoot 2, alsook is sprake van een inrichting die ten dienste staat van enerzijds de akkerbouwtak en anderzijds de melkveehouderij.

Ter onderbouwing van haar standpunt heeft appellante grondgebruikersverklaringen overgelegd over de periode 1 januari 2015 tot en met 1 januari 2016. Hieruit blijkt dat appellante en de eenmanszaak over en weer percelen landbouwgrond van elkaar in gebruik hebben.

5. Verweerder stelt in het verweerschrift dat hij terecht een korting heeft toegepast op het fosfaatrecht, omdat appellante niet grondgebonden was. Uit de Gecombineerde opgaven van appellante en de eenmanszaak blijkt duidelijk dat sprake is van twee gescheiden bedrijven met elk hun eigen inschrijvingsnummer in de KvK en hun eigen sbi-codes die voorts hun eigen landbouwgrond in bezit hebben. De grondgebruikersverklaringen bevestigen het standpunt van verweerder, nu hieruit juist blijkt dat appellante en de eenmanszaak verklaringen moeten opstellen om grond van elkaar te kunnen gebruiken en appellante dus geen feitelijke beschikkingsmacht heeft over die grond van de eenmanszaak waarvoor geen verklaring is opgesteld. In de Gecombineerde opgave 2015 heeft appellante niet gesteld landbouwgrond van de eenmanszaak te pachten of in gebruik te hebben, zodat deze landbouwgrond terecht niet bij de vaststelling van de fosfaatruimte is betrokken.

Niet langer in geschil is dat verweerder op grond van de ter zake geldende regelgeving de fosfaatruimte juist heeft vastgesteld en dat dit resulteert in een korting van 8,3% op het fosfaatrecht van appellante. Het College begrijpt appellante zo dat zij betoogt dat de vaststelling van het fosfaatrecht in haar geval leidt tot een individuele en buitensporige last, waardoor sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.

Het College heeft eerder in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, waaronder de toepassing van een korting voor niet grondgebonden bedrijven, op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Dit is hier ook niet in geschil. Voor de algemene uitgangspunten bij de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP verwijst het College naar die heropeningsbeslissing en uitspraak. Meer in het bijzonder wijst het College erop dat hij in die uitspraken niet ontoelaatbaar heeft geacht dat de wetgever ervoor heeft gekozen het fosfaatrecht voor bedrijven die niet grondgebonden zijn te korten met een generieke korting. De keuze om daarbij de grondgebonden bedrijven te ontzien, heeft als reden dat deze bedrijven de door het melkvee geproduceerde fosfaat op eigen landbouwgrond kunnen plaatsen en daardoor niet bijdragen aan de druk op de nationale mestmarkt en op de naleving van het stelsel van gebruiksnormen.

Verweerder heeft de percelen landbouwgrond van de eenmanszaak niet meegenomen bij het vaststellen van de fosfaatruimte van appellante, omdat die grond niet tot het bedrijf van appellante behoort en niet, zoals appellante aanvoert, omdat appellante twee verschillende relatienummers heeft. Appellante en de eenmanszaak zijn anders dan appellante aanvoert, twee van elkaar te onderscheiden en zelfstandige bedrijven met elk hun eigen bedrijfsvoering en elk hun eigen percelen landbouwgrond. Dat vennoot 2 van appellante tevens de eenmanszaak heeft, dat de eenmanszaak ten dienste staat van appellante en dat de meeste mest van appellante op het bedrijf van de eenmanszaak wordt afgezet, doet daaraan niet af (vergelijk de uitspraak van het College van 30 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:318). Appellante heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de landbouwgrond van de eenmanszaak ten tijde hier van belang tot haar bedrijf behoorde. Appellante en de eenmanszaak hebben in 2015 ieder afzonderlijk een Gecombineerde opgave ingediend en hebben ieder voor zich de bij hun bedrijf behorende percelen landbouwgrond opgegeven. Daarbij is niet aangegeven dat appellante en de eenmanszaak percelen landbouwgrond van elkaar pachten of in gebruik hebben. De stelling van appellante dat zij feitelijke beschikkingsmacht heeft over de grond van de eenmanszaak en deze grond om die reden bij de vaststelling van haar fosfaatruimte moet worden betrokken, volgt het College dan ook niet. Uit de door appellante overgelegde gebruikersverklaringen blijkt, anders dan appellante stelt, juist dat zij zonder soortgelijke verklaringen niet feitelijk over grond van de eenmanszaak kan beschikken.

Aan de keuze van appellante en de eenmanszaak om twee gescheiden bedrijven te voeren kunnen gunstige en ongunstige rechtsgevolgen zijn verbonden. Dat die keuze voor appellante in het kader van het fosfaatrechtenstelsel negatief uitpakt omdat zij alsniet-grondgebonden bedrijf wordt aangemerkt en bijgevolg op haar fosfaatrecht wordt gekort, bekent dan ook niet dat zij reeds om die reden onevenredig door het fosfaatrechtenstelsel wordt getroffen (vergelijk de uitspraak van het College van 27 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:376). Anders dan appellante aanvoert, kan haar situatie niet op één lijn worden gesteld met de situatie in de zaak die heeft geleid tot de door haar aangehaalde uitspraak van 13 augustus 2019. In die zaak, waarin het ging om een verpachting van percelen landbouwgrond die leidde tot een korting op het fosfaatrecht, betrof de verpachting een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid waarvan de nadelige gevolgen voor de betrokken veehouder ten tijde van het aangaan van de pachtovereenkomst niet waren te voorzien. In het geval van appellante gaat het niet om een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid, maar om een bestendige situatie van twee gescheiden bedrijven die over hun eigen percelen landouwgrond willen beschikken en waaraan, zoals hiervoor reeds overwogen, gunstige en ongunstige rechtsgevolgen kunnen zijn verbonden. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. Van een individuele en buitensporige last is geen sprake.

Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met

artikel 1 van het EP.

Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is het in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Het College:

- verklaart het beroep ongegrond;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht in beroep ter hoogte van € 338,- aan appellante vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken 8 oktober 2019.

w.g. A. Venekamp w.g. J.M.M. van Dalen