CBb, 13-08-2019, nr. 18/1249

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.679 kilogram (kg).

Bij besluit van 24 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2019. Voor appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Op grond van artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.

Fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel ll, onder 1, van de Msw). De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, van de Msw is bepaald in artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit en gaat uit van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).

Appellante exploiteert een melkveebedrijf. In 2014 heeft zij 11,8 hectare (ha) grond aangekocht voor de exploitatie van haar bedrijf. Appellante heeft deze grond van 1 mei 2015 tot 30 april 2016 aan een aardappelteler verpacht tegen een pachtprijs van in totaal € 15.000,-.

2. Volgens verweerder is in 2015 de fosfaatproductie van appellante (8372,31 kg) groter dan haar fosfaatruimte (7678,2 kg) en hij heeft daarom een korting toegepast van 594,9 kg. Bij het bepalen van de fosfaatruimte laat verweerder de 11,8 ha grond buiten beeld, omdat deze vanwege de verpachting op 15 mei 2015 niet tot het bedrijf van appellante behoort.

3. Appellante heeft ter zitting erkend dat de fosfaatruimte juist is vastgesteld. Door het incidenteel verpachte perceel buiten beschouwing te laten is appellante niet meer grondgebonden. De korting die daaruit volgt, treft appellante onevenredig hard. In dit verband heeft zij erop gewezen dat zij ten tijde van het aangaan van de pachtovereenkomst niet kon voorzien dat de verpachting zou leiden tot een korting op haar fosfaatrecht. Pas met het primaire besluit werd dit duidelijk. Het compenseren van het door de korting ontstane tekort aan fosfaatrechten kost appellante ongeveer € 107.000,-.

4. Verweerder beklemtoont dat hij terecht een korting heeft toegepast op het fosfaatrecht, omdat appellante niet grondgebonden was. Het verpachte perceel behoorde namelijk op 15 mei 2015 niet tot het bedrijf van appellante. Verweerder heeft desgevraagd ter zitting aangegeven dat appellante één van de zwaarst getroffenen is door de werking van de peildatum 15 mei 2015. Verweerder heeft zich desondanks op het standpunt gesteld dat in het geval van appellante geen sprake is van onevenredige gevolgen.

Het College stelt vast dat het beroep uitsluitend is gericht tegen de gestelde onevenredige gevolgen van het bestreden besluit. Het College begrijpt dat appellante betoogt dat de vaststelling van het fosfaatrecht in haar geval leidt tot een individuele en buitensporige last, waardoor sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).

Uit die bepaling volgt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Het College heeft eerder in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, waaronder de toepassing van een korting voor niet grondgebonden bedrijven, op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Dit is hier ook niet in geschil. Voor de algemene uitgangspunten bij de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP verwijst het College naar die heropeningsbeslissing en uitspraak. Meer in het bijzonder wijst het College erop dat hij in die uitspraken niet ontoelaatbaar heeft geacht dat de wetgever ervoor heeft gekozen het fosfaatrecht voor bedrijven die niet grondgebonden zijn te korten met een generieke korting. De keuze om daarbij de grondgebonden bedrijven te ontzien, heeft als reden dat deze bedrijven de door het melkvee geproduceerde fosfaat op eigen landbouwgrond kunnen plaatsen en daardoor niet bijdragen aan de druk op de nationale mestmarkt en op de naleving van het stelsel van gebruiksnormen.

Bij de beoordeling van de vraag of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Daarbij geldt dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt.

Appellante is, enkel als gevolg van de keuze van de wetgever om bij het vaststellen van de fosfaatruimte aan te sluiten bij peildatum 15 mei 2015, uitsluitend door de verpachting van de 11,8 ha grond niet als grondgebonden aangemerkt en daardoor gekort op haar fosfaatrecht. Appellante heeft de grond vanaf de aanschaf in 2014 steeds zelf in gebruik gehad, met uitzondering van de periode dat de grond was verpacht. De verpachting betrof een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid, en heeft een korting op het fosfaatrecht van 594,9 kg tot gevolg. Dat aantal fosfaatrechten komt appellante tekort om haar bedrijfsvoering op de bestaande wijze te kunnen voortzetten. Het tekort hangt op geen enkele wijze samen met een beslissing om het bedrijf uit te breiden. Appellante wordt aldus, zoals verweerder ter zitting heeft verklaard, ook ten opzichte van vergelijkbare gevallen waarin eveneens vanwege het op de peildatum van 15 mei 2015 niet voldoen aan de grondgebondeneis een korting is toegepast, fors geraakt. Uitgedrukt in geld en uitgaande van een marktkoers van € 160,- per kg fosfaat, zal appellante ongeveer € 95.000,-, moeten investeren om het ontstane gat te dichten. Daar staat tegenover dat de verpachting voor appellante ook enige voordelen had. Zo heeft de pachtovereenkomst haar € 15.000,- opgeleverd en heeft zij een vergoeding van € 4.000,- gekregen voor de aan de pachter toegekende en uitbetaalde betalingsrechten, maar dat staat in geen verhouding tot het nadeel dat appellante ondervindt. Haar netto nadeel bedraagt ongeveer € 76.000,-. Het College acht het voorts van belang dat appellante bij het aangaan van de pachtovereenkomst weliswaar kon verwachten dat de overheid maatregelen zou treffen vanwege de afschaffing van het melkquotum, maar niet kon voorzien dat de verpachting zou leiden tot een zodanig grote verliespost. Hierbij komt nog dat appellante in 2015 mest van haar bedrijf op de verpachte grond heeft afgezet en daarmee feitelijk in lijn met de grondgebondenheid handelde, terwijl de pachter als akkerbouwer geen fosfaatrechten voor die grond heeft verkregen. In zoverre verschilt het bedrijf van appellante feitelijk niet van grondgebonden bedrijven aan wie geen korting op het fosfaatrecht wordt toegepast. Gelet op al deze specifieke omstandigheden is het College van oordeel dat appellante door de korting op het fosfaatrecht een individuele en buitensporige last draagt en dat haar belang hier zwaarder dient te wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn). Verweerder heeft dit in het bestreden besluit ten onrechte niet onderkend. De vaststelling van het fosfaatrecht zonder enige vorm van compensatie is daarom in strijd met artikel 1 van het EP.

Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 1 van het EP. Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het in eerste instantie op de weg van verweerder ligt om te bepalen in welke vorm en omvang appellante compensatie wordt geboden. Het College zal verweerder daarom opdragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij appellante in ieder geval tot op zekere hoogte moet worden gecompenseerd. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken.

Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Het College:

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. R.C. Stam en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. D. de Vries griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2019.

w.g. M. van Duuren w.g. D. de Vries