CBb, 10-09-2019, nr. 18/1452

Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 1.526 kilogram (kg).

Bij besluit van 2 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en geweigerd op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant verlaagd naar 862 kg. Bij besluit van 11 juli 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het besluit van 2 oktober 2018 ingetrokken, het bezwaar ongegrond verklaard, en het fosfaatrecht vastgesteld op 1.396 kg onder vergoeding van de door appellant in bezwaar gemaakte kosten tot een bedrag van € 1.024,-.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellant heeft aanvullende stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juli 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Appellant is veehandelaar. Hij had plannen om het melkveebedrijf van zijn vader over te nemen. In maart 2014 bleek zijn vader ernstig ziek en in mei 2014 is hij overleden. Appellant heeft toen in overleg met zijn moeder het bedrijf voortgezet. Levering van het bedrijf heeft vanwege familieomstandigheden pas plaatsgevonden op 30 december 2016. In december 2017 is appellant gestart met het leveren van melk. Appellant had de bedoeling om, na de overname, de melkveehouderij uit te breiden. Op 25 juni 2015 is op naam van de moeder een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkregen voor het houden van 80 melkkoeien en 48 stuks jongvee. De omgevingsvergunning voor de bouw van een stal is op 14 september 2017 verkregen. De overname van de boerderij en machines heeft appellant € 925.000 gekost. Op 2 juli 2015 hield appellant 29 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 51 stuks jongvee ouder dan 1 jaar en daarnaast hield hij 14 koeien vanwege de melk voor zijn jongvee.

Verweerder is bij het vaststellen van het fosfaatrecht in het vervangingsbesluit ervan uitgegaan dat appellant op 2 juli 2015 geen melk- en kalfkoeien hield.

2. Appellant voert aan dat hem fosfaatrecht toekomt voor de 14 koeien waarvan de melk is bestemd voor zijn jongvee. Dit zijn volgens hem melkkoeien, ook al is hun melk niet voor menselijke consumptie bestemd. Verder betwist appellant dat verweerder bevoegd was het hem toegekende fosfaatrecht te verlagen. Daarnaast voert appellant aan dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op zijn eigendomsrecht en daarom in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau ontbreekt een ‘fair balance’. Over de fair balance op regelingsniveau voert appellant, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Ook is het fosfaatrechtenstelsel volgens appellant niet gerechtvaardigd, omdat het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatie niet is overschreden. Een aanzienlijk deel van de mest is immers geëxporteerd. Daarnaast legt het fosfaatrechtenstelsel op appellant een individuele en buitensporige last. Appellant kan met het toegekende fosfaatrecht niet alle koeplaatsen benutten. Hij kan zijn stal niet voor andere doeleinden gebruiken en deze staat dus voor een deel leeg. De melkopbrengst van het aantal koeien dat appellant mag houden is niet voldoende om de vaste lasten te voldoen. Appellant komt ook niet in aanmerking voor een knelgevallenvoorziening, maar heeft wel aanzienlijke investeringen gedaan. De toekomst van het bedrijf staat op het spel. Deze combinatie van factoren maakt de last disproportioneel.

3. Volgens verweerder zijn de 14 koeien zoogkoeien (categorie 120). Appellant heeft deze dieren zelf als zodanig geregistreerd. Verder stelt hij zich op het standpunt dat zijn bevoegdheid om het fosfaatrecht toe te kennen, impliceert dat hij dat ook kan wijzigen. Verweerder heeft naar aanleiding van de uitspraken van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139) en 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244) het fosfaatrecht weer verhoogd. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP en evenmin van een individuele en buitensporige last.

4. Het College komt tot de volgende beoordeling.

5. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en appellant geen belang meer heeft bij een beoordeling van zijn beroep voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk worden verklaard.

6. Zoals het College eerder, in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301), heeft overwogen gaat de rechtspraak ervan uit dat ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag de bevoegdheid bestaat tot het wijzigen of intrekken van een onjuist besluit. Nu verweerder beschikt over de bevoegdheid tot het vaststellen van het fosfaatrecht, is hij ook bevoegd een fout in de vaststelling te herstellen. Die bevoegdheid staat los van het ingestelde beroep en het gebruik van die bevoegdheid kan onder omstandigheden ook ten nadele van appellant uitpakken.

7. Over het betoog van appellant dat het fosfaatrecht voor het jongvee bij besluit van 2 oktober 2018 ten onrechte is ingetrokken, overweegt het College dat verweerder alsnog voor 29 vrouwelijke kalveren van jonger dan 1 jaar en 51 stuks jongvee ouder dan 1 jaar fosfaatrechten heeft toegekend. Appellant heeft hiertegen verder geen gronden aangevoerd. Zodoende bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder het fosfaatrecht in zoverre, wat betreft het jongvee, niet juist heeft vastgesteld.

Wat betreft de 14 koeien waarvoor appellant fosfaatrecht toegekend wil krijgen, overweegt het College het volgende.

Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw is de hoogte van het fosfaatrecht afhankelijk van het melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Het begrip melkvee is, voor zover hier van belang, gedefinieerd als melk- en kalfkoeien, te weten koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 1, van de Msw). Dit betreft diercategorie 100 van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). Deze categorie moet worden onderscheiden van diercategorie 120, zijnde weide- en zoogkoeien (koeien die ten minste eenmaal hebben gekalfd niet zijnde melk- en kalfkoeien). Onder deze laatste categorie vallen zoogkoeien binnen de vleessector. Zie in dit verband de uitspraak van het College van 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244). Voor zoogkoeien worden dus geen fosfaatrechten toegekend.

Niet in geschil is dat appellant de betreffende 14 koeien zelf heeft geregistreerd als zoogkoe (categorie 120). Dit vormt, zeker in combinatie met het feit dat appellant naast de melkveehouderij ook een veehandel heeft, een sterke aanwijzing dat het gaat om zoogkoeien binnen de vleessector. Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat de koeien desalniettemin als melkvee moeten worden aangemerkt. Nu appellant de melkveehouderij met veehandel combineert is uit de aard van zijn bedrijf evenmin op te maken om wat voor dieren het gaat. Appellant had daarom zijn stelling dat sprake is van melkvee met overtuigend bewijs moeten onderbouwen. Daarin is hij niet geslaagd; de levensloopkaarten van deze koeien bieden daarvoor onvoldoende bewijs. Verweerder heeft daarom terecht aangenomen dat het zoogkoeien betreft.

Over het beroep op artikel 1 van het EP overweegt het College als volgt.

Artikel 1 van het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Het College verwijst allereerst naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd. In wat appellant hierover heeft aangevoerd, ziet het College gaan aanleiding voor een ander oordeel.

Bij de beoordeling of een last in het geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.8.2 is overwogen, is in dat verband vooral relevant in welke mate het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja, op welk moment en met welke motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en of daarvoor onomkeerbare investeringen zijn gedaan.

Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last door het fosfaatrechtenstelsel. Daarvoor acht het College van belang dat appellant op 2 juli 2015 niet over alle benodigde vergunningen beschikte. De omgevingsvergunning voor het bouwen van de stal heeft appellant op 14 juni 2017 aangevraagd en op 14 september 2017 verkregen. Appellant is dus met zijn investeringen vooruitgelopen op de voor de bouw vereiste vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellant aanzienlijke financiële consequenties heeft. Wat appellant heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Appellant heeft daarbij onvoldoende inzicht geboden in zijn financiële situatie, zodat ook niet aannemelijk is gemaakt dat de last als gevolg van het niet volledig kunnen inzetten van de investeringen buitensporig is.

10. Nu verweerder in de beroepsprocedure een nieuw besluit heeft genomen ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Het College:

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.

w.g. R.C. Stam w.g. D. de Vries