HR, 17-04-2020, nr. 18/04955

Het middel van de Staat bestaat uit drie onderdelen. Onderdeel 1, dat is gericht tegen in rov. 3.2, 3.7, 3.8 en 3.10, komt met zes subonderdelen op tegen het oordeel, kort gezegd, dat in de omstandigheden van dit geval het onevenredig is in de zin van art. 4:84 Awb dat de Staat op grond van het 1997-Beleid geen korting heeft toegepast op de door [verweerder] na heruitgifte van de grond te betalen erfpachtcanon. Onderdeel 2 komt met drie subonderdelen op tegen het een oordeel in rov. 3.11 over de omvang van de korting op de na heruitgifte door [verweerder] te betalen erfpachtcanon. Onderdeel 3 bevat een voortbouwende klacht over de verwerping in rov. 3.13 van het aanbod van de Staat om tegenbewijs te leveren.

Onderdeel 1 – korting na heruitgifte

In deze zaak geldt als uitgangspunt dat de Staat bij de heruitgifte in erfpacht in 2015 van het eerder door hem voor veertig jaren aan (de vader van) [verweerder] in erfpacht uitgegeven perceel contractsvrijheid toekomt, maar zijn privaatrechtelijke bevoegdheden niet mag uitoefenen in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht (zie artikel 3:14 BW). In deze zaak gaat het in het bijzonder om de toepassing van het voorschrift van artikel 4:84 Awb dat luidt: “Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen”.3.

Voorafgaand aan de door onderdeel 1 bestreden overwegingen, overwoog het hof, kort gezegd, het volgende.

(i) In 1981, 1993 en 2005 zijn (de facto) kortingen op de canon toegepast vanwege de excentrische ligging van het woonhuis en/of geren in het perceel. Deze kortingen hebben een cumulatief effect in de zin dat zij (in verlagende zin) hebben doorgewerkt in de daaropvolgende canonherzieningsrondes in 1988, 1999 en 2011 (rov. 3.2).

(ii) Niet ter discussie staan het uitgangspunt van het 1997-Beleid, dat heruitgifte tegen marktconforme voorwaarden plaatsvindt, en dat toepassing van dit uitgangspunt tot een bedrag van € 78.357,46 leidt (rov. 3.3).

(iii) [verweerder] wil dat de (cumulatieve) korting die hem onder de oude overeenkomst is toegekend wordt meegenomen naar de nieuwe overeenkomst waarin, vanwege de daarin toegepaste nieuwe berekeningssystematiek op basis van marktconformiteit, de eerdere kortingen niet meer automatisch doorwerken (rov. 3.3).

(iv) De Staat betoogt dat hij op grond van de hoofdregel van art. 4:84 Awb verplicht is om – mede omwille van de gelijke behandeling van de andere erfpachters – het 1997-Beleid uit te voeren, en dus om het perceel tegen marktconforme voorwaarden, zonder korting, in erfpacht uit te geven (rov. 3.4).

(v) De enkele omstandigheid dat een beleid niet voorziet in de mogelijkheid om in bijzondere gevallen een uitzondering te maken kan, vanwege de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 Awb, dat beleid niet onredelijk maken. De primaire rechtsgrond van [verweerder] ’s vorderingen gaat daarom niet op (rov. 3.5).

Hierna beoordeelt het hof de subsidiaire grondslag van [verweerder] ’s vorderingen: de Staat heeft ten onrechte geen gebruik gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 Awb. Het hof overweegt daarover:

“3.7 Voor toepasselijkheid van de ‘tenzij’-regel van artikel 4:84 Awb is vereist dat het 1997-Beleid voor [verweerder] gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het met dat beleid te dienen doelen. Het met het 1997-Beleid ten aanzien van nieuwe canons te dienen doel is dat, door deze voortaan marktconform te bepalen, een einde wordt gemaakt aan de grote vermogensvoordelen die de erfpachters in het verleden ten deel zijn gevallen. De stukken waarin het 1997-Beleid is neergelegd bevatten geen aanwijzing dat daarmee ook bedoeld was om een einde te maken aan de mogelijkheid om een korting op de (basis)canon te krijgen wegens bijzondere externe omstandigheden. Dit kan dan ook niet als een doel van dat beleid worden beschouwd.

De Staat heeft door:

(i) onverplicht de bepalingen over aftrek voor bijzondere externe omstandigheden uit de pachtregelgeving over te nemen (zie rov. 1.e. t/m g, en i);

(ii) in 1981, 1993 en 2005 (zie rov. 3.2) ook daadwerkelijk (de facto) kortingen te verlenen voor dergelijke externe omstandigheden (de excentrische ligging en/of de perceelsvorm) in verband met [verweerder] ’s perceel,

tot uitdrukking gebracht dat hij gedurende een lange periode – tenminste ongeveer 25 jaar – het vanuit het oogpunt van redelijkheid en evenredigheid geboden achtte om rekening te houden met die excentrische ligging en ongunstige perceelsvorm, naar valt aan te nemen vanwege de nadelige financiële gevolgen die deze (externe productieomstandigheden voor [verweerder] en, eerder, zijn vader hadden. Dit brengt tevens met zich dat bij [verweerder] het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat ook in de toekomst, zelfs bij heruitgifte na afloop van de 40-jarige erfpachttermijn, daarmee rekening zou worden gehouden in die zin dat daarvoor een (de facto) korting op de canon wordt verleend.

In een mail van het Rijksvastgoedbedrijf van 29 oktober 2015 over onder meer de erfpacht van [verweerder] (productie 34 bij CvA) is het volgende vermeld:

“In 1997 heeft de toenmalige staatssecretaris (...) de Kamer toegezegd dat na ommekomst van de lopende erfpachttermijn een eenmalige heruitgifte zou plaatsvinden voor 40 jaren tegen de alsdan geldende marktconforme voorwaarden en canon. Op die uitspraak is beleid ingezet inhoudende dat de nieuwe algemene voorwaarden zijn vastgesteld en bepaald is dat de canon voor de cultuurgrond wordt berekend op 125% van de regionorm. (...). Deze marktconforme voorwaarden zijn niet onderhandelbaar omdat onder meer geen sprake kan zijn van rechtsongelijkheid onder erfpachters; de eerste heruitgiften dateren namelijk al van 2012 en zijn door de erfpachters geaccepteerd.”

Uit deze passage (en bijvoorbeeld punt 3.46 MvA) is af te leiden dat bij de vaststelling van [verweerder] ’s nieuwe canon op basis van marktconformiteit geen rekening is gehouden met bijzondere omstandigheden als een excentrische ligging en een ongunstige perceelvorm; de enige maatstaf was 125% van de regionorm.

Gelet op het onder 3.8 en 3.9 overwogene, en in aanmerking nemende dat het 1997-Beleid niet ten doel had om aan de korting van daarvoor een einde te maken (zie rov. 3.7 in fine) is het onevenredig in de zin van de ‘tenzij’-regel van artikel 4:84 Awb dat op de nieuwe canon van [verweerder] , die bij de heruitgifte in 2015 is vastgesteld, geen korting is toegepast voor de excentrische ligging en de perceelsvorm. (…)”

Subonderdeel 1.1 bevat twee klachten en richt zich tegen de overwegingen van het hof in rov. 3.7, dat de stukken waarin het 1997-Beleid is neergelegd geen aanwijzing bevatten dat daarmee ook bedoeld was om een einde te maken aan de mogelijkheid een korting op de (basis)canon te krijgen wegens bijzondere externe omstandigheden, en dat dit dan ook niet als een doel van dat beleid worden beschouwd.

Volgens de eerste klacht berust het oordeel op een onjuiste rechtsopvatting, omdat het hof miskent dat met de inwerkingtreding van het Pachtnormenbesluit 1995 de toeslagen en de aftrek op de pachtprijs zijn afgeschaft, waardoor al vanaf de inwerkingtreding daarvan, bij de vaststelling van de canon, geen toeslag of aftrek vanwege externe productieomstandigheden kon worden verkregen. Waar aan het oordeel van het hof ten grondslag ligt dat aftrek op de canon vanwege bijzondere productieomstandigheden ook ná het 1997-Beleid ten aanzien van de heruitgifte mogelijk was, gaat dat dus uit van een onjuiste rechtsopvatting.

Volgens de tweede klacht geeft (kennelijk in het verlengde van de hiervoor genoemde onjuiste rechtsopvatting) ook de uitleg door het hof van de doelstelling van het 1997-Beleid blijk van een onjuiste rechtsopvatting, althans van een onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd oordeel. Reeds vóór 1997 was een einde gemaakt aan de mogelijkheid om korting te krijgen op de canon vanwege bijzondere externe omstandigheden, terwijl zowel de wijziging van het Pachtnormenbesluit 1995 als het 1997-Beleid is ingegeven door de wens het gebruik van de grond meer marktconform te bepalen, zodat de doelstelling van het 1997-Beleid geacht moet worden in het verlengde te liggen en/of samen te hangen met het Pachtnormenbesluit 1995 en/of de daaraan ten grondslag liggende doelstelling. Een en ander klemt temeer tegen de achtergrond van de hiermee verband houdende (essentiële) stellingname van de Staat, waarin op de aan de inwerkingtreding van het Pachtnormenbesluit 1995 verbonden gevolgen (afschaffing kortingen) voor de vaststelling van de canon is gewezen. Aan deze stellingname is het hof ten onrechte, althans op onbegrijpelijke wijze, voorbijgegaan.

Deze klachten lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Het perceel is uitgegeven in erfpacht (dus het zakelijk recht als bedoeld in thans art. 5:85 lid 1 BW) en niet in pacht (dat wil zeggen de overeenkomst als thans bedoeld in art. 7:311 BW). Voor de bepaling van de door de erfpachter aan de Staat te betalen erfpachtcanon (als bedoeld in thans art. 5:85 lid 2 BW) is in 1975/1976 blijkens de toepasselijke algemene erfpachtvoorwaarden echter aangesloten bij de regeling van de pachtprijzen.

Uit het arrest blijkt dat het 1997-Beleid beoogde om de erfpachtcanon bij heruitgifte los te koppelen van de pachtprijzen, omdat erfpachters door die koppeling in de praktijk vermogensvoordelen konden behalen ten opzichte van pachters (rov. 1 onder m en 3.7).4.Volgens het 1997-Beleid zijn de voor pachtprijzen vastgestelde regels niet meer bepalend voor de bij heruitgifte vast te stellen erfpachtcanon.

De in 3.6 genoemde rechtsklachten van onderdeel 1.1 berusten op de opvatting dat de wijzigingen van het Pachtnormenbesluit 1995 (het afschaffen van de toeslagen en de aftrek) doorwerken in, of mede ten grondslag liggen aan, het 1997-Beleid ten aanzien van de bij heruitgifte in erfpacht van percelen vast te stellen erfpachtcanon. Om die reden zou men, zo begrijp ik, in het 1997-Beleid ook niet op zoek hoeven te gaan naar een doel om de korting voor externe omstandigheden af te schaffen; die korting was immers in 1995 al afgeschat in de pachtprijzenregelgeving.5.

Deze opvatting is echter niet juist, zo bleek hiervoor in 3.7.1, omdat het 1997-Beleid nu juist breekt met de verwijzing naar pachtprijzen. De gewijzigde systematiek van het Pachtnormenbesluit 1995 werkt daarom niet door in het 1997-Beleid.

Dit wordt naar mijn mening niet anders in het licht van het betoog in onderdeel 1.1, dat zowel de wijziging van het Pachtnormenbesluit 1995 als het 1997-Beleid zijn ingegeven door de wens om meer marktconform te handelen.6.De betekenis van een streven om meer marktconform te handelen moet, gezien het voorgaande, worden beoordeeld binnen de context van het Pachtnormenbesluit 1995 respectievelijk van het 1997-Beleid.

Het 1997-Beleid beoogt, zoals het hof in rov. 3.7 overweegt, om de nieuwe erfpachtcanons marktconform te maken. Het hof vond in het 1997-Beleid geen aanwijzingen dat dit beleid ook tot doel had om de mogelijkheid van een korting op de (basis)canon te beëindigen. Daarom is toepassing van art. 4:84 Awb in het algemeen denkbaar en voorts ook in dit geval nu de Staat het 1997-Beleid ook bij heruitgifte van het perceel aan [verweerder] het canonvoorstel heeft gebaseerd op het 1997-Beleid (zie rov. 3.9).

Anders dan het onderdeel nog aanvoert, was het hof niet gehouden tot een nadere motivering van zijn uitleg van de doelstelling van het 1997-Beleid. In het bijzonder behoefde het hof daarbij, gezien hetgeen hiervoor is opgemerkt, niet afzonderlijk in te gaan op het Pachtnormenbesluit 1995.7.

De subonderdelen 1.2 tot en met 1.5 bestrijden onderdelen van rov. 3.8 waarin het hof, kort gezegd, oordeelt dat [verweerder] er gerechtvaardigd op vertrouwde dat ook in de toekomst, na heruitgifte van de grond in erfpacht, bij de bepaling van de erfpachtcanon rekening zou worden gehouden met de excentrische ligging van het woonhuis en de ongunstige perceelsvorm.

In behandel als eerste subonderdeel 1.5, omdat dit de maatstaf ter beoordeling van de vraag of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen aan de orde stelt.

Het subonderdeel klaagt dat het hof, door te oordelen dat bij [verweerder] het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat ook in de toekomst rekening zou worden gehouden met de excentrische ligging en ongunstige perceelvorm, in die zin dat daarvoor een (de facto) korting op de canon zou worden verleend, heeft miskend dat een beroep op het vertrouwensbeginsel enkel kan slagen, als een tot beslissen bevoegd orgaan (het Rijksvastgoedbedrijf) ten aanzien van een belanghebbende ( [verweerder] ) uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij de belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Van een dergelijke toezegging is in het onderhavige geval (onmiskenbaar) geen sprake. Op de daartoe strekkende (essentiële) stellingname van de Staat heeft het hof ten onrechte niet, althans niet op voldoende kenbare en/of begrijpelijke wijze gerespondeerd, aldus het subonderdeel.

Deze klacht dient naar mijn mening te falen. Ten eerste merk ik op dat het subonderdeel zich beroept op een jurisprudentielijn ten aanzien van het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel (in het omgevingsrecht), die inmiddels door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is versoepeld.8.

Ten tweede merk ik op dat het toetsingskader uit de door het subonderdeel genoemde jurisprudentielijn het geval betreft van vertrouwen dat is ontleend aan een van overheidswege gedane toezegging of onjuiste voorlichting. Aangenomen wordt dat de burger daarnaast in bestuursrechtelijke zin ook vertrouwen kan ontlenen aan een beleidsregel, een vaste gedragslijn of beleidsmatig feitelijk handelen van de overheid.9.

Ten derde en ten slotte merk ik op dat het toetsingskader uit de door het subonderdeel genoemde jurisprudentielijn toetsing door de bestuursrechter betreft. In de civielrechtelijke rechtspraak wordt aan een minder vastomlijnd toetsingskader getoetst.10.De Hoge Raad heeft in een civiele procedure, in het arrest Helmond/ […], in elk geval het betoog van een gemeente dat enkel sprake kan zijn van gerechtvaardigd vertrouwen als de gemeente een uitdrukkelijke toezegging heeft gedaan, verworpen omdat die stelling in haar algemeenheid te ver ging. Of een betrokkene gerechtvaardigd vertrouwen koestert is, aldus de Hoge Raad in dit arrest, afhankelijk van de omstandigheden van het geval.11.

Anders dan het subonderdeel impliceert, kan dus niet gezegd worden dat het beroep op het vertrouwensbeginsel door [verweerder] enkel kan slagen als aan de door het subonderdeel genoemde maatstaf is voldaan. Het hof behoefde daarom ook niet uitdrukkelijk te reageren op de door het subonderdeel genoemde stellingname van de Staat in feitelijke instanties.

De subonderdelen 1.2 tot en met 1.4 betreffen de omstandigheden die het hof betrokken heeft bij zijn oordeel in rov. 3.8, dat, kort gezegd, [verweerder] er gerechtvaardigd op vertrouwde dat hij ook na heruitgifte van de grond korting zou krijgen op de canon. Bij de behandeling van deze subonderdelen stel ik voorop dat het antwoord op de vraag of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. Dit betekent dat de waardering van de verschillende omstandigheden in beginsel van feitelijke aard is en daarom aan het hof is voorbehouden. In cassatie kan de Hoge Raad slechts toetsen of het oordeel van het hof blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en of het oordeel voldoende is gemotiveerd.

Volgens subonderdeel 1.2 is onjuist en/of onnavolgbaar is dat het hof bij zijn oordeel in rov. 3.8 onder (i) in aanmerking heeft genomen, dat de Staat onverplicht de bepalingen over de aftrek voor bijzondere externe omstandigheden uit de pachtregelgeving heeft overgenomen, althans valt de relevantie daarvan voor de vraag of de Staat het vertrouwensbeginsel heeft geschonden niet in te zien, althans niet zonder nadere (ontbrekende) motivering. De rechtsverhouding tussen de Staat en [verweerder] wordt immers bepaald door de daarop van toepassing zijnde algemene voorwaarden, op grond waarvan de canon wordt bepaald aan de hand van de pacht(prijs)regelgeving, zodat de Staat tegenover [verweerder] gehouden is die regelgeving toe te passen.

Deze klacht gaat naar mijn mening niet op. Het oordeel is niet onjuist te noemen. De overweging dat de Staat onverplicht de bepalingen uit de pachtregelgeving over aftrek wegens bijzondere externe omstandigheden heeft overgenomen, brengt tot uitdrukking dat de Staat in de algemene erfpachtvoorwaarden voor de bepaling van de erfpachtcanon onverplicht aansluiting heeft gezocht bij de pachtregelgeving. Het hof wijst hier al op in rov. 1 onder e. De pachtregelgeving schrijft alleen voor pachtovereenkomsten de pachtprijzen dwingend voor, en niet voor erfpachtverhoudingen. Er bestaat met andere woorden geen verplichting voor de Staat om de pachtprijzenregelgeving door middel van algemene voorwaarden van toepassing te verklaren op zijn rechtsverhouding met de erfpachter. Niettemin heeft de Staat dat wel gedaan. Uiteraard is de Staat dan vervolgens gebonden aan de door hem met de erfpachter overeengekomen algemene voorwaarden.12.

Door aan dit gegeven, in combinatie met de andere gedragingen van de Staat als genoemd in rov. 3.8, betekenis toe te kennen bij beantwoording van de vraag of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, heeft het hof naar mijn mening geen onbegrijpelijk oordeel gegeven. De gedachte dat met het onverplicht van toepassing verklaren van regelgeving die het mogelijk maakt om kortingen te verschaffen voor bijzondere externe omstandigheden, de indruk kan worden gewekt dat de Staat het onder omstandigheden passend vond om met bijzondere externe omstandigheden rekening te houden, is eveneens te volgen en daarmee niet onbegrijpelijk.

Volgens de eerste klacht van subonderdeel 1.3 valt (zonder nadere motivering, die ontbreekt) niet in te zien hoe de overweging in rov. 3.8 onder (ii) dat de Staat in 1981 en 1993 daadwerkelijk (de facto) kortingen heeft toegepast voor de excentrische ligging en/of de perceelsvorm, kan bijdragen aan het oordeel dat [verweerder] gerechtvaardigd erop heeft vertrouwd dat ook bij heruitgifte van de grond opnieuw een dergelijke korting zou worden verleend. De kortingen uit 1981 en 1993 zijn namelijk verleend op grond van de in de algemene voorwaarden toepasselijk verklaarde, destijds geldende, pacht(prijs)regelgeving die in 1995, aldus is gewijzigd dat kortingen zoals die eerder zijn verleend aan [verweerder] , niet meer mogelijk waren. Dergelijke kortingen zijn nadien dan ook niet meer verleend.

Deze klacht gaat niet op naar mijn mening. De gegeven kortingen uit 1981 en 1993 zijn relevant omdat zij − tezamen met de keuze van de Staat om de pachtregelgeving van toepassing te verklaren in de algemene voorwaarden en de volgens rov. 3.2 in 2005 feitelijk verleende korting − een bepaalde gedragslijn van de Staat weergeven. Deze lijn houdt in dat de Staat het vanuit het oogpunt van redelijkheid en evenredigheid geboden achtte om rekening te houden met de externe omstandigheden (excentrische ligging en ongunstige perceelsvorm) van het betreffende perceel (rov. 3.8). Deze gedragslijn is naar het oordeel van het hof niet louter afhankelijk van het bestaan van pachtprijsregelgeving waarin de mogelijkheid wordt geboden om met dergelijke externe omstandigheden rekening te houden. Daarom kon het hof oordelen dat [verweerder] aan deze gedragslijn het vertrouwen aan kon ontlenen dat met deze externe omstandigheden ook rekening zou worden gehouden bij het bepalen van de erfpachtcanon bij heruitgifte van het perceel. Het oordeel van het hof is navolgbaar en daarom niet onbegrijpelijk te noemen. Voor het overige berust het op een aan het hof voorbehouden duiding van de omstandigheden van het geval.

Volgens de op de eerste klacht voortbouwende tweede klacht van subonderdeel 1.3 moet de niet-herziening uit 2005 onderscheiden worden van het toepassen van een korting, omdat van een korting niet zonder meer gesproken kan worden, wat het hof in rov. 3.2 en 3.8 heeft miskend.

Bovendien geldt dat de inhoud van de brief van 1 februari 2006 van de Staat, waarin het afzien van de canonherziening nader is toegelicht, een vergissing betrof die in strijd was met het op dat moment geldende beleid. De Staat heeft gemotiveerd betoogd, dat dit eenmalig afzien van canonherziening bezwaarlijk kan worden gezien als een bestendige beleidslijn, waarop het hof niet, althans niet voldoende kenbaar en/of op voldoende begrijpelijke wijze, heeft gerespondeerd.

Deze klacht gaat volgens mij niet op. Het hof heeft onderkend dat het afzien van een verhoging op zichzelf niet hetzelfde is als het verlenen van een korting. Maar het is niet onbegrijpelijk – ook niet in het licht van de stellingen van de Staat in de in het subonderdeel genoemde vindplaatsen in de processtukken − dat het hof in rov. 3.2 en 3.8 het afzien van de in 2005 aangekondigde verhoging van de erfpachtcanon feitelijk heeft aangemerkt als een de facto aftrek of korting op de te betalen canon, mede gezien de door het hof genoemde omstandigheid dat de canon bij andere erfpachters wel is herzien. Het afzien van de verhoging betekent immers dat [verweerder] minder zou betalen dan hij anders zou hebben moeten doen.

Ook voor het overige slaagt de klacht naar mijn mening niet. Naar het oordeel van het hof heeft de Staat, door af te zien van de in 2005 aangekondigde aanpassing van de erfpachtcanon, feitelijk een korting of aftrek op de te betalen canon gegeven.

Dat dit een eenmalig gegeven was, zoals de Staat aanvoert, behoefde het hof niet van zijn oordeel te weerhouden. Het hof kon hieruit immers afleiden dat, evenals eerder in 1981 en 1993, (maar thans: feitelijk) een korting op de canon werd verleend. Ook het afzien van de in 2005 aangekondigde aanpassing was gebaseerd op de externe omstandigheden (met name de excentrische ligging; zie rov. 1 onder k) die eerder aanleiding hadden gegeven voor een korting op de canon (zie rov. 3.2). Het op deze grond afzien van de in 2005 aangekondigde canonaanpassing, ook na de inwerkingtreding van het Pachtnormenbesluit 1995, kon daarom bijdragen aan het oordeel van het hof dat [verweerder] daaraan vertrouwen kon ontlenen omtrent de gedragslijn van de Staat.

De Staat heeft verder wel aangevoerd dat het standpunt in zijn brief van 1 februari 2006, dat zou worden afgezien van de in 2005 aangekondigde verhoging van de canon, een vergissing betrof en in strijd was met zijn beleid. De Staat heeft (blijkens de vindplaatsen in de procestukken waarnaar in de klacht wordt verwezen) echter niet aangevoerd dat voor [verweerder] kenbaar was dat sprake zou zijn van een vergissing, zodat [verweerder] om die reden aan de brief geen vertrouwen omtrent een door de Staat te volgen gedragslijn kon ontlenen. Het hof behoefde zijn oordeel op dit punt niet nader te motiveren, ook niet in het licht van de in subonderdeel 1.3 nog genoemde omstandigheid dat de Staat [verweerder] in 2013 op de hoogte heeft gesteld van zijn 1997-Beleid.

De eerste klacht van subonderdeel 1.4 herhaalt in wezen de eerste klacht van subonderdeel 1.3, thans gericht tegen de overweging in rov. 3.8, dat de Staat door het verlenen van (mede) de kortingen tot uitdrukking heeft gebracht dat hij gedurende een lange periode het vanuit oogpunt van redelijkheid en evenredigheid geboden achtte om rekening te houden met de excentrische ligging van en ongunstige perceelsvorm. Deze klacht faalt om de in 3.15 gegeven redenen.

Volgens de tweede klacht van subonderdeel 1.4 is rov. 3.8 ook onvoldoende navolgbaar, voor zover het hof daarin verwijst naar het verlenen van kortingen gedurende een lange periode – tenminste ongeveer 25 jaar. Zoals uit de feitenvaststelling van het hof volgt, is de canon gedurende de periode tussen 1972 en 2015 zes maal gewijzigd, in welk kader slechts twee maal overeenkomstig het toenmalige beleid van de Staat kortingen zijn verleend en één keer is afgezien van herziening, aldus de klacht.

De klacht faalt mijn inziens, omdat de overweging van het hof niet onbegrijpelijk is te noemen. In rov. 3.2 overwoog het hof dat de Staat in 1981, 1993 en 2005 (de facto) kortingen op de canon heeft toegepast voor de excentrische ligging en/of de geren in het perceel, en dat deze kortingen een cumulatief effect hebben, zodat zij (in verlagende zin) hebben doorgewerkt in de daaropvolgende canonherzieningen. [verweerder] betaalde daarom vanaf 1981 doorlopend een lagere canon, in ieder geval tot en met 2005, dus voor een periode van tenminste ongeveer 25 jaar.

Subonderdeel 1.6 betreft het oordeel van het hof in de eerste volzin van rov. 3.10. De eerste klacht van het subonderdeel bouwt voort op de subonderdelen 1.1 tot en met 1.4 en dient evenals die subonderdelen te falen.

Volgens de tweede klacht van subonderdeel 1.6 is het oordeel in de eerste volzin van rov. 3.10 onjuist en/of onbegrijpelijk, kort gezegd omdat, mede gezien de essentiële stellingen van de Staat op dit punt, zonder nadere motivering die ontbreekt, niet valt in te zien (i) dat het niet toepassen van een korting op de canon gevolgen heeft voor [verweerder] die onevenredig zijn in verhouding tot de met het 1997-Beleid te dienen doelen en (ii) dat de door het hof in rov. 3.7 tot en met 3.9 genoemde omstandigheden een inbreuk rechtvaardigen op de contractsvrijheid van de Staat.

Op grond van artikel 4:84 Awb is afwijking van een beleidsregel mogelijk als aan twee voorwaarden is voldaan. Er moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden en toepassing van de beleidsregel moet, gelet op de bijzondere omstandigheden, voor de belanghebbende gevolgen hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het bestuursorgaan dient alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of zij op zichzelf, dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in art. 4:84 Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding met de tot de beleidsregel te dienen doelen. Bij de vraag of sprake is van onevenredig nadeel staat de relatie tussen de belangen van de belanghebbende met het door de beleidsregel te dienen doel centraal. Daarbij gaat het om het doel in de sfeer van publieke of algemene belangen, die met behulp van de onderliggende bevoegdheid kunnen worden behartigd.13.

Het middel bestrijdt, terecht, niet de maatstaf die het hof in rov. 3.7, eerste volzin, heeft voorop gesteld en vervolgens heeft toegepast.14.

Het hof oordeelt, kort gezegd, dat het in de omstandigheden van dit geval onevenredig in de zin van art. 4:84 Awb is om bij de heruitgifte van het perceel geen korting meer toe te passen wegens de excentrische ligging (van de gebouwen op het perceel) en de perceelsvorm, gezien de in het verleden (feitelijk) verleende kortingen, het vertrouwen van [verweerder] op de door de Staat te volgen gedragslijn en nu het 1997-Beleid niet mede beoogt de mogelijkheid van een korting wegens externe omstandigheden uit te sluiten.

Voor zover de in de klacht bedoelde stellingen van de Staat ingaan op deze factoren, heeft het hof de stellingen van de Staat anders kunnen beoordelen dan door de Staat was betoogd. De stellingen van de Staat dat de geren in het perceel geen rechtvaardiging vormen voor een korting en dat [verweerder] geenszins wordt beperkt in de gebruiksmogelijkheden van het perceel (memorie van antwoord onder 3.58 en 3.63), heeft het hof verworpen op de grond dat de Staat (mede) om die redenen kortingen heeft verleend (rov. 3.2). Het hof is voorts in rov. 3.7 (en de voorlaatste volzin van rov. 3.10) ingegaan op de stelling van de Staat dat het 1997-Beleid is bedoeld om een einde te maken aan de grote vermogensvoordelen voor erfpachters zodat er geen rechtvaardiging bestaat om korting op de canon te geven (memorie van antwoord onder 3.64).

Verder heeft de Staat (i) de in een rapport van de bedrijfsadviseur van [verweerder] aangevoerde gegevens betwist, en heeft hij voorts aangevoerd dat (ii) in dat rapport niet worden ingegaan op de inkomstenkant van de onderneming of op de mogelijkheid om een kavelpad aan te leggen, (iii) uit het rapport niet blijkt dat de Staat [verweerder] anders behandelt dan andere erfpachters, (iv) blijkens het rapport de matige verkaveling marginaal van invloed is op de hoogte van de canon en [verweerder] ook die gematigde canon niet zou kunnen opbrengen, (v) de grond van [verweerder] qua vruchtbaarheid tot de beste gronden in de regio behoort en (vi) [verweerder] en zijn vader jarenlang hebben kunnen profiteren van een veel te lage erfpachtcanon.15.

De Staat heeft deze stellingen aangevoerd in reactie op de verwijzing door [verweerder] naar het door hem overgelegde rapport (memorie van grieven onder 43). Het hof behoefde op deze door Staat aangevoerde stellingen niet afzonderlijk in te gaan om te komen tot het in rov. 3.10, eerste volzin, bedoelde oordeel (het hof behandelt deze stellingen wel, voor zover nodig, in rov. 3.11). Gezien de rov. 3.7 tot en met 3.10 ging het in deze zaak wat de situatie van [verweerder] betreft in het bijzonder om de betekenis van de excentrische ligging van de gebouwen en de perceelsvorm. Dat zijn de bijzondere omstandigheden die in de verhouding tussen de Staat en [verweerder] een rol hebben gespeeld bij de vaststelling van de canon en die, samen met hetgeen het hof overwoog over het vertrouwen van [verweerder] en het 1997-Beleid, uiteindelijk ten grondslag liggen aan het oordeel in rov. 3.10, eerste volzin. Het hof kon oordelen, zoals het kennelijk heeft gedaan, dat de hierboven onder (i) tot en met (vi) bedoelde stellingen van de Staat niet kunnen afdoen aan het zijn oordeel in rov. 3.10, eerste volzin.

Gezien het voorgaande kon het hof oordelen dat de Staat in de omstandigheden van dit geval een uitzondering diende te maken op zijn 1997-Beleid. Nu de Staat daartoe gezien art. 3:14 BW in verbinding met art. 4:84 Awb rechtens gehouden was, volgt uit dit oordeel tevens dat de contractsvrijheid van de Staat in zoverre rechtens beperkt werd. Het hof wijst daar ook op in rov. 3.11.

De klacht faalt derhalve.

Onderdeel 2 – omvang korting

Onderdeel 2 bestrijdt rov. 3.11, waarin het hof een oordeel geeft over de toe te passen korting op de erfpachtcanon. Het hof overwoog:

“3.10 (…) In aansluiting op de in rov. 3.6 vermelde betwisting door de Staat en zijn betwisting van het in [verweerder] ’s vorderingen genoemde bedrag van € 246,79 (punt 3.49 MvA) moet hierbij wel de kanttekening worden geplaatst dat de toe te passen korting niet verder hoeft te gaan – en, vanwege de gelijkheid ten opzichte van de andere erfpachters, ook niet verder mag gaan – dan het bedrag van de extra kosten die de excentrische ligging en de ongunstige perceelsvorm teweegbrengen. Compensatie van die extra kosten is immers het kennelijke doel van de in verleden toegepaste kortingen geweest, naar [verweerder] en zijn vader ook hebben moeten begrijpen, zodat [verweerder] er niet gerechtvaardigd op heeft kunnen vertrouwen dat hem een hogere korting zou blijven worden toegekend. Een korting die hoger is dan de extra kosten zou bovendien in strijd komen met het doel van het 1997-Beleid om het behalen van vermogensvoordelen met erfpacht een halt toe te roepen. Het niet-verlenen van een korting die hoger is dan de extra kosten is dus – ook omdat [verweerder] op zo’n hogere korting niet gerechtvaardigd heeft kunnen vertrouwen – niet onevenredig in de zin van de ‘tenzij’-regel van artikel 4:84 Awb.

Als productie 5 bij zijn MvG heeft [verweerder] overgelegd een in zijn opdracht door [betrokkene 3] opgemaakt bedrijfsplan. Op blz. 10 daarvan is, op basis van een tamelijk uitgewerkte berekening, gerapporteerd dat de extra kosten van de ‘matige verkaveling’ van het perceel (waarmee is bedoeld: de excentrische ligging en de ongunstige perceelvorm, zie blz. 5, middenin) in totaal ongeveer € 4.000,- bedragen, naar het hof begrijpt: per jaar en voor het hele perceel. Aan de blote betwisting van (onder meer) dit bedrag door de Staat bij gebrek aan wetenschap (punt 3.58 MvA) gaat het hof voorbij nu de Staat moet worden geacht in staat te zijn om - desgewenst - de in het bedrijfsplan gepresenteerde berekening in enigerlei mate inhoudelijk te bestrijden. De ‘tenzij’-regel van artikel 4:84 Awb/het vertrouwensbeginsel brengt dus met zich dat de Staat op de nieuwe canon een korting had moeten toepassen van € 4.000,-, dat is, omdat het thans in erfpacht gegeven perceel afgerond 53 hectare beslaat (zie rov. 1.c.), (4000 : 53 =) € 75,- per hectare. Aangezien de Staat - naar hij zelf onderkent (punt 3.34 MvA) - zijn privaatrechtelijke bevoegdheid om erfpachtovereenkomsten aan te gaan niet in strijd met deze publiekrechtelijke regel mag uitoefenen (artikel 3:14 BW), diende/dient hij deze korting in de heruitgifte-overeenkomst met [verweerder] door te voeren, waarbij overigens nog wordt opgemerkt dat het gelijkheidsbeginsel niet aan die korting in de weg staat, reeds omdat de specifieke omstandigheden die tot die korting hebben geleid zich niet of niet in vergelijkbare mate bij de andere erfpachters voordoen, zodat van gelijke gevallen geen sprake is. Het hof neemt bovendien aan dat in de markt bij de bepaling van de erfpachtcanon ook in enigerlei mate rekening zal worden gehouden met de hier besproken ongunstige productieomstandigheden. De onder 3.6 vermelde betwisting van de Staat gaat kortom niet op ten aanzien van de korting tot € 4.000,- per jaar/ € 75,- per hectare.”

Volgens subonderdeel 2.1 is onbegrijpelijk dat het hof (in de derde volzin van rov. 3.11) oordeelt dat sprake is van een de blote betwisting van de Staat, omdat de Staat gemotiveerd heeft betoogd dat [verweerder] (i) de omvang van het door hem gestelde nadeel kan beperken door het aanleggen van een kavelpad en (ii) gelet op de kwaliteit van de grond geenszins wordt beperkt in de gebruiksmogelijkheden van het perceel (memorie van antwoord onder 3.57 en 3.63). De strekking van dit geheel aan stellingen van de Staat was dat van matige verkaveling geen sprake is en dat de begroting daarvan in het door [verweerder] overgelegd bedrijfsplan om die reden terzijde dient te worden geschoven. De Staat heeft daarmee het bedrag van € 4.000 voldoende betwist. Voor zover het hof is uitgegaan van een zwaardere betwistingslast, is dat rechtens onjuist, aldus de klacht.

Dit onderdeel slaagt naar mijn mening niet. Ik stel voorop dat [verweerder] verwees naar het door hem overgelegde rapport ter onderbouwing van zijn stelling dat de matige verkaveling leidt tot nadere kosten (memorie van grieven onder 43). De Staat heeft uit dat rapport opgemaakt dat volgens het rapport € 4.000 aan nadere kosten is toe te rekenen aan de gestelde matige verkaveling (memorie van antwoord onder 3.59).16.Het hof is van het bedrag van € 4.000 (per jaar voor het hele perceel) uitgegaan, mede omdat het bedrag naar zijn oordeel door de Staat onvoldoende was betwist.

De Staat heeft onder meer aangevoerd (i) dat uit het bedoelde rapport niet blijkt dat de daaraan ten grondslag liggende gegevens zijn geverifieerd, zodat de Staat niet kan beoordelen waarop die gegevens zijn gebaseerd, en (ii) dat de op p. 9-10 van het rapport opgevoerde gegevens bij gebrek aan wetenschap worden betwist en dat uit niets blijkt waarom extra kosten door de (beweerde) matige verkaveling tot een korting bij de heruitgifte zou moeten leiden (memorie van antwoord onder 3.56 en 3.58). Het is niet onbegrijpelijk dat het hof dit heeft opgevat als een blote betwisting van het in het rapport genoemde bedrag van € 4.000 aan extra kosten nu de Staat volgens het hof in staat moet worden geacht om de berekening in het bedrijfsplan inhoudelijk te bestrijden.

Dit wordt niet anders in het licht van de stelling van de Staat dat in het bedrijfsplan niet wordt gesproken over de mogelijkheid van het aanleggen van een kavelpad op het perceel waarmee extra kosten van het omrijden over de [a-straat] , schoonmaak en extra arbeid kunnen worden voorkomen. Dat het bedrijfsplan over deze mogelijkheid niet rept, betekent niet dat het bedrag van € 4.000 onjuist zou zijn. De daaraan ten grondslag liggende berekening is daarmee immers niet bestreden, althans niet voldoende concreet. De Staat heeft niet gespecificeerd in hoeverre vanwege het kavelpad het bedrag van € 4.000 verminderd zou moeten worden. De aanleg van een dergelijk pad doet als zodanig niet af aan de excentrische ligging van de gebouwen of aan de vorm van het perceel. Het zou mogelijk wel het rijden over de [a-straat] en de daarmee gemoeide kosten kunnen voorkomen, maar daartegenover zouden vermoedelijk weer andere kosten staan, bijvoorbeeld voor de aanleg van het pad.17.

De stelling van de Staat dat de grond die [verweerder] in erfpacht heeft qua vruchtbaarheid tot de beste gronden in de regio behoort, staat los van de vraag of sprake is van ‘matige verkaveling’ gezien de excentrische ligging van de gebouwen en de perceelsvorm.

Subonderdeel 2.2 bestrijdt het oordeel (in de vijfde volzin van rov. 3.11) dat het gelijkheidsbeginsel niet aan de korting in de weg staat, reeds omdat de specifieke omstandigheden die tot die korting hebben geleid zich niet of niet in vergelijkbare mate bij de andere erfpachters voordoen, zodat van gelijke gevallen geen sprake is.

Dit oordeel is volgens de klacht onjuist en/of onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd in het licht van het betoog van de Staat (i) dat ook bij een buurman van [verweerder] sprake is van een geer in de erfpachtpercelen en dat deze buurman in het verleden ook een korting heeft gehad, maar dat hem bij de heruitgifte geen korting is gegeven, en (ii) dat er bovendien meerdere erfpachters zijn waarbij sprake is van een geer in het perceel en ook deze erfpachters geen korting hebben gekregen, zodat de Staat zou handelen in strijd met het door hem in acht te nemen gelijkheidsbeginsel indien hij gehouden zou zijn om [verweerder] in verband met de excentrische ligging van het perceel en/of de vorm daarvan een korting te verlenen op de nieuwe canon.

De klacht dient naar mijn mening te falen in het licht van het volgende. In het geval van [verweerder] is niet alleen korting verleend voor geren in de perceelsvorm, maar óók voor de excentrische ligging van de gebouwen. Bovendien is ten aanzien van [verweerder] vastgesteld dat in 2005/2006 feitelijk een korting is verleend, hoewel dit toen volgens de Staat beleidsmatig niet meer had mogen gebeuren. Het oordeel van het hof is daarom niet onjuist of onbegrijpelijk in het licht van de in subonderdeel 2.2 bedoelde stellingen van de Staat.

Subonderdeel 2.3 betreft de overweging (in de zesde volzin van rov. 3.11) dat ook in de markt bij de bepaling van de erfpachtcanon in enigerlei mate rekening zal worden gehouden met de door het hof in aanmerking genomen ongunstige productieomstandigheden, voor zover het hof daarmee oordeelt dat ook om die reden aan de betwisting door de Staat van het door [verweerder] overgelegde rapport voorbij dient te worden gegaan.

Anders dan het subonderdeel veronderstelt, berust het oordeel dat de Staat het bedrag van € 4.000 onvoldoende heeft betwist, niet op de door subonderdeel 2.3 aangevallen overweging. Verder gaat het kennelijk om een overweging die door het hof ten overvloede is gegeven. Het oordeel dat de canon voor het hele perceel moet worden verlaagd met een bedrag van € 4.000 per jaar wordt immers reeds gedragen door de daaraan voorafgaande overwegingen van het hof. Daarom ontbreekt belang bij subonderdeel 2.3, zodat dit, wat er ook zij van de daarin verwoorde klachten, niet tot cassatie kan leiden.

Onderdeel 3 - bewijsaanbod

Onderdeel 3 betreft rov. 3.13, waarin het hof een bewijsaanbod van de Staat heeft gepasseerd:

“De bewijsaanbiedingen van [verweerder] (zie m.n. de punten 50-51 MvG) worden gepasseerd op de grond dat zij hetzij niet gespecificeerd hetzij niet (meer) ter zake dienend zijn. Het aanbod van de Staat om tegenbewijs te leveren wordt gepasseerd op de grond dat op de punten waar dat nog relevant zou kunnen zijn, tegenbewijslevering niet meer aan de orde is vanwege de regel van artikel 149 lid 1, 2e volzin, Rv.”

Het onderdeel voert aan dat het hof met de verwijzing naar art. 149 lid 1, tweede volzin, Rv kennelijk heeft geoordeeld dat de Staat zijn betwisting van de stellingname van [verweerder] onvoldoende heeft onderbouwd, waarmee het hof voortbouwt op zijn oordeel in rov. 3.11. De tegen rov. 3.11 geformuleerde klachten van onderdeel 2 tasten daarom eveneens rov. 3.13 aan, aldus onderdeel 3.

Omdat de klachten van onderdeel 2 niet tot cassatie kunnen leiden, geldt hetzelfde voor het op louter onderdeel 2 voortbouwende onderdeel 3.

Ik kom tot de slotsom dat geen van de klachten kan leiden tot vernietiging van het bestreden arrest. Het cassatieberoep moet daarom worden verworden.