Rb. 's-Gravenhage, 22-08-2012, nr. AWB 11/9346

Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast.

Eiser heeft op maandag 19 september 2011 telefonisch met de gemeente Amsterdam, Stadsdeel Centrum een afspraak gemaakt. De afspraak hield in dat eiser op 26 september 2011 naar het kantoor van het Stadsdeel Centrum zou komen om een aanvraag voor een identiteitskaart in te dienen.

3 Op 26 september 2011 is eiser persoonlijk op het kantoor van het Stadsdeel Centrum verschenen en heeft hij de formaliteiten ten behoeve van zijn aanvraag voor een identiteitskaart vervuld. Daarbij is van hem het gevorderde bedrag geheven.

4. Eiser beschikte reeds over een identiteitsbewijs, te weten een paspoort, maar wenste daarnaast ook in het bezit te komen van de identiteitskaart omdat deze een kleiner formaat heeft.

5.Bij brief van 26 september 2011 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het gevorderde bedrag.

6. Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 11 november 2011 het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Geschil

7. Het geschil betreft de vragen of:

1e. het gevorderde bedrag is geheven op grond van verbindende wettelijke bepalingen;

2e. het gevorderde bedrag is vastgesteld door een daartoe bevoegd bestuursorgaan;

3e. eiser de identiteitskaart heeft aangevraagd vóór 22 september 2011;

4e. de heffing van het gevorderde bedrag in strijd is met het vertrouwensbeginsel.

8. Eiser beantwoordt de eerste en tweede vraag ontkennend en de derde en vierde vraag bevestigend. Eiser concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vernietiging van het gevorderde bedrag.

9. Verweerder beantwoordt de in geschil zijnde vragen bevestigend met uitzondering van de derde en vierde vraag, die hij ontkennend beantwoordt. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.

10. Voor de onderbouwing van de standpunten van partijen verwijst de rechtbank naar de gedingstukken.

Beoordeling van het geschil

Juridisch kader

11. Artikel 1 van het Eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: Eerste Protocol EVRM) luidt:

12. Artikel 4 van de Wet van 15 mei 1829, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk (Wet algemene bepalingen) luidt:

13. Artikel 229 van de Gemeentewet (zowel in de thans als in de ten tijde van de oplegging van het gevorderde bedrag geldende tekst) luidt, voor zover hier van belang:

14. In zijn arrest van 9 september 2011, nr. 10/04967, LJN: BQ4105, geeft de Hoge Raad een ontkennend antwoord op de vraag of op de voet van de onder 13. aangehaalde wetsbepaling leges kunnen worden geheven ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart en overweegt daartoe, voor zover hier van belang:

15. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft naar aanleiding van het onder 14. genoemde arrest op 22 september 2011 een wetsvoorstel tot regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart bij de Tweede Kamer ingediend ingediend. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2011/12, 33 011, nr. 3) merkt hij onder meer op:

16. Het wetsvoorstel heeft geleid tot de Wet van 13 oktober 2011, houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart (hierna: de Wet). De Wet, die in het Staatsblad 2011, nr. 440, uitgegeven op 14 oktober 2011, is geplaatst, luidt, voor zover hier van belang:

17. Artikel 3, lid 1, van de Legesverordening 2011 van de gemeente Amsterdam luidt:

18. Artikel 5, lid 1, van de Legesverordening 2011 van de gemeente Amsterdam luidt:

19. Onderdeel 1.4 van de bij de Legesverordening 2011 van de gemeente Amsterdam behorende tarieventabel luidt, voor zover hier van belang:

20. Artikel 26 van de Verordening op de stadsdelen (van de gemeente Amsterdam) luidt, voor zover hier van belang:

21. Onderdeel XI Persoonsgegevens, onder sub 12, van bijlage A behorende bij de Verordening op de stadsdelen vermeldt het volgende:

22. Onderdeel II Financiën en belastingen, onder sub 1, van bijlage A behorende bij de Verordening op de stadsdelen vermeldt:

23. In het Benoemings- en Aanwijzingsbesluit 2011 wijst het College van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan als gemeenteambtenaren, bedoeld in artikel 231, lid 2, aanhef en onderdelen b en c, van de Gemeentewet:

24. Het Mandaatsbesluit van 6 juni 2012 van de stadsdeelsecretaris van het Stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam luidt, voor zover hier van belang:

25. Artikel 2, lid 2, van de Paspoortwet luidt als volgt:

26. Artikel 28, lid 3, van de Paspoortwet luidt als volgt:

Met betrekking tot de eerste, onder 7. genoemde vraag

27. De rechtbank zal allereerst de door eiser in dit verband opgeworpen vraag beantwoorden of de in artikel 3 van de Wet aan de Wet toegekende terugwerkende kracht tot en met de dag na de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer, onverbindend is omdat zij in strijd is met artikel 1 van het Eerste protocol, artikel 4 van de Wet algemene bepalingen, de Aanwijzingen voor de Regelgeving, de Notitie terugwerkende kracht in fiscale wetgeving en de uitgangspunten van de Raad van State. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.

28. De rechtbank stelt voorop dat zij ingevolge artikel 120 van de Grondwet niet bevoegd is de grondwettigheid van de Wet te beoordelen. Omdat in het meerdere het mindere besloten ligt, brengt het verbod van toetsing van de Wet aan de Grondwet mee dat de rechtbank de Wet evenmin mag toetsen aan artikel 4 van de Wet algemene bepalingen, laat staan aan door de Minister-President of de Staatssecretaris van Financiën geformuleerde algemene regels (de Aanwijzingen voor de Regelgeving, onderscheidenlijk de Notitie terugwerkende kracht in fiscale wetgeving) of aan de uitgangspunten van de Raad van State.

29. De rechtbank is wel bevoegd de Wet te toetsen aan, voor zover hier van belang, eenieder bindende verdragsbepalingen, in het bijzonder artikel 1 van het Eerste protocol. Bij deze toetsing dient de rechtbank, naar vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en de Hoge Raad, een grote mate van terughoudendheid te betrachten. Uitgangspunt is dat aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, in die zin dat diens oordeel moet worden geëerbiedigd tenzij dat van redelijke grond ontbloot is. Verder dient in dit verband te worden opgemerkt dat terugwerkende kracht van fiscale wetgeving ten nadele van de belastingplichtige op zichzelf geen inbreuk vormt op artikel 1 van het Eerste Protocol. Van een inbreuk op deze bepaling is eerst sprake indien de wetgevende maatregel die in terugwerkende kracht voorziet, geen redelijke balans ('fair balance') teweegbrengt tussen de betrokken belangen, waaronder het belang van de belastingplichtige dat diens gerechtvaardigde verwachtingen worden gerespecteerd. Deze balans ontbreekt indien de desbetreffende maatregel in de omstandigheden van het concrete geval voor de belastingplichtige leidt tot een individuele en buitensporige last ('individual and excessive burden'). Daartoe dient te worden beoordeeld wat de gevolgen zijn van die terugwerkende kracht op de positie van de belanghebbende. Bij het oordeel of sprake is van een 'fair balance' speelt verder een rol om welke redenen de wetswijziging met terugwerkende kracht is ingevoerd (vergelijk Hoge Raad 2 oktober 2009, nr. 07/10481, LJN:BI1892 en EHRM 10 juni 2003, nr. 27793/95, zaak M.A. en anderen tegen Finland, V-N 2003/52.2).

30. De Wet beoogt aan heffing te onderwerpen de handelingen die met het aanvragen van een identiteitskaart samenhangen. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel volgt dat het invoeren van de wetswijziging met terugwerkende kracht niet alleen om financiële redenen is doorgevoerd. Gelet hierop en op het feit dat de individuele last van de aanvrager ten bedrage van € 43,85 niet als buitensporige kan worden aangemerkt, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een onredelijke balans tussen de betrokken belangen. Namelijk het belang van de wetgever bij de terugwerkende kracht voor de heffing van de leges tegenover het belang van de burger bij een gratis identiteitskaart. De rechtbank is van oordeel dat de terugwerkende kracht van de Wet tot en met 22 september 2011 geen inbreuk vormt op artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM. Het andersluidende betoog van eiser faalt derhalve.

31. Vervolgens komt de rechtbank toe aan de vraag van eiser of het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet bewerkstelligt dat de gemeentelijke belastingverordening op grond waarvan het gevorderde bedrag is vastgesteld, vanaf 22 september 2011 wat betreft de voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart geheven rechten, berust op artikel 1 van de Wet.

32. In dit verband is van belang welke verordening de "gemeentelijke belastingverordening ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart" in de zin van artikel 2, lid 1, van de Wet is. De aanvankelijke opvatting van partijen dat verweerder het gevorderde bedrag heeft vastgesteld op grondslag van de Legesverordening stadsdeel Centrum 2011, meer in het bijzonder op onderdeel 2.2.2.1 van de bij de Legesverordening stadsdeel Centrum 2011 behorende tarieventabel, kan niet als juist worden aanvaard. Gelet op de onder 20, 21 en 22 weergeven bepalingen heeft de raad van de gemeente Amsterdam zijn bevoegdheid tot invoering, wijziging of afschaffing van (ondermeer) rechten ter zake van (het in behandeling nemen van) een aanvraag van een identiteitskaart niet overdragen aan de stadsdeelraden. Derhalve kan verweerder het gevorderde bedrag slechts hebben geheven op grond van het bepaalde in de Legesverordening 2011 en de daarbij behorende tarieventabel, meer in het bijzonder op grond van onderdeel 1.4. van de tarieventabel (zie onder 19.). De vermelding van de door de gemeenteraad van Amsterdam vastgestelde tarieven, waaronder het tarief ter zake van de aanvraag van een identiteitskaart, in de Legesverordening stadsdeel Centrum 2011 heeft, naar verweerder stelt en de rechtbank aannemelijk acht, tot doel burgers en bedrijven in het stadsdeel Centrum een volledig overzicht van alle in 2011 geldende legestarieven te geven.

33. De rechtbank kan het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet slechts zeer terughoudend toetsen. Hetgeen daarover onder 29. is overwogen geldt onverkort voor de beantwoording van de onder 31. vermelde vraag. Naar het oordeel van de rechtbank valt de keuze van de wetgever om het op basis van een legesverordening ter zake van (de aanvraag van) een identiteitskaart gevorderde bedrag vanaf 22 september 2011 te doen berusten op artikel 1 van de Wet, binnen de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt. Niet gezegd kan worden dat deze keuze van elke redelijke grond is ontbloot. Ook overigens ziet de rechtbank geen voldoende zwaarwegende redenen om aan het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet voorbij te gaan. Uit de duidelijke tekst van artikel 2 van de Wet, als ook de daarbij gegeven toelichting als opgenomen in de Memorie van Toelichting, blijkt naar het oordeel van de rechtbank de nadrukkelijke bedoeling van de wetgever om het heffen van rechten voor de afgifte van een identiteitskaart te baseren op de nieuwe Wet. Van onverbindendheid van de Legesverordening 2011 van de gemeente Amsterdam is geen sprake. De grondslag voor de heffing volgt rechtstreeks uit de Wet. Eisers standpunt faalt in zoverre. Ook voor het overige faalt het. Voorzover eiser met zijn stelling dat (vooraf) heffing op 26 september 2011 niet mogelijk was, bedoelt te stellen dat verweerder de leges niet van hem terstond kon invorderen voordat hem een identiteitskaart overhandigd werd, merkt de rechtbank op dat zij niet bevoegd is om een oordeel te geven over de door verweerder gehanteerde wijze van invordering van het verschuldigde bedrag.

34. Het vorenstaand overwogene leidt tot de conclusie dat de door eiser met betrekking tot de eerste, onder 7. genoemde vraag aangevoerde beroepsgronden falen. Ook overigens zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen redenen om de wettelijke bepalingen, op grond waarvan het gevorderde bedrag is geheven, onverbindend te oordelen.

Met betrekking tot de tweede, onder 7. genoemde vraag

35. Op de schriftelijke kennisgeving van het gevorderde bedrag is vermeld "Stadsdeel Centrum". De burgemeester van Amsterdam heeft met betrekking tot de uitvoering en de overige taken en bevoegdheden die bij of krachtens de Paspoortwet aan hem zijn opgedragen, zoals de afgifte van een identiteitskaart, mandaat en machtiging verleend aan de voorzitters van de stadsdeelraden en hun plaatsvervangers. Dit volgt uit het Mandaatbesluit Burgerzaken van de burgemeester van Amsterdam van 10 mei 2005. Verweerder trekt hieruit, naar het oordeel van de rechtbank, terecht de conclusie dat burgers zich tot de verschillende stadsdeelkantoren van de gemeente Amsterdam kunnen wenden om een identiteitskaart aan te vragen. Zo laat zich ook de eerder genoemde vermelding op de schriftelijke kennisgeving verstaan. Ingevolge het Benoemings- en aanwijzingsbesluit 2011 (zie onder 23) zijn onder meer de stadsdeelsecretarissen aangewezen als heffingsambtenaren. De uitspraak op bezwaar van 11 november 2011 is namens de heffingsambtenaar gedaan door de manager adviesbureau burgerzaken, [D].

36. Eiser bestrijdt dat [D] krachtens het voornoemde Benoemings- en aanwijzingsbesluit 2011 en het onder 24. aangehaalde (mandaat)besluit van 6 juni 2012 bevoegd was uitspraak op bezwaar te doen.

37. Naar het oordeel van de rechtbank kan de stadsdeelsecretaris, in deze [F], nu zij op grond van het Benoemings- en Aanwijzigingsbesluit 2011 bevoegd was tot het opleggen van de legesheffing, haar heffingsbevoegdheid mandateren. Uit het voornoemde (mandaat)besluit begrijpt de rechtbank dat de stadsdeelsecretaris de bedoeling had [D] volmacht te verlenen om op bezwaren te beslissen namens de in deze bevoegde heffingsambtenaar. Ter zitting heeft verweerder nog aangevoerd dat ook een mondelinge machtiging aan [D] was verleend. Zo het (mandaat)besluit van 6 juni 2012 anders geïnterpreteerd zou moeten worden, overweegt de rechtbank, dat gelet op de arresten van de Hoge Raad van 16 maart 2012, nr. 10/03753, LJN: BV8937 en nr. 10/03754, LJN: BV8940, een onbevoegd genomen uitspraak op bezwaar door bekrachtiging van dat besluit door de stadsdeelsecretaris, kan worden geheeld, zodat niet opnieuw uitspraak op bezwaar behoeft te worden gedaan. Eiser is hierdoor immers niet benadeeld. Gelet op het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat de schriftelijke kennisgeving is afgegeven door het stadsdeel Centrum, evenals het feit dat [D] de uitspraak op bezwaar heeft gedaan niet afdoet aan de rechtsgeldigheid van de van eiser ter zake van de afgifte van een identiteitskaart gevorderde rechten, noch aan de rechtsgeldigheid van de uitspraak op bezwaar. Verder is de rechtbank van oordeel dat de gemeente Amsterdam bevoegd is in de onderhavige procedure als procespartij op te treden, hetgeen mee brengt dat de rechtbank acht slaat op de door haar ingebrachte stukken van het geding. De andersluidende standpunten van eiser met betrekking tot de bevoegdheid, falen daarom.

Met betrekking tot de derde, onder 7. genoemde vraag

38. Ingevolge het bepaalde in de artikelen 2 en 28 van de Paspoortwet is de rechtbank van oordeel dat de op 19 september 2011 door eiser gemaakte telefonische afspraak, om op 26 september 2011 de formaliteiten voor het aanvragen van een identiteitskaart bij het stadsdeel Centrum persoonlijk te komen verrichten, niet als de aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart kan worden aangemerkt. Het maken van de afspraak kan niet anders dan als een voorbereidende handeling ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart worden aangemerkt. Nu eiser op 26 september 2001 persoonlijk op het stadsdeelkantoor is verschenen, heeft eiser niet eerder dan op voornoemde datum van 26 september 2001 zijn aanvraag tot het verstrekken van een identiteitskaart ingediend. Eisers standpunt, dat hij zijn aanvraag al op 19 september 2011 heeft ingediend, tot welke datum de Wet niet terugwerkt zodat de leges van hem ten onrechte zijn geheven, faalt dan ook.

Met betrekking tot de vierde, onder 7. genoemde vraag

39. Eiser stelt dat hij op grond van een uitlating van het stadsdeel Centrum erop mocht vertrouwen dat hij een gratis identiteitskaart kon verkrijgen. Op het moment van indiening van de aanvraag, te weten op 26 september 2011, was de wetgevende maatregel, die de nieuwe grondslag voor de heffing vormde, evenwel voorzienbaar. Al op 9 september 2011, de dag waarop de Hoge Raad zijn arrest wees dat heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart op basis van de Gemeentewet niet is toegestaan, had de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties laten weten dat hij zich beraadde over eventueel te nemen vervolgstappen naar aanleiding van het arrest, mogelijk in relatie tot het aanpassen van wet- en regelgeving. Ook uit het persbericht van voornoemde minister van 21 september 2011 volgde dat met ingang van 22 september 2011 van burgers (weer) rechten geheven zouden worden bij de aanvraag van een (Nederlandse) identiteitskaart. De gemeente Amsterdam heeft op haar website bericht dat met ingang van 22 september 2011 weer betaald moest voor een identiteitskaart en voorts heeft verweerder aangevoerd dat op diezelfde datum op de website van het stadsdeel een externe link is geplaatst naar dit bericht. Uit al deze aankondigingen was de heffing van de rechten voor eiser als zodanig voorzienbaar. Indien aan eiser de mededeling is gedaan dat hij een gratis identiteitskaart kon verkrijgen, is deze mededeling achterhaald door de latere mededelingen zowel door de minister als door de gemeente zelf. Uit alle publicaties had eiser moeten afleiden dat een eerdere uitlating van het Stadsdeel Centrum op de website niet meer geldig zou zijn. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt daarom tot slot eveneens.

Proceskosten

40. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling en evenmin voor een schadevergoeding nu het beroep ongegrond is.

- bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.

- het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden: