Hof Amsterdam, 12-01-2010, nr. 200.023.704/01

Bij dagvaarding van 23 december 2008 zijn [betrokkenen] in hoger beroep gekomen van de vonnissen van de rechtbank te Alkmaar, sector kanton, locatie Alkmaar (hierna de kantonrechter) van 20 december 2006 en 29 oktober 2008, in deze zaak onder zaak-/rolnummer 215746/3274/06 AS en 215746/ CV EXPL 06-3274 WG gewezen tussen (onder meer) [betrokkenen] als eisers en de gemeente als gedaagde.

Bij memorie van grieven hebben [betrokkenen] zes grieven tegen de bestreden vonnissen aangevoerd, producties in het geding gebracht, bewijs aangeboden en geconcludeerd dat het hof de bestreden vonnissen zal vernietigen en opnieuw rechtdoende, bij arrest uitvoerbaar bij voorraad, alsnog de vorderingen van [betrokkenen] zal toewijzen, met veroordeling van de gemeente in de kosten van beide instanties.

Bij memorie van antwoord heeft de gemeente de grieven bestreden en geconcludeerd dat de bestreden vonnissen dienen te worden bekrachtigd met veroordeling van [betrokkenen] in de kosten van, naar het hof begrijpt, het hoger beroep.

Ten slotte is arrest gevraagd.

Tussen partijen staan de volgende feiten als enerzijds gemotiveerd gesteld en anderzijds niet of onvoldoende gemotiveerd betwist, vast.

Medewerkers van de afdeling Sociale Zaken van de gemeente hebben in het kader van controle op de rechtmatigheid van te verlenen danwel reeds verleende bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) huisbezoeken afgelegd bij [betrokkenen]

[Betrokkene 1] ontving sinds 2002 een bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande. Naar aanleiding van een anonieme tip dat [betrokkene 1] zou samenwonen, heeft op 13 augustus 2004 een huisbezoek plaatsgevonden. Hiervan is een rapportage huisbezoek van 18 augustus 2004 opgemaakt waarin als reden voor het huisbezoek is vermeld “een tip”. Naar aanleiding van dit huisbezoek is de bijstandsuitkering beëindigd vanwege het voeren van een gezamenlijke huishouding. Bij besluit van 7 maart 2005 zijn de door [betrokkene 1] hiertegen aangevoerde bezwaren gegrond verklaard en is haar uitkering hersteld.

Terwijl haar bezwaarschrift liep, had [betrokkene 1] een nieuwe aanvraag voor een bijstandsuitkering bij de gemeente ingediend. Aansluitend op het intakegesprek op het gemeentehuis op 7 december 2004 heeft er een tweede huisbezoek plaatsgevonden. Hiervan is een verslag van 21 december 2004 opgemaakt. Een reden voor het huisbezoek wordt hierin niet vermeld.

[Betrokkene 2] heeft in december 2004 een aanvraag voor een bijstandsuitkering ingediend. Direct na het intakegesprek op het gemeentehuis op 4 januari 2005 heeft een huisbezoek bij [betrokkene 2] plaatsgevonden. Hiervan is een verslag opgemaakt van 5 januari 2005. Aan [betrokkene 2] is aanvankelijk geen uitkering verleend omdat zijn aanvraag buiten behandeling is gelaten vanwege het te laat verstrekken van gegevens aan de gemeente. Na bezwaar tegen het buiten behandeling laten van de aanvraag is de uitkering alsnog verleend.

Op 22 oktober 2004 heeft er een huisbezoek bij [betrokkene 3] plaatsgevonden. [Betrokkene 3] ontving toen al een bijstandsuitkering. Van dit huisbezoek is een verslag opgemaakt van 27 oktober 2004. Als enige reden van het huisbezoek wordt vermeld de controle van de rechtmatigheid van [betrokkene 3 haar] uitkering. Naar aanleiding hiervan is haar uitkering beëindigd. Na bezwaar is deze weer hersteld.

[Betrokkenen] hebben samen met anderen op 10 maart 2005 een klacht ingediend bij de Ombudscommissie van de gemeente terzake van gedragingen van medewerkers van de afdeling Sociale Zaken van de gemeente tijdens de huisbezoeken. Deze commissie heeft de gemeente geadviseerd tot het treffen van een aantal nader genoemde maatregelen. De gemeente heeft dit advies geaccordeerd en overgenomen.

In eerste aanleg hebben eisers, waaronder [betrokkenen], gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de gemeente te veroordelen tot betaling aan ieder der eisers van:

Bij het bestreden vonnis van 20 december 2006 heeft de kantonrechter, voor zover in hoger beroep nog van belang, eisers, waaronder [betrokkenen], opgedragen bewijs te leveren van hun stellingen dat medewerkers van de gemeente zijn binnengetreden:

Bij het bestreden vonnis van 29 oktober 2008 heeft de kantonrechter geoordeeld dat eisers niet in het leveren van voornoemd bewijs zijn geslaagd en de vorderingen afgewezen met veroordeling van eisers in de kosten van de procedure.

De grieven 1, 2, 3 en 4 bestrijden, kort samengevat, het oordeel van de kantonrechter dat de gemeente met het (doen) verrichten van de huisbezoeken niet onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld en lenen zich voor gezamenlijke behandeling. [betrokkenen] hebben hiertoe, onder verwijzing naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 11 april 2007 (LJN: BA2410), vooreerst aangevoerd dat de huisbezoeken zonder redelijke grond zijn afgelegd en daarmee een inbreuk vormen op het recht op privacy als omschreven in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Het hof oordeelt als volgt.

Als uitgangspunt geldt dat een inbreuk op een subjectief (persoonlijkheids)recht waaronder het recht op privacy zoals omschreven in artikel 8 EVRM in beginsel onrechtmatig is. Artikel 8 EVRM luidt als volgt:

Over de vraag hoe het afleggen van een huisbezoek, met als doel het controleren van de rechtmatigheid van te verlenen en verleende bijstand (zoals hier aan de orde), zich verhoudt tot het recht op privacy als bedoeld in artikel 8 EVRM heeft de CRvB zich gebogen in genoemde uitspraak van 11 april 2007. Het hof kan zich verenigen met het in deze uitspraak hierover gegeven oordeel, zoals hierna weergegeven, en zal in het hierna volgende hiervan uitgaan.

Het verweer van de gemeente, dat genoemde uitspraak van de CRvB hier niet van toepassing is omdat de uitspraak dateert uit 2007 en de onderhavige huisbezoeken uit 2004/2005, wordt gepasseerd. Immers ook al in 2004 golden de door artikel 8 EVRM gewaarborgde rechten. Bovendien betreffen genoemde en latere vergelijkbare uitspraken van de CRvB ook huisbezoeken uit deze periode.

Artikel 8 lid 1 EVRM en “informed consent”

Volgens vaste rechtspraak vormt een al dan niet aangekondigd huisbezoek door toezichthouders, zoals de onderhavige medewerkers van de gemeente, een inbreuk op het recht op privacy, en meer in het bijzonder op het huisrecht, in de zin van artikel 8, lid 1, EVRM. Als er evenwel sprake is van toestemming van de betrokkene om binnen te treden, dan wordt niet tegen de wil van de betrokkene binnengetreden en is er daarmee ook geen sprake is van schending van artikel 8, lid 1, EVRM. Het is aan de gemeente om deze toestemming te stellen en te bewijzen.

De CRvB heeft in voornoemde uitspraak van 11 april 2007 overwogen dat er slechts kan worden gesproken van toestemming om binnen te treden in geval van “informed consent”. De in dit verband relevante overwegingen luiden als volgt:

“3. Toestemming om binnen te treden; “informed consent”

De Raad stelt voorop dat uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de op de woning betrekking hebbende persoonlijke levenssfeer (het huisrecht) valt af te leiden dat eerst van een inbreuk op het huisrecht sprake is wanneer wordt binnengetreden tegen de wil van degene die zich op dat recht beroept. Van een inbreuk op het huisrecht is, anders dan in de aangevallen uitspraak ligt besloten, derhalve geen sprake wanneer de rechthebbende toestemming voor het binnentreden heeft gegeven. De toestemming moet op basis van vrijwilligheid zijn verleend, waarbij heeft te gelden dat er sprake moet zijn van een “informed consent”. Dit houdt in dat de toestemming van de belanghebbende gebaseerd moet zijn op volledige en juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek. Voor een geval waar voorafgaand aan het huisbezoek geen aanleiding bestond om redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de door betrokkene voor het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte gegevens, moet hem duidelijk zijn gemaakt dat het niet geven van toestemming zonder (directe) consequenties zal blijven voor de verlening van de bijstand. Bestaat daarentegen voorafgaande aan het huisbezoek wèl aanleiding redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de voor het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte gegevens en wordt om die reden tot het afleggen van een huisbezoek besloten, dan is het bestuursorgaan bij het vragen om medewerking aan dat huisbezoek niet gehouden betrokkene mee te delen dat het weigeren van de toestemming tot binnentreden zonder (directe) gevolgen voor de uitkering zal blijven.

De Raad is van oordeel dat de bewijslast ten aanzien van het “informed consent” bij binnentreden berust op het bestuursorgaan. Bij de beoordeling of een inbreuk op het huisrecht heeft plaatsgevonden, is niet van belang of het huisbezoek van tevoren al dan niet is aangekondigd.…”

Uit voorgaande volgt dat, alvorens te kunnen beoordelen of er sprake is van “informed consent”, eerst de vraag moet worden beantwoord of er aanleiding was redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de voor het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte gegevens, ofwel: of er voor de huisbezoeken in het individuele geval een redelijke grond bestond. In een latere uitspraak (CRvB 14 april 2009, LJN BI2746) heeft de CRvB dit als volgt nader verwoord:

”4.5. Van een dergelijke redelijke grond is sprake indien bij het College objectieve feiten en omstandigheden bekend zijn op grond waarvan redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of de volledigheid van de door de betrokkene omtrent zijn woon- en leefsituatie verstrekte inlichtingen, voor zover deze gegevens onmiskenbaar van belang zijn voor het vaststellen van (de omvang van) het recht op bijstand en deze gegevens niet op een voor betrokkene minder belastende wijze kunnen worden geverifieerd.”

Het hof is van oordeel dat de gemeente onvoldoende concreet onderbouwd heeft gesteld dat er sprake was van een redelijke grond voor (ieder van) de huisbezoeken aan [betrokkenen] en overweegt hiertoe het volgende.

Voor de huisbezoeken aan [betrokkene 1] en [betrokkene 3] heeft de gemeente als enige reden aangevoerd dat er bij beiden sprake was van een anonieme tip dat zij zouden samenwonen met een partner. Een enkele anonieme tip is (ook volgens vaste rechtspraak van de CRvB, uitspraak 2 oktober 2007, LJN: BB5534) evenwel onvoldoende om te kunnen spreken van een redelijke grond voor een huisbezoek.

Ten aanzien van [betrokkene 2] heeft de gemeente gesteld dat een huisbezoek noodzakelijk was om na te gaan of hij werkelijk in Heerhugowaard verbleef. Uit het verslag van 5 januari 2005 blijkt dat [betrokkene 2] bij zijn ouders in Heerhugowaard verblijft. Zonder nadere toelichting, welke ontbreekt, valt in de stellingen van de gemeente geen redelijke grond te onderkennen voor een huisbezoek bij [betrokkene 2]. Daarbij geeft een enkel vermoeden, dat iemand onjuiste inlichtingen verstrekt omtrent zijn woon- en leefsituatie, nog geen redelijke grond voor een huisbezoek. Een vermoeden kan wel aanleiding zijn tot het doen van nader onderzoek. Daarbij dient de gemeente zich eerst te bedienen van minder ingrijpende onderzoeksmiddelen dan een huisbezoek. Kennelijk is de gemeente hieraan niet toegekomen getuige het buiten behandeling laten van de aanvraag van [betrokkene 2] vanwege het ontbreken van de benodigde gegevens.

Nu een redelijke grond voor de huisbezoeken aan [betrokkenen] ontbrak, hadden de medewerkers van de gemeente [betrokkenen] duidelijk moeten maken dat het niet geven van toestemming zonder (directe) consequenties zou blijven voor (de verlening van) hun bijstandsuitkering. Gesteld noch gebleken is dat dit aan [betrokkenen] is duidelijk gemaakt. Daarmee staat vast dat er geen sprake is van informed consent. De huisbezoeken worden dan ook geacht te hebben plaatsgevonden zonder toestemming en dus tegen de wil van [betrokkenen]. De conclusie is dat de huisbezoeken een inbreuk vormen op het huisrecht als omschreven in artikel 8, lid 1, EVRM.

Artikel 8 lid 2 EVRM: gerechtvaardigde inbreuk?

Aldus resteert de vraag of de gemeente op de voet van artikel 8, lid 2, EVRM (zie r.o. 3.6.1) gerechtigd was inbreuk te maken op het huisrecht van [betrokkenen].

Uit artikel 8, lid 2, EVRM volgt dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van het in artikel 8, lid 1, EVRM geformuleerde recht dan voor zover noodzakelijk. Zoals hiervoor al is overwogen, ontbrak een redelijke grond voor het afleggen van de huisbezoeken aan [betrokkenen]. Daarmee ontbrak ook de noodzaak tot het afleggen van deze huisbezoeken. Reeds daarom kan geen sprake zijn van een rechtvaardiging voor de gemaakte inbreuk op het huisrecht van [betrokkenen].

Voorgaande leidt tot de slotsom dat de gemeente inbreuk heeft gemaakt op het huisrecht van [betrokkenen] en dus in strijd met artikel 8 EVRM heeft gehandeld. Daarmee heeft de gemeente onrechtmatig jegens [betrokkenen] gehandeld. De grieven 1, 2, 3 en 4 slagen. Het hof komt derhalve alsnog toe aan de beoordeling van de door [betrokkenen] ingestelde vordering tot betaling door de gemeente van € 2.000,- per persoon bij wijze van vergoeding van immateriële schade. Het hof zal daarbij ook acht slaan op hetgeen dienaangaande in eerste aanleg door partijen is gesteld.

Immateriële schade

[Betrokkenen] hebben aanspraak gemaakt op vergoeding van immateriële schade en hiertoe aangevoerd dat zij zeer zijn geschokt door de wijze waarop de huisbezoeken hebben plaatsgevonden en de manier waarop zij als verdachten zijn behandeld.

Ingevolge artikel 6:106, lid 1, sub b, BW heeft een benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen vergoeding van immateriële schade indien deze in zijn persoon is aangetast.

Het hof is van oordeel dat [betrokkenen] door het onrechtmatig handelen van (medewerkers van) de gemeente in hun persoon zijn aangetast en overweegt hiertoe als volgt.

Zowel [betrokkene 1], [betrokkene 2] als [betrokkene 3] heeft in haar/zijn bijzijn in strijd met het huisrecht een grondige huiszoeking in de eigen woning moeten doorstaan, waarbij persoonlijke zaken als kledingstukken en toiletartikelen zijn doorzocht alsmede de inhoud van kasten, bad-, woon- en slaapkamers. Dit moet worden aangemerkt als een ernstige inbreuk op artikel 8 EVRM. Het gaat hier immers om een schending van de integriteit en het zelfbeschikkingsrecht van [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 3] in de beslotenheid van hun eigen woning. Met deze inbreuk op artikel 8 EVRM schendt de gemeente een van de meest fundamentele rechten van de burger in zijn verhouding tot de overheid (vgl. HR 9 juli 2004, NJ 2005, 391). Een dergelijke inbreuk op een fundamenteel recht, met rechtstreekse gevolgen voor [betrokkenen] zelf, moet worden aangemerkt als een aantasting in de persoon in de zin van artikel 6:106, lid 1, aanhef en onder b, BW.

Het bestaan van psychische schade is voor het aannemen van deze aantasting niet vereist. Voldoende zijn in dit geval de ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, het ernstig geschokte rechtsgevoel van de burger die zich, bij het aanspraak maken op bijstand, geconfronteerd ziet met een schending van het huisrecht en het gevoel van onveiligheid binnen de beslotenheid van de eigen woning dat dit teweeg brengt (vgl. HR 9 juli 2004, voornoemd, en ook HR 18 maart 2005, NJ 2006, 606).

De omstandigheid dat de gemeente de woningen binnentrad ter uitoefening van haar bevoegdheid tot controle van de rechtmatigheid van te verlenen en verleende bijstand doet aan voorgaand oordeel niet af. Deze omstandigheid kan echter wel een rol spelen bij het bepalen van de omvang van de immateriële schade (zie hierna).

Hiermee komt het hof toe aan de vraag wat een billijke vergoeding van de immateriële schade is, rekening houdend met alle omstandigheden van het geval, waaronder de mate waarin [betrokkenen] zijn getroffen, de grond waarop de aansprakelijkheid berust, de aard van de aan de gemeente verweten gedraging en de economische omstandigheden van partijen.

Het gaat hier om partijen die voor hun primaire levensonderhoud afhankelijk zijn van bijstand van overheidswege en daardoor in een afhankelijke positie verkeren. Door de huiszoeking als nader beschreven in r.o. 3.16.1 zijn [betrokkenen] ernstig getroffen. Gezien deze omstandigheden is het aannemelijk dat [betrokkenen] door deze inbreuk ongerustheid, spanning, frustratie en ongemak hebben geleden (vgl. EHRM 24 juli 2003, LJN: AP0733 en EHRM 29 maart 2006, LJN: AW8901). Deze inbreuk op dit fundamentele recht heeft evenwel (relatief) kort geduurd en vond plaats naar aanleiding van door [betrokkenen] gevraagde bijstand van overheidswege en de in dit kader aan de overheid gegeven bevoegdheid om de rechtmatigheid van deze aanvraag te controleren.

Rekening houdend met alle genoemde omstandigheden bepaalt het hof dat [betrokkenen] ieder in aanmerking komen voor een naar billijkheid vast te stellen vergoeding van € 200,00 voor ieder onrechtmatig huisbezoek. Dit betekent dat [betrokkene 1], bij wie twee keer een onrechtmatig huisbezoek heeft plaatsgevonden, recht heeft op € 400,00 aan immateriële schadevergoeding en [betrokkene 2] en [betrokkene 3] ieder op € 200,00.

Met grief 5 klagen [betrokkenen] dat de kantonrechter de vordering tot vergoeding van € 644,- per persoon terzake van vergoeding van de kosten voor rechtsbijstand in de klachtprocedure als genoemd in 2.1.6 heeft afgewezen. Zij maken aanspraak op vergoeding van deze kosten, met een beroep op een analoge toepassing van de regeling voor vergoeding van proceskosten in de bezwaarschriftprocedure ingevolge artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

De grief faalt. Als uitgangspunt moet worden aanvaard dat een klachtprocedure, behoudens bijzondere omstandigheden welke zijn gesteld noch gebleken, niet kan worden aangemerkt als een redelijke maatregel ter vaststelling van aansprakelijkheid, zodat niet kan worden gezegd dat de kosten daarvan redelijke kosten zijn ter vaststelling van aansprakelijkheid als bedoeld in art. 6:96 lid 2, onder b, BW (vgl. HR 10 januari 2003, NJ 2003, 537). Voor zover [betrokkenen] aanspraak menen te kunnen maken op vergoeding van deze kosten naar analogie van artikel 7:15 Awb verliezen zij uit het oog dat de door hen gevorderde kosten ter zake van rechtsbijstand in de klachtprocedure niet op één lijn zijn te stellen met de kosten die gemoeid gaan met het maken van bezwaar tegen een primair besluit.

Grief 6 is gericht tegen de (verdeling van de) proceskostenveroordeling in eerste aanleg. Nu de gemeente als de voor het merendeel in het ongelijk gesteld partij in de proceskosten in beide instanties zal worden veroordeeld, behoeft de grief geen nadere bespreking.

Het vooroverwogene betekent dat de grieven 1, 2, 3 en 4 slagen, grief 5 faalt en 6 geen bespreking behoeft. De bestreden vonnissen zullen worden vernietigd en opnieuw rechtdoende zal de gemeente worden veroordeeld tot betaling aan [betrokkenen] van de hierna te noemen bedragen en zal het meer of anders gevorderde worden afgewezen. De gemeente dient als in het ongelijk gestelde partij in de kosten van de procedure in beide instanties te worden veroordeeld.

Het hof:

vernietigt de vonnissen van de kantonrechter te Alkmaar van 20 december 2006 en 29 oktober 2008, in deze zaak onder zaak-/rolnummer 215746 / 3274/06 AS en 215746/ CV EXPL 06-3274 WG voor zover gewezen tussen [betrokkenen] als eisers en de gemeente als gedaagde;

in zoverre opnieuw rechtdoende:

veroordeelt de gemeente tot betaling van € 400,00 aan [betrokkene 1] en € 200,00 aan zowel [betrokkene 2] als [betrokkene 3];

wijst het meer of anders gevorderde af;

veroordeelt de gemeente in de kosten van beide instanties en begroot die kosten, voor zover tot heden aan de zijde van [betrokkenen] gevallen in eerste aanleg op € 2.141,-- (waarvan € 216,-- voor verschotten en € 1.925,-- voor salaris advocaat) en in hoger beroep op € 894,-- (waarvan € 262,-- voor verschotten en € 632,-- voor salaris advocaat) op de voet van art. 243 Rv. rechtstreeks te voldoen aan de griffier van het hof;

verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. G.C. Makkink, C.C.W. Lange en J.C. Toorman en in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2010 door de rolraadsheer.