11.4.2.2 Artikel 1 EP EVRM

Nog meer dan onder artikel 8 EVRM beperkt het EHRM zich in de toets aan het eigendomsrecht tot de nationale gang van zaken. Doorgaans beoordeelt het Hof onder dit recht geen huidige of toekomstige situaties op EVRM-conformiteit. Dit heeft tot gevolg dat onder artikel 1 EP EVRM de indirecte procedurele implicaties voortkomend uit de omgang van het Hof met de bewijsregels zeer beperkt zijn. Onder dit Verdragsrecht is in principe geen sprake van met artikel 3 EVRM of artikel 8 EVRM vergelijkbare situaties die het Hof ertoe kunnen nopen om ex nunc te toetsen of in te gaan op bewijskwesties. In lijn met de voorgaande paragrafen volgt nu een bespreking van een aantal bewijsaspecten onder artikel 1 EP EVRM.

Wat moet bewezen worden in de procedure voor het Hof waarin klager stelt dat sprake is van een schending van zijn eigendomsrecht?

In de procedure voor het Hof is doorgaans niet in geschil dat sprake is van een inmenging in het eigendomsrecht van klager.1 De daaraan voorafgaande vraag of sprake is van eigendom kan echter wel lastig zijn. Vooral in de gevallen waarin het gaat om eigendom in sociale zekerheidszaken, zoals uitkeringen kan dit lastig en tijdrovend zijn.2 Minder tijdrovend en iets gemakkelijker is het om in de klassieke eigendomszaken, bijvoorbeeld als het gaat om een grondonteigening, vast te stellen dat sprake is van eigendom.

De kern van het geschil concentreert zich onder artikel 1 EP EVRM, net als onder artikel 8 EVRM, op de vraag of de inmenging in het eigendomsrecht gerechtvaardigd is.3 Dit betekent dat er een fair balance dient te zijn tussen het algemeen belang en de aantasting van het eigendomsrecht van klager. Bij deze belangenafweging sluit het Hof aan bij de drie criteria die het in het kader van de rechtvaardigheidstoets onder artikel 8 EVRM heeft geformuleerd.4 Onder artikel 1 EP EVRM toetst het EHRM aan de volgende drie cumulatieve voorwaarden: het wetmatigheidsvereiste, het algemeen belang dat gediend is met de eigendomsbeperkende maatregel – met andere woorden, of de beperking een legitiem doel diende – en tot slot de fair balance waarbij op het individu als gevolg van de maatregel geen individuele en onevenredig zware last mag komen te rusten.5 De toepassing door het Hof van deze criteria onder het eigendomsrecht is minder streng dan de toets die het Straatsburgse Hof onder artikel 8 EVRM hanteert.6 Waarschijnlijk is dit ingegeven door de ruime margin of appreciation die de Staat toekomt onder artikel 1 EP EVRM. De Staten hebben onder het eigendomsrecht een ‘wide power to interfere with property rights in the general social and economic interest’.7 Ook onder artikel 8 EVRM is de margin voor de Staten ruim, maar onder omstandigheden kan deze wel worden beperkt door het Hof.8 Daar komt bij dat in 1 EP-zaken minder snel sprake zal zijn van potentiële schade die onomkeerbaar is of onomkeerbare besluiten.9 Dit kan ook een reden zijn voor het Hof om zich terughoudender op te stellen. Tegelijkertijd kan het Hof de Staat juist minder ruimte laten in de meer klassieke eigendomszaken waarin in mindere mate de sociaal- economische component een rol speelt. De jurisprudentie van het Hof blijft ook op dit punt casuïstisch.

Als bekend toetst het EHRM de nationale gang van zaken achteraf op conformiteit met het EVRM. Het gaat dus om een flashback-beoordeling. Bij het vaststellen van de vraag of sprake is van een fair balance onder artikel 1 EP EVRM kijkt het Hof onder meer naar de aanwezige procedurele waarborgen in het nationale recht, de geboden compensatie, de voorzienbaarheid etc.10 Het Hof steunt vooral op de beslissingen van de nationale autoriteiten en dit maakt de 1 EP-jurisprudentie erg zaaksafhankelijk. Dit ‘varen’ op de besluiten van de nationale autoriteiten heeft zich bovendien vertaald in een weinig specifieke benadering van het Hof ten aanzien van compensatie.11 Tot slot is het Hof strenger in de gevallen dat sprake is van structurele inbreuken op het eigendomsrecht (dit type zaken leent zich goed voor de pilot procedure van het Hof)12 of wanneer de wet ‘manifestly without reasonable foundation’ is.13

Een met artikel 2 en 3 EVRM vergelijkbare bewijsstandaard zien we onder artikel 1 EP EVRM niet terug. Nadat het Hof heeft vastgesteld dat sprake is van eigendom, dient vervolgens te worden beoordeeld of sprake is van een inmenging, en vervolgens of deze inmenging gerechtvaardigd is of niet.

Het is aan klager om te laten zien dat de inbreuk makende maatregel hem heeft geconfronteerd met een individuele en excessieve last die disproportioneel is.14 Het is vervolgens aan de Staat om te laten zien dat de inmenging in het algemeen belang is en klager geen onevenredige excessieve last heeft moeten dragen. Wanneer de Staat hierin slaagt, is de inmenging gerechtvaardigd. De Staat dient als het ware de maatregel te rechtvaardigen, verwijzende naar het doel dat ermee werd gediend en de last die door de maatregel op de klager is komen te rusten.

Anders dan onder artikel 2 en 3 EVRM, bestaat onder artikel 8 EVRM en artikel 1 EP EVRM wel ruimte voor een belangenafweging en komen de Staten een (ruime) margin of appreciaton toe. Een ruime margin betekent dat er minder nodig zal zijn voor de Staat om de inmenging te rechtvaardigen. Omgekeerd betekent dit dat het EHRM in het geval van een beperktere margin onder de artikelen 8 EVRM en 1 EP EVRM meer van de Staat kan vragen om de inmenging te rechtvaardigen.15 Strikt genomen is het dan niet de bewijsstandaard die wordt verhoogd. Binnen de belangenafweging rust dan een grotere plicht op de Staat om aan te tonen dat de maatregel de lid 2 toets (artikel 8 EVRM) doorstaat of dat er daadwerkelijk een fair balance is (artikel 1 EP EVRM).

Tot slot de bewijswaardering. Ook hier geldt dat, net als onder artikel 8 EVRM, de bewijsmiddelen een minder grote rol spelen dan onder artikel 2 en 3 EVRM. De nationale situatie is versteend op het moment dat het Hof de klacht moet beoordelen, zoals ook een van de respondenten opmerkte.16 Vertrekpunt bij de beoordeling van het Hof vormen de door klager en de Staat in de nationale procedure naar voren gebrachte bewijsmiddelen. Hierbij kan dan gedacht worden aan overgelegde deskundigenrapporten en/of taxatierapporten.

Wanneer de nationale onderzoeksrapporten gebreken vertonen en in de nationale procedure volgens het Hof de inmenging niet is komen vast te staan en evenmin de exacte omvang van de financiële gevolgen voor klager, kan het Hof klager en/of de Staat om extra informatie vragen. Dit was aan de orde in de Franse zaak Flamenbaum e.a.,17 waarin het ging om de uitbreiding van een startbaan van een vliegveld. Omwonenden van dit vliegveld klaagden onder artikel 8 EVRM en artikel 1 EP EVRM over de door hen ondervonden overlast en waardevermindering van hun huizen.18 Het EHRM heeft klagers verzocht extra informatie te overleggen die onder meer zag op de tegenwoordige waarde van hun huis en de waarde van de huizen in hetzelfde gebied waarvan de bewoners geen hinder ervoeren van geluid van vliegtuigen.19 De overgelegde informatie is echter tegenstrijdig en onvolledig, en het Hof concludeert dan ook dat van een inmenging in het eigendomsrecht geen sprake is, en derhalve ook geen schending.20

Resumerend: onder het recht op leven en het folterverbod zijn de feiten in vergelijking met artikel 8 EVRM en het eigendomsrecht vaker in het geding. Vanwege de bestuursprocesrechtelijke focus van deze studie is onder artikel 2 en 3 EVRM volstaan met een weergave van de bewijsregels onder deze artikelen. Een proactieve houding van het Hof waarbij het meer bewijs betrekt in zijn oordeel kan indirecte procedurele implicaties met zich brengen. Toch heeft de komst van de procedurele onderzoeksplicht onder deze artikelen ertoe geleid dat het Hof ook in dit type zaken minder vaak zelfstandig een inhoudelijk oordeel geeft. Voor de Staten is daarom een (extra) belangrijke taak weggelegd.

Uit de wijze waarop het Hof de toepasselijkheid van artikel 8 EVRM in milieu- en gezondheidsgerelateerde zaken toetst, kan worden afgeleid dat het Hof een op het individu georiënteerde benadering hanteert. Daarnaast stelt het Hof zich bij de inhoudelijke beoordeling ten aanzien van de rechtvaardiging van de inmenging terughoudend op. De Staat komt hier een ruime margin of appreciation toe, en alleen bijzondere omstandigheden kunnen het Hof ertoe bewegen de klacht op zijn merites te beoordelen. In de regel kiest het Hof in dit type zaken dus voor een procedurele benadering, en dit maakt dat de indirect procedurele bewijsimplicaties hier in beginsel beperkter zijn. In beginsel, omdat de nadruk op de nationale procedure in de toets van het Hof wel impliciet met zich brengt dat de nationale procedure dus op orde moet zijn, nu dit een belangrijk onderdeel is van de EHRM-beoordeling.

Hoewel de hoofdregel onder artikel 8 EVRM is en blijft dat het Hof de feiten en omstandigheden ex tunc toetst, houdt het Hof zich niet te allen tijde aan dit basisprincipe. Op dit punt is onder artikel 8 EVRM dan ook het meest duidelijk een aantal indirecte procedurele implicaties te vinden. Om te beginnen kan het Hof, in navolging van de uitzettingszaken onder artikel 3 EVRM en het toetsingsmoment dat het dan hanteert, in het geval van uitzetting van een (minderjarige) delinquent of een ontvoeringszaak de omstandigheden ex nunc toetsen. Het Hof betrekt dan dus de gebeurtenissen na het oordeel van de nationale rechter in zijn oordeel. Daarnaast is de toets van het Hof in gezinsherenigingszaken geen zuivere ex nunc-toets. Het is eerder een ex tunc plus-toets. Het Hof neemt hier ook de feiten mee die zich hebben voorgedaan tussen het besluit van het uitvoerende orgaan en het oordeel van de rechter. Deze manier van toetsing is inherent aan de toetsingswijze van het Hof waarin het de gebeurtenissen in zijn totaliteit aan het EVRM toetst. Toch brengt dit een indirecte procedurele consequentie met zich, omdat deze praktijk afwijkt van de rechterlijke beoordeling op nationaal niveau.

Tot slot spelen de bewijsregels onder het eigendomsrecht geen grote rol, nu de kern ziet op de rechtvaardigheid van de inmenging en de nationale procedure hierbij leidend is voor het Hof. Bij een tekort aan informatie om vast te kunnen stellen of sprake is van een inmenging kan het Hof echter onder het eigendomsrecht extra informatie vragen aan de partijen. Dit zal dan met name spelen in zaken waarin de inmenging in de nationale procedure wordt betwist, en minder of niet wanneer de belangenafweging de kern van het nationale geschil vormt.