HR, 20-11-2020, nr. 20/01899

Op 30 december 2019 heeft de burgemeester van Utrecht een last tot inbewaringstelling van verzoeker tot cassatie (hierna: betrokkene) gegeven op de voet van art. 20 lid 1 Wet Bopz. Op grond van die last is betrokkene onvrijwillig opgenomen in een psychiatrisch ziekenhuis van de stichting Altrecht.

Op 1 januari 2020 is de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) in werking getreden. Op 3 januari 2020 heeft de rechtbank Midden-Nederland machtiging verleend tot voortzetting van de inbewaringstelling, voor het tijdvak tot en met 24 januari 2020.2.

Op 23 januari 2020 heeft de burgemeester van Utrecht ten aanzien van betrokkene een crisismaatregel genomen als bedoeld in art. 7:1 Wvggz. Betrokkene verbleef toen in het Willem Arntszhuis op grond van de beschikking van 3 januari 2020. Met de uitvoering van deze crisismaatregel werd de stichting Altrecht belast. De crisismaatregel verwijst naar een eerder op die dag uitgebrachte medische verklaring van een niet bij de behandeling betrokken psychiater. De burgemeester heeft bepaald als verplichte zorg die noodzakelijk is om de crisissituatie af te wenden:

 toedienen van vocht, voeding en medicatie, alsmede het verrichten van medische controles of andere medische handelingen en therapeutische maatregelen, ter behandeling van een psychische stoornis, dan wel vanwege die stoornis, ter behandeling van een somatische aandoening;

 beperken van de bewegingsvrijheid;

 aanbrengen van beperkingen in de vrijheid het eigen leven in te richten, die tot gevolg hebben dat betrokkene iets moet doen of nalaten, waaronder het gebruik van communicatiemiddelen;

 opnemen in een accommodatie.

In de beschikking van de burgemeester van 23 januari 2020 (het Khonraadformulier, rubriek 5) staat vermeld dat betrokkene expliciet heeft geweigerd om te worden gehoord.

Op 13 februari 2020 heeft betrokkene op de voet van art. 7:6 lid 1 Wvggz bij de rechtbank Midden-Nederland beroep ingesteld tegen de crisismaatregel van 23 januari 2020. Hij heeft de rechtbank tevens verzocht hem ten laste van de gemeente Utrecht een schadevergoeding toe te kennen van € 3.600,- (zie art. 10:12 lid 1 Wvggz).3.

Op 6 maart 2020 heeft de rechtbank het beroep tegen de crisismaatregel en het verzoek om schadevergoeding − gevoegd4.− behandeld. De rechtbank heeft op 6 maart 2020 de advocaat van betrokkene,5.een juridisch medewerker van de gemeente Utrecht en, namens Altrecht, de psychiater en de afdelingsarts gehoord. Bij beschikking van 23 maart 2020 (ECLI:NL:RBMNE:2020:1071, JGZ 2020/26 m.nt. red.) heeft de rechtbank het beroep tegen de crisismaatregel ongegrond verklaard en het verzoek om toekenning van schadevergoeding afgewezen.

Namens betrokkene is − tijdig − beroep in cassatie ingesteld. In cassatie is geen verweerschrift ingediend.

Het cassatieberoep is zowel gericht tegen de ongegrondverklaring van het beroep van betrokkene (art. 7:6 Wvggz) als tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding (art. 10:12 Wvggz).6.Nu het formeel om twee verschillende procedures gaat, wil ik vooraf enkele procedurele vraagstukken aan de orde stellen.

Procedurele vraagstukken betreffende het beroep tegen de crisismaatregel

Per 1 januari 2020 heeft de wetgever in art. 7:6 Wvggz de mogelijkheid geopend om tegen het besluit van de burgemeester tot het nemen van een crisismaatregel beroep in te stellen bij de rechtbank.7.

In art. 7:6 lid 2 Wvggz zijn verscheidene bepalingen uit art. 6:1 Wvggz (betreffende de behandeling van het verzoek om een zorgmachtiging) van overeenkomstige toepassing verklaard. Tot die bepalingen behoort niet het tiende lid van art. 6:1 (met de schakelbepaling naar de algemene regels voor de verzoekschriftprocedure in eerste aanleg (art. 261 e.v. Rv). Niettemin acht ik het geoorloofd, de algemene bepalingen voor de verzoekschriftprocedure in eerste aanleg aanvullend of overeenkomstig toe te passen naast de summiere processuele bepalingen in art. 7:6 Wvggz.8.De wetsgeschiedenis staat daaraan niet in de weg.9.Voor de procedure in cassatie gelden dan aanvullend de bepalingen van art. 426 e.v. Rv. In het vervolg van deze conclusie zal daarvan worden uitgegaan.

De omstandigheid dat in het derde lid van art. 7:6 Wvggz is bepaald dat hoger beroep is uitgesloten, neemt niet weg dat beroep in cassatie openstaat tegen de beslissing van de rechtbank op het beroep tegen de crisismaatregel. Dit valt af te leiden uit art. 78 lid 6 RO in verbinding met art. 426 e.v. Rv. Ik acht het cassatieberoep wat betreft de beslissing op het beroep als bedoeld in art. 7:6 Wvggz ontvankelijk.

Wie geldt als belanghebbende in de procedure van art. 7:6 Wvggz?

In het algemeen kan hetzij een natuurlijke persoon, hetzij een rechtspersoon verschijnen in een procedure bij de burgerlijke rechter, maar niet een orgaan van een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersoon, tenzij de wet anders bepaalt.10.Wanneer het verzoekschrift in een Wvggz-procedure strekt tot het verlenen van een machtiging tot het verlenen van verplichte zorg, is wel duidelijk wie de belanghebbende is. Indien het inleidende verzoekschrift strekt tot iets anders dan dat, is soms lastig vast te stellen, wie als belanghebbende(n) in de procedure moet(en) worden aangemerkt. Uit HR 6 juni 2003:

“…dat in art. 282 lid 1 niet in het algemeen is aangegeven wie tot de belanghebbenden in de zin van deze bepaling zijn te rekenen, en dat dit uit de aard van de procedure en de daarmee verband houdende wetsbepalingen moet worden afgeleid (vgl. HR 25 oktober 1991, rek. nr. 7932, NJ 1992, 149). Bij de beantwoording van de vraag of iemand belanghebbende is, zal een rol spelen in hoeverre deze door de uitkomst van de desbetreffende procedure zodanig in een eigen belang kan worden getroffen dat deze daarin behoort te mogen opkomen ter bescherming van dat belang of in hoeverre deze anderszins zo nauw betrokken is of is geweest bij het onderwerp dat in de procedure wordt behandeld, dat daarin een belang is gelegen om in de procedure te verschijnen.”11.

In verzoekschriftprocedures in eerste aanleg kan, als hoofdregel, iedere belanghebbende een verweerschrift indienen (art. 282 lid 1 Rv).12.De partij die het verzoekschrift indient kan slechts in beperkte mate beïnvloeden wie haar tegenstander in de procedure zal zijn, namelijk door iemand in het verzoekschrift aan te merken als belanghebbende. Na ontvangst van het verzoekschrift beveelt de rechter de oproeping van de verzoeker voor de mondelinge behandeling en, voor zover nodig, de oproeping van de in het verzoekschrift genoemde belanghebbenden.13.De rechter kan ambtshalve ook andere belanghebbenden (bekende of onbekende) door de griffier doen oproepen; zie art. 279 lid 1 Rv. Voor zover tegen de beslissing hoger beroep openstaat, kan dit worden ingesteld door de verzoeker en door de in de procedure verschenen belanghebbenden (art. 358 lid 1 Rv).14.Zie ook art. 361 lid 1 Rv: de rechter in hoger beroep beveelt de oproeping van de appellant, van de verzoeker in eerste aanleg en van de in eerste aanleg verschenen belanghebbenden.15.

Tegen beschikkingen op rekest kan beroep in cassatie worden ingesteld door degenen, die in een der vorige instanties verschenen zijn, aldus art. 426 lid 1 Rv. De verzoeker tot cassatie doet zijn verzoekschrift vergezeld gaan van zoveel afschriften als er anderen dan hij in de vorige instantie verschenen zijn. De griffier van de Hoge Raad zendt onverwijld een afschrift aan ieder hunner toe (art. 426b lid 1 en lid 2 Rv).

In dit geval is in eerste aanleg één beroepschrift ingediend, waarin werd verzocht de beschikking van de burgemeester onrechtmatig te verklaren en aan betrokkene een schadevergoeding toe te kennen ten laste van de gemeente. In eerste aanleg is geen verweerschrift ingediend. Ter zitting van de rechtbank is een juridisch medewerker van de gemeente Utrecht verschenen “namens de burgemeester”; dit is zo vermeld in de beschikking (onder 1.1, 1.2; zie ook 3.2) en in het proces-verbaal.

In het cassatierekest is opengelaten wie in deze zaak als belanghebbende heeft te gelden. De griffier van de Hoge Raad heeft op 24 juni 2020 een afschrift van het cassatierekest verzonden aan “het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht”, ter attentie van de desbetreffende juridisch medewerker. Naar mijn mening is daarmee zowel de burgemeester als de gemeente Utrecht geïnformeerd op een wijze die strookt met art. 426b lid 1 en lid 2 Rv.

Art. 7:6 lid 2 Wvggz, dat bepaalt dat de rechter de burgemeester kan verplichten te verschijnen, in combinatie met art. 7:6 lid 5, dat inhoudt dat de griffier een afschrift van de beslissing van de rechtbank aan de burgemeester toezendt, zou kunnen worden opgevat als een bijzondere wettelijke bepaling die meebrengt dat de burgemeester zelfstandig (en niet slechts als vertegenwoordiger van de gemeente) in de procedure als bedoeld in art. 7:6 Wvggz kan verschijnen. De wetgever heeft van belang geacht dat, ook zonder een verzoek om toekenning van schadevergoeding, aan de rechter een oordeel kan worden gevraagd over de rechtmatigheid van de beslissing van de burgemeester (wiens besluit in de art. 7:6 Wvggz-procedure wordt aangevochten). De mogelijkheid van beroep bij de rechter beoogt tevens de rechtseenheid te bevorderen.16.Het dictum dat daarbij past is een gegrond- of ongegrondverklaring van het beroep. Deze factoren, in onderling verband beschouwd, duiden mijns inziens erop, dat de wetgever naast de desbetreffende gemeente ook de burgemeester in zijn hoedanigheid (qualitate qua) heeft beschouwd als een zelfstandig belanghebbende in de art. 7:6 Wvggz-procedure. Dit zou meebrengen dat de burgemeester in de art. 7:6 Wvggz-procedure de procesbevoegdheid (legitima persona standi in iudicio) heeft die nodig is om bij de rechtbank verweer te voeren. Indien de burgemeester in de art. 7:6 Wvggz-procedure is verschenen en door de rechtbank in het ongelijk wordt gesteld, kan de burgemeester zelfstandig beroep in cassatie instellen.17.Indien de betrokkene degene is die in de art. 7:6 Wvggz-procedure cassatieberoep heeft ingesteld, kan de burgemeester zelfstandig verweer voeren tegen dat cassatieberoep.

Procedurele vraagstukken betreffende het verzoek om schadevergoeding

Ook wat betreft een tot de rechtbank gericht verzoekschrift tot toekenning van schadevergoeding op grond van de Wvggz, kunnen de summiere procedureregels in art. 10:11 en 10:12 Wvggz worden aangevuld door overeenkomstige toepassing van de algemene bepalingen voor de verzoekschriftprocedure in eerste aanleg.18.

De artikelen 10:11 en 10:12 Wvggz noemen uiteenlopende grondslagen voor een verzoek tot toekenning van schadevergoeding. Art. 10:11 gaat uit van een verzoek om schadevergoeding dat (bij de klachtencommissie, respectievelijk bij de rechtbank) wordt ingediend in het kader van een klachtprocedure.

In dit geval gaat het om een verzoek als bedoeld in art. 10:12 lid 1 Wvggz. Indien bij het nemen van een crisismaatregel de wet niet in acht is genomen, kan de betrokkene of zijn vertegenwoordiger19.een schriftelijk en gemotiveerd verzoekschrift bij de rechtbank indienen tot toekenning van schadevergoeding door (in dit geval) de gemeente. Indien aan de wettelijke vereisten is voldaan kent de rechter ten laste van de gemeente een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding toe. Hieruit volgt, mijns inziens, dat in een procedure als bedoeld in art. 10:12 lid 1 Wvggz de gemeente als belanghebbende behoort te worden opgeroepen door de griffier.20.

In dit geval heeft de rechtbank het beroep tegen de crisismaatregel en het verzoek tot toekenning van schadevergoeding als bedoeld in art. 10:12 lid 1 Wvggz als twee gevoegde zaken behandeld. Klaarblijkelijk bij vergissing is in de beschikking en in het proces-verbaal niet vermeld dat de gemeentejurist ook namens de gemeente Utrecht optrad: blijkens rov. 3.2 heeft deze jurist ter zitting ook verweer gevoerd tegen het verzoek om schadevergoeding ten laste van de gemeente.

Hoger beroep of cassatieberoep tegen het afwijzen van schadevergoeding?

Dan resteert nog de vraag of tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding als bedoeld in art. 10:12 lid 1 Wvggz hoger beroep of beroep in cassatie openstaat. De wetsgeschiedenis biedt hierover weinig duidelijkheid.

Art. 10:12 lid 1 Wvggz had een voorloper in de Wet Bopz. Art. 28 Wet Bopz bepaalde dat degene ten aanzien van wie een last tot inbewaringstelling is gegeven, de rechter kan verzoeken hem een schadevergoeding toe te kennen op de grond dat de door de burgemeester gegeven last onrechtmatig was. Dit verzoek kon worden ingediend:

(a) als zelfstandig verzoek bij een verweerschrift (als bedoeld in art. 282 lid 4 Rv);

(b) bij een desbetreffend verzoekschrift bij gelegenheid van zijn verhoor;

(c) indien de OvJ geen verzoek tot het verlenen van een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling doet: bij afzonderlijk verzoekschrift binnen zes weken nadat de last is gegeven.

In de gevallen, genoemd onder a en b, was onder de Wet Bopz sprake van connexiteit: het verzoek om schadevergoeding kon ‘meeliften’ met de hoofdprocedure waarin de OvJ machtiging tot voortzetting van de last tot inbewaringstelling verzocht. Tegen de beschikking op dat verzoek stond volgens de wet geen gewoon rechtsmiddel open (zie art. 29 lid 5 Wet Bopz); de mogelijkheid van doorbreking van dat rechtsmiddelverbod laat ik hier onbesproken.

Art. 35 Wet Bopz had een ruimere strekking en kan worden beschouwd als een voorloper van art. 10:12 lid 3 Wvggz. Ook in art. 35 Wet Bopz was het ‘meeliften’ met de hoofdprocedure mogelijk (zie het tweede lid van art. 35).21.Ter zijde: in art. 41a (de klachtprocedure) kon eveneens een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding worden ingediend, maar te dien aanzien was hoger beroep wettelijk niet uitgesloten; zie art. 41b.

In het oorspronkelijke wetsvoorstel Wvggz was een artikel 10:9 opgenomen, waarvan het eerste lid inhoudelijk gelijkenis vertoont met het huidige art. 10:12 lid 1.22.In de tweede Nota van wijziging is de voorgestelde tekst van hoofdstuk 10 herzien, mede in relatie tot de klachtenregeling in de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (Wzd) en in de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz).23.Over de vraag of hoger beroep dan wel cassatie openstaat tegen de beslissing op een verzoek als bedoeld in art. 10:12 lid 1 Wvggz, werd niets vermeld. Ook in de vakliteratuur vond ik op dit specifieke punt geen uitsluitsel.24.

Aangenomen dat de bepalingen van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering aanvullend kunnen worden toegepast, zou – behoudens andersluidende wettelijke bepaling – eerst hoger beroep en daarna beroep in cassatie openstaan tegen de beslissing op het verzoek om een schadevergoeding. Dat was ook de lijn onder de Wet Bopz. Het verschil tussen beide regelingen is, dat art. 282 lid 4 Rv in de Wet Bopz mede van toepassing werd verklaard: daardoor kon het verzoek om schadevergoeding ‘meeliften’ in de hoofdprocedure, als ware het een vordering in reconventie. In de Wvggz (zie art. 6:1 lid 10) wordt art. 282 lid 4 Rv niet van toepassing verklaard. Het verzoek om schadevergoeding moet dus buiten de art. 7:6 Wvggz-procedure worden ingediend. De wetgever heeft aan de rechter willen overlaten of het verzoek gelijktijdig met de hoofdzaak dan wel op een afzonderlijke datum wordt behandeld. A-G Lückers heeft recent voorgesteld, in een geval als het onderhavige waarbij een zelfstandig verzoek om schadevergoeding als bedoeld in art. 10:12 lid 1 door de rechtbank gelijktijdig (gevoegd) is behandeld met het beroep tegen de crisismaatregel als bedoeld in art. 7:6 Wvggz, het rechtsmiddel van art. 7:6 lid 6 (‘geen hoger beroep, wel beroep in cassatie mogelijk’) analoog toe te passen op het schadevergoedingsverzoek dat gevoegd daarmee door de rechtbank behandeld is.25.Dat lijkt mij een praktische oplossing. Het alternatief zou zijn dat het schadevergoedingsverzoek wordt afgesplitst van de art. 7:6 Wvggz-procedure (eventueel door toepassing van art. 340 in verbinding met art. 358 Rv).

Het cassatiemiddel valt uiteen in drie onderdelen. De onderdelen 1 en 2 zijn gericht tegen de verwerping van de twee gronden waarop het beroep tegen de crisismaatregel berustte. Onderdeel 3 bouwt hierop voort en keert zich tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding.

Onderdeel 1: crisismaatregel toelaatbaar in aansluiting op de eerdere (met een machtiging voortgezette) inbewaringstelling?

In de beroepsprocedure is aangevoerd dat de Wvggz niet voorziet in de mogelijkheid om, aansluitend aan een (machtiging tot voortzetting van een) crisismaatregel, nóg een crisismaatregel af te geven. Daarom is volgens betrokkene sprake van een onrechtmatig door de burgemeester genomen besluit.

De rechtbank heeft die stelling verworpen om de volgende redenen (rov. 4.5 en 4.6):

“Crisismaatregel volgend op machtiging voortzetting crisismaatregel

(…)

In hoofdstuk 7 van de Wvggz staan de bepalingen over de crisismaatregel, de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel en het aansluitend verzoek voor een zorgmachtiging. Het wettelijk systeem vermeldt de mogelijkheid dat aansluitend op een machtiging tot voortzetting van die crisismaatregel, een zorgmachtiging wordt aangevraagd. De wet noemt niet de mogelijkheid dat na een crisismaatregel en de voortzetting daarvan, opnieuw een crisismaatregel kan volgen. Naar het oordeel van de rechtbank (…) maakt dit echter niet dat een machtiging tot voortzetting van een crisismaatregel, nooit gevolgd zou kunnen worden door een nieuwe crisismaatregel en een machtiging tot voortzetting daarvan. Als - kort voor het verstrijken van de geldigheidsduur van een machtiging tot voortzetting van een crisismaatregel - wederom sprake is van een crisissituatie en voldaan wordt aan de criteria van artikel 7:1 Wvggz, kan de burgemeester opnieuw (aansluitend) een crisismaatregel afgeven en kan ook de rechtbank een machtiging tot voortzetting daarvan verlenen.

In de optiek van de advocaat was voorzienbaar dat de doodswens van betrokkene ook na afloop van de machtiging nog aanwezig zou zijn, zodat daarom een zorgmachtiging had moeten worden aangevraagd. De rechtbank volgt dat niet. Uit de stukken en de toelichting van de psychiater ter zitting is voldoende duidelijk geworden dat er vanuit het oogpunt van behandeling een specifieke reden was om niet alvast een aansluitende zorgmachtiging aan te vragen. De behandeling was er namelijk op gericht om betrokkene te begeleiden door hem meer autonomie te geven en te streven naar een behandeling op zoveel mogelijk vrijwillige basis. Toen het einde van de machtiging in zicht kwam, bleek de behandeling nog onvoldoende resultaat te hebben gehad, waarna besloten is opnieuw een crisismaatregel te vragen. De rechtbank is van oordeel dat op deze manier niet in strijd met de wet of anderszins onrechtmatig is gehandeld.”

Onderdeel 1 houdt in dat dit oordeel onjuist is, althans onbegrijpelijk zonder een nadere motivering. Gelet op het systeem van de wet en de daarin opgenomen maximumtermijnen - drie dagen voor de crisismaatregel (art. 7:4 Wvggz) en drie weken voor de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel (art. 7:9 Wvggz) -, is het niet de bedoeling van de wetgever geweest het op elkaar ‘stapelen’ van crisismaatregelen te faciliteren. Een crisismaatregel mag slechts worden genomen als de crisissituatie dermate ernstig is dat de procedure voor een zorgmachtiging niet kan worden afgewacht (art. 7:1, lid 1 onder d, Wvggz). Aangezien betrokkene met ingang van 30 december 2019, de dag waarop de burgemeester een last tot inbewaringstelling gaf, in het Willem Arntszhuis van deze zorgaanbieder verbleef, heeft de officier van justitie volgens het middelonderdeel voldoende gelegenheid gehad om bij de rechtbank een verzoek in te dienen tot het verlenen van een zorgmachtiging. De overweging dat uit de stukken en de toelichting van de psychiater voldoende duidelijk is geworden dat vanuit het oogpunt van behandeling er een specifieke reden was om niet een aansluitende zorgmachtiging aan te vragen (rov. 4.6), is volgens de klacht zonder nadere toelichting onbegrijpelijk. Voor zover de rechtbank hiermee het argument heeft bedoeld dat de behandeling erop was gericht, betrokkene te begeleiden door hem meer autonomie te geven en te streven naar behandeling zoveel mogelijk op vrijwillige basis, is de motivering volgens de klacht onbegrijpelijk: onder het regime van een zorgmachtiging kan de zorg aan een patiënt zo gedwongen of vrijwillig kan worden ingericht als de behandelaren noodzakelijk achten. Het is bij uitstek het regime waarin de overgang van gedwongen naar vrijwillige zorg gefaciliteerd kan worden, aldus het middelonderdeel.

Het middelonderdeel klaagt verder, dat uit niets blijkt dat ten tijde van het nemen van de crisismaatregel sprake was van een ‘nieuwe’ crisis. Ter toelichting wordt aangevoerd dat sinds eind december 2019 al sprake was van een crisis, “die zich kennelijk op 23 januari 2020 nog niet had opgelost”. Gelet op de complexe aard en oorzaak van stemmingsstoornissen en daaruit voortvloeiende suïcidale gevoelens en gedachten mag dat, volgens betrokkene, voor de behandelaren geen verrassing zijn. Tot zover de klachten.

Onder de Wet Bopz was het niet mogelijk een tweede machtiging tot voortzetting van dezelfde inbewaringstelling te verlenen. Dit liet onverlet dat de burgemeester opnieuw een last tot inbewaringstelling kon geven indien de officier van justitie geen aansluitende voorlopige machtiging had verzocht (of dat verzoek was geweigerd) en betrokkene wederom in een crisissituatie verzeild was geraakt. Dan gaat het om een andere inbewaringstelling en moet de gehele procedure van art. 20 e.v. Wet Bopz opnieuw worden doorlopen. Na een nieuwe last tot inbewaringstelling kon de rechtbank op verzoek van de officier van justitie machtiging verlenen tot voortzetting van die tweede inbewaringstelling.

In de vakliteratuur is aandacht besteed aan de vraag of een tweede inbewaringstelling in korte tijd zich verdraagt met de tekst en de strekking van de Wet Bopz. Dijkers heeft in dit verband het volgende betoogd:

“De maatschappelijke en psychische lasten van een inbreuk op de persoonlijke vrijheid die een dwangopneming met zich meebrengt, legt aan het bestuursorgaan burgemeester de plicht op, zo mogelijk slechts eenmaal van het hem door de wet toegekende machtsmiddel gebruik te maken. Een parallel kan worden getrokken met het strafvorderlijke beginsel nemo debet bis vexari, niemand behoort onnodig ten tweede male de kwelling van een proces te worden aangedaan.”

Dijkers merkte op dat, indien de burgemeester vrijelijk last zou kunnen geven tot een inbewaringstelling die direct of nagenoeg direct aansluit bij de einddatum van de voorafgaande voortgezette inbewaringstelling, het stelsel van de (maximum-)termijnen in de Wet Bopz goeddeels zijn betekenis dreigt te verliezen. In de zienswijze van Dijkers is een herhaalde last tot inbewaringstelling slechts toelaatbaar indien zich een ‘novum’ voordoet. Hij bedoelt in dit verband met het woord ‘novum’: “een essentieel gegeven waarvan men eerder geen weet had” of “een substantiële wijziging van de omstandigheden”. Dijkers voegde hieraan toe:

“Hier moge op worden gewezen dat juist in de psychiatrie zich niet zelden de situatie voordoet dat op alleszins verdedigbare gronden wordt ingeschat dat voortzetting van dwang onnodig is, maar dat kort nadien de omstandigheden zich dramatisch wijzigen; alsdan is vanzelfsprekend een novum licht aanwezig te achten.26.

Het debat in eerste aanleg is grotendeels gevoerd langs de zo-even geschetste lijnen: was wel of niet sprake van een (onvoorziene) nieuwe situatie die de tweede crisismaatregel met spoedeisende hulp nodig maakte? In de aangevallen overweging heeft de rechtbank kennelijk antwoord willen geven op die vraag. Volgens de rechtbank bestond tijdens de uitvoering van de last tot inbewaringstelling en de machtiging van 3 januari 2020 tot voortzetting daarvan, een bepaalde verwachting van de behandelaars over een gunstig verloop van de medische behandeling. Toen bleek dat deze verwachting niet uitkwam, is alsnog besloten tot de nu bestreden crisismaatregel van 23 januari 2020.

De Wvggz volgt in dit opzicht de systematiek van de Wet Bopz. De burgemeester kan een crisismaatregel nemen indien “de crisissituatie dermate ernstig is dat de procedure voor een zorgmachtiging niet kan worden afgewacht” (art. 7:1, aanhef en onder d, Wvggz). De burgemeester zendt een afschrift van zijn beslissing en de afgegeven medische verklaring toe aan de officier van justitie. Indien deze van oordeel is dat de vereiste grondslag voor een crisismaatregel aanwezig is, dient hij bij de rechter een verzoek in om een machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel te verlenen (art. 7:7 lid 1 Wvggz). Een machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel heeft een geldigheidsduur van drie weken na haar dagtekening (art. 7:9 Wvggz). Na een (machtiging tot voortzetting van de) crisismaatregel kan een zorgmachtiging als bedoeld in art. 6:1 e.v. Wvggz worden verleend.

Onder de Wvggz is het verlenen van een tweede machtiging tot voortzetting van dezelfde crisismaatregel niet mogelijk. Dit laat onverlet dat de burgemeester een nieuwe crisismaatregel kan nemen. Dan gaat het om een andere crisismaatregel en moet de gehele procedure van art. 7:1 e.v. Wvggz opnieuw worden doorlopen.

Zijn er – naast de procedurele waarborgen27.− voldoende materiële waarborgen tegen willekeur bij het uitoefenen van de bevoegdheid van de burgemeester om opnieuw een crisismaatregel te nemen? Ter toelichting op de klacht is in het cassatierekest (onder 1.4) aangevoerd dat een crisismaatregel (slechts) is bedoeld voor spoedeisende gevallen waarin de wettelijke procedure voor een zorgmachtiging niet kan worden afgewacht.28.Dat is juist, maar het leidt niet tot de gevolgtrekking dat iedere machtiging tot voortzetting van een crisismaatregel moet worden gevolgd door een (in de tijd direct daarop aansluitende) zorgmachtiging. Integendeel: wanneer de verplichte zorg ter uitvoering van de crisismaatregel tot resultaat heeft gehad dat het onmiddellijk dreigende gevaar is geweken, althans tot een beheersbaar niveau is teruggebracht, kan de verplichte zorg worden beëindigd.

Het is niet alleen een kwestie van ‘nemo debet bis vexari’. Aan de keuze voor een tweede crisismaatregel, gevolgd door een machtiging tot voortzetting van die tweede crisismaatregel, is inherent dat de termijn verschuift waarbinnen de officier van justitie in actie moet komen om een zorgmachtiging te verzoeken die aansluit op de laatste machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel (art. 7:11 Wvggz. Ten aanzien van deze patiënt gaat het om het verschil tussen 24 januari 2020 (einde looptijd van de machtiging tot voortzetting van de eerste crisismaatregel) en 17 februari 2020 (einde looptijd van de machtiging tot voortzetting van de tweede crisismaatregel, zoals bestreden in de parallelprocedure 20/01448). Tot zover ga ik mee in de opvatting van het middelonderdeel dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest, ‘het op elkaar stapelen van crisismaatregelen te faciliteren’.

De gestelde bedoeling van de wetgever − het ‘op elkaar stapelen’ van crisismaatregelen niet faciliteren − brengt niet mee dat het opleggen van een tweede crisismaatregel verboden is; wel dat dit een uitzondering moet blijven. Voor zover in dit verband de in alinea 3.7 aangehaalde opvatting van Dijkers over het ‘novum’ als vereiste voor een tweede crisismaatregel zou worden gevolgd, ben ik van mening dat enige ruimte zou moeten worden gelaten om, ook zonder een novum, in gevallen waarin de verplichte zorg abrupt is afgebroken een tweede crisismaatregel te nemen, gevolgd door een machtiging tot voortzetting daarvan. Een onmiddellijk dreigend (levens-)gevaar voor de betrokkene zelf of voor anderen kan daartoe nopen. Te denken valt bijvoorbeeld aan de volgende situaties:

- er is verzuimd de officier van justitie tijdig op de hoogte te stellen van het geven van de crisismaatregel;29.

- de rechtbank heeft niet binnen de door de wet gestelde termijn beslist op het verzoek om een machtiging tot voortzetting daarvan, als gevolg waarvan de verblijfstitel vervalt;

- beëindiging van de crisismaatregel nadat de rechtbank heeft geoordeeld niet te kunnen machtigen tot voortzetting daarvan vanwege een ontoereikende geneeskundige verklaring.

Voor zover de in alinea 3.4 samengevatte klacht berust op de stelling dat de officier van justitie voldoende gelegenheid heeft gehad om (tijdig vóór het verstrijken van de machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling) bij de rechtbank een verzoek in te dienen tot het verlenen van een zorgmachtiging, gaat de klacht niet op. Bij het verzoekschrift van de officier van justitie tot het verlenen van een zorgmachtiging moeten de in art. 5:17 Wvggz genoemde gegevens worden gevoegd. Bij het verzoekschrift om een aansluitende zorgmachtiging te verlenen moeten de in art. 7:11 lid 4 Wvggz genoemde gegevens worden gevoegd. De rechtbank heeft uiteengezet dat er in dit geval – vanuit het oogpunt van psychiatrische behandeling – een specifieke reden was om niet aan te sturen op een aansluitende zorgmachtiging (en het dus te laten bij kortdurende verplichte zorg in het kader van de voortgezette inbewaringstelling, waarna de psychiatrische behandeling op vrijwillige basis zou kunnen worden voortgezet). In de redenering van de rechtbank wordt niet miskend dat het verzoeken van een aansluitende zorgmachtiging een alternatief had kunnen zijn. In de redenering van de rechtbank was, toen de behandelaars eenmaal duidelijk werd dat zij de koers moesten verleggen, het tijdig aanvragen van een aansluitende zorgmachtiging praktisch niet meer mogelijk. In dezelfde redenering was – indien toen zou zijn gekozen van het aanvragen van een niet-aansluitende zorgmachtiging – alsnog deze crisismaatregel nodig om spoedeisende verplichte zorg aan betrokkene te kunnen verlenen. Hoewel de gang van zaken niet fraai te noemen is, kan mijns inziens niet staande worden gehouden dat de bestreden beslissing berust op een onjuiste rechtsopvatting.

De motiveringsklacht van dit middelonderdeel faalt, omdat de rechtbank in rov. 4.6, reeds geciteerd, heeft uiteengezet wat zij bedoelt met de ‘specifieke reden vanuit het oogpunt van behandeling’. De klacht dat die uiteenzetting onbegrijpelijk is, omdat onder het regime van een zorgmachtiging de zorg zo gedwongen of zo vrijwillig kan worden ingericht als de behandelaren noodzakelijk achten, gaat ook niet op. Aan het verzoek om verlening van een zorgmachtiging gaat het opstellen van een zorgplan vooraf, waarbij onder meer ook de patiënt betrokken wordt. Op zich is juist, dat de zorgverantwoordelijke – binnen het kader van de verplichte zorg die in de zorgmachtiging door de rechter is toegestaan en van het zorgplan – kan opnemen hoe de uitvoering van de toegestane verplichte zorg geschiedt. Inderdaad is, in het kader van zo’n zorgplan en van een op die basis te verlenen zorgmachtiging, een regime mogelijk waarin de overgang van gedwongen naar vrijwillige zorg gefaciliteerd kan worden, zoals in de toelichting op het middelonderdeel is bepleit. Dit neemt niet weg, dat indien als gevolg van onverwachte feiten of omstandigheden het aanvragen van een aansluitende zorgmachtiging praktisch niet meer mogelijk is en, in afwachting van een aanvraag voor een (gewone, niet aansluitende) zorgmachtiging spoedeisende verplichte zorg nodig is, de keuze van de burgemeester voor een nieuwe crisismaatregel niet onrechtmatig is, aangenomen dat overigens aan alle wettelijke vereisten voor het nemen van een crisismaatregel is voldaan.

Voor het overige is het in cassatie bestreden oordeel feitelijk van aard en voor de lezer niet onbegrijpelijk in het licht van hetgeen de behandelend psychiater ter zitting van 6 maart 2020 heeft verklaard (proces-verbaal blz. 2, slot):

“(…) De betrokkene was eind december 2019 opgenomen. We hadden de wens en de hoop dat hij binnen drie weken met ontslag zou kunnen. Het uitgangspunt is ook vrijwillige zorg. Conform dat uitgangspunt hebben we hem behandeld tot de dag dat de machtiging voortzetting crisismaatregel afliep. Toen was ontslag onverantwoord. Dat konden we niet eerder inschatten, want de betrokkene kon niet voor zichzelf instaan, hij kon zichzelf van het leven beroven. De betrokkene kon ook niet naar een open afdeling. Toen stonden we achter een opname om het onmiddellijk dreigend nadeel af te kunnen wenden. (…)”

Mijn slotsom is dat onderdeel 1 geen doel treft.

Onderdeel 2: is sprake van schending van art. 7:1, lid 3 onder b, Wvggz (hoorplicht)?

In de procedure bij de rechtbank is namens betrokkene aangevoerd dat de beschikking van de burgemeester van 23 januari 2020 niet rechtmatig tot stand is gekomen, omdat niet is voldaan aan de hoorplicht ingevolge art. 7:1, lid 3 onder b, Wvggz. De burgemeester moet zich ervan vergewissen of de betrokkene al dan niet gehoord wil worden. Dit is niet de taak van de psychiater die de medische verklaring afgeeft.

De rechtbank heeft dit betoog ongegrond bevonden:

“4.2. Artikel 7:1 lid 3 sub b Wvggz bepaalt dat de burgemeester niet eerder een crisismaatregel neemt nadat hij de betrokkene, zo mogelijk, in de gelegenheid heeft gesteld om te worden gehoord.

De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester deze wettelijke bepaling niet geschonden heeft. Uit de informatie van de onafhankelijk psychiater [betrokkene 1] van 4 maart 2020 blijkt dat aan de betrokkene uitleg is gegeven over de mogelijkheid om zijn verhaal te doen aan een afgevaardigde van de burgemeester, omdat de burgemeester besluit over het wel of niet afgeven van een crisismaatregel. Aan de betrokkene is ook uitgelegd dat de burgemeester het horen heeft uitbesteed aan iemand om dat namens de burgemeester te doen. In de medische verklaring van de onafhankelijk psychiater is vermeld dat de betrokkene expliciet geweigerd heeft om gehoord te worden. De rechtbank leidt daaruit en uit de aanvullend overgelegde informatie af dat de betrokkene gewezen is op de mogelijkheid om gehoord te worden en aldus in de gelegenheid is gesteld zijn mening kenbaar te maken. De verplichting van artikel 7:1 lid 3 sub b Wvggz reikt naar het oordeel van de rechtbank niet zover dat de burgemeester zelf of iemand namens hem bij de betrokkene moet nagaan of hij al dan niet gehoord wil worden. De burgemeester mag afgaan op de (medische) verklaring van de onafhankelijk psychiater, die nadat de medische beoordeling heeft plaatsgevonden de verdere procedure in gang zet. Daaruit blijkt in dit geval dat betrokkene is gewezen op de mogelijkheid om gehoord te worden. Er is dus op dit punt aan de wettelijke bepalingen voldaan.”

Onderdeel 2 klaagt dat dit oordeel rechtens onjuist is. In het cassatierekest wordt voorop gesteld dat er ruimschoots gelegenheid was om betrokkene te horen voordat de crisismaatregel werd genomen: betrokkene heeft sinds 30 december 2019 onafgebroken op de locatie Willem Arntszhuis verbleven. Voor zover de verplichting van de burgemeester tot het horen van de betrokkene rechtens kan worden gemandateerd, blijkt volgens het middelonderdeel in deze zaak niet van een mandaat van de burgemeester aan een persoon die onder zijn verantwoordelijkheid valt. Volgens het middelonderdeel mocht de burgemeester niet zonder meer afgaan op de mededeling van een derde, zonder mandaat, inhoudende dat betrokkene niet gehoord wil worden.

Art. 7:1, lid 3 onder b, Wvggz bepaalt dat de burgemeester niet eerder een crisismaatregel neemt dan nadat hij betrokkene, zo mogelijk, in de gelegenheid heeft gesteld om te worden gehoord. De wetgever heeft deze bepaling als volgt toegelicht (onderstreping toegevoegd):

“In het derde lid is opgenomen dat de burgemeester betrokkene zo mogelijk in de gelegenheid moet stellen om te worden gehoord. De vertegenwoordiger wordt hierbij niet meer genoemd omdat het erom gaat dat betrokkene in de gelegenheid moet worden gesteld om te worden gehoord. Als betrokkene dat niet wil, hoeft het niet. De burgemeester dient moeite te doen om betrokkene te horen, hij mag er niet te licht vanuit gaan dat zulks niet mogelijk is. Ook uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt zulks.30.Overigens hoeft het horen niet per se door de burgemeester (of in mandaat door een wethouder) zelf plaats te vinden, maar kan dit ook om praktische redenen plaatsvinden in opdracht van de burgemeester door de instantie waar betrokkene zich in de gegeven situatie bevindt. Ook hoeft dit niet op een zitting of soortgelijke bijeenkomst te gebeuren, het zal van de omstandigheden afhangen of en hoe dit kan. Wanneer het niet mogelijk is betrokkene te horen wordt dit met redenen omkleed aangegeven in het besluit. Overigens kan, indien betrokkene een crisiskaart heeft, deze kaart de wensen en voorkeuren van betrokkene duidelijk maken, waarmee bij voorbereiding en uitvoering van de crisismaatregel rekening dient te worden gehouden. Op deze wijze wordt de stem van betrokkene in de procedure toch gehoord.”31.

Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Wvggz was de uitvoering van de voorgestelde hoorplicht een omstreden kwestie. Op zich is een hoorplicht voor een bestuursorgaan niets bijzonders. Art. 4:8 lid 1 Awb bepaalt:

“Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:

a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en

b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.”

Art. 4:11 Awb bevat enkele uitzonderingen op deze hoorplicht. Art. 4:9 Awb laat de keuze om zijn zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren te brengen over aan de desbetreffende belanghebbende.32.

Het bijzondere van de hoorplicht in art. 7:1 lid 3 Wvggz is gelegen in het feit dat een crisismaatregel niet aan kantoortijden gebonden is, maar letterlijk op alle dagen en uren moet kunnen worden genomen. Mede om die reden bepaalt art. 7:1 lid 2 Wvggz dat de burgemeester aan een wethouder mandaat kan verlenen voor het nemen van een crisismaatregel. Minstens zo belangrijk is, dat een crisismaatregel naar zijn aard spoedeisend is en dikwijls moet worden genomen op een moment waarop communicatie met de betrokkene als gevolg van diens geestelijke toestand moeizaam verloopt of zelfs praktisch onmogelijk blijkt. Dijkers heeft dit probleem in 2019 besproken.33.Hij betoogt onder 3.4, kort samengevat, dat er een ‘inspanningsverplichting’ voor de burgemeester ligt:

“in beginsel moet de burgemeester betrokkene horen, maar hij mag daarvan afzien:

a. als betrokkene niet wil worden gehoord;

b. wanneer betrokkene niet aanspreekbaar is;

c. in geval van evidente tijdsdruk (in de termen van artikel 4:11 Awb is dat slechts aan de orde voor zover ‘de vereiste spoed zich daartegen verzet’ (…); en

d. indien ondanks de nodige inspanning daartoe het horen door bijzondere omstandigheden niet kan worden gerealiseerd.”

Dijkers noemt in dit verband ook de mogelijkheid van het ‘horen op afstand’ (telefonisch met of zonder beeldverbinding en andere tweezijdige elektronische communicatievormen).

In hetzelfde NJB-artikel beschrijft Dijkers twee mogelijkheden om het feitelijke horen van de betrokkene te laten uitvoeren door een ander. Hij noemt enerzijds de ‘interne’ oplossing door een ambtenaar van de gemeente daartoe te machtigen; anderzijds de mogelijkheid van vertegenwoordiging (volmacht), waarbij een functionaris van buiten het gemeentelijke apparaat kan worden ingeschakeld voor het horen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft in mei 2019 een handleiding opgesteld.34.In de praktijk verloopt het contact tussen de burgemeester (of wethouder) en de crisisdienst van de GGD of andere psychiatrische hulpverleners dikwijls via een beveiligde elektronische verbinding (het Khonraad-systeem, een opvolger van het voorheen gebruikte communicatiesysteem BOPZ-online), waarbij de psychiater aan de burgemeester een crisismaatregel voorstelt en de burgemeester langs digitale weg daarover beslist.35.Dat is ook in deze zaak gebeurd.

Ter zitting van de rechtbank heeft de advocaat van betrokkene aangevoerd dat het de burgemeester is, die zich ervan moet vergewissen of de betrokkene al dan niet gehoord wil worden en dat dit niet de taak is van de psychiater die de medische verklaring afgeeft.36.De psychiater hoort wel de betrokken patiënt, maar doet dat niet als vertegenwoordiger van de burgemeester. Dijkers is in zijn NJB-artikel van mening dat de rapporterende psychiater, die aan de burgemeester dringend in overweging geeft een crisismaatregel te nemen en dat voorstel met argumenten onderbouwt, “niet [kan] worden geacht een objectief verslag uit te brengen over de zienswijze van betrokkene en diens argumenten om gevrijwaard te blijven van dwang”.37.De psychiater moet het horen overlaten aan de burgemeester of diens vertegenwoordiger.

Aannemelijk is, zoals het middelonderdeel aangeeft, dat betrokkene sinds 30 december 2019 verbleef op de locatie Willem Arntszhuis (zie ook rov. 3.3, eerste volzin). De aanvraag bij de burgemeester is digitaal via het Khonraad-systeem ingediend door psychiater [betrokkene 1] . De rechtbank overweegt in rov. 4.3 – in cassatie onbestreden − dat uit de informatie van deze psychiater van 4 maart 2020 blijkt dat aan betrokkene uitleg is gegeven over de mogelijkheid om zijn verhaal te doen “aan een afgevaardigde van de burgemeester”.38.

Voor het eerst in cassatie wordt de stelling betrokken dat in deze zaak niet blijkt van een mandaat van de burgemeester aan een derde, die onder zijn verantwoordelijkheid valt. Voor zover deze stelling al niet is aan te merken als een in cassatie ontoelaatbaar feitelijk novum,39.wordt in dit middelonderdeel uit het oog verloren dat het horen van een patiënt door een ander dan de burgemeester of wethouder ook kan geschieden buiten mandaat, namelijk indien de burgemeester of wethouder aan een derde (ook wel aangeduid als: de ‘hooragent’40.) volmacht heeft gegeven tot het horen van de betrokkene; het horen is iets anders dan het nemen van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. In zoverre faalt de klacht en is de stelling dat er ruimschoots gelegenheid was om betrokkene ter plaatse in het Willem Arntszhuis te horen, niet ter zake dienende.

Dan blijft nog de stelling in het cassatierekest onder 2.5 dat de burgemeester niet zonder meer had mogen afgaan op de mededeling van “een derde zonder mandaat” dat betrokkene niet gehoord wilde worden. Dit is in zoverre juist, dat de betrokkene tegenover de burgemeester of diens vertegenwoordiger zich vrij moet kunnen uitspreken over de door de psychiater voorgestelde crisismaatregel. De instelling waar betrokkene op dat moment verblijft (of anders de psychiater die het onderzoek verricht) kan dit slechts faciliteren, door telefonisch of anderszins contact te (laten) leggen tussen de betrokkene en de (vertegenwoordiger van de) burgemeester die de betrokkene zal horen. Wanneer de betrokkene zich tegenover de burgemeester of diens vertegenwoordiger uitspreekt over de voorgestelde crisismaatregel, kan dit worden vastgelegd in een verslag. Zo kan een patiënt ook aan (de vertegenwoordiger van) de burgemeester laten weten dat hij afziet van de hem geboden gelegenheid om zich uit te spreken over de voorgestelde crisismaatregel. Indien de patiënt ervan afziet de vertegenwoordiger van de burgemeester te woord te staan, is de faciliterende taak volbracht en kan de psychiater de aanvraag insturen. De klacht stuit hierop af. Aan de advocaat kan worden toegegeven dat een kans bestaat dat te gemakkelijk wordt aangenomen dat de betrokkene van ieder gesprek met (de vertegenwoordiger van) de burgemeester afziet; een patiënt in een kwetsbare situatie kan worden beïnvloed. Daartegenover staat, dat een psychiater een medisch professional is en dat er weinig alternatieven zijn. Een burgemeester of wethouder kan bezwaarlijk bij iedere melding waarbij staat dat de patiënt expliciet heeft geweigerd te worden gehoord, een ambtenaar of andere vertegenwoordiger ter plaatse sturen om dit bij de patiënt te verifiëren als er geen reden is om hieraan te twijfelen.41.Een tussenoplossing zou kunnen zijn dat de betrokkene wordt meegenomen naar een andere ruimte, waar buiten aanwezigheid van de psychiater telefonisch contact tussen de patiënt en (de vertegenwoordiger van) de burgemeester wordt gelegd, maar de tijd en de toestand van de patiënt laten dit niet altijd toe.

Onderdeel 3: afwijzing van het verzoek om schadevergoeding

Middelonderdeel 3 is gericht tegen het oordeel in rov. 4.7 dat het beroep tegen de crisismaatregel ongegrond is en dat daarom het verzoek om schadevergoeding zal worden afgewezen. Onder verwijzing naar het voorgaande klaagt betrokkene dat de crisismaatregel op onjuiste gronden is genomen, dat het beroep van betrokkene gegrond verklaard had moeten worden en dat de verzochte schadevergoeding had moeten worden toegewezen.

Het onderdeel bouwt slechts voort op de voorgaande middelonderdelen en bevat geen klacht die afzonderlijk bespreking behoeft.

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

plv.