HR, 06-03-2013, nr. 13/01029 (NO 11/36)

Bij verzoekschrift van 1 augustus 2011 heeft mr. A. Verbruggen namens zijn cliënte [klaagster] — die ik hierna niet meer afzonderlijk naast mr. Verbruggen als klaagster zal noemen — zich tot mij gewend met een klacht tegen het Bestuur van de Rechtbank [A]. Het verzoek strekt ertoe een vordering in te stellen bij de Hoge Raad tot het doen van een onderzoek als bedoeld in artikel 13a van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO).

Op 23 juli 2010 heeft de meervoudige economische strafkamer van de Rechtbank vonnis gewezen in de strafzaak tegen [klaagster]. In haar vonnis is de strafkamer ingegaan op de media-aandacht voor de gebeurtenissen in 2006 met het schip [B] dat in charter voer voor [klaagster]. Daarbij heeft de Rechtbank onder meer overwogen:

Na de uitspraak verscheen in het dagblad Trouw een publicatie over het vonnis door de journalist [journalist 2], waarin [journalist 2] onder meer schreef:

Naar aanleiding van deze passage heeft de in die publicatie genoemde wetenschapsjournalist [journalist 1] een klacht ingediend bij de Raad voor de Journalistiek omdat hij van mening was dat ten onrechte wordt gesteld dat hij volgens de rechtbank onjuiste feiten heeft gepubliceerd. In het kader van dit geschil heeft de secretaris van de Raad voor de Journalistiek in een e-mailbericht met het onderwerp ‘verzoek om uitleg uitspraak’ aan de Rechtbank gevraagd hoe de desbetreffende overwegingen in het vonnis moeten worden begrepen, omdat partijen verdeeld bleven over de vraag of [journalist 2] de desbetreffende passage uit het vonnis juist had uitgelegd. Het Bestuur heeft besloten aan het verzoek te voldoen. Namens het Bestuur heeft [de griffier], griffier, op 14 januari 2011 per e-mail het volgende geantwoord.

Naar aanleiding van dit antwoord heeft [journalist 1] zijn klacht bij de Raad voor de Journalistiek ingetrokken.

De klacht van mr. Verbruggen houdt in dat het Bestuur onjuist en klachtwaardig heeft gehandeld door op deze wijze een nadere uitleg te geven van het vonnis in de strafzaak tegen zijn cliënte.

Mr. Verbruggen heeft zijn klacht bij brief van 11 maart 2011 voorgelegd aan het Bestuur. Het Bestuur heeft hem op 10 mei 2011 schriftelijk geantwoord dat het hem kon volgen in zijn opvatting dat er sprake was van een niet gebruikelijke handelwijze. Zijn mening dat sprake was van een onjuiste en ontoelaatbare handelwijze deelde het Bestuur niet. De beslissing antwoord te geven op de vraag van de secretaris van de Raad voor de Journalistiek is een beslissing van het Bestuur die voor zijn rekening komt, aldus het Bestuur.

Naar aanleiding van een tweede brief van mr. Verbruggen heeft het Bestuur hem op 24 mei 2011 schriftelijk bericht bij zijn antwoord te blijven.

Mr. Verbruggen heeft zijn klacht tegen het Bestuur bij mij ingediend onder overlegging van een aantal bijlagen, waaronder de briefwisseling met het Bestuur.

De gedraging waartegen de klacht zich richt, vond plaats op 14 januari 2011 en derhalve voor het tijdstip van inwerkingtreding van het nieuwe externe klachtrecht (1 juli 2011: Stb. 2011/324). Voor de toepasselijkheid van de nieuwe regeling is het tijdstip van indiening van de klacht bij de Procureur-Generaal beslissend (artikel XXII lid 5 Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie, Stb. 2011/255). Aangezien de klacht is ingediend na het tijdstip van inwerkingtreding is de nieuwe regeling daarop van toepassing.

Bij schrijven van 16 maart 2012 heb ik mr. Verbruggen en het Bestuur van de Rechtbank laten weten dat en waarom ik voornemens was een vordering bij de Hoge Raad in te stellen tot het doen van een onderzoek naar de gedraging van het Bestuur. Daarbij heb ik mr. Verbruggen en het Bestuur op de voet van artikel 13b lid 2 Wet RO gelegenheid geboden voor een reactie.

Van die gelegenheid heeft de Rechtbank [A] wel en mr. Verbruggen geen gebruik gemaakt. In zijn schriftelijke reactie van 10 april 2012 zet het Bestuur uiteen dat de gedraging van het Bestuur naar zijn mening niet ter beoordeling staat in het kader van het wettelijk klachtrecht.

Op 4 mei 2012 heb ik mr. Verbruggen en het Bestuur geschreven dat de reactie van het Bestuur mij geen aanleiding gaf af te zien van mijn voornemen een vordering in te stellen. Daarbij heb ik een afschrift van de reactie van het Bestuur aan mr. Verbruggen gezonden.

De klacht is gericht tegen het Bestuur van de Rechtbank. De vraag rijst of een klacht over een gedraging van een gerechtsbestuur aan de Hoge Raad kan worden voorgelegd. Een dergelijke klacht lijkt te vallen buiten het bereik van de in de artikelen 13a tot en met 13g Wet RO neergelegde klachtregeling. Die klachtregeling ziet namelijk op klachten over de wijze waarop een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast zich in de uitoefening van zijn functie heeft gedragen (artikel 13a lid 1 Wet RO).

De door mr. Verbruggen gewraakte gedraging, het geven van een nadere duiding van het vonnis tegen zijn cliënte, is niet een gedraging van (één van) de rechters die het vonnis hebben gewezen maar van het Bestuur. Het Bestuur heeft immers de vraag beantwoord hoe de desbetreffende overwegingen van het vonnis moeten worden begrepen. Over de inhoud van het antwoord is volgens het Bestuur geen overleg gepleegd met de desbetreffende rechters. Het Bestuur heeft uitdrukkelijk opgemerkt dat de beslissing te voldoen aan het verzoek van de secretaris van de Raad voor de Journalistiek voor rekening van het Bestuur komt.

Voor zover de klacht moet worden verstaan als gericht tegen de president en één of meer rechterlijke leden van het Bestuur is het volgende van belang.

De president van de Rechtbank en de sectorvoorzitters zijn in hun hoedanigheid van voorzitter respectievelijk lid van het gerechtsbestuur, geen rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast. De functie van gerechtspresident respectievelijk sectorvoorzitter is geen rechterlijke functie. De leden van het gerechtsbestuur worden benoemd voor een periode van zes jaar (artikel 15 lid 5 Wet RO).

Bij de parlementaire behandeling van de Wet organisatie en bestuur gerechten is uitdrukkelijk aandacht besteed aan het onderscheid tussen bestuurlijke functies en rechtsprekende functies. Met name de Nota naar aanleiding van het verslag bevat uitvoerige uiteenzettingen over dit punt (TK 2000–2001, 27 181, nr. 6, p. 34–43 en p. 66–68). Ter verduidelijking volgen hier enkele passages uit die Nota.

(p. 35).

(p. 35).

(p. 38).

(p. 67).

Dit onderscheid lijkt mee te brengen dat alleen een gedraging in de uitoefening van de rechtsprekende functie binnen het bereik valt van de wettelijke klachtregeling. Van een dergelijke gedraging is in het onderhavige geval geen sprake. Uit de e-mail van [de griffier] en de reactie van het Bestuur op de klacht blijkt dat de rechterlijke leden van het Bestuur hebben gehandeld in hun bestuurlijke hoedanigheid.

Het voorgaande neemt niet weg dat in de klachtprocedure bij de Hoge Raad ook de wijze waarop het gerechtsbestuur zich heeft gedragen aan de orde kan komen. Bij de wijziging van het klachtrecht in 2011 is artikel 13f lid 1 Wet RO als volgt komen te luiden:

In de MvT wordt deze bepaling als volgt toegelicht :

(TK 2008–2009, 32 021, nr. 3, p. 32).

Hoewel hiermee de beoordeling van de wijze waarop het gerechtsbestuur zich heeft gedragen binnen de bevoegdheid van de Hoge Raad in het kader van de klachtregeling wordt gebracht, wijzen de wettekst en de toelichting erop dat deze beoordeling is beperkt tot de wijze waarop het bestuur zich in verband met de behandeling van een klacht tegen een rechter of anderszins naar aanleiding van de desbetreffende gedraging van de rechter heeft gedragen.

Besturen van gerechten vallen ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (artikel 1:1 lid 2 onder g jo. artikel 1:1 lid 2 onder c Awb) echter ook niet onder het begrip bestuursorgaan van de Awb. Titel 9.2 van de Awb is derhalve niet van toepassing op een gerechtsbestuur. Dit betekent dat er ook geen externe klachtmogelijkheid ingevolge de Awb bestaat als het gaat om handelingen van een gerechtsbestuur als die waarover hier wordt geklaagd.

Het ingevolge artikel 37 Wet RO door de Raad voor de rechtspraak op beslissingen van een bestuur uit te oefenen toezicht biedt evenmin een voorziening. Dit toezicht betreft de algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van het gerecht door het bestuur waaronder in het bijzonder de in artikel 23 lid 1 Wet RO opgesomde taken. Het geven van een uitleg van een rechterlijke uitspraak valt mijns inziens daar niet onder. Overigens blijkt uit het dossier dat de Raad voor de rechtspraak zich niet bevoegd acht een standpunt is te nemen over de wijze waarop het Bestuur de klacht van mr. Verbruggen heeft afgehandeld (brief Raad voor de rechtspraak d.d. 27 juni 2011).

Naar mijn oordeel is het geheel ontbreken van extern toezicht op dit punt geen wenselijke situatie. De vraag is vervolgens of de Hoge Raad de aangewezen instantie is om in deze leemte te voorzien en zo ja, of dat mogelijk is op basis van de bestaande wetgeving.

Het in de Wet RO geregelde klachtrecht strekt ertoe de wijze waarop een rechter zich in de uitoefening van zijn functie heeft gedragen, te laten toetsen op behoorlijkheid. In het algemeen wordt een klacht aan de Hoge Raad voorgelegd als een rechterlijke gedragsnorm aan de orde is die vaststelling door de Hoge Raad behoeft. Ik noem als voorbeelden: HR 23 mei 1991, NJ 1991, 692 en HR 30 maart 1998, NJ 1998, 554. In de eerste zaak besliste de Hoge Raad — naar aanleiding van een klacht tegen een rechter-commissaris in een faillissement, die per brief inlichtingen had verstrekt over de klager aan een derde — dat een rechter-commissaris in een faillissement het onder omstandigheden, wanneer in redelijkheid kan worden aangenomen dat het belang van de betrokken boedel dit meebrengt, tot zijn taak kan rekenen inlichtingen aan derden te verstrekken omtrent in zijn functie te zijner kennis gekomen feiten. In de tweede zaak ging het om de vraag of het gelet op artikel 6 EVRM een rechter vrijstaat — onverplicht — aangifte te doen indien hem in het kader van een mondelinge behandeling op een openbare terechtzitting door de partijen of een van de partijen gegevens worden medegedeeld waaruit kan worden afgeleid dat partijen of een van de partijen zich aan het plegen van een of meer strafbare feiten hebben of heeft schuldig gemaakt. Dat was in beginsel volgens de Hoge Raad niet geoorloofd.

In voornoemde zaken heeft de Hoge Raad de taak en de positie van de rechter in de gegeven gevallen nader bepaald. Ook in de onderhavige zaak raakt de aan de orde gestelde vraag aan de positie van de rechter; in hoeverre mag het gerechtsbestuur zich uitlaten over (de inhoud en uitleg van) een rechterlijke beslissing? Dat is naar mijn mening bij uitstek een kwestie waarover de Hoge Raad zich moet kunnen uitspreken.

Voor dit standpunt meen ik steun te vinden in de geschiedenis van de totstandkoming van de huidige klachtregeling. Bij de invoering van de wetgeving betreffende de modernisering van de rechterlijke organisatie in 2002, bestond het voornemen een nieuwe regeling van het extern klachtrecht voor de rechterlijke organisatie tot stand te brengen (TK 2000–2001, 27 181, nr. 7, p. 34). In 2005 werd bij de Raad van State een wetsvoorstel aanhangig gemaakt waarin de behandeling van klachten tegen gerechtsbesturen werd opgedragen aan de Nationale ombudsman, in combinatie met een rol voor de Hoge Raad. De Raad van State heeft een negatief advies uitgebracht (zaaknummer W03.05.0306 gepubliceerd op www.raadvanstate.nl). Hij was van oordeel ‘dat het wetsvoorstel, door de wijze waarop het vorm gaf aan het opdragen van de externe klachtbehandeling over rechters aan een instantie buiten de rechterlijke macht, ondanks de in het voorstel opgenomen voorzieningen niet het risico uitsloot dat de grenslijn wordt overschreden van de onafhankelijkheid waarin de rechterlijke functie moet (kunnen) worden uitgeoefend’ (p. 3–4).

Ik haal hier enkele passages aan waarin wordt ingegaan op de verhouding tussen klachtbehandeling en de positie van de onafhankelijke rechter (p. 2–3).

Het advies van de Raad van State heeft ertoe geleid dat het klachtrecht over met rechtspraak belaste leden van de rechterlijke macht niet is opgedragen aan de Nationale ombudsman maar bij de Hoge Raad is gebleven (TK 2008–2009, 32 021, nr. 3, p. 27 en TK 2009–2010, 32 021, nr. 6, p. 29).

Het in het advies gesignaleerde knelpunt dat niet zonder meer duidelijk is waar de grenzen liggen van het rechterlijk domein, speelt ook in de onderhavige zaak. Heeft het Bestuur zich begeven op het terrein dat is voorbehouden aan de rechters die de zaak hebben behandeld en het vonnis hebben gewezen door zich te uiten zoals het heeft gedaan in de gewraakte e-mail? In het door de wetgever gekozen stelsel is de Hoge Raad m.i. de meest geëigende instantie om een dergelijke vraag te beantwoorden.

In het voorgaande heb ik uiteengezet dat de wet een leemte bevat en dat — in het licht van de aangehaalde overwegingen die hebben geleid tot de keuze van de Hoge Raad als externe instantie voor klachten over rechters, om aldus te waarborgen dat de onafhankelijkheid van de rechter wordt gerespecteerd — de Hoge Raad de onderhavige gedraging zou moeten kunnen beoordelen. Het is de vraag of de huidige regeling van het klachtrecht daarvoor voldoende grondslag biedt en ik heb mij dan ook ampel beraden op de vraag of ik deze vordering zou indienen. Alles afwegend ben ik tot de slotsom gekomen dat het van belang is dat er duidelijkheid komt over de vraag of de Hoge Raad kan oordelen over gedragingen van een gerechtsbestuur als de onderhavige. Daarom leg ik de klacht over het Bestuur voor opdat de Hoge Raad zich kan uitspreken over de vraag of hij bevoegd is de gedraging van het Bestuur te beoordelen. In het geval de Hoge Raad van oordeel zou zijn dat hij niet bevoegd is, acht ik het geraden dat onder de aandacht van de wetgever breng opdat in de leemte kan worden voorzien.

Ter voldoening aan het verzochte vorder ik dat de Hoge Raad, aangenomen dat hij bevoegd is te oordelen over de onderhavige gedraging van het Bestuur, een onderzoek instelt naar de in de klacht aan de orde gestelde gedraging van het Bestuur — het geven van een nadere uitleg van het vonnis van 23 juli 2010 — en zijn oordeel uitspreekt over die gedraging. De stukken van deze zaak leg ik over overeenkomstig de bijgevoegde inventarislijst.

Alvorens in te gaan op de kwestie of het Bestuur zich mocht uitlaten over het vonnis, moet de vraag worden beantwoord of het Bestuur in de e-mail aan de secretaris van de Raad voor de Journalistiek een nadere uitleg heeft gegeven van het vonnis. Mr. Verbruggen stelt dat dit het geval is, het Bestuur stelt in zijn schriftelijke reactie van 10 april 2012 dat zulks niet het geval is.

Mijns inziens is duidelijk dat namens het bestuur van de Rechtbank uitleg van het vonnis is gegeven. De aan de Rechtbank gerichte vraag van de Raad voor de Journalistiek was hoe de passage uit het vonnis moet worden uitgelegd waarop [journalist 2] zijn stelling baseerde dat volgens de rechtbank [journalist 1] zelfs na het pleidooi tot publicatie van onjuiste feiten is overgegaan. [Journalist 1] stelde dat die uitleg van het vonnis onjuist was en het antwoord van het Bestuur van de Rechtbank verschaft de Raad voor de Journalistiek de gewenste duidelijkheid: [journalist 2] kon op grond van de bewuste passage uit het vonnis van de Rechtbank tot de door hem getrokken conclusie komen. Zoals hierboven al vermeld, trok [journalist 1] daarop zijn klacht in.

In zijn schriftelijke reactie merkt het Bestuur nog op dat de passage in zijn antwoord ‘Indien de vraag wordt gesteld ( …) met ja worden beantwoord’, ongelukkig is geformuleerd waardoor er, zij het ten onrechte, een verkeerde indruk kan zijn ontstaan bij partijen en daarom achterwege had moeten blijven. Het belang van de onderhavige klachtzaak is naar mijn oordeel niet uitsluitend daarin gelegen dat de Hoge Raad zich uitspreekt over de concrete gedraging van het Bestuur, maar evenzeer daarin dat door de uitspraak van de Hoge Raad een duidelijk richtsnoer wordt gegeven voor de — zoals de Raad van State het uitdrukt — ‘eigensoortige’ verhouding tussen rechter en gerechtsbestuur inzake rechterlijke beslissingen. Daarom acht ik het opportuun de klacht voor te leggen aan de Hoge Raad, ook al zou het Bestuur in zijn antwoord aan de Raad voor de Journalistiek met zijn door het Bestuur als ‘ongelukkig geformuleerde passage’ geen uitleg van het vonnis hebben gegeven.

Dan kom ik toe aan de vraag of het Bestuur het vonnis van 23 juli 2010 nader mocht uitleggen.

In artikel 23 lid 2 Wet RO is bepaald dat het gerechtsbestuur bij de uitvoering van zijn taken niet treedt in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken. In de Memorie van Antwoord bij de Wet organisatie en bestuur gerechten (EK 2001–2002, 27 181 en 27 182, nr. 55a, p. 29) is gesteld dat de rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast verantwoordelijk is en blijft voor de inhoud en de redactie van een uitspraak. Benadrukt wordt ‘dat het onthoudingsgebod dat een bestuur niet treedt in de ‘procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken’ in artikel 2.2.2.1, tweede lid, het schrijven van beschikkingen, vonnissen, arresten en uitspraken volledig omvat’. Er wordt op gewezen dat de inhoud van beschikkingen, vonnissen, arresten en uitspraken uitgebreid wordt gereguleerd en gewaarborgd in de procesrechtelijke wetgeving en dat ingevolge de wettelijke bepalingen een uitspraak de inhoudelijke beoordeling en de uiteindelijke beslissing van de rechter(s) vermeldt. Het schrijven van vonnissen, arresten en uitspraken is dus een aangelegenheid waar het bestuur van het gerecht niet in mag treden, aldus de Memorie van Antwoord.

Het gerechtsbestuur mag zich dus niet bemoeien met de totstandkoming van rechterlijke uitspraken. De inhoud van een uitspraak is de verantwoordelijkheid van de rechter. Niet valt in te zien dat dit anders zou zijn nadat het vonnis is gewezen of de beschikking is gegeven; een gerechtsbestuur mag ook dan niet nader ingaan op de inhoud van de rechterlijke beslissing. Aldus ook P. Ingelse, in het NJB 2010, p. 1966–1968 en H.F.M. Hofhuis in een redactioneel in Trema 2010, p. 226–227. Zie ook het naschrift van Ingelse, NJB 2010, p. 2095 naar aanleiding van de reactie van E. van den Emster, NJB 2010, p. 2094.

In zijn schriftelijke reactie onderschrijft het Bestuur dat het gerechtsbestuur niet treedt in het rechterlijk domein noch zich uitlaat over de inhoud van een vonnis of daarover uitleg geeft. Op dit punt is er dus geen verschil van inzicht. Niettemin stelt het Bestuur dat de Hoge Raad zich niet behoeft uit te spreken over de vraag in hoeverre een gerechtsbestuur zich mag uitlaten over (de inhoud en uitleg van) een rechterlijke beslissing omdat — zo begrijp ik het Bestuur — het antwoord op die vraag in het algemeen ligt besloten in de wet en in concreto geen sprake is van het geven van een nadere uitleg. Dat dit laatste niet het geval is, heb ik hierboven uiteengezet. Het belang van een uitspraak van de Hoge Raad over de onderhavige vraag heb ik eveneens aangegeven.

In zijn reactie merkt het Bestuur nog op dat een en ander te meer klemt nu een uitlating van het gerechtsbestuur over de inhoud en uitleg van een vonnis van geen enkele juridische betekenis voor partijen of derden is of kan zijn. Het is de vraag of dat juist is. In ieder geval kunnen dergelijke uitlatingen door een gerechtsbestuur wel degelijk gevolgen hebben. Zij kunnen dan ook niet vrijblijvend worden gedaan. De onderhavige zaak is daarvan een goed voorbeeld. In deze zaak heeft de Raad voor de Journalistiek in het kader van een bij de Raad ingediende klacht gevraagd hoe de desbetreffende overwegingen in het vonnis dienen te worden begrepen. Het Bestuur van de Rechtbank heeft op het ‘verzoek om uitleg uitspraak’ gereageerd. Het antwoord van het Bestuur en de in dat antwoord door het Bestuur gegeven uitleg heeft geleid tot intrekking van de klacht.

Daar komt bij, zoals ook betoogd door Ingelse en Hofhuis in hun hiervoor genoemde artikelen, dat uitlatingen van het gerechtsbestuur over de inhoud en uitleg van een vonnis bij de buitenwereld de indruk kunnen wekken dat het gerechtsbestuur (eind)verantwoordelijk is voor de beslissing. Het behoeft geen betoog dat dit een volstrekt onjuiste indruk is. Ik heb dat hiervoor reeds aangegeven: die verantwoordelijkheid berust enkel en alleen bij de rechter die de uitspraak heeft gedaan. Daarvan dient het gerechtsbestuur zich steeds ten volle bewust te zijn.

Op grond van het voorgaande ben ik van mening dat de klacht dat het Bestuur zich in antwoord op het verzoek van de Raad voor de Journalistiek niet had behoren uit te laten over de uitleg van het vonnis van 23 juli 2010 gegrond is.

's‑Gravenhage, 7 december 2012

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,