HR, 19-06-2020, nr. 19/02177

Heden neem ik conclusie naar aanleiding van het beroep in cassatie van [X] B.V., belanghebbende, tegen de uitspraak van het gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden (hierna: het Hof) van 27 maart 2019.1.

Belanghebbende heeft haar toenmalige werknemer [A] (ofschoon ex-werknemer, hierna ook in citaten, aangeduid als: de werknemer) na een ziekteperiode ontslagen, vanwege het verwijtbaar niet meewerken aan re-integratie conform de Wet Verbetering Poortwachter.

Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: het UWV), dat belast is met de toekenning van uitkeringen, heeft aan de werknemer, bij besluit van 9 januari 2013, een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (hierna: de WIA) toegekend (hierna: het toekenningsbesluit). Het betreft een loongerelateerde werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsgeschikten (hierna ook: WGA-uitkering). Deze uitkering is ingegaan op 15 januari 2013.

Belanghebbende heeft bij brief van 9 januari 2013 van het UWV een kopie van het toekenningsbesluit ontvangen.

Het wettelijke uitgangspunt is dat de werkgever, na bij ziekte de eerste twee jaar het loon te hebben doorbetaald, in principe nog tien jaar verantwoordelijk is voor de WGA-lasten. In verband daarmee heeft belanghebbende bij brief aan het UWV van 14 februari 2013 bezwaar gemaakt tegen het toekenningsbesluit. Belanghebbende heeft in deze brief onder meer geschreven:

Wij maken bezwaar tegen het feit dat wij nu mogelijk als eigen risicohouder de kosten voor de WIA krijgen. Deze meneer [de werknemer, AG] heeft namelijk stelselmatig vanaf begin ziekmelding niet meegewerkt aan de Wet verbetering poortwachter. Wij gaan er vanuit dat vanwege de zin in uw schrijven van januari 2013 “Het is belangrijk dat u er alles aan doet om aan het werk te blijven of om werk te vinden. UWV ondersteunt u hierbij”, dat wij niet worden aansprakelijk gesteld en de kosten van de WIA niet op ons worden verhaald.

Het UWV heeft, naar aanleiding van dit bezwaar, op 14 februari 2013 telefonisch contact opgenomen met belanghebbende. Een medewerker van het UWV heeft belanghebbende toen meegedeeld dat belanghebbende niet verantwoordelijk is voor de re-integratie van de werknemer en - let wel - dat de uitkering niet op haar zou worden verhaald.

Een medewerker van het UWV heeft verder, op 27 februari 2013, een e-mail gestuurd aan belanghebbende. Daarin staat onder meer:

U maakt bezwaar tegen de beslissing van 9 januari 2013, toekenning loongerelateerde WGA-uitkering van € 2.084,30 per maand per 15 januari 2013, 37,24% AO.

U maakt bezwaar tegen ‘het feit dat wij nu mogelijk als eigen risicodrager de kosten van de WIA krijgen’.

U kunt op dit moment geen bezwaar maken tegen het ‘feit’ dat UWV mogelijk in de toekomst wel,

of niet, de uitkering op Arriva verhaalt. Er is namelijk niet besloten dat de WIA van de werknemer op Arriva verhaald wordt.

In de beslissing staat ook niet dat u als ERD verantwoordelijk blijft voor de re-integratie. Integendeel, er staat dat UWV ondersteuning verleent.

Op 14 februari 2013 is telefonisch al aan u medegedeeld dat omdat het dienstverband is beëindigd voor ingangsdatum WIA, de werkgever niet verantwoordelijk is voor re-integratie en de uitkering niet verhaald wordt op de werkgever. [cursiveringen toegevoegd, A-G]

Mocht zo’n beslissing wel ooit volgen, dan kunt u daar op dat moment bezwaar tegen maken.

De beslissing waartegen u bezwaar maakt gaat alleen over de toekenning WIA aan de werknemer (ingangsdatum, soort, duur en hoogte uitkering en mate van AO-heid). Het heeft daarom alleen zin om bezwaargronden tegen die aspecten in te dienen.

Wilt u gezien deze omstandigheden uw bezwaar intrekken of wilt u nog gronden indienen die betrekking hebben op recht, hoogte en duur van de uitkering?

Belanghebbende heeft op 28 februari 2013 haar bezwaar tegen het toekenningsbesluit ingetrokken.

De Inspecteur, die is belast met de premieheffing, heeft met dagtekening 23 november 2015 aan belanghebbende voor het jaar 2016 een beschikking loonheffingen gedifferentieerd premiepercentage Werkhervattingskas gegeven (hierna: beschikking gedifferentieerd premiepercentage Whk). Het gedifferentieerde premiepercentage Whk is vastgesteld op 0,23%.

Bij de berekening van het te hanteren premiepercentage heeft de Inspecteur de door het UWV aan de werknemer in 2014 betaalde WGA-uitkering in aanmerking genomen. Het premiepercentage bestaat volledig uit de premiecomponent ‘WGA-lasten flexibele dienstbetrekkingen’. De aan de werknemer betaalde uitkering is de enige uitkeringslast waarop de berekening van de premiecomponent ‘WGA-lasten flexibele dienstbetrekkingen’ voor het jaar 2016 is gebaseerd. Zonder die uitkeringslast zou de premie 0,07% zijn.

Belanghebbende heeft het UWV aangeschreven naar aanleiding van de vaststelling door de Inspecteur van het gedifferentieerde premiepercentage Whk voor het jaar 2015. Belanghebbende heeft het UWV verzocht terug te komen van het toekenningsbesluit. Het UWV heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 4 februari 2016. Het UWV heeft het door belanghebbende tegen die afwijzing gemaakte bezwaar bij uitspraak op bezwaar van 1 mei 2017 afgewezen. Op 7 juni 2018 heeft de algemene bestuursrechter van de rechtbank Noord-Nederland het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de hiervoor in onderdeel 1.9 genoemde beschikking gedifferentieerd premiepercentage Whk. De Inspecteur heeft dit bij uitspraak op bezwaar ongegrond verklaard.

Belanghebbende is tegen die uitspraak op bezwaar in beroep gekomen bij de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het geschil omschreven als: de vraag of verweerder het gedifferentieerde premiepercentage Whk op de juiste hoogte heeft vastgesteld. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het UWV het in rechte te beschermen vertrouwen heeft gewekt dat de WGA-uitkering ook in het kader van de Whk niet (effectief) aan eiseres zou worden toegerekend, en of dat vertrouwen de Inspecteur dan ook bindt. Niet in geschil is dat wanneer het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, de beschikking juist is vastgesteld.

De Rechtbank is om te beginnen gekomen tot het oordeel dat de uitlatingen van het UWV jegens belanghebbende, door deze in redelijkheid mochten worden opgevat als ook bindend voor het vervolgtraject waarin de gedifferentieerde premie Whk wordt vastgesteld door de Inspecteur. Contra legem toezeggingen van het UWV jegens belanghebbende, kunnen aldus ook bindend worden voor de Inspecteur. De Rechtbank is vervolgens gekomen tot het inhoudelijke oordeel dat belanghebbende redelijkerwijs uit de door het UWV aan haar verstrekte informatie heeft mogen opmaken dat de aan de werknemer verleende uitkering geen gevolgen zou hebben voor de gedifferentieerde premie Whk. Op grond van een en ander heeft de Rechtbank het beroep van belanghebbende gegrond verklaard.

De Inspecteur heeft hoger beroep ingesteld bij het Hof. Bij het Hof was de toe te passen hoogte van het gedifferentieerde premiepercentage Whk in geschil. Het ging uitsluitend om de vraag of belanghebbende op grond van de door het UWV gedane uitlatingen (telefonisch op 14 februari 2013 en via de e-mail op 27 februari 2013) erop mocht vertrouwen dat de aan de werknemer toegekende WGA-uitkering niet zou doorwerken in de hoogte van het naderhand ten laste van belanghebbende te brengen gedifferentieerde premiepercentage Whk.

Het Hof heeft het hoger beroep van de Inspecteur gegrond verklaard. Het heeft geoordeeld dat de uitlatingen die namens het UWV zijn gedaan (telefonisch op 14 februari 2013 en via de e-mail op 27 februari 2013) niet kunnen worden opgevat als een toezegging waaraan belanghebbende het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de aan de werknemer toegekende WGA-uitkering niet zou doorwerken in de hoogte van het ten laste van belanghebbende komende gedifferentieerde premiepercentage Whk, als vast te stellen door de Inspecteur.

Het Hof heeft daartoe overwogen dat er tussen belanghebbende en het UWV in het geheel niet is gesproken over de premieheffing, laat staan over de hoogte van het gedifferentieerde premiepercentage Whk. Het Hof heeft verder geoordeeld dat belanghebbende uit de uitlatingen van het UWV redelijkerwijs ook niet heeft mogen opmaken dat het wel ging over de premieheffing dan wel over het gedifferentieerde premiepercentage Whk. Het Hof is daarom tot de slotsom gekomen dat het beroep van belanghebbende op het vertrouwensbeginsel faalt.

In cassatie stelt belanghebbende dat het Hof ten onrechte dan wel onvoldoende gemotiveerd tot het oordeel is gekomen dat geen sprake is van door het UWV gewekt vertrouwen waaraan de Inspecteur bij het vaststellen van het gedifferentieerde premiepercentage Whk jegens belanghebbende gebonden is.

De opbouw van deze conclusie is verder als volgt. In onderdeel 2 zijn de feiten en het geding in feitelijke instanties weergegeven. Onderdeel 3 bevat een uiteenzetting van het geding in cassatie. In onderdeel 4 wordt uitgelegd hoe de berekening van het gedifferentieerde premiepercentage Whk in elkaar steekt. Onderdeel 5 gaat over de samenwerking tussen de inspecteur en het UWV bij de totstandkoming van een beschikking gedifferentieerd premiepercentage Whk. In onderdeel 6 wordt een en ander opgemerkt over het vertrouwensbeginsel. In onderdeel 7 wordt het middel van belanghebbende beoordeeld; gevolgd door de conclusie in onderdeel 8.2.

De feiten

Het Hof heeft de feiten als volgt vastgesteld:

Belanghebbende heeft haar toenmalige werknemer (…) per september 2012 ontslagen, vanwege het verwijtbaar niet meewerken aan re-integratie conform de Wet Verbetering Poortwachter. Voor het ontslag is door het UWV WERKbedrijf bij beslissing van 6 juli 2012 toestemming verleend.

Aan de werknemer is door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: het UWV) bij besluit van 9 januari 2013 een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) toegekend (hierna: het toekenningsbesluit). Het betreft een loongerelateerde werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA-uitkering) ingaande op 15 januari 2013. Belanghebbende heeft bij brief van 9 januari 2013 van het UWV een kopie van dit besluit ontvangen.

Belanghebbende heeft bij brief aan het UWV met dagtekening 14 februari 2013 tegen het toekenningsbesluit bezwaar gemaakt. In deze brief heeft belanghebbende onder meer geschreven:

“Wij maken bezwaar tegen het feit dat wij nu mogelijk als eigen risicohouder de kosten voor de WIA krijgen. Deze meneer heeft namelijk stelselmatig vanaf begin ziekmelding niet meegewerkt aan de Wet verbetering poortwachter. Wij gaan er vanuit dat vanwege de zin in uw schrijven van januari 2013 “Het is belangrijk dat u er alles aan doet om aan het werk te blijven of om werk te vinden. UWV ondersteunt u hierbij”, dat wij niet worden aansprakelijk gesteld en de kosten van de WIA niet op ons worden verhaald.”

Naar aanleiding van het - onder 2.3 genoemde - ingediende bezwaar heeft een medewerker bezwaar van het UWV op 14 februari 2013 telefonisch contact opgenomen met belanghebbende. Daarbij heeft deze medewerker aan belanghebbende medegedeeld dat belanghebbende niet verantwoordelijk is voor de re-integratie van de werknemer en dat de uitkering niet op haar verhaald zou worden.

Voorts heeft een medewerker bezwaar van het UWV op 27 februari 2013 aan belanghebbende een e-mail gestuurd, waarin onder meer is geschreven:

“U maakt bezwaar tegen de beslissing van 9 januari 2013, toekenning loongerelateerde WGA-uitkering van € 2.084,30 per maand per 15 januari 2013, 37,24% AO.

U maakt bezwaar tegen ‘het feit dat wij nu mogelijk als eigen risicodrager de kosten van de WIA krijgen’.

U kunt op dit moment geen bezwaar maken tegen het ‘feit’ dat UWV mogelijk in de toekomst wel, of niet, de uitkering op Arriva verhaalt. Er is namelijk niet besloten dat de WIA van de werknemer op Arriva verhaald wordt.

In de beslissing staat ook niet dat u als ERD verantwoordelijk blijft voor de re-integratie. Integendeel, er staat dat UWV ondersteuning verleent.

Op 14 februari 2013 is telefonisch al aan u medegedeeld dat omdat het dienstverband is beëindigd vóór ingangsdatum WIA, de werkgever niet verantwoordelijk is voor re-integratie en de uitkering niet verhaald wordt op de werkgever.

Mocht zo’n beslissing wel ooit volgen, dan kunt u daar op dat moment bezwaar tegen maken.

De beslissing waartegen u bezwaar maakt gaat alleen over de toekenning WIA aan de werknemer (ingangsdatum, soort, duur en hoogte uitkering en mate van AO-heid). Het heeft daarom alleen zin om bezwaargronden tegen die aspecten in te dienen.

Wilt u, gezien deze omstandigheden uw bezwaar intrekken of wilt u nog gronden indienen die betrekking hebben op recht, hoogte en duur van de uitkering?”

Belanghebbende heeft op 28 februari 2013 haar bezwaar tegen het toekenningsbesluit van 9 januari 2013 ingetrokken.

Met dagtekening 23 november 2015 is door de Inspecteur voor het jaar 2016 de onderhavige beschikking loonheffingen gedifferentieerd premiepercentage Whk gegeven. Bij de berekening van de hierin vastgestelde gedifferentieerde premie Whk heeft de Inspecteur de door het UWV aan de werknemer in 2014 betaalde WGA-uitkering in aanmerking genomen. De aan de werknemer toegekende en betaalde uitkering is de enige uitkeringslast waarop de berekening van de onderhavige premiecomponent voor WGA-lasten flexibele dienstbetrekkingen voor 2016 is gebaseerd.

Naar aanleiding van de vaststelling door de Inspecteur van het gedifferentieerde premiepercentage Whk voor het jaar 2015 heeft belanghebbende het UWV aangeschreven, met het verzoek om terug te komen van het toekenningsbesluit. Het UWV heeft dit verzoek bij besluit van 4 februari 2016 afgewezen. Het UWV heeft het door belanghebbende tegen die afwijzing gemaakte bezwaar bij uitspraak op bezwaar van 1 mei 2017 afgewezen Op 7 juni 2018 heeft de algemene bestuursrechter van de rechtbank Noord-Nederland het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Tot de stukken van het geding behoren door belanghebbende in eerste aanleg bij haar aanvullende beroepschrift van 29 maart 2018 ingebrachte (interne) memo’s van het UWV met dagtekeningen 26 oktober 2010 en 26 februari 2015, gericht aan de medewerkers bezwaar en beroep van het UWV, met als respectieve onderwerpen ‘Correspondentie met werkgever over niet-toekennen van WGA-uitkering’ en ‘Toerekeningsaspecten in de uitkeringsprocedure, versie 2’. Deze memo’s heeft belanghebbende in het kader van de hiervoor onder 2.8 genoemde beroepsprocedure opgevraagd bij en ontvangen van het UWV.

Rechtbank Noord-Nederland

De Rechtbank heeft als volgt overwogen:

In geschil is het antwoord op de vraag of verweerder het gedifferentieerde premiepercentage Whk op de juiste hoogte heeft vastgesteld. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het UWV het in rechte te beschermen vertrouwen heeft gewekt dat de WGA-uitkering ook in het kader van de Whk niet (effectief) aan eiseres zou worden toegerekend, en of dat vertrouwen de inspecteur dan ook bindt. Niet in geschil is dat wanneer het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, de beschikking juist is vastgesteld.

(…)

Beroep op het vertrouwensbeginsel

(…)

Uit de bewoording van het bezwaarschrift en de e-mail van 27 februari 2013 maakt de rechtbank op dat er niet nadrukkelijk wordt gesproken over de gevolgen voor de gedifferentieerde premie Whk.

Gelet echter op met name de ruime formulering van de laatste zin van het bezwaarschrift (…) is de rechtbank van oordeel dat eiseres bedoelde te vernemen of zij ooit nog, op welke manier dan ook, financieel aansprakelijk zou worden gesteld voor de aan de werknemer toegekende uitkering. De toelichting die eiseres heeft gegeven in de van haar afkomstige stukken en ter zitting ondersteunt dat. Het ligt naar het oordeel van de rechtbank dan ook voor de hand, dat eiseres eenzelfde ruime vraagstelling aan de orde heeft gesteld tijdens het telefonische contact met de medewerker bezwaar (…).

Uit het.memo van 26 oktober 2010 (…) maakt de rechtbank verder op, dat het UWV zich ervan bewust was dat met een uitlating die zij zouden kunnen doen, zij verweerder voor de voeten zouden kunnen lopen bij de uitoefening van zijn bevoegdheid ten aanzien van de vaststelling van het premiepercentage Whk (zie pagina 4 van het memo bij 1.8). Ook elders in het memo komt duidelijk naar voren dat het UWV ervan was doordrongen dat toekenningsbesluiten van WGA-uitkeringen rechtstreeks gevolgen kunnen hebben voor de gedifferentieerde premie Whk (zie bijvoorbeeld de eerste alinea van de Inleiding). Bovendien komt nadrukkelijk aan de orde dat werkgevers zich tot het UWV plegen te wenden om een verklaring te krijgen dat de uitkering niet aan hen zal worden toegerekend (pagina 4 bovenaan). Uit het memo volgt zelfs dat het UWV er terdege rekening mee hield dat zij onbedoeld en ongewenst vertrouwen zou kunnen wekken: 'Om de werkgever toch maximaal zekerheid te kunnen bieden, zonder ons zelf zodanig vast te leggen dat we niet alsnog kunnen toerekenen, kan onderstaande brieftekst gebruikt worden' (pagina 4 onderaan). Het betreffende memo was gericht aan medewerkers bezwaar en beroep, zodat ervan mag worden uit gegaan dat die medewerkers van de inhoud op de hoogte waren. In het memo van 26 februari 2015 (zie 1.9), dat onder meer het memo van 26 oktober 2010 vervangt, wordt deze problematiek nogmaals uiteengezet (zie pagina 10 en 11, onder ‘We verstrekken geen losse verklaringen van niet-toerekening aan werkgever’).

De bewoordingen van de e-mail van 27 februari 2013 suggereren, zeker in reactie op de ruime vraagstelling van eiseres, dat er in het geheel geen financiële gevolgen zullen zijn ('is al aan u medegedeeld dat (…) de uitkering niet verhaald wordt op de werkgever').

(…)

De rechtbank weegt verder mee dat de wet- en regelgeving op dit punt complex is, en dat een WGA-uitkering voor de werkgever verschillende financiële gevolgen kan hebben.

(…)

Tegen deze achtergrond heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs uit de e-mail van 27 februari 2013 van het UWV mogen opmaken dat de aan de werknemer verleende uitkering ook geen gevolgen zou hebben voor de gedifferentieerde premie Whk.

Ter zake van de tweede horde overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt voorop dat in rechte te beschermen vertrouwen in beginsel alleen kan worden gewekt door een daartoe bevoegd bestuursorgaan. Gelet daarop kan in het onderhavige geval in beginsel alleen verweerder (de inspecteur) in rechte te beschermen vertrouwen wekken met betrekking tot de beschikking loonheffingen gedifferentieerd premiepercentage Whk. Standpuntbepalingen die zijn gedaan door een onbevoegde ambtenaar binden in beginsel niet het wel bevoegde bestuursorgaan. Ook uitlatingen van degene die niet bevoegd is en die moeten worden aangemerkt als een (impliciete) standpuntbepaling kunnen echter onder omstandigheden tot rechtens te honoreren vertrouwen leiden. Dit is het geval als bij eiseres de aan de inspecteur toerekenbare schijn is gewekt dat de uitlatingen van het UWV mede namens de bevoegde inspecteur zijn gedaan.

Ook hier is het perspectief van waaruit de rechtbank moet beoordelen of er een toerekenbare schijn is gewekt dat de uitlatingen van het UWV mede namens verweerder zijn gedaan, dat van eiseres. De eerste vraag die beantwoord moet worden is of bij eiseres de schijn is gewekt dat de uitlatingen mede door verweerder zijn gedaan. Bij een bevestigend antwoord dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of die gewekte schijn ook aan verweerder toerekenbaar is.

Bij de beantwoording van de hiervoor genoemde vragen acht de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden van belang:

Zowel verweerder als het UWV zijn betrokken bij de uitvoering van de regelgeving op het gebied van de premieheffing werknemersverzekeringen, waaronder de gedifferentieerde premie Whk. Er is sprake van een versnipperde taakverdeling tussen verweerder en het UWV (…).

Het betreft complexe en gedetailleerde regelgeving (…).

De precieze reden voor de keuzes die gemaakt zijn bij de versnippering is ook voor een in de materie ingevoerd iemand lang niet altijd duidelijk.

(…)

- Vast staat dat verweerder voor zijn taakuitoefening sterk afhankelijk is van wat het UWV hem aan gegevens aanlevert.

- In het memo van 26 februari 2015 (zie 1.8), op pagina 4, staat beschreven dat het UWV bij het nemen van een beslissing op bezwaar ten aanzien van de toerekeningsaspecten noodgedwongen ook een beetje op de stoel van verweerder moet gaan zitten, en dat dit afgestemd is met verweerder.

Toekenning, uitvoering en re-integratie zijn binnen de WIA-regelgeving opgedragen aan het UWV.

De rechtbank is van oordeel, gelet op al deze omstandigheden, dat bij eiseres de schijn is gewekt dat de uitlatingen van het UWV ook namens verweerder zijn gedaan. Bovendien acht de rechtbank die gewekte schijn ook toerekenbaar aan verweerder, vooral omdat de vervlechting van taken zo ondoorzichtig is. De rechtbank acht het aannemelijk dat een werkgever als eiseres zich bij vragen over de gevolgen van de Wet WIA in een concreet geval waar hij mee te maken krijgt, in eerste instantie wendt tot het UWV. Als die een uitlating doet over de gevolgen, zonder daarbij uitdrukkelijk te vermelden dat zij niet over de gevolgen gaat die op het bordje van de inspecteur liggen, mag eiseres er redelijkerwijs van uit gaan dat die uitlating ook verweerder bindt.

(…)

De Rechtbank heeft het beroep van belanghebbende op het vertrouwensbeginsel aldus gehonoreerd, het beroep gegrond verklaard en de Inspecteur opgedragen een nieuwe uitspraak op bezwaar te doen, na overleg met het UWV, met inachtneming van de uitspraak van de Rechtbank.

De Inspecteur heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Rechtbank.

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Het Hof heeft het geschil als volgt omschreven:

In geschil is de hoogte van het gedifferentieerde premiepercentage Whk voor het jaar 2016. Partijen houdt uitsluitend verdeeld of het vertrouwensbeginsel is geschonden De Inspecteur beantwoordt deze vraag ontkennend en belanghebbende bevestigend.

Het Hof heeft met betrekking tot het geschil het volgende geoordeeld:

In rechte te beschermen vertrouwen kan in beginsel alleen worden gewekt door een daartoe bevoegd bestuursorgaan. Gelet daarop kunnen in beginsel alleen de Inspecteur en diens hulppersonen in rechte te beschermen vertrouwen wekken met betrekking tot de vaststelling van het gedifferentieerde premiepercentage Whk.

Belanghebbende stelt dat zij in het onderhavige geval mocht aannemen dat de – telefonisch op 14 februari 2013 (…) en in de e-mail van 27 februari 2013 (…) – door het UWV gedane als toezegging op te vatten uitlatingen kunnen worden toegerekend aan de Inspecteur.

Het Hof ziet zich allereerst voor de vraag geplaatst of het UWV uitlatingen heeft gedaan die bij belanghebbende het vertrouwen hebben gewekt dat de aan de werknemer toegekende uitkering niet zou doorwerken in de hoogte van het gedifferentieerde premiepercentage Whk.

De uitlatingen van de bezwaarbehandelaar van het UWV waarnaar belanghebbende heeft verwezen zijn gedaan binnen het kader van de behandeling van het bezwaarschrift van belanghebbende tegen het toekenningsbesluit. Naar ’s Hofs oordeel kunnen deze uitlatingen niet worden opgevat als een toezegging waaraan belanghebbende het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat bij de premieheffing de aan de werknemer toegekende uitkering niet zou doorwerken in de hoogte van het gedifferentieerde premiepercentage Whk. Er is blijkens de vermelde citaten uit de e-mail, waarin de in het telefoongesprek gedane uitlatingen eveneens zijn vastgelegd, in het geheel niet gesproken over de premieheffing, laat staan over de hoogte van het gedifferentieerde premiepercentage Whk, en evenmin heeft belanghebbende uit de uitlatingen redelijkerwijs mogen opmaken dat het daarover ging. Reeds om deze reden faalt belanghebbendes beroep op het vertrouwensbeginsel.

Dat belanghebbende in de betreffende uitlatingen toentertijd reden heeft gezien om haar bezwaar tegen het toekenningsbesluit in te trekken, maakt het voorgaande niet anders. In het kader van de onderhavige fiscale procedure kan de Inspecteur immers niet worden verweten dat belanghebbende in een andere bestuursrechtelijke procedure, waarin de Inspecteur geen enkele bevoegdheid of taak heeft, haar bezwaar heeft ingetrokken. Ter zitting van het Hof heeft belanghebbende nog gesteld dat het UWV in de hiervoor genoemde e-mail had moeten wijzen op de bevoegdheid van de Inspecteur met betrekking tot de premieheffing. Die stelling kan, wat daarvan zij, belanghebbende niet baten, omdat ook het achterwege laten van een zodanige mededeling door het UWV de Inspecteur niet kan worden verweten.

Het Hof heeft aldus geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. Het heeft het hoger beroep van de Inspecteur gegrond verklaard, de uitspraak van de Rechtbank vernietigd en de uitspraak op bezwaar van de Inspecteur bevestigd.

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. De Staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend. De Staatssecretaris heeft niet gedupliceerd.

In haar beroep in cassatie heeft belanghebbende tegen de Hofuitspraak - naast andere - met name de volgende klachten aangevoerd: ten eerste) ‘Het Gerechtshof is ten onrechte tot het oordeel gekomen, dat de door het UWV gedane uitlatingen niet aan de belastingdienst kunnen worden toegerekend’, en ten tweede) ‘Het Gerechtshof is ten onrechte tot het oordeel gekomen, dat geen sprake is van door het UWV gewekt vertrouwen, dat de uitkering van de ex-werknemer geen gevolgen zou hebben voor de premieheffing door de belastingdienst.’3.

Op zichzelf is niet in geschil dat puur bezien naar wettelijke maatstaven de Inspecteur het ten laste van belanghebbende komende gedifferentieerde premiepercentage Werkhervattingskas (Whk) terecht op 0,23% heeft gesteld. Belanghebbende stelt zich echter op het standpunt dat de Inspecteur daarmee in strijd heeft gehandeld met bij belanghebbende opgewekt vertrouwen, als ontleend aan informatie desgevraagd aan belanghebbende verstrekt door het UWV.

Om te beginnen moet men in casu een goed inzicht hebben in de materiële regelgeving. Het is van belang het verband te zien tussen (i) de aan de werknemer in het jaar 2014 uitbetaalde WGA-uitkering en (ii) de hoogte van de door belanghebbende in het jaar 2016 verschuldigde gedifferentieerde premie Whk.

Pas nadat een en ander helder is, kan belanghebbendes beroep op het vertrouwensbeginsel worden beoordeeld. Het gaat hier om nogal gecompliceerde sociale regelgeving.4.

De WIA is een publiekrechtelijke werknemersverzekering5.die voorziet in een uitkeringsrecht bij arbeidsongeschiktheid. De WIA bestaat uit twee onderdelen: (i) de inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (hierna: IVA),6.en (ii) de regeling werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten voor werknemers die gedeeltelijk of tijdelijk arbeidsongeschikt zijn (hierna: WGA).7.

De wijze waarop arbeidsongeschiktheidsuitkeringen op grond van de WIA worden gefinancierd is geregeld in de Wet financiering sociale verzekeringen (hierna: de Wfsv)8.en het Besluit Wfsv.

De werkgever is de premie voor de WIA verschuldigd.9.Deze bestaat uit twee componenten: (i) een uniforme basispremie en (ii) een gedifferentieerde premie Whk.10.

De uniforme basispremie komt ten gunste van het Arbeidsongeschiktheidsfonds. De gedifferentieerde premie Whk komt ten gunste van de Werkhervattingskas. De arbeidsongeschiktheidsuitkeringen op grond van de WIA worden gedaan uit zowel het Arbeidsongeschiktheidsfonds als de Werkhervattingskas. Uit het Arbeidsongeschiktheidsfonds worden – globaal gezegd – de IVA-uitkeringen gefinancierd; uit de Werkhervattingskas worden – globaal gezegd – de WGA-uitkeringen gefinancierd.11.

Het gaat in deze zaak om de vaststelling van de gedifferentieerde premie Whk voor het jaar 2016. Ik beperk me in het hiernavolgende tot de wijze waarop deze premie wordt vastgesteld.

De gedifferentieerde premie Whk bestond (in het jaar 2016) uit de som van drie afzonderlijke componenten: (i) de WGA-lasten vaste dienstbetrekkingen, (ii) de WGA-lasten flexibele dienstbetrekkingen en (iii) de ZW-lasten.12.In de voorliggende zaak gaat het alleen om de ‘WGA-lasten flexibele dienstbetrekkingen’. Dat komt doordat belanghebbende een zogenoemde eigenrisicodrager was voor de ‘WGA-lasten vaste dienstbetrekkingen’ en de ‘ZW-lasten’.13.Hierdoor is de premie voor deze twee premiecomponenten op nul gesteld.14.

Bij de vaststelling van de gedifferentieerde premie Whk wordt onderscheid gemaakt tussen kleine, middelgrote en grote werkgevers.15.Belanghebbende moet worden aangemerkt als een grote werkgever.16.

Voor grote werkgevers geldt dat de gedifferentieerde premie Whk individueel wordt vastgesteld.17.De gedifferentieerde premie Whk is voor zulke werkgevers, kort gezegd, de som van de individuele premiecomponenten (genoemd in onderdeel 4.9) vermeerderd of verminderd met een opslag of korting op grond van een individueel werkgeversrisicopercentage.18.De wat meer ingewikkelde regeling komt erop neer dat de hoogte van de gedifferentieerde premie Whk voor grote werkgevers afhankelijk is van het individuele arbeidsongeschiktheidsrisico. Een hoog risico leidt tot een hoge premie; een laag risico tot een lage premie. Dit wordt door Verploegh, Van Schendel en De Kock als volgt omschreven:19.

Dat de premie Whk gedifferentieerd is, wil zeggen dat de hoogte van de premie afhankelijk is van het arbeidsongeschiktheidsrisico van een individuele werkgever (…). Globaal komt dit erop neer dat het [werkgever-risico] (…) wordt vergeleken met het landelijk gemiddelde arbeidsongeschiktheidsrisico, wat vervolgens leidt tot een opslag of een korting op het landelijke vastgestelde gemiddelde premiepercentage. Zo betaalt de werkgever die relatief weinig werknemers via de WIA laat ‘afvloeien’, een lagere Whk-premie dan de werkgever met een hogere instroom in de WIA. Dat geldt mutatis mutandis voor de werkgever (…) waarin de instroom in de WIA relatief hoog is.

De auteurs merken verder op dat de hoogte van de gedifferentieerde premie Whk “onder meer afhankelijk [is] van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen die het UWV in het jaar t-2 aan (ex-)werknemers van de werkgever heeft betaald (…)”.20.

In casu heeft het UWV aan de werknemer, bij besluit van 9 januari 2013, een uitkering toegekend op grond van de WIA. Het betreft een WGA-uitkering, een werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsgeschikten, die is ingegaan per 15 januari 2013.

Deze uitkering heeft rechtstreeks invloed op hetgeen in de voorliggende zaak als financieel belang in geschil is, te weten de hoogte van de door belanghebbende, als werkgever, in het jaar 2016 verschuldigde gedifferentieerde premie Whk.

In de voorliggende beschikking is de gedifferentieerde premie Whk voor het jaar 2016 vastgesteld op 0,23%. Dit premiepercentage is, als gezegd, volledig opgebouwd uit een premiecomponent voor ‘WGA-lasten flexibele dienstbetrekkingen’.21.Bij de berekening van de gedifferentieerde premie Whk voor het jaar 2016 is de aan de werknemer (in het jaar 2014) betaalde WGA-uitkering in aanmerking genomen.22.De aan de werknemer toegekende en betaalde WGA‑uitkering is de enige uitkeringslast waarop de berekening van de gedifferentieerde premie Whk voor het jaar 2016 is gebaseerd.23.

Aldus is er verband tussen (i) de aan de werknemer in het jaar 2014 uitbetaalde WGA-uitkering en (ii) de hoogte van door belanghebbende in het jaar 2016 verschuldigde gedifferentieerde premie Whk. Op basis van de hiervoor weergegeven achtergrond wordt duidelijk waarom belanghebbende meent dat bij de berekening van de door haar verschuldigde gedifferentieerde premie Whk de aan de werknemer toegekende WGA-uitkering niet moet worden meegenomen. Dat leidt er namelijk toe dat de door belanghebbende verschuldigde gedifferentieerde premie Whk op een lager percentage wordt gesteld.

Ik merk op dat tussen partijen, als rekenkundig gegeven, niet in geschil is dat als het beroep van belanghebbende op het vertrouwensbeginsel slaagt - zodat bij de berekening van de door haar verschuldigde gedifferentieerde premie Whk de aan de werknemer toegekende WGA‑uitkering niet moet worden meegenomen - de gedifferentieerde premie Whk op 0,07% moet worden gesteld.24.

Het UWV is belast met de vaststelling en betaling van de uitkeringen ingevolge de werknemersverzekeringen (in casu de aan de werknemer toegekende WGA-uitkering).25.De belastingdienst heft de premies voor de werknemersverzekeringen26.en vordert die zo nodig in.27.

In de uitvoering van de werknemersverzekeringen zijn er dus twee loketten: een collecterend loket en een distribuerend loket. De belastingdienst is verantwoordelijk voor het collecterende loket, het UWV voor het distribuerende loket.28.

Bij het vaststellen van de gedifferentieerde premie Whk hebben zowel de belastingdienst als het UWV een taak. De inspecteur geeft namelijk ieder jaar een beschikking gedifferentieerde premie Whk af aan grote werkgevers, zoals belanghebbende.29.De inspecteur geeft die beschikking af op basis van gegevens van het UWV.30.

Wat zijn nu die gegevens van het UWV? Om die vraag te kunnen beantwoorden is het nodig om te bezien hoe de gedifferentieerde premie Whk voor grote werkgevers wordt berekend. Ik beoog hiermee te laten zien dat de inspecteur moet afgaan op de gegevens van het UWV bij het afgeven van de beschikking gedifferentieerde premie Whk.31.De inspecteur kan in principe niet afwijken van de gegevens van het UWV.

Om een en ander meer inzichtelijk te maken, volgt hieronder in hoofdlijnen (zonder in details te treden) een overzicht van de wijze van berekening van de (individuele) gedifferentieerde premie Whk voor grote werkgevers, zoals belanghebbende.32.Bij die berekening spelen bepaalde variabelen een rol, met name ‘het rekenpercentage’,33.‘het gemiddelde percentage’,34.‘de maximumpremie werkgevers’,35.‘het gemiddelde werkgeversrisicopercentage’36.en ‘het individuele werkgeversrisicopercentage’.37.

Als gezegd wordt de gedifferentieerde premie Whk voor grote werkgevers individueel vastgesteld38.en bestaat die premie (voor het jaar 2016) uit drie componenten: (i) de ‘WGA-lasten vaste dienstbetrekkingen’, (ii) de ‘WGA-lasten flexibele dienstbetrekkingen’ en (iii) de ‘ZW-lasten’.39.De gedifferentieerde premie per premiecomponent is gelijk aan, kort gezegd, een ‘rekenpercentage’ vermeerderd of verminderd met een ‘opslag/korting’ op grond van een ‘individueel werkgeversrisicopercentage’.40.De (uiteindelijke) gedifferentieerde premie Whk is de som van de aldus voor elk van deze componenten bepaalde gedifferentieerde premie.

Uit het voorgaande blijkt dat het ‘rekenpercentage’ een belangrijke variabele is. Het is het percentage waaromheen wordt gedifferentieerd. Het rekenpercentage wordt afgeleid van het ‘gemiddelde percentage’.41.Het ‘gemiddelde percentage’ voor een bepaald jaar wordt berekend door de totaal geraamde uitkeringslasten minus de niet-premiebaten in dat jaar te delen door de totaal geraamde premieplichtige loonsom in dat jaar.42.Het ‘gemiddeld percentage’ geeft aldus de gemiddelde premie weer die in een bepaald jaar moet worden opgebracht om de geraamde uitkeringslasten in dat jaar te financieren (de lastendekkende premie). Het ‘rekenpercentage’ is gelijk aan het ‘gemiddelde percentage’, gecorrigeerd voor een aantal zaken, zoals een tekort aan premiebaten als gevolg van de ‘maximumpremiegrens’.43.

De ‘opslag/korting’ wordt voor elke (grote) werkgever afzonderlijk berekend. Die ‘opslag/korting’ wordt bepaald door het ‘individuele werkgeversrisico’ te verminderen met het ‘gemiddelde werkgeversrisico’.44.Het ‘gemiddelde werkgeversrisico’ wordt bepaald door de uitkeringslasten die kunnen worden toegerekend aan alle publiek verzekerde werkgevers af te zetten tegen de premieplichtige loonsom van alle publiek verzekerde werkgevers.45.Het ‘individuele werkgeversrisico’ wordt bepaald door de uitkeringslasten, die kunnen worden toegerekend aan de individuele werkgever, af te zetten tegen de premieplichtige loonsom van de individuele werkgever.46.

Het UWV stelt de variabelen vast die van belang zijn bij het bepalen van de (individuele) gedifferentieerde premie Whk, waaronder: ‘rekenpercentage’, ‘gemiddelde percentage’, ‘maximumpremie werkgevers’, ‘gemiddelde werkgeversrisicopercentage’ en ‘individuele werkgeversrisicopercentage’. Uit artikel 38, lid 2, Wfsv volgt dat het UWV wettelijk bevoegd is om het ‘rekenpercentage’ en het ‘gemiddelde percentage’ vast te stellen. De overige relevante variabelen worden ook – elk jaar – door het UWV vastgesteld. Het UWV heeft de relevante variabelen vastgesteld en bekendgemaakt in het Besluit gedifferentieerde premie Werkhervattingskas 2016.47.In de toelichting staat:

Op grond van artikel 38, tweede lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) stelt Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) ten behoeve van de gedifferentieerde premie Werkhervattingskas (Whk) voor alle takken van bedrijf en beroep een gelijk rekenpercentage en gemiddeld percentage vast. De gedifferentieerde premie Whk is opgebouwd uit drie premiecomponenten: WGA voor vaste dienstbetrekkingen (WGA-vast), WGA voor flexibele dienstbetrekkingen (WGA-flex) en ZW voor flexibele dienstbetrekkingen (ZW). Ten behoeve van deze drie premiecomponenten wordt voor elk premiecomponent afzonderlijk een rekenpercentage en een gemiddeld percentage vastgesteld.

In het Besluit Wfsv zijn regels gesteld over de wijze waarop de rekenpercentages en de gemiddelde percentages worden vastgesteld. Tevens zijn daarin regels gesteld over de wijze waarop de opslagen of kortingen worden berekend en regels over de percentages die ten hoogste aan een werkgever in rekening mogen worden gebracht en die ten minste in rekening moeten worden gebracht.

Op grond van het Besluit Wfsv stelt het UWV een aantal parameters vast die dienen als basis voor de vaststelling van de individuele premie WGA-vast, de individuele premie WGA-flex en de individuele premie ZW. De parameters gelden voor de premie verschuldigd over het premieplichtige loon in het jaar 2016.

Uit artikel 38, lid 3, laatste volzin, Wfsv blijkt dat, voor werkgevers waarbij de ‘opslag/korting’ individueel wordt vastgesteld,48.de inspecteur elk jaar die ‘opslag/korting’ bij beschikking vaststelt. Op grond van artikel 38, lid 8, Wfsv neemt de inspecteur die beschikking (i.e. de beschikking gedifferentieerde premie Whk) ‘gehoord het UWV en in overeenstemming met het UWV’.

De Inspecteur kan naar mijn mening bij het afgeven van een individuele beschikking gedifferentieerde premie Whk in principe niet afwijken van de variabelen zoals die (jaarlijks) door het UWV zijn vastgesteld. Dat blijkt volgens mij uit de tekst van artikel 38, lid 8, Wfsv (‘gehoord het UWV en in overeenstemming met het UWV’), uit de aard van voornoemde variabelen en uit de omstandigheid dat het UWV die variabelen vaststelt. De inspecteur moet op basis van de door het UWV vastgestelde gegevens (variabelen), elk jaar bij beschikking de (individuele) gedifferentieerde premie Whk per werkgever vaststellen.

Een en ander betekent dat aan het UWV – ofschoon dat verder vooral een ‘uitkeringsloket’ is – hier op grond van de wet een beslissende rol toekomt ter voorbereiding van de door de Inspecteur, op basis van door het UWV aangeleverde gegevens, elk jaar bij beschikking vast te stellen gedifferentieerde premie Whk.

Ook in casu geldt dat de Inspecteur, zoals dat vrijwel altijd gaat, is uitgegaan van de door het UWV aangeleverde rekenkundige gegevens.

Ik wil beginnen met de door belanghebbende aangevoerde klacht dat het Hof ten onrechte tot het oordeel is gekomen, dat de door het UWV gedane uitlatingen niet aan de Inspecteur (‘de belastingdienst’) kunnen worden toegerekend. Deze klacht treft naar mijn mening doel.

Gezien de wettelijke taken die in het kader van de WIA en de WGA-uitkeringen zijn toegekend aan het UWV, acht ik het mogelijk dat uitlatingen van het UWV jegens belanghebbende gedaan, worden toegerekend aan de Inspecteur.

In casu lijkt het mij daarbij van bijzonder belang dat aan het UWV hier op grond van de wet een beslissende rol toekomt ter voorbereiding van de door de Inspecteur elk jaar bij beschikking vast te stellen gedifferentieerde premie Whk.71.Die wordt door de Inspecteur namelijk telkens vastgesteld op basis van door het UWV aangeleverde gegevens.

Het is aldus de wetgever geweest die hier de weg heeft geopend voor een actieve rol van het UWV. In dat kader is te plaatsen dat van de kant van het UWV aan belanghebbende is meegedeeld dat de uitkering niet op haar zou worden verhaald.

Minst genomen moet mijns inziens worden gezegd dat belanghebbende in redelijkheid heeft mogen begrijpen dat de uitlatingen van het UWV mede namens de bevoegde inspecteur zijn gedaan.72.73.

Het Hof heeft in r.o. 4.4. overwogen dat de uitlatingen van de bezwaarbehandelaar van het UWV waarnaar belanghebbende heeft verwezen zijn gedaan binnen het kader van de behandeling van het bezwaarschrift van belanghebbende tegen het toekenningsbesluit. Dat lijkt mij niet juist. Het is weliswaar zo dat dit bezwaarschrift (mede) de aanleiding was voor de uitlatingen, maar dat maakt naar mijn mening niet dat die zijn gedaan binnen dat kader, als gericht tegen toekenning. Overigens lijkt het mij reeds beslissend dat de uitlatingen zijn gedaan zoals zij zijn gedaan. Het wettelijke kader voor toerekening is immers, als gezegd, aanwezig.74.

Vervolgens kom ik toe aan de vraag of de uitlatingen van het UWV feitelijk zijn op te vatten als toezeggingen. Daarop ziet de in onderdeel 3.2 van deze conclusie als tweede genoemde klacht: ‘Het Gerechtshof is ten onrechte tot het oordeel gekomen, dat geen sprake is van door het UWV gewekt vertrouwen, dat de uitkering van de ex-werknemer geen gevolgen zou hebben voor de premieheffing door de belastingdienst.’ Deze klacht treft naar mijn mening eveneens doel.

De inzet die belanghebbende had met haar oorspronkelijke bezwaar en de overige contacten met het UWV, was erop gericht te voorkomen dat belanghebbende geconfronteerd zou worden met ‘het feit dat wij nu mogelijk als eigen risicodrager de kosten van de WIA krijgen’.75.Dat is mijns inziens niet anders te begrijpen dan dat belanghebbende wenste te vernemen of de uitkering aan de werknemer zou gaan doorwerken in de hoogte van het gedifferentieerde premiepercentage Whk ten laste van belanghebbende.

Voor de goede orde merk ik op dat hier geen sprake kan zijn van civielrechtelijk verhaal. Het toepasselijke omslagstelsel met gedifferentieerde premievaststelling impliceert dat het enige hier mogelijke (gedeeltelijke) ‘verhaal’, kan zijn door middel van - vanwege de uitkering aan de werknemer - in latere jaren hoger vastgestelde premie.76.

Ik meen dat de genoemde uitlatingen zijn aan te merken als een, op basis van voldoende relevante informatie gegeven, bewuste standpuntbepaling van het UWV jegens belanghebbende, waaraan de Inspecteur, in het licht van het wettelijk voorziene samenspel, gebonden is bij de latere premievaststelling. Dat moet betekenen dat de aan de werknemer toegekende uitkering op geen enkele wijze mag doorwerken in de hoogte van het gedifferentieerde premiepercentage Whk ten laste van belanghebbende.

De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van belanghebbende gegrond dient te worden verklaard.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal