HR, 23-09-2003, nr. 00377/03B

De Rechtbank te Zwolle heeft bij beschikking van 22 januari 20031. het beklag strekkende tot teruggave van het ingehouden rijbewijs van [klager] gegrond verklaard en de teruggave van het rijbewijs aan [klager] bevolen.

De Officier van Justitie bij de Rechtbank te Zwolle heeft tegen deze beschikking één middel van cassatie voorgesteld.

Het middel klaagt dat de Rechtbank art. 126 RO heeft geschonden door te overwegen dat dit voorschrift niet voorziet in mandatering aan een parketsecretaris van de bevoegdheid tot inhouding van een ingevorderd rijbewijs, dat daarom het klaagschrift gegrond is en dat het rijbewijs moet worden teruggegeven.

De Rechtbank heeft in de bestreden beslissing het volgende overwogen2.:

Art. 164, vierde lid, WVW1994 geeft de Officier van Justitie de bevoegdheid een door de politie ingevorderd rijbewijs in in die bepaling omschreven gevallen in te houden. Sinds 1 juni 1999 (Wet van 19 april 1999, Stb. 1999, 194) bestaat de mogelijkheid de uitoefening van één of meer bevoegdheden van de Officier van Justitie te mandateren. Na zijn inwerkingtreding is art. 126 RO op voor de onderhavige vraag ondergeschikte punten twee maal gewijzigd. Met ingang van 1 januari 2002 luidt deze bepaling:

In het derde lid van deze bepaling wordt het criterium genoemd aan de hand waarvan nagegaan kan worden of mandatering al dan niet mogelijk is: mandaat van bevoegdheden is niet mogelijk indien de regeling waarop de bevoegdheid steunt of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Daarvan is in elk geval sprake voor zover het gaat om het optreden ter terechtzitting in strafzaken en de toepassing van de dwangmiddelen als bedoeld in Titel IV van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafvordering. De Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1996/97, 25392, nr. 3, p. 41-42) zegt hierover nog het volgende:

De algemene maatregel van bestuur waarnaar verwezen wordt in het vierde lid is eveneens op 1 juni 1999 in werking getreden. Het betreft het Besluit reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket van 11 mei 1999, Stb. 197. In art. 2 van het Besluit is aangegeven welke bevoegdheden de officier van justitie op grond van art. 126 RO niet mag mandateren. De beslissing tot inhouden van een rijbewijs op grond van art. 164, vierde lid, WVW1994 wordt hier niet genoemd.

De opsomming van niet te mandateren bevoegdheden in art. 2 van bovengenoemd Besluit is niet limitatief. De toelichting bij het Besluit vermeldt immers op p. 14:

In het hier aan de orde zijnde geval heeft de Rechtbank overwogen dat de aard van de bevoegdheid tot inhouding van het rijbewijs zich verzet tegen mandatering. De Rechtbank heeft derhalve het juiste criterium toegepast. Volgens art. 126, derde lid, RO vindt mandatering immers niet plaats indien de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet.3.

De Rechtbank heeft niet onder ogen gezien of de regeling waarop de bevoegdheid steunt zich ook tegen mandatering verzet. In de literatuur4. wordt dat wel verdedigd met een beroep op de wijziging in art. 164, leden 4, 5 en 6, WVW1994 waarbij "betrokken ambtenaar van het openbaar ministerie" is veranderd in "officier van justitie" (Wet van 24 juni 1998, Stb. 1998, 375).5. Het enkele feit dat in de wettekst sinds de wijziging alleen de officier van justitie wordt genoemd zegt mijns inziens echter niets over de vraag of de officier van justitie zijn bevoegdheid tot inhouding kan mandateren. Het is wel zo dat de Nota naar aanleiding van het Verslag (Kamerstukken II 1996/97, 24112, nr. 9, p. 18, 19) inhoudt:

Maar daar staat tegenover dat de toelichting op de Tweede Nota van wijziging van genoemd wetsvoorstel (Kamerstukken II, 1996-1997, 24112, nr. 10, blz. 5) suggereert dat deze wijziging is ingegeven door de behoefte te verzekeren dat ook als de zaak in hoger beroep aanhangig is de officier van justitie en niet de advocaat-generaal beslist over al dan niet inhouden van het rijbewijs. Bovendien is art. 126 RO bij de wijziging van art. 164 WVW1994 kennelijk in het geheel niet in de beschouwingen betrokken.

De vraag moet nu onder ogen worden gezien of de beslissing van de Rechtbank blijk geeft van - zoals de Officier van Justitie stelt - onjuiste hantering van de door haar aan art. 126 RO ontleende maatstaf.

Inhouding van het rijbewijs levert voor de belanghebbende6. een aanzienlijke beperking van zijn bewegingsvrijheid op. Dit kan tot gevolg hebben dat de betrokkene zijn werk niet meer kan uitoefenen dan wel zijn werk niet meer (tijdig) kan bereiken. De inhouding levert niet een zo ver gaande vrijheidsberoving op als de in titel IV van het eerste boek van het Wetboek van Strafvordering aan de officier van justitie toevertrouwde (verlenging van de) inverzekeringstelling (art. 57, 58 Sv), maar kan voor de belanghebbende ingrijpender gevolgen hebben dan de aan de officier van justitie toegekende bevoegdheden tot inbeslagneming. Zo zal iemand door het inbeslagneming van zijn auto bij onderzoek in een bedrijfsgebouw (art. 96c Sv) minder in zijn bewegingsvrijheid worden beperkt dan door inhouding van het rijbewijs. Slaagt hij er in weer de beschikking te krijgen over een auto, dan kan hij immers weer per auto aan het verkeer deelnemen. Van iemand wiens rijbewijs is ingehouden kan dat niet worden gezegd. Uit een oogpunt van ingrijpendheid van de gevolgen van de bevoegdheid hoort de inhouding van het rijbewijs daarom mijns inziens thuis in het scala van aan de officier van justitie in titel IV van het eerste boek van het Wetboek van Strafvordering toegekende, niet te mandateren bevoegdheden.

Een belangrijk kenmerk van zowel de in titel IV van het eerste boek van het Wetboek van Strafvordering aan de officier van justitie toegekende bevoegdheden als van de bevoegdheid tot inhouding van het rijbewijs is, dat hantering van deze bevoegdheid een afweging van belangen eist. Daar komt nog bij dat de wet voor die afweging in een geval als het onderhavige weinig houvast biedt. De inhouding is immers in het onderhavige geval geschied omdat gevreesd wordt dat belanghebbende, wiens rijbewijs was ingevorderd omdat hij enige gevaarlijke capriolen op de weg had vertoond, zich opnieuw aan gevaarlijk rijgedrag schuldig zal maken. Dat betwist de belanghebbende in een brief aan de Officier van Justitie met een beroep op de bijzondere geestesgesteldheid die zich ten tijde van zijn gevaarlijke verkeersgedrag van hem meester had gemaakt. Hoe hier mee om te gaan valt in de wet niet te lezen. Zou het rijbewijs van belanghebbende zijn ingevorderd omdat zijn ademalcoholgehalte meer dan 785 µg alcohol per liter uitgeademde lucht hebben bedragen, dan had de wet nog enig houvast geboden. In zo'n geval is de officier van justitie bevoegd het rijbewijs in te houden tenzij dan, gelet op de bijzondere omstandigheden, toch niet gezegd kan worden dat ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid van herhaling, en behoudens klemmende redenen om van inhouding van het rijbewijs af te zien (HR 3 juni 1997, NJ 1997, 548).

De Officier van Justitie ziet het voorgaande anders en wel reeds daarom omdat inhouding van een rijbewijs haars inziens geen dwangmiddel is. Mogelijk doelt de Officier van Justitie op het hiervoor onder nr. 6 aangehaalde gedeelte van de Memorie van Toelichting op art. 126 RO. Daaraan valt de opvatting te ontlenen dat art. 126 lid 3 RO met name beoogt mandatering van bevoegdheden tot het aanwenden van dwangmiddelen te voorkomen.

Is inhouding van een rijbewijs een dwangmiddel? De Officier van Justitie meent van niet. Justitiële inhouding is immers, aldus de Officier van Justitie, "een voortzetting van de politiële invordering. En die invordering wordt - ook in het geval het rijbewijs niet daadwerkelijk is overgegeven - kracht bijgezet door onder meer art. 9 van de Wegenverkeerswet 1994." Ik kan deze visie ik niet delen. Zou immers gevangenhouding geen dwangmiddel zijn omdat deze een voortzetting is van de bewaring? De gedachte dat inhouding geen dwangmiddel is en dat daarom art. 126 RO mandatering van de bevoegdheid tot inhouding mogelijk maakt, gaat dus niet op.

Anders dan de Rechtbank overweegt valt er bij het nemen van de beslissing tot inhouden in de ogen van de Officier van Justitie niet veel af te wegen. Volgens de Officier van Justitie is de beoordelingsruimte voor de officier van justitie zeer beperkt, namelijk door het bepaalde in art. 164 WVW1994 en de "Aanwijzing inzake invordering van rijbewijzen" van het College van procureurs-generaal d.d. 8 oktober 2002, Stcrt. 208. Genoemde aanwijzing bevat onder punt 2.4 en 3.2 voor invordering bij rijden onder invloed of bij excessieve snelheidsovertredingen met name aanwijzingen voor beantwoording van de vraag wanneer "aan het recidivecriterium geacht wordt te zijn voldaan". Voor andersoortige gevallen zoals het onderhavige, waarin het rijbewijs is ingevorderd wegens gevaarlijk verkeersgedrag en in het verleden geen proces-verbaal is opgemaakt wegens rijden onder invloed, biedt de Aanwijzing geen houvast. Dat zegt de Aanwijzing onder punt 4 ook: "Voor de overige overtredingen is het echter moeilijk om een vastomlijnde leidraad te geven." De ruimte voor afweging is met name in die gevallen dus niet zo beperkt als de Officier van Justitie stelt. Voorts wijs ik er op, dat onder punt 1.4 Inhouding rijbewijs door officier van justitie wordt voorgeschreven dat de officier van justitie op het dossier de maximale duur van de inhouding aantekent. Als uitgangspunt dient hij daarbij de te verwachten duur van de ontzegging te hanteren. Zo komt er nog een punt van afweging bij: niet alleen dient te worden beslist òf wordt ingehouden, maar tevens voor hoe lang.

Ook gerekend naar de feitelijke gang van zaken is naar de opvatting van de Officier van Justitie de ruimte voor afweging beperkt. Als de beslissing over inhouding moet worden genomen zijn niet meer gegevens voorhanden "dan die blijken uit het ingezonden proces-verbaal van invordering, het rijbewijs zelf en het uittreksel uit het justitieel documentatieregister. En die gegevens bepalen het kader waarin de afweging plaatsvindt tussen enerzijds het belang van de bestuurder bij het behoud van diens rijbewijs en anderzijds het belang van de verkeersveiligheid bij gevaar voor herhaling. Aan dat laatste belang moet het grootste gewicht worden toegekend. Indien de belanghebbende meent dat afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen tot een andere beslissing dient te leiden dan het openbaar ministerie heeft genomen, kan hij zijn beklag doen bij de beklagrechter."

Reeds dadelijk valt op dat de Officier van Justitie geen plaats inruimt voor de vraag of gevaar voor herhaling aanwezig is. Zij gaat er kennelijk vanuit dat er in geval van invordering gevaar voor herhaling is. Zo valt ook te begrijpen dat zij binnen het door art. 164 WVW1994 en genoemde Aanwijzing van de procureurs-generaal bepaalde kader weinig ruimte ziet voor afweging. Van die opvatting heb ik hiervoor uiteengezet dat deze niet juist is.

Voorts meen ik dat de aan de Officier van Justitie ter beschikking staande stukken gegevens kunnen bevatten die van essentieel belang (horen te) zijn voor de beslissing om al dan niet in te houden. Dan denk ik niet alleen aan gegevens over recidive maar ook aan het beroep van degene wiens rijbewijs is ingevorderd. Dat hoort volgens het model-proces-verbaal, als bijlage gevoegd bij genoemde Aanwijzing, in het proces-verbaal te worden vermeld. Zo bevat het proces-verbaal van invordering in de onderhavige zaak de mededeling: "Beroep: zonder". Wordt een beroep genoemd waarvan het algemeen bekend is dat dit zonder rijbewijs niet of moeilijk uit te oefenen valt, dan zal dat gegeven een element moeten uitmaken van de afweging of van de bevoegdheid tot inhouding gebruik wordt gemaakt en hoe lang het rijbewijs ingehouden moet blijven. Genoemde Aanwijzing inzake de invordering van rijbewijzen speelt daar ook op in. Onder punt 1.5 wordt voorgeschreven dat bij de beslissing tot teruggave onder ogen moet worden gezien of de belanghebbende om klemmende redenen van persoonlijke aard zijn rijbewijs niet kan missen.

Gezien de stelligheid waarmee de Officier van Justitie uiteenzet dat bij de beslissing tot inhouding nauwelijks iets valt af te wegen heeft het er veel van weg dat haars inziens volgens het zogenaamde "piep"-systeem kan worden gewerkt: een ingevorderd rijbewijs wordt ingehouden en wie het daar niet mee eens is richt zich maar tot de rechter om uiteen te zetten waarom in zijn geval die beslissing niet juist is. Noch de wet noch genoemde Aanwijzing biedt voor een dergelijke hantering van de bevoegdheid tot inhouding echter enige legitimatie.

Mijn conclusie zal duidelijk zijn: de aard van de bevoegdheid verzet zich tegen mandatering van de bevoegdheid tot inhouding van het rijbewijs als voorzien in art. 164, vierde lid, WVW1994. De beslissing van de Rechtbank geeft dus geen blijk van onjuiste hantering van de aan art. 126, derde lid, RO ontleende maatstaf.

Het verrassende is dat deze conclusie kennelijk wordt gedeeld door de Hoofdofficier van justitie van het parket te Zwolle. Aan de schriftuur heeft de Officier van Justitie een exemplaar gehecht van het Mandaatbesluit parketsecretarissen en andere medewerkers arrondissementsparket Zwolle/Lelystad d.d. 6 november 20027.. Voor zover voor de onderhavige zaak van belang vermeldt dit besluit:

Volgens deze regeling is een parketsecretaris pas gemandateerd om een beslissing met betrekking tot een rijbewijs te nemen nadat de officier van justitie over het inhouden daarvan heeft beslist. De parketsecretaris is dus gemandateerd te beslissen tot bijvoorbeeld teruggave. Voor die beslissing geeft de Aanwijzing inzake de invordering van rijbewijzen onder punt 1.5 concrete aanwijzingen.

De Officier van Justitie stelt in de toelichting op het middel dat een verbod tot mandatering van de bevoegdheid tot inhouding van ingevorderde rijbewijzen de bedrijfsvoering van het openbaar ministerie ernstig zou verstoren en - nog belangrijker - zou leiden tot het verloren gaan van een grote hoeveelheid kennis en ervaring van parketsecretarissen. Nu de Hoofdofficier van justitie kennelijk niet in die mandatering heeft willen voorzien, rijst de vraag of aan hetgeen de Officier van Justitie hier stelt over de gevolgen van het niet toestaan van mandatering wel zo zwaar moet worden getild als de Officier van Justitie voorstaat. Ik kan mij moeilijk voorstellen dat de Hoofdofficier van justitie als manager de door de Officier van Justitie genoemde gevolgen van het ontbreken van mandaat niet onder ogen heeft gezien. Voorts moet worden bedacht dat het ontbreken van mandaat er niet aan in de weg staat dat de officier van justitie zich bij het nemen van beslissingen over inhouding naar gelang de bekwaamheid en ervaring van de parketsecretaris in mindere of meerdere mate verlaat op diens voorstel al dan niet te beslissen tot inhouding.

Genoemde mandaatregeling doet nog een vraag rijzen: is in het onderhavige geval inderdaad wel sprake van een door een parketsecretaris op grond van mandaat genomen beslissing? De beslissing tot inhouding is aangetekend op het proces-verbaal van invordering. De beslissing is ondertekend door de volgens de Officier van Justitie daartoe gemandateerde parketsecretaris Dragt als "De ambtenaar van het openbaar ministerie". Zoals ik hiervoor onder nr. 10 heb beschreven spreekt de wet in art. 164 WVW1994 al een aantal jaren niet meer van "de ambtenaar van het openbaar ministerie". Kan het ook zijn dat de beslissing is genomen op basis van het oude art. 164 WVW1994 en voorts dat die bepaling zo is uitgelegd dat onder "de ambtenaar van het openbaar ministerie" een parketsecretaris begrepen is geacht? Die uitleg zou dan niet juist zijn. De bewuste term kwam reeds voor in de voorloper van art. 164 WVW1994, art. 27 van de oorspronkelijke Wegenverkeerswet (Wet van 13 september 1935, Stb. 554), toen het openbaar ministerie nog functionarissen kende die "ambtenaar van het openbaar ministerie" werden genoemd en mandateren van een beslissing door een officier van justitie aan een ten parkette werkzame ambtenaar nog in het geheel niet aan de orde was. Bovendien werd onder "ambtenaar van het openbaar ministerie" in art. 27 WVW oud de officier van justitie verstaan.8.

Aan de beslissing van de Rechtbank ligt ten grondslag dat de parketsecretaris de beslissing tot inhouding uit hoofde van mandaat heeft genomen. Van de hiervoor aangehaalde Mandaatregeling rept de uitspraak van de Rechtbank in het geheel niet. Ook bij de behandeling van het klaagschrift is deze kennelijk niet ter sprake gebracht. Daarom valt niet uit te sluiten dat de Rechtbank de Mandaatregeling niet onder ogen heeft gehad en dus ook voorbij is gegaan aan de vraag of het mandaat schriftelijk verstrekt was, zoals voor een op art. 126 RO gebaseerd mandaat vereist is (HR 14 maart 2000, NJ 2000, 423, rov. 3.6.2, 3.6.3) en of daar - zoals art. 126, eerste lid, RO eist - door de Hoofdofficier van justitie mee was ingestemd.

Hoe dit ook zij, de Rechtbank is ervan uitgegaan dat de beslissing tot inhouding is genomen door een parketsecretaris op basis van een daartoe aan hem verstrekt mandaat. Uiteraard wordt over deze impliciete vaststelling in cassatie niet geklaagd. Deze moet in cassatie als uitgangspunt dienen.

Nu het standpunt van de Officier van Justitie is gebaseerd op de onmiskenbaar onjuiste gedachte dat een parketsecretaris schriftelijk mandaat heeft gekregen over inhouding van rijbewijzen te beslissen en dat de Hoofdofficier van justitie daarmee heeft ingestemd, faalt het middel hoe dan ook. Zelfs als de aan de beslissing van de Rechtbank ten grondslag gelegde redenering niet juist zou zijn, dan nog is de beslissing juist omdat in cassatie moeilijk de ogen kunnen worden gesloten voor de inhoud van de bij de schriftuur overgelegde Mandaatregeling en de daaruit voortvloeiende gevolgtrekking dat het vereiste mandaat ontbreekt.

Het voorgaande brengt mee, dat het middel strikt genomen kan worden afgedaan op de voet van art. 81 RO. Toch zou ik er de voorkeur aan geven dat een uitdrukkelijk oordeel wordt uitgesproken over de door de Officier van Justitie opgeworpen stelling dat art. 126 RO onbeperkte en ongeclausuleerde mandatering van de in art. 164, vierde lid, WVW1994 aan de officier van justitie gegeven bevoegdheid tot inhouding van een rijbewijs toestaat. Dat oordeel acht ik voor de praktijk van wezenlijk belang. Daar komt bij dat belanghebbende door beoordeling van de stelling van de Officier van Justitie niet wordt benadeeld omdat, zoals ik hiervoor heb uiteengezet, het beroep in cassatie moet worden verworpen, of art. 126 RO algemene mandatering van de bevoegdheid tot inhouding nu toestaat of niet.

Overigens sluit ik niet uit dat mandatering van de bevoegdheid tot inhouding mogelijk is in gevallen die zo zijn omschreven dat in beginsel niet of nauwelijks een op het concrete geval toegespitste afweging van belangen noodzakelijk is. Daarbij valt met name te denken aan de soorten gevallen, beschreven in de punten 2.4 en 3.2 van de Aanwijzing. Hoe nauwkeuriger de gevallen worden omschreven waarin tot inhouding wordt overgegaan des te eerder lenen deze zich voor mandatering van de beslissing tot inhouding.9. Die benadering vergt echter een andere invalshoek dan door de Officier van Justitie in de onderhavige zaak is verwoord.

Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.