CBb, 15-10-2019, nr. 18/2282

Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Feiten

Appellant exploiteert sinds 1 januari 1998 een gemengd bedrijf met melkvee en vleesvarkens. Op 3 september 2008 heeft appellant een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verkregen voor het houden van 106 melkkoeien, 62 stuks jongvee, 14 vleeskalveren en 200 vleesvarkens en een interne wijziging van de stallen. Op 15 december 2016 heeft appellant een omgevingsvergunning beperkte milieutoets aangevraagd, die op 6 november 2018 is verleend, voor het houden van 84 melk- en kalfkoeien, 71 stuks jongvee tot 2 jaar, 14 vleeskalveren en 144 vleesvarkens.

Appellant heeft sinds 1998 psychische en lichamelijke gezondheidsproblemen. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen heeft appellant in 2005 een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 55 tot 65%. In verband met inkomsten uit arbeid is de uitkering diverse malen niet uitbetaald.

Besluiten van verweerder

In het primaire besluit is verweerder bij de berekening van het fosfaatrecht uitgegaan van de op 2 juli 2015 (de peildatum) aanwezige 67 melk- en kalfkoeien, 26 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 31 stuks jongvee van 1 jaar en ouder en heeft hij rekening gehouden met een gemiddelde melkjaarproductie per koe van 8.152 kg (wat een excretieforfait oplevert van 41,3). Omdat het bedrijf van appellant niet grondgebonden is, heeft verweerder de generieke korting van 8,3% toegepast.

In het bestreden besluit heeft verweerder uiteengezet dat en waarom het beroep van appellant op de knelgevallenregeling niet kan slagen. Verweerder heeft de gegevens op de peildatum vergeleken met de gegevens op de alternatieve peildatum van 7 december 2013, zoals door appellant in de melding bijzondere omstandigheden van 29 maart 2018 is opgegeven, en het fosfaatrecht op die laatste datum berekend op 3.948,2 kg. Het fosfaatrecht (zonder korting) op de peildatum is vastgesteld op 3.695,6 kg. Hiermee wordt voldaan aan de 5%-drempel. Aan appellant worden echter geen extra fosfaatrechten toegekend omdat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrecht op de peildatum als gevolg van de bijzondere omstandigheid lager is dan op de alternatieve peildatum. Er is volgens verweerder geen sprake van een causaal verband tussen de ziekte van appellant en de vermindering van de dieraantallen op de peildatum 2 juli 2015. Volgens verweerder blijkt uit onderzoek van de dieraantallen in 2013, 2014 en 2015 niet dat na de door appellant gekozen peildatum van 7 december 2013 een schommeling in de dieraantallen heeft plaatsgevonden die een causaal verband rechtvaardigen. Volgens verweerder is er sprake van een natuurlijk verloop in de dieraantallen.

Verder heeft verweerder uiteengezet dat en waarom het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de intreding van het fosfaatrechtstelsel voorzienbaar was. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat op appellant geen individuele en buitensporige last rust.

De beroepsgronden

In beroep heeft appellant aangevoerd dat hij sinds 1998 kampt met psychische en lichamelijke gezondheidsproblemen en daarvoor ook (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt is verklaard. Als gevolg daarvan heeft appellant zijn in 2008 vergunde stalcapaciteit, bestaand uit 106 melkkoeien en 62 stuks jongvee, niet volledig kunnen benutten en heeft hij nadeel in zijn bedrijfsvoering ondervonden. Het aantal op de peildatum gehouden dieren geeft geen representatief beeld van de beoogde bedrijfsvoering. Zijn situatie is onder de Regeling fosfaatreductieplan 2017 erkend en de causaliteit is onder die Regeling door verweerder aangenomen. Appellant meent dat hij bij identieke omstandigheden ook voor de knelgevallenregeling in aanmerking dient te komen. Als de fosfaatrechten van appellant niet worden opgehoogd ondervindt hij dubbel nadeel van zijn gezondheidsproblemen.

Voorts heeft appellant aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel zowel op regelingsniveau als op individueel niveau niet verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Door geen fosfaatrechten toe te kennen voor de nog niet benutte productieruimte maakt verweerder een onaanvaardbare inbreuk op het eigendomsrecht van appellant. Appellant wordt buitensporig getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat hij niet alle koeplaatsen kan benutten, terwijl hij wel de financieringslasten daarvoor moet dragen. Appellant wordt ten onrechte niet gecompenseerd voor het wegvallen van productiecapaciteit. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst appellant naar een rapport van [naam 3] van 30 juli 2019 (rapport).

Het standpunt van verweerder

In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt toegelicht dat voor de toepassing van de knelgevallenregeling een causaal verband dient te bestaan tussen het intreden van de bijzondere omstandigheid en het verlies van minimaal 5% fosfaatrechten op de peildatum ten opzichte van de alternatieve peildatum. In het geval van appellant ontbreekt dat causale verband. Volgens verweerder blijkt niet uit de stukken dat er zich tussen 7 december 2013 en 2 juli 2015 een bijzondere omstandigheid heeft voorgedaan, anders dan in andere jaren. De reguliere bedrijfsvoering van appellant betreft al jaren, in ieder geval vanaf 2005, een combinatie van het exploiteren van een melkveebedrijf en de gezondheidsproblemen van appellant. Uit de gegevens die betrekking hebben op de afgevoerde dieren over de jaren 2012 tot en met 2018, blijkt dat er bij appellant steeds sprake is geweest van een regulier en stabiel verloop van de aantallen dieren. Appellant heeft niet aangetoond dat zijn gezondheidstoestand op of na 7 december 2013 dusdanig is verslechterd dat er afgeweken is van de reguliere bedrijfsvoering, door bijvoorbeeld extra dieren af te voeren. Anders dan appellant voorstaat, kan verweerder bij de beoordeling van het knelgeval niet de vergunde of ongerealiseerde groei als uitgangspunt nemen. Het feit dat verweerder voor het fosfaatreductieplan het knelgeval ziekte wel heeft gehonoreerd, maakt niet dat appellant ook nu voor de knelgevallenregeling in aanmerking komt. De beoordeling heeft in een ander juridisch kader plaats gevonden.

Voorts heeft verweerder gesteld dat appellant onvoldoende onderbouwd heeft dat de gedane investeringen in het verleden en de invoering van het fosfaatrechtstelsel een individuele buitensporige last oplevert. Het door appellant ingebrachte rapport is door de afdeling bedrijfsadvisering Agro van verweerder geanalyseerd. Op basis daarvan heeft verweerder geconcludeerd dat de continuïteit van het bedrijf van appellant niet in gevaar is. Daarbij merkt verweerder nog op dat de vermogenspositie van appellant niet volledig inzichtelijk is gemaakt.

Beoordeling

Beroep op de knelgevallenregeling

Het geschil spitst zich allereerst toe op de vraag of verweerder het beroep van appellant op de knelgevallenregeling van 23, zesde lid, van de Msw terecht niet heeft gehonoreerd omdat de ziekte van appellant niet heeft geleid tot het lager vastgestelde aantal fosfaatrechten op de peildatum. De bewijslast hiervan rust op appellant. Het College is met verweerder van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat een dergelijk causaal verband bestaat. Verweerder heeft het beroep van appellant dus terecht niet gehonoreerd. Vast staat dat appellant reeds sinds 1998 kampt met gezondheidsproblemen. Zoals appellant ook ter zitting heeft erkend gaat zijn langdurige ziektegeschiedenis gepaard met ‘ups-and-downs’, hetgeen ook zijn weerslag vindt in de bedrijfsvoering van appellant. Uit de door appellant ingebrachte verklaring van psychotherapeut Bekkers blijkt weliswaar dat hij in de periode 2014/2015 onder behandeling was, maar daarmee heeft appellant niet aangetoond dat deze periode van ziekte anders was dan het ziekteverloop in voorgaande jaren en dat de verkleining van de veestapel, wat daar ook van zij, anders was dan de jaren daarvoor. De normale bedrijfsvoering van appellant bestaat reeds vanaf 1998 uit het exploiteren van het bedrijf met periodes van ziekte waarmee de omvang van de veestapel navenant fluctueert. Verweerder heeft inzichtelijk gemaakt dat niet is gebleken dat na de door appellant gekozen peildatum van 7 december 2013 een schommeling in de dieraantallen heeft plaatsgevonden die de conclusie van een causaal verband rechtvaardigen. Dat appellant vanwege zijn langdurige ziektegeschiedenis zijn beoogde plannen tot uitbereiding nimmer heeft kunnen realiseren, betekent niet dat verweerder bij zijn beoordeling rekening had moeten houden met op de peildatum door de ziekte van appellant nog niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Zoals het College reeds eerder heeft overwogen in de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4 en van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met uitbreidingsplannen en wordt beoogde groei van de betrokken veehouderij niet in de toepassing meegenomen.

Voor zover appellant meent dat hij aan het feit dat verweerder hem op basis van de Regeling Fosfaatreductieplan als knelgeval heeft aangemerkt de in rechte te honoreren verwachting mocht ontlenen dat hij daarom eveneens op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw als knelgeval zou worden aangemerkt, slaagt de beroepsgrond van appellant niet. Het College stelt vast dat de beoordeling van een knelgeval in de Regeling Fosfaatreductieplan een ander toetsingskader kent dan het stelsel van fosfaatrechten. De vergelijking met de betreffende beoordeling gaat om die reden mank.

Beroep op artikel 1 van het EP

Voor zover appellant betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en met name betwist dat het fosfaatrechtstelsel een noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, moet worden geoordeeld dat dit betoog faalt. Het College verwijst naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd. Het College wijst hier meer in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van die uitspraak.

Wat betreft de vraag of sprake is van een fair balance op individueel niveau en daarmee of sprake is van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) overweegt het College als volgt.

Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.

Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

Het College leidt uit de stukken en het verhandelde ter zitting af dat appellant de beslissing heeft genomen om zijn melkveestapel uit te breiden en dat hij daarvoor de bestaande stallen moest wijzigen. In september 2008 is daartoe een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor 106 melkkoeien en 62 stuks jongvee en op 6 november 2018 een omgevingsvergunning beperkte milieutoets voor het houden van 84 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee. Het fosfaatrechtenstelsel leidt er toe dat geen fosfaatrecht is verleend voor het verschil tussen het aantal dieren dat appellant uiteindelijk blijkens het aanvullend beroepschrift en het rapport wenst te houden (84 melkkoeien en 59 stuks

Jongvee) en het aantal melkkoeien waarvoor fosfaatrecht is verleend. Dit verschil leidt niet reeds tot de conclusie dat appellant om die reden een individuele buitensporige last draagt. Uit de stukken blijkt dat appellant weliswaar in 2008 de intentie had zijn bedrijf uit te breiden, maar - bij gebrek aan gegevens daaromtrent - is het onduidelijk of appellant daartoe financiële verplichtingen is aangegaan en wat de omvang daarvan is. Verder komt uit de stukken vooral naar voren dat, zoals appellant zelf ook heeft aangegeven, hij de bestaande stalcapaciteit als gevolg van zijn ziekte niet volledig heeft kunnen benutten en zijn beoogde plannen tot uitbreiding nimmer heeft kunnen realiseren. In het rapport zijn drie scenario’s beschreven en worden de scenario’s B en C vergeleken met scenario A, dat ziet op het (alsnog) realiseren van de groeiplannen zonder fosfaatregelgeving. In scenario A, waarbij de groeiplannen (alsnog) worden gerealiseerd, is echter niet zichtbaar rekening gehouden met de belemmerende factor van de ziekte van appellant. Aan dit rapport kan derhalve niet de betekenis kan worden toegekend die appellant daaraan gehecht wenst te zien. Dat appellant op zichzelf forse lasten heeft en in een financieel moeilijke situatie verkeert, maakt niet dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel disproportioneel wordt getroffen en sprake is van een individuele en buitensporige last.

8. De conclusie is dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.

9. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is het in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.

10. Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is.

11. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).