6.5 De koers van het Hof van Justitie ten aanzien van bedrijfslokalen

Het onderscheid tussen woonruimten en bedrijfsruimten zoals dat in het Nederlandse interne recht wordt gemaakt, is ook te vinden in het Europese mededingingsrecht. Zo machtigt Verordening 2003/1 functionarissen van de Commissie tot het betreden van bedrijfsruimten voor het verrichten van inspecties (art. 20 Vo 2003/1), in beginsel zonder dat een rechterlijke machtiging is vereist.1

In de preambule van Vo 2003/1 wordt overwogen dat de verordening de grondrechten eerbiedigt en in overeenstemming is met de beginselen die met name erkend zijn in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de verordening derhalve in overeenstemming met deze rechten en beginselen dient te worden uitgelegd.2Art. 7 van het Handvest grondrechten EU bepaalt dat eenieder het recht heeft “op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.” Daarmee dient de vraag zich aan hoe het Hof van Justitie omgaat met klachten waarin een beroep wordt gedaan op art. 7 van het Handvest grondrechten bij inspecties van de commissie. Art. 7 noemt bedrijfsruimten niet. Maar de uitleg die het EHRM aan art. 8 EVRM geeft – waarbij onder het begrip woning ook bedrijfsruimten kunnen vallen – geldt in deze als minimumnorm.3

In het verleden heeft het Hof van Justitie zich bepaald onwillig getoond om te aanvaarden dat ook voor bedrijfslokalen een beroep kon worden gedaan op privacy-rechten. De vraag of bedrijven aanspraak kunnen maken op het beginsel van onschendbaarheid van de woning werd voor het eerst aan de orde gesteld in Luxemburg in de zaak National Panasonic t. Commissie.4 Nadat ambtenaren van de Commissie op het kantoor van National Panasonic zogenoemde ‘verificaties’5 hadden verricht, betwistte National Panasonic de geldigheid van de daaraan ten grondslag liggende beschikking van de commissie, onder meer met de stelling dat deze in strijd is met art. 8 EVRM. Bij de beantwoording van deze klacht stelde het Hof van Justitie onder verwijzing naar het Nold-arrest6 voorop dat het sinds 1974 de fundamentele rechten een integrerend onderdeel uitmaken “van de algemene rechtsbeginselen welker eerbieding het hof verzekert overeenkomstig de constitutionele tradities welke aan de lid-staten gemeen zijn, en de internationale overeenkomsten waaraan de lid-staten hebben medegewerkt of waarbij ze zich hebben aangesloten”.7 Vervolgens oordeelt het Hof van Justitie dat voor zover art. 8 EVRM van toepassing kan worden geoordeeld, de inbreuk kan worden gerechtvaardigd gelet op het in het tweede lid bepaalde van art. 8 EVRM.8 De vraag of art. 8 EVRM wel kon worden ingeroepen voor een bedrijfsruimte werd daarmee niet beantwoord.

In 1989 kiest het Hof van Justitie in de Hoechst-uitspraak voor de lijn dat met betrekking tot bedrijfslokalen geen beroep kan worden gedaan op art. 8 EVRM.9 Volgens het Hof geldt het beginsel van de onschendbaarheid van de woning in (wat inmiddels wordt genoemd) het Unierecht slechts voor de privéwoning van natuurlijke personen.10 Voor wat betreft ondernemingen acht het Hof van Justitie de rechtsstelsels tussen de lidstaten teveel verschillen met betrekking tot de aard en mate van bescherming.11

Nadat het EHRM de Niemietz-uitspraak had gewezen – waarin het EHRM art. 8 EVRM wel van toepassing verklaarde op bedrijfsruimten – is getracht het Hof van Justitie tot een andere, meer op Straatsburg georiënteerde, koers te bewegen. Pogingen daartoe hadden niet onmiddellijk succes. Zo overwoog het Gerecht van Eerste Aanleg EG in de Limburgse Vinyl Maatschappij NV uitspraak in 1999 dat de wijze waarop het EHRM art. 8 EVRM interpreteert niet kan afdoen aan hetgeen was overwogen in de Hoechst-uitspraak.12

Een half jaar na het wijzen van de Colas Est -uitspraak door het EHRM erkende ook het Hof van Justitie in het Roquette Frères-arrest dat art. 8 EVRM ook op bedrijfsruimten betrekking kan hebben. Het Hof van Justitie behandelde in dat arrest de vraag naar de mate waarin de rechter van een lidstaat toezicht kan uitoefenen wanneer hij wordt verzocht gevolg te geven aan een door de commissie ingediend verzoek om bijstand bij een inspectie (voor de invoering van Vo 2003/1 nog verificatie geheten). Bij de beantwoording van deze vraag merkte het Hof van Justitie op dat het algemeen beginsel van gemeenschapsrecht dat willekeurige ingrepen in de privésfeer verbiedt, zo dient te worden verstaan dat rekening wordt gehouden met de jurisprudentie van het EHRM. Daarbij wees het Hof van Justitie erop dat blijkens hetgeen het EHRM heeft overwogen in Colas Est geldt dat (i) art. 8 EVRM zich in bepaalde gevallen kan uitstrekken tot bedrijfslokalen en (ii) voor bedrijfslokalen een inmenging zeer wel veel verder zou kunnen gaan dan in andere gevallen.13

Met deze overweging erkende het Hof van Justitie in de eerste plaats dat het huisrecht ook bedrijfslokalen kan omvatten. Althans, het Hof van Justitie erkende dat de nationale rechter in een lidstaat – die gehouden is zich binnen de regels van het EVRM te bewegen – wanneer deze gevraagd wordt gevolg te geven aan een door de commissie ingediend verzoek om bijstand bij een inspectie, gehouden is het gemeenschapsrecht zo te interpreteren dat het ook een toetsing in Straatsburg zal kunnen doorstaan. Het Hof van Justitie zag zich aldus gedwongen het algemene beginsel van gemeenschapsrecht dat willekeurige ingrepen in de privésfeer verbiedt zo te verstaan dat de reikwijdte van dit beginsel zich ook kan uitstrekken tot bedrijfslokalen. Vervolgens haastte het Hof van Justitie daar aan toe te voegen dat voor bedrijfslokalen naar de opvatting van het EHRM een veel minder stringente toets geldt dan voor privéruimten.

Voor het overige leest het arrest als een instructie aan de nationale rechter zich vooral terughoudend op te stellen bij de toetsing van de noodzaak van een verzoek tot bijstand bij een inspectie.14 Daarbij wijst het Hof van Justitie op de gehoudenheid voor de nationale rechter onder EU-recht tot een loyale samenwerking.15

Juist doordat bij een verzoek aan de nationale rechter tot verlening van een machtiging voor bijstand sprake is van een voorafgaande rechtelijke toetsing – die het EHRM in Colas Est juist zo leek te missen – zal in deze situaties vrijwel steeds aan de door het EHRM vereiste niveau van rechtswaarborgen worden voldaan.

Wanneer de commissie zelfstandig inspecties uitvoert, zonder te vragen om bijstand of naar nationaal recht geen rechterlijke toets voor een machtiging is vereist, zal een klacht over een optreden van de commissie dat strijdig is met art. 7 Handvest, uitgelegd in het licht van art. 8 EVRM, voor het Hof van Justitie wel eventueel met succes kunnen worden gevoerd. Onder verwijzing naar art. 7 Handvest zal dan een beroep moeten worden gedaan op het algemene beginsel van gemeenschapsrecht dat willekeurige ingrepen in de privésfeer verbiedt.

Zoals in het bovenstaande is gebleken is de opvatting van het Hof van Justitie sinds Roquette Frères dat ook bedrijfslokalen aanspraak kunnen maken op een zekere mate van ‘huisrecht’. Als de aarzeling die daaraan vooraf is gegaan ook enige betekenis voor de toekomst heeft, is het niet waarschijnlijk dat het Hof van Justitie hoge eisen zal stellen bij de vraag of een inmenging op het huisrecht door een inspectie van commissie-ambtenaren gerechtvaardigd kan worden. Uit de hiervoor aangehaalde arresten van het Hof van Justitie spreekt met name een zorg om de effectiviteit van deze inspecties te waarborgen. Nadat de Unie zal zijn toegetreden tot het EVRM zal het EHRM op dit punt ongetwijfeld klachten tegen de Unie gaan ontvangen. Interessant wordt op dat moment de vraag of het EHRM met een terughoudendheid zal oordelen over klachten die het Hof van Justitie lijkt te wensen.