Procedurele waarborgen in materiële EVRM-rechten 2017/4.3.1:4.3.1 Kenmerken van de procedurele onderzoeksplicht

Procedurele waarborgen in materiële EVRM-rechten 2017/4.3.1

4.3.1 Kenmerken van de procedurele onderzoeksplicht

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Autonoom karakter

In de jurisprudentie van het Hof heeft de onderzoeksplicht zich ontwikkeld tot een autonome plicht. Dit betekent dat een puur procedureel ingestoken klacht eveneens tot de mogelijkheden behoort.1 Het Hof heeft dit als volgt verwoord in de Grote Kamer uitspraak in de zaak Šilih.2

‘What is more, on several occasions a breach of a procedural obligation under Article 2 has been alleged in the absence of any complaint as to the substantive aspect of Article 2.

(…) Against this background, the Court concludes that the procedural obligation to carry out an effective investigation under Article 2 has evolved into a separate and autonomous duty. Although it is triggered by the acts concerning the substantive aspects of Article 2 it can give rise to a finding of a separate and independent “interference” (…). In this sense it can be considered to be a detachable obligation arising out of Article 2 capable of binding the State (…) [cursivering: TdJ].’3

Doel en onderzoeksobject van de onderzoeksplicht

Het essentiële doel van het onderzoek is om de effectieve implementatie van de nationale wetgeving te verzekeren die het recht op leven beschermt.4 In de gevallen waarin overheidsfunctionarissen betrokken zijn bij gewelddadige potentieel levensbedreigende gebeurtenissen, moeten zij verantwoordelijk kunnen worden gehouden indien het geweld onder hun verantwoordelijkheid heeft plaatsgevonden.5 Op welke wijze het onderzoek precies dient plaats te vinden, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.6 Het onderzoek dient wel effectief te zijn.7 In de zaak Paul en Audrey Edwards8 is het doel van het onderzoek als volgt geformuleerd:

‘The essential purpose of such investigation is to secure the effective implementation of the domestic laws which protect the right to life and, in those cases involving State agents or bodies, to ensure their accountability for deaths occurring under their responsibility.’9

Daarnaast is het met het doen van onderzoek beoogd om te achterhalen of het geweldsgebruik door de nationale autoriteiten ‘absoluut noodzakelijk’ was. Dit betekent dat de nationale autoriteiten in hun onderzoek ook de voorafgaande planning van de actie moeten onderzoeken. De al dan niet adequate voorbereiding vormt het centrale (inhoudelijke) onderzoeksobject.10 Wanneer deze planning gebreken vertoont, is het geweld doorgaans niet ‘absoluut noodzakelijk’ en daarom onverenigbaar met 2 EVRM.11

Omvang van de onderzoeksplicht

In relatie tot de omvang van de onderzoeksplicht is het ten eerste van belang dat het doen van een effectief onderzoek niet beperkt is tot de gevallen waarin het geweld afkomstig is van overheidsfunctionarissen. Ook in de gevallen dat het gaat om geweld gepleegd door particulieren of door onbekende personen zijn de nationale autoriteiten verplicht om een effectief onderzoek te starten.12 De onderzoeksplicht is evenmin beperkt tot dood door geweld: het geldt in alle sterfgevallen13 met uitzondering van de gevallen waarin sprake is van een natuurlijke doodsoorzaak.14

In het kader van de materiële positieve verplichting onder artikel 2 EVRM is in het voorgaande opgemerkt dat de preventieplicht ziet op (potentieel) levensbedreigend menselijk handelen, en daarnaast ook van toepassing kan zijn in het geval van natuurrampen, zij het in beperktere zin nu dit afhangt van de mate van beperking van het gevaar.15 Dat wil zeggen: is het voor de Staat mogelijk om het levensbedreigende gevaar te beperken of ligt dit buiten de macht van de Staat. Anders is dit voor de procedurele onderzoeksplicht. Deze geldt onverkort in het geval dat sprake is van een natuurramp.16 Of het onderzoek nadien onafhankelijk plaatsvindt, met voldoende snelheid wordt uitgevoerd en of de verantwoordelijken aansprakelijk kunnen worden gesteld, staat immers los van de vraag of het gevaar eerder kon worden beperkt.

In de gevallen waarin de nationale autoriteiten betrokken zijn, beperken de uit artikel 2 EVRM voortvloeiende procedurele eisen zich niet tot het onderzoek door de uitvoerende autoriteiten alleen. Wanneer een rechterlijke procedure is gestart moet deze ook voldoen aan het vereiste om het recht op leven bij wet te beschermen. Handelingen in strijd met het recht op leven mogen niet onbestraft blijven. Dit betekent dat ook de nationale rechters de zaak zorgvuldig moeten onderzoeken,17 bijvoorbeeld door getuigen te horen, en het EHRM hier ook een oordeel over geeft. In de woorden van het Hof:

‘Where the official investigation leads to the institution of proceedings in the national courts, the proceedings as a whole, including the trial stage, must satisfy the requirements of the positive obligation to protect the right to life through the law. In this regard, the national courts should not under any circumstances be prepared to allow life-endangering offences to go unpunished (…). The Court’s task therefore consists in reviewing whether and to what extent the courts, in reaching their conclusion, may be deemed to have submitted the case to the careful scrutiny required by Article 2 of the Convention, so that the deterrent effect of the judicial system in place and the significance of the role it is required to play in preventing violations of the right to life are not undermined.’18

Het Hof hecht tot slot belang aan het houden van een effectief onderzoek. Zo geldt de onderzoeksplicht onverkort in de gevallen waarin niet absoluut zeker is dat de Staat verantwoordelijk is of een private partij.19 Daarnaast blijft de procedurele onderzoeksplicht onverkort op de Staat rusten in het geval dat het gaat om onderzoek naar een schending van artikel 2 EVRM in (gewapende) conflictgebieden, hoewel lastiger uitvoerbaar.20

Bewijsstandaard

De bewijsstandaard die het Hof zelf hanteert onder artikel 2 EVRM is streng. Het moet namelijk gaan om verkregen bewijs waarbij onomstotelijk (‘beyond reasonable doubt’) komt vast te staan wat er is gebeurd.21 Dit betekent dat bewijs kan volgen uit ‘voldoende sterke, duidelijke en overeenstemmende conclusies of uit vergelijkbare niet weersproken vermoedens over de feiten.’22

‘In assessing evidence, the Court has adopted the standard of proof “beyond reasonable doubt”. According to its established case-law, proof may follow from the coexistence of sufficiently strong, clear and concordant inferences or of similar unrebutted presumptions of fact. Moreover, the level of persuasion necessary for reaching a particular conclusion and, in this connection, the distribution of the burden of proof are intrinsically linked to the specificity of the facts, the nature of the allegation made and the Convention right at stake. In this context, the conduct of the parties when evidence is being obtained has to be taken into account. The Court is also attentive to the seriousness that attaches to a ruling that a Contracting State has violated fundamental rights (…) [cursivering: TdJ].’23

In deel II van dit onderzoek komen de bewijsregels die het Hof zelf hanteert onder de artikelen 2 en 3 EVRM (en ook artikel 8 EVRM en artikel 1 EP EVRM voor zover van toepassing) meer uitgebreid aan bod.24

Activering van de onderzoeksplicht en type zaken

Voor de activering van de onderzoeksplicht is het geen vereiste dat de nabestaanden een klacht hebben ingediend. De nationale autoriteiten dienen uiteigen beweging een onderzoek te starten naar de doodsoorzaak, vanaf het moment dat zij op de hoogte zijn van de kwestie.25

Daarnaast kan potentieel levensbedreigend gevaar voldoende zijn om een onderzoek te moeten starten: het is dus geen voorwaarde dat sprake is van een dodelijk slachtoffer.26 Illustratief is de zaak Makaratzis27 waarin het leven van betrokkene op het spel stond, en dus op de Staat de plicht rustte om nadien een onderzoek te houden. In deze zaak vuurden dertig politieagenten tijdens een achtervolging meer dan zestien kogels af op de auto van Makaratzis, waardoor hij ernstig gewond raakte.28

Voor wat betreft het type zaken29 waarin de onderzoeksplicht vaak een rol speelt, geldt het volgende. Zoals gezegd, is de plicht niet beperkt tot sterfgevallen als gevolg van geweld en rust deze plicht ook op de Staat in horizontale verhoudingen. Op de Staat rust tevens de plicht om een onderzoek te starten in het geval dat iemand is overleden door medische nalatigheid.30 Daarnaast dienen de nationale autoriteiten dus een onderzoek te starten als sprake is van geweld waarbij politieagenten zijn betrokken.31 Verder is de onderzoeksplicht vaak aan de orde geweest in het geval dat mensen zijn vermist of (gedwongen) verdwenen (forced disappearance) in een levensbedreigende situatie.32 Ter illustratie kan gewezen worden op de Grote Kamer uitspraak in de zaak Cyprus tegen Turkije33 waarbij de Turkse overheid geen onderzoek heeft gedaan naar het lot van de bijna 1500 Noord Cyprische burgers die zijn verdwenen na de Turkse inval in 1974: dit resulteerde in een schending van de procedurele onderzoeksplicht onder artikel 2 EVRM.34 De (aangescherpte) onderzoeksplicht geldt verder in de gevallen waarin gedetineerden zijn overleden in de gevangenis.35 Tot slot kan de procedurele onderzoeksplicht onder artikel 2 EVRM dus ook een rol spelen in het geval van natuurrampen en milieurisico’s. Het onderzoek vindt dan tenslotte plaats na de gebeurtenis.

De procedurele onderzoeksplicht onder artikel 2 EVRM (en overigens ook onder artikel 3 EVRM) heeft het aantal fact-finding missions van het Hof in gedwongen verdwijningszaken (en vermeende foltering onder 3 EVRM) doen afnemen. Met het aannemen van een procedurele schending kan tenslotte geld en tijd worden bespaard.36 Bovendien is met het inlezen van de procedurele plicht tot het houden van een effectief officieel onderzoek naar de doodsoorzaak onder artikel 2 EVRM de verantwoordelijkheid voor het beschermen van het recht op leven nog meer op de Staat komen te rusten. De bescherming van de EVRM-rechten was al primair de taak van de Staat. Door van de Staten te verlangen dat zij een onderzoek starten en uitvoeren, is de noodzaak van het EHRM om zelf ter plaatse onderzoek te doen afgenomen. De procedurele onderzoeksplicht is daar als het ware voor in de plaats gekomen. Dit komt meer uitgebreid aan bod in deel II.White & Ovey 2014, p. 160 en de daar verder genoemde jurisprudentie; Harris e.a. 2014, p. 214.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.