HR, 09-11-2007, nr. C06/156HR

De onderhavige zaak raakt in verschillende opzichten de taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter.

Voor zover [eiseressen] onrechtmatigheid van het bestemmingsplan ‘Boulevard’ aan hun vorderingen ten grondslag hebben gelegd, heeft het hof zijn oordeel op het beginsel van de formele rechtskracht gegrond (zie in het bijzonder rov. 3.4, tweede volzin: ‘Hiermee staat de rechtmatigheid van de inhoud en de wijze van tot standkomen van het bestemmingsplan vast.’). Het hof heeft zich naar mijn mening evenzeer op het leerstuk van de formele rechtskracht gebaseerd, voor zover [eiseressen] hun vorderingen op onrechtmatigheid van voorbereidingshandelingen, waaronder procedurehandelingen in het kader van de goedkeuring van het bestemmingsplan (rov. 3.5), en — meer in het bijzonder — op schending van bij de voorbereiding van het bestemmingsplan opgewekt vertrouwen (rov. 3.6) hebben doen steunen; in rov. 3.6 heeft het hof, in verband met het beroep van [eiseressen] op schending van door de Gemeente gewekt vertrouwen, uitdrukkelijk van ‘de formele rechtskracht van het bestemmingsplan’ die aan dat beroep in de weg staat, gesproken.

Zoals het hof in rov. 3.4 heeft overwogen, impliceert de formele rechtskracht van het bestemmingsplan dat ‘(h)iermee (…) de rechtmatigheid van de inhoud en de wijze van tot standkomen van het bestemmingsplan vast(staat)’. Daarmee lijkt mij niet in lijn hetgeen het hof daarop in rov. 3.4, laatste volzin, heeft laten volgen, te weten dat ‘(d)it (…) met zich mee(brengt) dat een vordering tot vergoeding van schade die de onrechtmatigheid van dit bestemmingsplan tot grondslag heeft, door de burgerlijke rechter niet kan worden beoordeeld en dus tot niet-ontvankelijkheid leidt’. In geval van formele rechtskracht van een besluit beoordeelt de burgerlijke rechter de rechtmatigheid van het besluit juist wèl, zij het dat hij het betrokken besluit dan (in beginsel) voor rechtmatig moet houden; de op onrechtmatigheid van een dergelijk besluit gegronde vordering tot schadevergoeding behoort naar mijn mening niet tot een niet-ontvankelijkverklaring van de eisende partij, maar tot een afwijzing van die vordering op inhoudelijke gronden (rechtmatigheid van het besluit) te leiden. De rechtspraak is in verband met dit laatste overigens niet geheel eenduidig en biedt ook wel voorbeelden van een niet-ontvankelijkverklaring door de burgerlijke rechter in het geval dat het bestuursrechtelijke rechtsmiddel niet meer kan, maar wel had kunnen worden ingesteld11.. In cassatie is niet geklaagd over de gevolgen die volgens de laatste volzin van rov. 3.4 aan de formele rechtskracht van het bestemmingsplan moeten worden verbonden (een niet-ontvankelijkverklaring in plaats van een afwijzing), zodat ik daarop niet verder zal ingaan.

Voor zover [eiseressen] hun vorderingen hebben gebaseerd op een aanspraak op nadeelcompensatie op grond van art. 49 WRO, dan wel (breder) op grond van het beginsel van ‘égalité devant les charges publiques’, heeft het hof in rov. 3.7 verwezen naar de uitspraken van de Afdeling naar aanleiding van de beslissingen op de verzoeken van [eiseressen], die tot een schadebesluit op grond van art. 49 WRO respectievelijk een zuiver schadebesluit op grond van het beginsel van ‘égalité devant les charges publiques’ strekten. Gelet op die uitspraken, waarin de Afdeling oordeelde dat art. 49 WRO geen grondslag biedt voor vergoeding van schade ten gevolge van nog niet onherroepelijk geworden bepalingen van een bestemmingsplan en voorts dat art. 49 WRO een uitputtende regeling geeft ter zake van de vergoeding van schade, veroorzaakt door op de WRO gebaseerd bestuursoptreden (en dus géén ruimte laat voor vergoeding van door zulk bestuursoptreden veroorzaakte schade bij zuiver schadebesluit, gebaseerd op de ‘égalité devant les charges publiques’), oordeelde het hof (in rov. 3.8) dat er voor de burgerlijke rechter geen plaats is op grond van art. 6:162 BW een oordeel te geven over vergoeding van de door [eiseressen] gestelde schade die zij vóór het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan door de daaraan voorafgaande verkoop en overdracht van het perceel door [eiseres 1] aan [eiseres 2] zouden hebben geleden.

Zie ik het wel, dan heeft het hof zich hier gebaseerd op het gegeven dat het niet aan de burgerlijke rechter maar slechts aan het bestuur onder toezicht van de bestuursrechter is om toepassing aan art. 49 WRO te geven (het hof spreekt in rov. 3.8 van een ‘(…) exclusieve mogelijkheid tot vergoeding van planschade’) en dat, gelet op het uitputtende karakter van die bepaling (in welk verband het hof zich uitdrukkelijk heeft geconformeerd aan het standpunt van de Afdeling, aan wie de interpretatie van die bepaling zou zijn voorbehouden), de burgerlijke rechter wettelijk geen ruimte heeft om buiten het bepaalde in art. 49 WRO vergoeding van planschade toe te kennen.

Ook als aan art. 49 WRO géén uitputtend karakter zou toekomen, zou er, onder de omstandigheden van het geval, voor de burgerlijke rechter buiten art. 49 WRO geen restfunctie zijn. [Eiseressen] hebben immers gekozen voor de weg van een zuiver schadebesluit en hebben deze weg tot in het stadium van beroep en hoger beroep ten overstaan van de bestuursrechter vervolgd. In de rechtspraak van de Hoge Raad (het arrest Groningen/Raatgever12.) ligt besloten dat, (in elk geval) indien bij een zuiver schadebesluit afwijzend op het verzoek om schadevergoeding is beslist en de bestuursrechter in eerste of enige instantie het beroep tegen een dergelijk schadebesluit ongegrond heeft bevonden, de burgerlijke rechter de belanghebbende niet-ontvankelijk verklaart in een vordering tot schadevergoeding die hetzelfde besluit betreft als dat waarop het zuivere schadebesluit ziet. Weliswaar betrof het arrest Groningen/Raatgever de aansprakelijkheid voor een vernietigd en dus onrechtmatig besluit en beoogde de Hoge Raad met de zojuist bedoelde regel tegemoet te komen aan het probleem van een dubbele rechtsingang als gevolg van de aan art. 8:73 Awb ten grondslag liggende keuzevrijheid van de gelaedeerde, maar ik zie geen goede reden om de bedoelde regel niet ook (althans naar analogie) van toepassing te achten in een situatie waarin de belanghebbende een aanspraak op nadeelcompensatie in verband met een niet vernietigd besluit zowel langs de weg van een (appellabel) zelfstandig schadebesluit als langs de weg van een (op onrechtmatige daad gebaseerde) civiele vordering tot vergoeding van onevenredige, bij op zichzelf rechtmatig overheidshandelen toegebrachte schade13. tracht geldend te maken. Daaraan doet mijns inziens niet af dat, anders dan in de zaak Groningen/Raatgever, waarin het ging om een zuiver schadebesluit dat betrekking had op een eerder besluit dat was vernietigd en dat mitsdien (naar vaste rechtspraak14.) door de burgerlijke rechter voor onrechtmatig moest worden gehouden, in de onderhavige zaak de civiele vordering door het probleem van formele rechtskracht (en daaruit voortvloeiende rechtmatigheid) van het schadetoebrengende bestemmingsplan wordt gecompliceerd15.. Dat laatste is immers geen argument voor een mildere beoordeling van de ontvankelijkheid van de belanghebbende in zijn civiele vordering. Waar de burgerlijke rechter in geval van vaststaande onrechtmatigheid van het schadetoebrengende besluit terugtreedt, ligt het voor de hand dat hij dat óók doet bij een niet vaststaande onrechtmatigheid, temeer daar, in de woorden van de Hoge Raad ‘(o)p deze wijze (met de in het arrest Groningen/Raatgever bedoelde niet-ontvankelijkverklaring door de burgerlijke rechter nadat de bestuursrechter het bij hem ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard; LK) (…) een voor de praktijk eenvoudig te hanteren maatstaf (wordt) geboden voor de afbakening van de bevoegdheid van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter terzake die strookt met de taakverdeling tussen hen’.

Overigens verdient opmerking dat, ook indien het arrest Groningen/Raatgever in zoverre niet wordt gevolgd, in het licht van dit arrest niettemin een niet-ontvankelijkverklaring lijkt te zijn aangewezen. De Hoge Raad heeft in rov. 3.5.5 van het arrest Groningen/Raatgever immers een uitzondering op de formele rechtskracht van het zuivere schadebesluit aanvaard, maar die uitzondering beperkt tot het geval dat ‘bij zulk een besluit afwijzend is beslist op een op onrechtmatig besluit gegrond verzoek tot schadevergoeding’. Interessant zijn hier echter vooral de bewoordingen waarin de Hoge Raad de gevolgen van die uitzondering schetst:

Voor het geval dat aan een zuiver schadebesluit formele rechtskracht toekomt (en dat is stellig het geval indien de bestuursrechter dat besluit tot in hoogste instantie in stand heeft gelaten) en op het beginsel van formele rechtskracht geen uitzondering kan worden aanvaard omdat het schadebesluit niet een op onrechtmatig besluit gegrond verzoek tot schadevergoeding betreft, gaat de Hoge Raad kennelijk uit van een door de burgerlijke rechter uit te spreken niet-ontvankelijkheid van de eiser in zijn op dezelfde grondslag ingestelde vordering tot vergoeding van schade.

Aan het slot van rov. 3.8 heeft het hof nog opgemerkt ‘dat een beroep op artikel 1, 1e protocol van het EVRM, wat hiervan ook zij, [eiseressen] niet kan baten nu de schadevergoedingsregeling die artikel 49 WRO geeft, geacht kan worden te vallen binnen de mogelijkheden die het tweede lid van dit artikel biedt’. Ik beschouw deze opmerking als een overweging ten overvloede. Ook als de burgerlijke rechter anders over de verenigbaarheid van art. 49 WRO met art. 1 EP zou oordelen, zou hem dat geen grond geven de uitspraken van de Afdeling over de beperkte toepasbaarheid en het uitputtende karakter van art. 49 WRO te negeren en [eiseressen] in hun op vergoeding van planschade gerichte vorderingen te ontvangen. Zou art. 49 WRO met art. 1 EP conflicteren, dan zou het niet aan de burgerlijke rechter maar aan de bestuursrechter zijn daaraan de nodige consequenties te verbinden en de uit art. 49 WRO voortvloeiende beperkingen (met toepassing van art. 94 Grondwet) buiten toepassing te laten, in het bijzonder door het bereik van art. 49 WRO niet tot schade ten gevolge van onherroepelijk geworden bepalingen van een bestemmingsplan te beperken en/of door aanspraken op bij wege van zuiver schadebesluit toe te kennen schadevergoeding niet bij voorbaat door art. 49 WRO uitgesloten te achten. Nog afgezien van de verplichting van de bestuursrechter tot ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden (art. 8:69 lid 2 Awb), had een mogelijke schending van art. 1 EP in de desbetreffende procedures voor de bestuursrechter aan de orde kunnen worden gesteld16.; eventuele consequenties van het feit dat [eiseressen] dit hebben nagelaten, kunnen, anders dan onder meer in subonderdeel B.1 betoogd, niet met een met art. 6 EVRM strijdig hiaat in de rechtsbescherming in verband worden gebracht. Bij dit alles is het niet aan de burgerlijke rechter om de bestuursrechter op een juiste toepassing van art. 1 EP te controleren en diens toepassing van die bepaling zonodig te corrigeren; daartegen verzet zich niet alleen de rechterlijke bevoegdheidsverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter, maar ook het beginsel van ‘res iudicata’, dat mede voor uitspraken van de bestuursrechter geldt. In verband met dit laatste wijs ik op de beperkte mogelijkheid van herziening van uitspraken van de bestuursrechter (art. 8:88 Awb, dat niet in de mogelijkheid van herziening van een overigens onherroepelijke uitspraak in het geval van gebleken strijd met het EVRM voorziet17.), en op de (mijns inziens ook op uitspraken van de bestuursrechter toepasselijke) rechtspraak van de Hoge Raad die in beginsel uitsluit dat onherroepelijke rechterlijke uitspraken langs de weg van een op onrechtmatige daad gebaseerde vordering (tegen de Staat) opnieuw ter discussie worden gesteld. Dat laatste is slechts toegelaten, indien bij de voorbereiding van een rechterlijke beslissing zo fundamentele rechtsbeginselen zijn veronachtzaamd dat van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak niet meer kan worden gesproken18.; daarbij moet naar mijn mening eerder aan processuele grondbeginselen dan aan materiële grondrechten zoals vervat in art. 1 EP worden gedacht.

In rov. 3.9, slot, heeft het hof volledigheidshalve nog opgemerkt dat het égalité-beginsel ook meespeelt bij de beoordeling van het bestemmingsplan en derhalve in die procedure eveneens aan de orde kan worden gesteld. In dit verband kan worden herinnerd aan het arrest Pannenkoekhuis De Kabouter19., waarin de Hoge Raad bevestigde dat de belanghebbende voor het verkrijgen van schadevergoeding op grond van het égalité-beginsel in verband met een besluit waartegen hij geen rechtsmiddelen heeft aangewend, zich niet tot de burgerlijke rechter, maar tot de bestuursrechter moet wenden. Aan niet (of zonder succes) bestreden besluiten komt immers formele rechtskracht toe, hetgeen mede impliceert dat de burgerlijke rechter ervan moet uitgaan dat bij de voorbereiding en de totstandkoming van het besluit art. 3:4 lid 2 Awb in acht is genomen. Tot het arsenaal van het bestuursrecht behoort overigens niet slechts een op die laatste bepaling gegrond bezwaar en beroep tegen het schadeveroorzakende besluit zelf, maar ook de mogelijkheid van een aanspraak op nadeelcompensatie bij wege van een zelfstandig nadeelcompensatiebesluit, nadat men in het schadeveroorzakende besluit heeft berust20..

Bij de gegeven stand van de rechtspraak (die onder meer inhoudt dat de Hoge Raad een verplichting tot vergoeding van onevenredige schade als gevolg van op zichzelf geoorloofd overheidshandelen nog altijd op onrechtmatige daad baseert21. en dat de formele rechtskracht van een besluit de rechtmatigheid van dat besluit impliceert) is het vooral aan de bestuursrechter om over aanspraken op nadeelcompensatie in verband met (in beginsel) rechtmatige besluiten te oordelen. Van nadeelcompensatiebesluiten en van bevoegdheid van de bestuursrechter wordt ook uitgegaan in het voorontwerp van een Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten van de Studiegroep Schadevergoeding bij rechtmatige en onrechtmatige overheidsdaad (mei 2007)22.. Het volgens dit voorontwerp aan de Awb toe te voegen art. 4.5.1 luidt aldus:

Het voorgaande impliceert niet dat bij de gegeven stand van zaken voor de burgerlijke rechter in het geheel geen (aanvullende) rol in verband met nadeelcompensatie zou zijn weggelegd. Men denke in het bijzonder aan het geval dat onevenredige schade is toegebracht door op zichzelf rechtmatig feitelijk overheidshandelen, dan wel door een op zichzelf rechtmatig algemeen verbindend voorschrift23..

Het eerste onderdeel (‘I. Bestemmingsplan en voorbereidingshandelingen’) is gericht tegen het bestreden oordeel, voor zover dit de door [eiseressen] ingeroepen onrechtmatigheid van het bestemmingsplan en de voorbereidingshandelingen betreft. Volgens [eiseressen] zijn art. 1 EP en art. 6 EVRM in het geding, nu zij bij de toepassing van art. 49 WRO achter het net vissen en de formele rechtskracht van het bestemmingsplan aan schadevergoeding op grond van onrechtmatigheid van dat plan en de daaraan voorafgaande voorbereidingshandelingen in de weg staat.

Alvorens de verschillende subonderdelen te bespreken, teken ik aan dat de (op p. 4 van de cassatiedagvaarding opgenomen) inleiding op het onderdeel mijns inziens ten onrechte een verband suggereert tussen het restrictieve karakter van (de rechtspraak op) art. 49 WRO en de (eveneens bestaande) onmogelijkheid voor [eiseressen] om schadevergoeding op grond van beweerde onrechtmatigheid van het bestemmingsplan en daaraan voorafgaande voorbereidingshandelingen te verkrijgen. Die laatste onmogelijkheid vloeit voort uit de formele rechtskracht van het bestemmingsplan, die in het geheel niets met de al dan niet bestaande mogelijkheden van planschadevergoeding van doen heeft. Een besluit waartegen niet of niet met succes op de bij de wet voorziene wijze wordt opgekomen, verkrijgt formele rechtskracht. Waarom dat laatste, zoals de inleiding op het onderdeel eveneens suggereert, met art. 1 EP en art. 6 EVRM in strijd zou zijn, valt niet zonder meer in te zien.

Subonderdeel A kiest als uitgangspunt dat het hof zich in rov. 3.3 van het op het eigendomsrecht van [eiseressen] inbreukmakende karakter van de bestemmingsplanwijziging rekenschap heeft gegeven. Het subonderdeel klaagt dat als het hof zou hebben geoordeeld dat op het bedoelde eigendomsrecht géén inbreuk is gemaakt, dat oordeel onjuist, althans onbegrijpelijk, zou zijn, nu [eiseressen] gemotiveerd hebben gesteld dat de planwijziging tot (substantieel en evident) verminderde bouwmogelijkheden op hun perceel en daarmee tot schade heeft geleid en zulks in de procedure verder ook niet ter discussie heeft gestaan.

In rov. 3.3 lees ik niet dat het hof heeft geoordeeld dat van een inbreuk op het eigendomsrecht van [eiseressen] sprake was en evenmin dat van een dergelijke inbreuk géén sprake was. In verband met dit laatste mist de klacht feitelijke grondslag. Overigens meen ik dat de vaststaande feiten het hof ook niet tot de vaststelling van een inbreuk op het eigendomsrecht dwongen. Blijkens rov. 3.3 heeft het hof de vorderingen van [eiseressen] aldus gelezen ‘dat deze zijn ingegeven door het feit dat op het perceel [a-straat 1] te [plaats] ten gevolge van de bepalingen van het op 30 januari 1996 in rechte onaantastbaar geworden bestemmingsplan ‘Boulevard’, waarin een maximale bouwhoogte is opgenomen, minder appartementen konden worden gebouwd dan onder het daarvóór geldende bestemmingsplan’. Nog daargelaten dat het hof zich hier tot een uitleg (lezing) van de vorderingen van [eiseressen] heeft beperkt (zie in dit verband ook rov. 3.8, zevende/achtste regel, waarin het hof van ‘door [eiseressen] gestelde zogenoemde planologische transactieschade en schaduwschade’ heeft gesproken) en nog afgezien van de vragen rond de eigendomspositie van [eiseressen] (de economische eigendom van [eiseres 1] en de overdracht van de — volle — eigendom aan [eiseres 2] vóórdat de bestemmingsplanwijziging onherroepelijk werd), impliceert het enkele feit dat bij de wijziging van een bestemmingsplan de bebouwingsmogelijkheden van een perceel worden beperkt, géén inbreuk op het eigendomsrecht. Ik verwijs naar art. 5:1 lid 2 BW dat bepaalt: ‘Het staat de eigenaar met uitsluiting van een ieder vrij van de zaak gebruik te maken, mits (…) de op wettelijke voorschriften (…) gegronde beperkingen daarbij in acht worden genomen.’. Wettelijke beperkingen als die welke uit een bestemmingsplan voortvloeien, vormen geen inbreuk op het eigendomsrecht, maar begrenzen dat recht. Waar zulke beperkingen gelden, is geen sprake van een uitsluitend recht van de eigenaar, waarop een ander inbreuk zou kunnen maken.

Onderdeel B kiest als uitgangspunt dat geldt dat de wijziging van het bestemmingsplan in het onderhavige geval een inbreuk maakt op het eigendomsrecht van [eiseres 1] en/of [eiseres 2]. Voor dat geval wordt in de subonderdelen B.1–B.6 een aantal klachten geformuleerd.

Naar mijn mening kan in cassatie niet van een inbreuk op het eigendomsrecht van [eiseres 1] en/of [eiseres 2] worden uitgegaan. Dat brengt met zich dat ook onderdeel B en de subonderdelen B.1–B.6 feitelijke grondslag missen. Ten overvloede merk ik over de verschillende subonderdelen het volgende op.

Subonderdeel B.1 is gericht tegen het veronderstelde oordeel van het hof, in het bijzonder in rov. 3.8, dat de wettelijke vergoedingsregeling van art. 49 WRO (alsmede de daarop gebaseerde jurisprudentie) een — in het licht van art. 1 EP — voldoende schaderegeling is, ook voor zover die regeling (impliciet) behelst dat schade zoals geleden door [eiseres 1] en/of [eiseres 2] als ‘niet-onevenredige schade’ of ‘schade gelegen binnen het normaal maatschappelijk risico’ (al dan niet volgens de uitdrukkelijke bedoeling van de nationale wetgever) niet voor vergoeding in aanmerking komt. Het subonderdeel betoogt dat dat oordeel onjuist is. Volgens het subonderdeel verhindert het systeem van art. 49 WRO dat wordt getoetst of in een bijzonder voorliggend geval sprake is van onevenredigheid van de eigendomsinbreuk die enkel door een vergoeding van de daardoor geleden schade in evenwicht (‘in evenredigheid’) kan worden gebracht. Daarom kan niet worden gezegd dat het systeem van art. 49 WRO voor alle gevallen aan de eisen van art. 1 EP voldoet en een voldoende rechtsbescherming zoals vereist door art. 6 EVRM biedt.

[Eiseressen] missen belang bij hun klacht tegen het bestreden oordeel. Zoals hiervóór (onder 2.6) al aan de orde kwam, beschouw ik de bestreden overweging in rov. 3.8 als ten overvloede te zijn gegeven. Het is in het onderhavige geding immers niet aan de burgerlijke rechter om over de reikwijdte en implicaties van art. 49 WRO te oordelen. De burgerlijke rechter heeft geen taak, voor zover aan die bepaling toepassing wordt gegeven door het bestuur dat onder toezicht van de bestuursrechter over op die bepaling gegronde verzoeken om nadeelcompensatie beslist. Op grond van de rechtspraak van de Hoge Raad (in het bijzonder het arrest Groningen/Raatgever) heeft de burgerlijke rechter evenmin een taak bij de beoordeling van de mogelijke doorwerking van art. 49 WRO in rechtstreeks op schending van het égalité-beginsel gegronde aanspraken van [eiseressen]. Over die aanspraken, die [eiseressen] tot onderwerp hebben gemaakt van een verzoek om een zelfstandig schadebesluit, is immers reeds tot in twee instanties door de bestuursrechter beslist, zodat [eiseressen] in hun vorderingen tot verwerkelijking van die aanspraken niet door de burgerlijke rechter niet kunnen worden ontvangen.

Aangenomen dat (zoals ook het subonderdeel blijkens zijn eerste volzin als uitgangspunt lijkt te kiezen) slechts sprake is van ‘niet-onevenredige schade’ of ‘schade gelegen binnen het normaal maatschappelijk risico’, kan ik ten slotte niet de gedachte volgen dat een categorische uitsluiting van vergoeding daarvan tot strijd met art. 1 EP leidt, omdat zij zou verhinderen dat wordt getoetst of sprake is van een onevenredigheid van de eigendomsinbreuk (als daarvan al sprake is) die slechts door een vergoeding van de daardoor geleden schade in evenwicht (‘in evenredigheid’) kan worden gebracht. Aan niet-onevenredige schade of schade binnen het normaal maatschappelijk risico acht ik inherent dat zij de door art. 1 EP beoogde ‘fair balance’ niet verstoort.

Subonderdeel B.2 is gericht tegen de rov. 3.4–3.9, voor zover het hof daarin (en in het bijzonder in rov. 3.9) zou hebben geoordeeld dat ook de bestemmingsplanprocedure voor de belanghebbenden een zelfstandige en (uit oogpunt van art. 1 EP en art. 6 EVRM) toereikende route vormt om benadeling als gevolg van de daarbij voorziene planologische wijziging aan de orde te stellen. Het subonderdeel voert daartegen aan dat, behoudens het geval van economische onuitvoerbaarheid van het bestemmingsplan, in de bestemmingsplanprocedure voor schadevergoedingsaspecten steevast naar art. 49 WRO wordt verwezen, zodat daarin géén mogelijkheid bestaat voor verdiscontering van schade die noch zodanig van omvang is dat zij het plan zelf kan blokkeren, noch op de voet van art. 49 WRO voor vergoeding in aanmerking komt.

In de bestreden overwegingen, en in het bijzonder in de rov. 3.7–3.9, heeft het hof onderzocht welke ruimte de in rov. 3.7 bedoelde uitspraken van de Afdeling nog aan de burgerlijke rechter laten. Daarbij heeft het hof (terecht) geconcludeerd dat die uitspraken in de weg staan aan een op art. 6:162 BW gegrond oordeel over vergoeding van de door [eiseressen] gestelde planologische transactie- en schaduwschade. Rov. 3.9 heeft naar mijn mening geen andere betekenis dan te bevestigen dat dit óók geldt voor zover [eiseressen] schending van het beginsel van ‘égalité devant les charges publiques’ aan hun aanspraken ten grondslag hebben willen leggen: ook over dat beginsel heeft de Afdeling zich volgens het hof immers al uitgesproken, zowel in de planschadeprocedure (omdat art. 49 WRO mede op dat beginsel is gebaseerd), als in de procedure naar aanleiding van de verzoeken van [eiseressen] om een zelfstandig schadebesluit (welke verzoeken er juist toe strekten dat het égalité-beginsel in de volle breedte aan de orde zou komen). Daaraan heeft het hof ten overvloede (‘(v)olledigheidshalve’) nog toegevoegd dat het égalité-beginsel ook in de bestemmingsplanprocedure ‘meespeelt’ en daarin eveneens ‘aan de orde kan worden gesteld’.

Het hof heeft in de bestreden rechtsoverwegingen niet geoordeeld dat de bestemmingsplanprocedure, op zichzelf beschouwd, aan belanghebbenden met transactie- en schaduwschade zoals [eiseressen] stellen die te hebben geleden, een in het licht van art. 1 EP en art. 6 EVRM toereikende rechtsbescherming zou bieden. Het subonderdeel dat van een andere veronderstelling uitgaat, mist feitelijke grondslag. Waar het hof de bestemmingsplanprocedure bovendien slechts ten overvloede aan de orde heeft gesteld, kan de klacht ook bij gebrek aan belang niet slagen.

Subonderdeel B.3 betoogt dat onbegrijpelijk is waarom het hof geen aanvullende rechtsbescherming heeft geboden, als het niet zou hebben bedoeld dat aan art. 49 WRO een uitputtend karakter toekomt, mede voor het soort schade zoals [eiseressen] stellen te hebben geleden, en dat de bestemmingsplanprocedure ter zake voldoende rechtsbescherming biedt.

Hiervóór (in het bijzonder onder 2.5) kwam al aan de orde dat, zelfs als aan art. 49 WRO geen uitputtend karakter zou toekomen en hoe overigens ook over de mogelijkheden van de bestemmingsplanprocedure moet worden geoordeeld, voor aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter geen plaats is. [eiseressen] hebben hun op het égalité-beginsel in de volle breedte gebaseerde aanspraken op nadeelcompensatie tot inzet gemaakt van een verzoek om een zelfstandig schadebesluit, naar aanleiding waarvan de bestuursrechter al in twee instanties ten nadele van [eiseressen] heeft beslist. De burgerlijke rechter kan [eiseressen] bij die stand van zaken niet in een op vergoeding van hetzelfde nadeel gerichte vordering ontvangen, ook niet als hij het oordeel van de bestuursrechter niet zou delen. Dat het hof bij de gegeven stand van zaken geen aanvullende rechtsbescherming heeft geboden, is niet onbegrijpelijk en behoefde geen verdere motivering dan het hof in het bijzonder in rov. 3.9 heeft gegeven.

Subonderdeel B.4 betoogt dat, als het hof zou hebben geoordeeld dat de bestuursrechter de (on)evenredigheid van de door [eiseressen] gestelde schade reeds (materieel) heeft beoordeeld, dit oordeel onbegrijpelijk is.

Het subonderdeel mist feitelijke grondslag, waar het hof een zodanig oordeel niet mede aan de bestreden beslissing ten grondslag heeft gelegd en ook niet behoefde te leggen. De bestuursrechter heeft tot in twee instanties het beroep van [eiseressen], verband houdende met de beslissing op hun verzoek om een zelfstandig schadebesluit, ongegrond verklaard (zie het dictum van de uitspraken van de rechtbank van 11 januari 2002, bevestigd door de Afdeling bij uitspraak van 17 juli 2002). Bij die stand van zaken is een herkansing voor de burgerlijke rechter niet mogelijk, ook niet als de burgerlijke rechter zou menen dat de bestuursrechter op ontoereikende of onjuiste gronden heeft geoordeeld. Ik herinner eraan dat de Hoge Raad in het arrest Groningen/Raatgever de bedoelde niet-ontvankelijkheid heeft geïntroduceerd als ‘een voor de praktijk eenvoudig te hanteren maatstaf (…) voor de afbakening van de bevoegdheid van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter terzake die strookt met de taakverdeling tussen hen’; dat sluit naar mijn mening uit dat de Hoge Raad een nadere beoordeling door de burgerlijke rechter van de ongegrondverklaring van het beroep van de belanghebbende tegen het (afwijzende) schadebesluit voor ogen heeft gestaan.

Subonderdeel B.5 is gericht tegen het slot van rov. 3.9, voor zover het hof daar zou hebben geoordeeld dat het égalité-beginsel in de bestemmingsplanprocedure een zelfstandige rol speelt naast de beoordeling van de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan en naast de verwijzing naar art. 49 WRO.

Het hof heeft niet meer beslist dan dat ook in de bestemmingsplanprocedure het égalité-beginsel meespeelt en daarin aan de orde kan worden gesteld. Over de exacte modaliteiten van die rol heeft het hof zich niet uitgelaten. Voor de bestreden beslissing zijn die modaliteiten ook niet van belang, nu de ontvankelijkheid van [eiseressen] in hun onderhavige vorderingen niet van hun mogelijkheden in de bestemmingsplanprocedure afhangt.

Subonderdeel B.6 betoogt dat het hof, indien het zou zijn uitgegaan van de beperkte rol die het égalité-beginsel in de bestemmingsplanprocedure vervult, zou hebben miskend dat de civiele rechter de ruimte heeft om, eventueel via de band van art. 6:162 BW, alsnog een voldoende beoordeling van het égalité-beginsel te verrichten.

Zoals al meermalen aan de orde kwam, is het niet de bestemmingsplanprocedure maar zijn het de planschade- en (vooral) de schadebesluitprocedure die aan ontvankelijkheid van [eiseressen] in hun onderhavige vorderingen in de weg staan. Het subonderdeel lijkt eraan voorbij te zien dat de niet-ontvankelijkheid van [eiseressen] in geen enkel opzicht afhankelijk is van de mogelijkheden die de bestemmingsplanprocedure hun al dan niet zou hebben geboden.

Het tweede onderdeel (II. Onrechtmatige daad) is gericht tegen rov. 3.6 (subonderdelen A–A.3), rov. 3.10 (subonderdeel A.4) en rov. 3.11 (subonderdeel A.5).

In rov. 3.6 heeft het hof geoordeeld dat de formele rechtskracht van het bestemmingsplan zich ertegen verzet dat een op art. 6:162 BW gebaseerde vordering wordt gegrond op schending van door de Gemeente opgewekt vertrouwen waarvan in het kader van de voorbereiding van het bestemmingsplan sprake zou zijn geweest. Kennelijk heeft het hof hier aansluiting gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad, waarin is geoordeeld dat de formele rechtskracht van een besluit zich ook uitstrekt over daarmee samenhangende en onzelfstandige handelingen van het bestuur die daaraan voorafgaan. In het arrest […]/Gemeente Valkenswaard24. heeft de Hoge Raad overwogen:

[Eiseressen] hebben aan de subonderdelen A–A.3 ten grondslag gelegd dat de Gemeente in de aanloop naar een nieuw bestemmingsplan verwachtingen omtrent de bebouwingsmogelijkheden heeft gewekt. Volgens de stellingen van [eiseressen] (memorie van grieven onder 5.11–5.18) is hun door de Gemeente voorgespiegeld dat in elk geval het bouwvolume volgens het toen vigerende bestemmingsplan behouden zou blijven en was het voornemen van de Gemeente om in een nieuw bestemmingsplan zelfs een groter bouwvolume toe te staan. [Eiseressen] hebben op grond van die verwachtingen in de grond geïnvesteerd. In de loop van de bestemmingsplanherziening heeft de Gemeente haar beleidsopstelling echter gewijzigd en is uiteindelijk een bestemmingsplan tot stand gekomen met een veel kleiner bouwvolume dan in het oude bestemmingsplan was toegestaan. [Eiseressen] zijn daardoor in hun ontwikkelingsmogelijkheden gefrustreerd. Volgens subonderdeel A is het oordeel van het hof in rov. 3.6 dat [eiseressen] hun stelling inzake schending van opgewekt vertrouwen ‘in de bestuursrechtelijke procedure bij de vaststelling en goedkeuring van het bestemmingsplan’ hadden moeten betrekken, alsmede dat met de formele rechtskracht van het bestemmingsplan vaststaat dat ‘bij de burgerlijke rechter geen beroep kan worden gedaan op mogelijke schending van door de gemeente opgewekt vertrouwen’, onjuist. Dit standpunt wordt in de subonderdelen A.1–A.3 verder uitgewerkt.

Subonderdeel A.1 strekt ten betoge dat het oordeel van het hof dat (eventuele) schending van het vertrouwensbeginsel door de formele rechtskracht van het bestemmingsplan wordt ‘gedekt’, onjuist althans onbegrijpelijk is, nu het (in de visie van [eiseressen]) ten onrechte opgewekte vertrouwen (althans de gedragingen die dat vertrouwen hebben bewerkstelligd) niet kan (kunnen) worden gekwalificeerd als voorbereidingshandelingen die in verband met de formele rechtskracht van het bestemmingsplan automatisch voor rechtmatig moeten worden gehouden.

Bij de beoordeling van het onderdeel stel ik voorop dat de bestreden overweging betrekking heeft op een door [eiseressen] gestelde schending van opgewekt vertrouwen (zie in dat verband ook rov. 3.3:

). Het verwijt van schending van opgewekt vertrouwen is niet hetzelfde als het verwijt dat de Gemeente met haar gedragingen ten onrechte vertrouwen heeft opgewekt, naar welk verwijt het subonderdeel de discussie lijkt te willen verleggen (zie het slot van het subonderdeel: ‘nu het (in de visie van [eiseressen]) ten onrechte opgewekte vertrouwen (althans de gedragingen die dat vertrouwen hebben bewerkstelligd) niet kunnen worden gekwalificeerd als voorbereidingshandelingen die door de formele rechtskracht van het bestemmingsplan automatisch voor rechtmatig moeten worden gehouden.’). Anders dan het verwijt dat de Gemeente ten onrechte (bijvoorbeeld: te lichtvaardig of door het verstrekken van onjuiste inlichtingen) vertrouwen heeft opgewekt, betreft het verwijt van schending van opgewekt vertrouwen het niet gestand doen van zulk vertrouwen, in het gegeven geval doordat een bestemmingsplan werd vastgesteld dat in beperktere bebouwingsmogelijkheden voorzag dan waarop betrokkenen, afgaande op dat vertrouwen, rekenden. Het verwijt van schending van opgewekt vertrouwen laat zich niet los denken van het uiteindelijke besluit (het bestemmingsplan), en dat is naar mijn mening de reden waarom het hof de verweten schending terecht onder de paraplu van de formele rechtskracht van dat besluit heeft gebracht. Als de Gemeente al vertrouwen bij [eiseressen] heeft opgewekt, was een schending daarvan een onvermijdelijke implicatie van de vaststelling van het uiteindelijke bestemmingsplan en de daarin voorziene (beperktere) bebouwingsmogelijkheden. Alhoewel de aan de orde zijnde problematiek veelal als de problematiek van de ‘voorbereidingshandeling’ wordt aangeduid, laat ik hier verder in het midden of de verweten schending van opgewekt vertrouwen als handeling tot voorbereiding van het bestemmingsplan kan worden gekwalificeerd. Naar mijn mening komt het in de benadering van de Hoge Raad niet aan op het karakter van de betrokken handeling als voorbereidingshandeling, maar op de vraag of een handeling die het bestuursorgaan, vooruitlopend op een besluit dat formele rechtskracht heeft gekregen, heeft verricht, al dan niet een zelfstandig karakter draagt en onafhankelijk van de inhoud van dat besluit onrechtmatig is; ik verwijs naar rov. 3.4 van het arrest […]/Valkenswaard waarin de term ‘voorbereidingshandeling’ overigens in het geheel niet voorkomt. Het subonderdeel kan daarom niet tot cassatie leiden.

Subonderdeel A.2 bestrijdt het (veronderstelde) oordeel van het hof dat een succesvol beroep op schending van het vertrouwensbeginsel aan goedkeuring van het bestemmingsplan in de weg kan staan, als onjuist, althans onbegrijpelijk. Het subonderdeel wijst op ontbrekende jurisprudentie ter zake en betoogt dat het bij die stand van zaken althans op de weg van het hof had gelegen nader te motiveren waarom minst genomen aannemelijk is dat een beroep op het vertrouwensbeginsel in het onderhavige geval enige significante invloed zou hebben gehad op de totstandkoming van het definitieve bestemmingsplan.

Bij de beoordeling van de klacht stel ik voorop dat de gelding van het door de Hoge Raad ontwikkelde regime voor handelingen die het bestuursorgaan — vooruitlopend op een besluit dat formele rechtskracht heeft gekregen — heeft verricht en die niet los van de inhoud van dat besluit onrechtmatig zijn, mijns inziens niet afhankelijk is van de vraag of een beroep op gebreken die de betrokken handeling aankleven het bestuursrechtelijke oordeel over dat besluit beslissend zou hebben beïnvloed. Ook als in een gegeven geval uitgangspunt moet zijn dat een beroep op schending van het vertrouwensbeginsel (dat, alhoewel het als zodanig niet in afdeling 3.1 van de Awb is gecodificeerd, zonder enige twijfel behoort tot de algemene rechtsbeginselen die bij het nemen van een besluit in acht moeten worden genomen en waarvan schending tot vernietiging van het besluit kan leiden) niet aan de totstandkoming van het betrokken besluit in de weg zou hebben gestaan c.q. niet tot aantasting daarvan zou hebben geleid, zou dat geen grond zijn die schending aan de formele rechtskracht van het besluit onttrokken te achten. Overigens deel ik niet de opvatting dat een beroep op schending van het vertrouwensbeginsel niet aan de goedkeuring van een bestemmingsplan in de weg zou kunnen staan. In de jurisprudentie over de toetsing van bestemmingsplannen is een beroep op het vertrouwensbeginsel regelmatig aan de orde, bijvoorbeeld in die zin dat opgewekt vertrouwen zich tegen een bepaalde bestemming verzet, maar ook dat het vertrouwensbeginsel juist aan onthouding van goedkeuring aan bepaalde plangedeelten in de weg staat25.. Het subonderdeel kan niet tot cassatie leiden.

Subonderdeel A.3 betoogt dat de rol van het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht niet exact met die in het burgerlijke recht overeenkomt. Waar in het bestuursrecht het vertrouwensbeginsel ertoe kan leiden dat een bepaald besluit niet of met een andere inhoud moet worden genomen, dient het vertrouwensbeginsel in het civiele recht als toetssteen bij de beoordeling van de zorgvuldigheid van het handelen van de overheid. Dat in een gegeven geval schending van het vertrouwensbeginsel niet tot een andere besluitvorming dwingt, neemt volgens het subonderdeel niet weg dat die schending naar normen van burgerlijk recht wel degelijk onrechtmatig kan zijn. Aan dat laatste behoeft, aldus nog steeds het subonderdeel, de formele rechtskracht van het betrokken besluit niet in de weg te staan.

Het subonderdeel miskent het arrest […]/Valkenswaard, waarin de Hoge Raad nauw met een besluit samenhangende maar daaraan voorafgaande handelingen voor de beoordeling van de rechtmatigheid onder de formele rechtskracht van dat besluit heeft gebracht. Alhoewel juist is dat een schending van opgewekt vertrouwen naar burgerlijk recht onder omstandigheden een onrechtmatige daad kan vormen, is dat volgens de door de Hoge Raad ontwikkelde criteria niet het geval indien die schending nu juist is gelegen in (de vaststelling van) een (van de verwachtingen van betrokkenen afwijkend) bestemmingsplan dat de burgerlijke rechter (op grond van de formele rechtskracht daarvan) voor rechtmatig moet houden.

Meer in het algemeen kan bij de gedachtegang van het subonderdeel nog worden aangetekend, dat bezwaren tegen de gelijkstelling van de bestuursrechtelijke en civielrechtelijke beoordeling niet slechts in verband met de beoordeling van ‘voorbereidingshandelingen’, maar ook in verband met de beoordeling van de daarop gebaseerde besluiten zelf kunnen worden aangevoerd, en dat de Hoge Raad desondanks aan de leer van de formele rechtskracht vasthoudt. Ook de Hoge Raad acht de leer van de formele rechtskracht, in het bijzonder met het oog op de rechterlijke bevoegdheidsverdeling, onmisbaar, hoezeer ook op de ‘uitwisselbaarheid’ van de bestuursrechtelijke (on)aantastbaarheid van besluiten en de civielrechtelijke (on)rechtmatigheid daarvan valt af te dingen.

Subonderdeel A.4 is gericht tegen rov. 3.10, waarin het hof heeft geoordeeld dat de vordering tot schadevergoeding dezelfde schadeoorzaak heeft als waarop het zelfstandig schadebesluit betrekking heeft. Het subonderdeel voert tegen dit oordeel aan dat schending van het vertrouwensbeginsel een andere schadeoorzaak is dan inhoud en totstandkoming van het bestemmingsplan, en dat, waar de vordering tot schadevergoeding ziet op een onrechtmatige overheidsdaad, het schadebesluit ziet op schadevergoeding wegens rechtmatige overheidsdaad.

Het bestreden oordeel is niet onjuist of onbegrijpelijk, nu de beweerde schending van het vertrouwensbeginsel juist is gelegen in de vaststelling van het bestemmingsplan dat van de verwachtingen van betrokkenen afwijkt en nu de schade waarvan in de civiele procedure vergoeding wordt gevorderd (evenals de schade die onderwerp is van het zelfstandig schadebesluit) zich door de (dreigende) gelding van de bepalingen van dat bestemmingsplan materialiseert. Dat de voorwaarden voor beide acties verschillen (en wel in die zin dat de civiele vordering als vordering uit hoofde van onrechtmatige daad moet worden ingekleed), doet aan de gelijkheid van de schadeoorzaak niet af.

Overigens herinner ik eraan dat in het arrest Groningen/Raatgever voor niet-ontvankelijkheid van de belanghebbende in diens civiele vordering niet als criterium wordt gehanteerd dat sprake is van een gelijkheid in schadeoorzaak, maar dat sprake is van ‘een vordering tot schadevergoeding die betrekking heeft op hetzelfde onrechtmatige besluit als waarop het zuivere schadebesluit betrekking had’.

Het subonderdeel kan niet tot cassatie leiden.

Subonderdeel A.5 bestrijdt ten slotte als onjuist althans onbegrijpelijk het oordeel in rov. 3.11 dat [eiseressen] hun stelling dat de Gemeente zich schuldig zou hebben gemaakt aan feitelijke onrechtmatige gedragingen (waarmee het hof kennelijk heeft gedoeld op andere feitelijke gedragingen dan die in verband met de door [eiseressen] aangevoerde en door het hof reeds in rov. 3.6 besproken schending van opgewekt vertrouwen), onvoldoende hebben geconcretiseerd.

De klacht tegen dit oordeel vindt geen steun in de door het subonderdeel genoemde passages in de memorie van grieven (onder 5.11–5.18). Deze passages hebben betrekking op de door [eiseressen] gestelde verwachtingen die de Gemeente bij hen zou hebben opgewekt en zijn door het hof reeds betrokken bij de beoordeling van de schending van opgewekt vertrouwen die [eiseressen] aan hun vorderingen ten grondslag hebben gelegd.