HR, 10-11-2000, nr. R99/059HR

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan1:

Het Eilandgebied Curaçao heeft op 2 december 1996 een aanslag2 opgelegd aan Advocatenkantoor [...] op grond van de “Eilandsverordening regelende de heffing en de invordering van een afvalstoffenbelasting en van reinigingsrechten voor de dienstverlening door of vanwege de inzameldienst en tot wijziging van de Eilandsverordening leges, precariorechten en retributies Curaçao 1992 (AB 1995, no. 20)”, gepubliceerd in het Afkondigingsblad 1995 nr. 48 (hierna kortweg: de Verordening).

[Eiser] heeft tegen de aanslag een bezwaarschrift ingediend. Het bezwaarschrift is op 15 januari 1997 door het Bestuurscollege van het Eilandgebied ontvangen. Op het bezwaarschrift is niet beslist. Op 23 juni 1997 heeft [eiser] bij de Eilandsraad beroep ingesteld tegen de fictieve weigering op het bezwaarschrift te beslissen. Op 15 december 1998, de datum waarop het thans bestreden vonnis werd gewezen, was op het administratief beroep nog geen beslissing genomen.

In deze procedure voor de burgerlijke rechter3 strekt de vordering van [eiser] tot het verkrijgen van een verklaring voor recht dat de Verordening onverbindend is, althans voor zover zij betreft de heffing van afvalstoffenbelasting ten laste van bedrijven in de binnenstad. Voorts verlangt [eiser] een verklaring voor recht dat het Eilandgebied onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door hem op basis van de Verordening aan te slaan. Subsidiair wordt een verklaring voor recht gevorderd dat de aanslag geheel of gedeeltelijk niet verschuldigd is, althans dat het Eilandgebied onrechtmatig heeft gehandeld door [eiser] aldus aan te slaan.

Voor zover in dit stadium nog van belang, heeft [eiser] aan zijn vordering ten grondslag gelegd:

Het Gerecht in eerste aanleg (GEA) heeft bij vonnis van 16 februari 1998 de subsidiair gevorderde verklaring voor recht toegewezen, voor zover de aanslag betrekking had op het tijdvak vóór 1 november 1996. De reden hiervan is dat Advocatenkantoor [...] pas sedert 1 november 1996 in het bewuste bedrijfspand is gevestigd. Voor het overige heeft het GEA de vordering afgewezen.

Nadat [eiser] hoger beroep had ingesteld, heeft het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba bij vonnis van 15 december 1998, NJ 1999, 438, het vonnis van de eerste rechter bekrachtigd.

[Eiser] heeft tijdig cassatieberoep ingesteld4. Het Eilandgebied heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep en heeft dit standpunt schriftelijk toegelicht.

Het wettelijk kader is uiteengezet in de rov. 3.8 - 3.12 van het bestreden vonnis. Ik moge daarnaar verwijzen.

Onderdeel 1 klaagt dat het hof ten onrechte een essentiële stelling van [eiser] onbesproken heeft gelaten. [Eiser] heeft aangevoerd dat hij niet belastingplichtig is in de zin van de Verordening. Volgens het onderdeel heeft hij aan dat standpunt niet slechts ten grondslag gelegd dat zijn pand geen “bedrijfspand” is in de zin van de Verordening, welk vraagstuk door het hof in rov. 3.13 wordt behandeld, maar óók dat hijzelf geen “bedrijf” is5. Art. 5 van de Verordening bepaalt dat belastingplichtig is: het bedrijf dat gebruik maakt van een bedrijfspand gelegen in de binnenstad.

Het hof is kennelijk van oordeel dat art. 5 van de Verordening aldus moet worden verstaan dat belastingplichtige is: de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die het bedrijf exploiteert. Tegen dit impliciete oordeel is geen rechtsklacht gericht; onderdeel 1 bevat slechts een motiveringsklacht. De redengeving is geenszins onbegrijpelijk. Het hof vermeldt onder de vaststaande feiten dat de aanslag is gericht aan het advocatenkantoor [...] en daarmee aan de persoon [eiser] die deze eenmansonderneming exploiteert6. Ten overvloede: wordt aangenomen dat het hof deze stelling van [eiser] over het hoofd heeft gezien, dan leidt de klacht evenmin tot cassatie omdat het hof deze stelling slechts had kunnen verwerpen. De redengeving van het hof strookt wetssystematisch met het derde lid van art. 5, hetwelk bepaalt dat het gebruik van een perceel door meer dan één persoon wordt aangemerkt als het gebruik door de persoon of rechtspersoon die verantwoordelijk is voor het gebruik of die zulks mogelijk heeft gemaakt. Onderdeel 1 faalt.

Onderdeel 2 bestrijdt de wijze waarop het hof [eiser]s standpunt heeft verworpen dat hier sprake is van een verboden discriminatie doordat bedrijfspanden gelegen in de binnenstad wél aan een afvalstoffenbelasting zijn onderworpen en bedrijfspanden daarbuiten niet. Het hof heeft overwogen (rov. 3.16):

“dat de eilandelijke wetgever bij de doorberekening van de inzamelingskosten aan de bedrijven een zekere beoordelingsvrijheid heeft, die de rechter heeft te respecteren. Dat bij de vaststelling in de Evo. AB&RR [de Verordening, noot A-G] van het gebied waarvoor een afvalstoffenheffing geldt, een relatie is gelegd met bedrijven in de binnenstad (…) is een naar objectieve maatstaven gemeten voldoende onderscheid dat ook niet onredelijk is te achten. Naar algemeen bekend is, is aldaar de concentratie van bedrijfspanden en daarmee de vervuiling met bedrijfsafvalstoffen groter dan in andere wijken, terwijl de toeristische waarde groot is."

Art. 26 IVBP bepaalt dat allen gelijk zijn voor de wet en zonder discriminatie aanspraak hebben op gelijke bescherming door de wet7. Er is een schending, wanneer er sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen en een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling ontbreekt. Om te kunnen vaststellen of zodanige rechtvaardiging voorhanden is, moet worden onderzocht of met het gemaakte onderscheid een legitiem doel wordt nagestreefd en of dit onderscheid kan worden aangemerkt als een passend middel om dat doel te bereiken8. Uit de geciteerde overweging kan worden afgeleid dat het hof veronderstellenderwijs is uitgegaan van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen (te weten: bedrijven in de binnenstad en bedrijven daarbuiten) en zich concentreert op de vraag of daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging is aan te wijzen.

Onderdeel 2 (onder het kopje: “legitiem doel”) acht de vaststelling door het hof van het doel dat met de Verordening wordt nagestreefd, onjuist. De toelichting op de klacht verwijst naar de ontstaansgeschiedenis van de Verordening. Over die geschiedenis het volgende. In de considerans van de Eilandsverordening houdende regelen betreffende vaste en chemische afvalstoffen9, de basisregeling waarop de Verordening berust, wordt met zoveel woorden gezegd dat het in het belang van de bescherming van het milieu noodzakelijk is, de belasting van het milieu door afvalstoffen verder te beperken en daartoe wettelijke regels vast te stellen. De memorie van toelichting op de basisregeling (blz. 2) werkt dit uit:

“Leidraad voor een zodanige eilandsverordening is derhalve dat het eilandsbestuur op zijn grondgebied gestalte moet geven aan een doeltreffend beleid inzake een verantwoorde verwijdering van afvalstoffen zowel van vaste afvalstoffen als van chemische afvalstoffen, gericht op de bescherming van het milieu en zijn gemeenschap en in het belang van de economische ontwikkelingen.”

Uit dit laatste (“economische ontwikkelingen”) kan worden afgeleid dat de Eilandsraad (en trouwens ook het hof in rov. 3.16) het toeristisch belang mocht meewegen. De keuze voor een belastingheffing voor bedrijven in de binnenstad en een retributiesysteem voor die daarbuiten wordt toegelicht in de memorie van toelichting op de Verordening zelf. De kosten van maatregelen gericht op het voorkomen, beperken of op een verantwoorde wijze verwijderen van afval, waaronder bedrijfsafvalstoffen, zullen door de veroorzakers/eigenaars moeten worden betaald, afhankelijk van de inspanning welke moet plaatsvinden om de nadelige gevolgen voor het milieu te beperken of tot nul te reduceren. De Eilandsraad had volgens de toelichting de keuze uit een systeem van retributie, hetgeen inhoudt dat slechts betaling plaatsvindt indien onomstotelijk vaststaat dat van de inzameldienst gebruik wordt gemaakt, of een systeem van belastingheffing, waarbij van iedere bewoner van een perceel rechten kunnen worden geheven. Dit laatste verdiende vanuit een oogpunt van recht en billijkheid de voorkeur, tenzij een inningsmogelijkheid wordt gevonden die een redelijke betalingsdiscipline kan afdwingen (MvT blz. 2). Voor huishoudelijke afvalstoffen is daarom gekozen voor een systeem van belastingheffing. De memorie vervolgt (blz. 3):

“Voor de andere categorieën afvalstoffen - derhalve uitgezonderd huishoudelijke afvalstoffen en daarmede gelijkgestelde stoffen - is er een directe relatie tussen de hoeveelheid en soort afvalstof en de kosten van inzameling, overslag, transport en be- en verwerking van die afvalstof. De kosten van de inspanning van de inzameldienst zullen zo objectief en rechtvaardig mogelijk moeten worden bepaald en doorberekend op een praktische, uitvoerbare wijze.

Derhalve zal hier een retributiestelsel zonder meer moeten worden gehanteerd met contracten, met dien verstande evenwel dat het anders dan op verzoek verwijderen van bedrijfsafvalstoffen in de binnenstad dat een regelmatig, vrijwel dagelijks, karakter heeft, aan belastingheffing zal dienen te worden onderworpen.”

Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat de eilandswetgever zich voor de binnenstad van Willemstad een andere wijze van afvalinzameling voorstelt dan die voor bedrijven buiten de binnenstad. Bij bedrijven buiten de binnenstad, waar afval op verzoek of op afgesproken tijdstippen wordt opgehaald, kunnen contracten worden gesloten, waarbij een directe relatie aanwijsbaar is tussen enerzijds de hoeveelheid en soort aangeboden afval en anderzijds de kosten van afvalinzameling en -verwerking. Bij bedrijven in de binnenstad acht de eilandwetgever dat ondoenlijk. Dat is om diverse redenen niet onbegrijpelijk. Door de concentratie van bedrijven in de binnenstad is moeilijk te zien van wie het bedrijfsafval, dat op straat wordt gezet, afkomstig is. De frequentie van ophalen (vrijwel dagelijks) is niet vergelijkbaar met de frequentie buiten de binnenstad. Het economisch (toeristisch) belang van de binnenstad van Willemstad maakt dat de aldaar gevestigde bedrijven, méér dan de daarbuiten gevestigde bedrijven, er belang bij hebben dat niet alleen hun eigen bedrijfsafval, maar ook dat van de buurman snel wordt weggehaald. Een en ander is verweven met een waardering van de feiten. Het hof is tot de conclusie kúnnen komen dat de keuze voor een stelsel van belastingheffing voor bedrijven in de binnenstad een legitiem doel dient. In elk geval is de vaststelling door het hof van het doel niet onjuist.

Onderdeel 2 (onder het hoofdje “passend middel”) voert voorts aan dat het hof ten onrechte eraan voorbijgaat dat de verbods-, sanctie- en bevoegdhedenbepalingen van respectievelijk art. 18 en van de hoofdstukken XIII (Toezicht en opsporing) en XIV (Strafbepalingen) van de Eilandsverordening betreffende vaste en chemische afvalstoffen (de basisregeling) voldoende mogelijkheden bieden om vervuiling van de binnenstad met bedrijfsafvalstoffen tegen te gaan; het onderdeel acht de afvalstoffenheffing geen passend middel.

Dit argument faalt omdat al deze bepalingen, gericht op het tegengaan van vervuiling, onverlet laten dat het afval moet worden ingezameld en dat de kosten van de reguliere afvalinzameling en -verwerking kunnen worden doorberekend in de vorm van een belastingheffing. Het hof heeft in dit verband in rov. 3.16 verwezen naar de beoordelingsvrijheid van de wetgever. Daarmee kon het hof m.i. volstaan. Het middel verwijst nog naar de memorie van toelichting op art. 38 van de Eilandsverordening betreffende vaste en chemische afvalstoffen. Die verwijzing baat [eiser] niet: inderdaad is ten aanzien van de verbods-, sanctie- en bevoegdhedenbepalingen niet beoogd inhoudelijk wijziging te brengen in de regeling zoals deze voordien gold en neergelegd was in de algemene politieverordening, maar dat laat - zoals gezegd - onverlet dat de kosten van de reguliere vuilnisafvoer in de vorm van een belastingheffing kunnen worden omgeslagen.

De klacht in onderdeel 2, dat het hof miskent dat de Verordening tot uitgangspunt heeft dat afvalstoffen slechts bedrijfsafvalstoffen zijn voor zover die als zodanig ter inzameling worden aangeboden, zal hierna bij onderdeel 3 worden besproken voor zover [eiser] hiermee wil betogen dat alleen degene die daadwerkelijk bedrijfsafvalstoffen ter verwijdering aanbiedt een afvalstoffenheffing verschuldigd is. Voor zover hiermee is bedoeld dat het hof heeft miskend dat onder bedrijfsafvalstoffen niet moet worden verstaan: veeg-, zwerf- en evenementenafval en saneervuil, zodra zij op de openbare weg terecht komen, mist het onderdeel feitelijke grondslag. Kennelijk doelt de klacht op hetgeen [eiser] bij memorie van grieven (toelichting op grief I, alinea 5.1-5.2) heeft aangevoerd. Uit niets blijkt evenwel dat het hof het begrip bedrijfsafvalstoffen in een andere zin gebruikt dan de Verordening. De Verordening verwijst in art. 1, eerste lid, naar de omschrijving in de Eilandsverordening betreffende vaste en chemische afvalstoffen (art. 1, lid 1 onder n), waar bedrijfsafvalstoffen worden gedefinieerd als: “alle afvalstoffen die geen huishoudelijke afvalstoffen, grof huisafval, chemische afvalstoffen, vee-, zwerf- en evenementenafval, saneervuil of autowrakken zijn”.

Tenslotte klaagt onderdeel 2 erover dat het hof heeft verzuimd aan te geven, op welke wijze de belastingheffing aan de bescherming van het milieu in de binnenstad zou bijdragen en waarom belastingheffing in dit geval een passender middel is dan een retributiestelsel. De klacht is ongegrond. In rov. 3.16 verwijst het hof allereerst naar de beoordelingsvrijheid van de wetgever. Daarnaast heeft het hof aangegeven dat en waarom de belastingheffing een passende wijze is om de inzamelingskosten door te berekenen, waarbij is verwezen naar de concentratie van bedrijfspanden in de binnenstad en de toeristische waarde van die binnenstad. Verdere toelichting behoefde dit oordeel niet om begrijpelijk te zijn. Onderdeel 2 leidt m.i. niet tot cassatie.

Onderdeel 3 klaagt over het oordeel (in rov. 3.17) dat [eiser] afvalstoffenheffing verschuldigd is, hoewel zijn bedrijf naar zijn zeggen weinig afval produceert en hij zelf voor de verwijdering daarvan zorgt. Het hof acht - gezien het belastingkarakter van de heffing - uitsluitend bepalend of [eiser] gebruik maakt van een bedrijfspand in de binnenstad en niet of zijn bedrijf daadwerkelijk bedrijfsafval aanbiedt aan de inzamelingsdienst.

In Nederland is met de inwerkingtreding van art. 62 Afvalstoffenwet (Stb. 1977, 455)10 voor het bestrijden van de kosten van inzameling van huishoudelijk afval een stelsel van belastingheffing ingevoerd. Daarvóór werden alleen reinigingsrechten geheven, waarbij als bezwaar werd gevoeld dat heffing achterwege moet blijven indien de betrokkene aannemelijk kan maken dat hij van de vuilnisophaaldienst geen gebruik maakt. Art. 62 Afvalstoffenwet bond de belastingplicht niet aan het feitelijk gebruik van de aangeboden dienst, maar liet een heffing toe ten laste van hen die feitelijk gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan de gemeente een inzamelingsplicht heeft11. Met de inwerkingtreding van de Verordening is op Curaçao ten aanzien van het bestrijden van de kosten van het inzamelen van bedrijfsafval in de binnenstad hetzelfde gebeurd: het retributiestelsel is verlaten ten gunste van een stelsel van belastingheffing. In casu gaat het derhalve niet meer om de vraag of het bedrijf van [eiser] feitelijk van de inzamelingsdienst van het eiland gebruik maakt, maar om de vraag of [eiser] “gebruik maakt van een bedrijfspand, gelegen in de binnenstad” (art. 5 Verordening). De Verordening kent geen mogelijkheid van het verlenen van vrijstelling van de plicht tot betaling van de bedrijfsafvalstoffenbelasting.

Aangezien de situatie op Curaçao na de inwerkingtreding van de Verordening vergelijkbaar is met die in Nederland na de inwerkingtreding van de Afvalstoffenwet, is de jurisprudentie over de Afvalstoffenwet mede van betekenis. In de jurisprudentie over de Afvalstoffenwet is uitgemaakt dat geen sprake kan zijn van vrijstelling van belastingplicht op grond van bezwaren, ontleend aan opvattingen over het milieu, waardoor de betrokkene geen gebruik wenste te maken van de gemeentelijke inzamelingsdienst, maar zelf zijn afval verwerkte12. Evenmin kon sprake zijn van vrijstelling op grond van de omstandigheid dat een woning slechts gedurende zes maanden per jaar mag worden bewoond13.

Ten aanzien van [eiser] betekent het bovenstaande dat de omstandigheid, dat hij ervoor kiest om het weinige bedrijfsafval dat zijn bedrijf produceert zelf te verwerken, niet ertoe leidt dat hij geen belasting verschuldigd is op grond van de Verordening. Onderdeel 3 treft daarom geen doel.

Onderdeel 4 van het cassatiemiddel klaagt erover dat het hof in rov. 3.19 - 3.21 ten onrechte niet [eiser]s betoog heeft gevolgd, dat voor de inzamelingsdienst de verplichting bestaat om in de binnenstad zes maal in de week bedrijfsafvalstoffen op te halen en dat de afvalstoffenheffing slechts behoeft te worden betaald indien de inzamelingsdienst die verplichting daadwerkelijk nakomt.

Het hof heeft in rov. 3.18 terecht vooropgesteld dat het hier niet om een retributiestelsel gaat: of [eiser] van de hem aangeboden inzamelingsdienst gebruik wil maken, en zoja, in welke mate, is niet bepalend. In onderdeel 4 is echter de vraag, wat rechtens is indien de inzamelingsdienst niet eens aangeboden wordt. Het middel beroept zich op het arrest HR 15 februari 1984, NJ 1986, 491. In dat arrest werd inderdaad overwogen dat een op art. 62 van de Afvalstoffenwet gebaseerde afvalstoffenheffing strekt ter bestrijding van de kosten die door de desbetreffende gemeente zijn verbonden aan de verwijdering van de in die bepaling bedoelde afvalstoffen, zodat die heffing niet los kan worden gezien van de nakoming van de hiervoor vermelde verplichting. Het ging in dat geval om een perceel waar helemaal geen inzameling plaats vond omdat het te ver van de openbare weg was gelegen. In zijn noot in BNB steunt Hofstra deze uitspraak: als de gemeente geen kosten heeft aan de vuilnisinzameling, behoort zij ook geen belasting te dier zake te heffen.

De situatie ligt hier toch anders. Het hof heeft vastgesteld dat een verplichting om zes keer per week in te zamelen uit de terzake geldende voorschriften niet blijkt. Dat oordeel is juist. In de memorie van toelichting (reeds geciteerd in alinea 2.6 hierboven) wordt gesproken van een regelmatig, vrijwel dagelijks ophalen. [Eiser] heeft niet gesteld dat een “regelmatig, vrijwel dagelijks ophalen” niet plaatsvindt. De interpretatie in rov. 3.20 van het begeleidend schrijven is voorbehouden aan de rechter, die over de feiten oordeelt; de motivering is niet onbegrijpelijk. Onderdeel 4 faalt.

Onderdeel 5 betreft een louter formele kwestie: de vraag of de aanslag had moeten uitgaan van het Hoofd van de Afdeling Financiën. Afgaande op het opschrift, is de aanslag opgelegd door de Afdeling Financiën. Het hof heeft in rov. 3.21 de Afdeling als ondertekenaar van de aanslag vereenzelvigd met het Hoofd van de Afdeling en overigens geoordeeld dat bij [eiser] geen verwarring kan zijn ontstaan over de vraag van wie de aanslag is uitgegaan.

Het Antilliaanse bestuursrecht sluit aan bij het Nederlandse bestuursrecht. De Algemene wet bestuursrecht geldt weliswaar niet in de Nederlandse Antillen, maar de codificerende regels uit de Awb kunnen worden geacht daar als ongeschreven recht te gelden. Dit is echter niet het geval ten aanzien van de modificerende regels uit de Awb14. In de Antillen geldt derhalve ook niet de regel dat een krachtens mandaat genomen besluit vermeldt namens welk bestuursorgaan het besluit is genomen (art. 10:10 Awb)15. Hoe dan ook, de Hoge Raad heeft in een belastingzaak een stelling, zoals thans door [eiser] wordt verdedigd, verworpen16. Het oordeel van het hof dat het voldoende duidelijk is dat de aanslag in feite afkomstig is van het ingevolge art. 7, vijfde lid, van de Verordening daartoe bevoegde Hoofd van de Afdeling Financiën kan om deze redenen in stand blijven. Ook onderdeel 5 leidt niet tot cassatie.

De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Zie rov. 1.1 van het bestreden vonnis, in samenhang met rov. 2 van het vonnis in eerste aanleg.