HvJ EG, 06-10-2009, nr. C-123/08

Uit de informatie over de datum van inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 1 mei 1999 (PB L 114, blz. 56), volgt dat het Koninkrijk der Nederlanden een verklaring uit hoofde van artikel 35, lid 2, EU heeft afgelegd waarbij het de bevoegdheid van het Hof van Justitie om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen heeft aanvaard onder de voorwaarden bedoeld in artikel 35, lid 3, sub b, EU.

Met zijn vierde vraag, die eerst moet worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een onderdaan van een lidstaat die rechtmatig verblijft in een andere lidstaat, artikel 12, eerste alinea, EG kan inroepen tegen een nationale regeling, zoals de OLW, waarin de voorwaarden zijn vastgelegd waaronder de bevoegde rechterlijke autoriteit kan weigeren een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen dat is uitgevaardigd ter fine van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat ofschoon artikel 12, eerste alinea, EG binnen de werkingssfeer van het EG-Verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, elke discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, kaderbesluit 2002/584 is vastgesteld op basis van het EU-Verdrag en niet het EG-Verdrag.

Uit die vaststelling kan evenwel niet worden afgeleid dat nationale bepalingen die door een lidstaat worden vastgesteld ter uitvoering van een onder het EU-Verdrag vallende handeling, niet op hun rechtmatigheid naar gemeenschapsrecht kunnen worden getoetst.

De lidstaten mogen immers in het kader van de uitvoering van een kaderbesluit geen afbreuk doen aan het gemeenschapsrecht, meer bepaald de bepalingen van het EG-Verdrag waarin aan elke burger van de Unie het recht wordt toegekend om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.

In casu moet worden vastgesteld dat de situatie van een persoon zoals Wolzenburg valt onder het recht van de burgers van de Unie om vrij in de lidstaten te reizen en te verblijven, zodat het EG-Verdrag erop van toepassing is. Door zijn verblijfplaats in Nederland te vestigen, heeft de betrokkene het door artikel 18, lid 1, EG aan elke burger van de Unie toegekende recht uitgeoefend om vrij op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waarvan hij onderdaan is, te reizen en te verblijven.

Bijgevolg moet op de vierde vraag worden geantwoord dat een onderdaan van een lidstaat die rechtmatig verblijft in een andere lidstaat, artikel 12, eerste alinea, EG kan inroepen tegen een nationale regeling, zoals de OLW, waarin de voorwaarden zijn vastgelegd waaronder de bevoegde rechterlijke autoriteit kan weigeren een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen dat is uitgevaardigd ter fine van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf.

Met zijn derde vraag, die in de tweede plaats moet worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 aldus moet worden uitgelegd dat de uitvoerende lidstaat bij de toepassing van de in die bepaling voorziene grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel, naast een eis met betrekking tot de duur van het verblijf in die staat nog aanvullende administratieve eisen kan stellen, zoals het beschikken over een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

Dienaangaande voorziet artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 er uitdrukkelijk in dat een burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar rechtmatig op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, aldaar een duurzaam verblijfsrecht heeft.

Artikel 19 van deze richtlijn brengt voor de burgers van de Unie die dit duurzame verblijfsrecht krachtens artikel 16 van dezelfde richtlijn hebben verworven, niet de verplichting mee dat zij houder zijn van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

Voor de burgers van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar rechtmatig in een andere lidstaat hebben verbleven, voorzien deze bepalingen er enkel in dat hun op hun verzoek een document wordt verstrekt waaruit blijkt dat zij een duurzaam verblijfsrecht genieten, zonder deze formaliteit verplicht te stellen. Een dergelijk document heeft declaratoire en bewijstechnische waarde, maar kan niet constitutief zijn (zie in die zin arrest van 12 mei 1998, Martínez Sala, C-85/96, Jurispr. blz. I-2691, punt 53).

Een aanvullende administratieve eis, zoals een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd in de zin van artikel 21 Vw, kan dus in het geval van een burger van de Unie geen voorafgaande voorwaarde zijn voor de toepassing van de grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel als bedoeld in artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584.

Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 aldus moet worden uitgelegd dat in het geval van een burger van de Unie de uitvoerende lidstaat bij de toepassing van de in die bepaling voorziene grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel, niet naast een eis met betrekking tot de duur van het verblijf in die staat aanvullende administratieve eisen kan stellen, zoals het beschikken over een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

Gelet op het antwoord op de derde vraag, moet worden geconstateerd dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 12, eerste alinea, EG aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de regelgeving van de uitvoerende lidstaat bij de tenuitvoerlegging van artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584, de bevoegde rechterlijke autoriteit van die staat verplicht te weigeren een tegen een van zijn onderdanen uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen, terwijl aan een dergelijke weigering in het geval van een onderdaan van een andere lidstaat die een verblijfsrecht op grond van artikel 18, lid 1, EG heeft, de voorwaarde is verbonden dat de gezochte persoon gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar rechtmatig op het grondgebied van die uitvoerende lidstaat heeft verbleven.

Voor de beantwoording van die vraag dienen om te beginnen enkele opmerkingen te worden gemaakt over de bij kaderbesluit 2002/584 ingestelde overleveringsregeling, en meer bepaald over artikel 4, punt 6, daarvan.

Zoals met name uit artikel 1, leden 1 en 2, van dit kaderbesluit en uit punt 5 en punt 7 van de considerans ervan blijkt, heeft dit tot doel het multilaterale uitleveringssysteem tussen lidstaten te vervangen door een op het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerde regeling van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten van veroordeelde of verdachte personen met het oog op tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen of strafvervolging (zie arrest van 17 juli 2008, Kozłowski, C-66/08, Jurispr. blz. I-6041, punt 31).

Het beginsel van wederzijdse erkenning, dat de basis vormt voor de opzet van kaderbesluit 2002/584, impliceert, krachtens artikel 1, lid 2, van dit besluit, dat de lidstaten in beginsel gehouden zijn gevolg te geven aan een Europees aanhoudingsbevel. Behoudens in de gevallen van verplichte weigering tot tenuitvoerlegging die zijn voorzien in artikel 3 van ditzelfde kaderbesluit, kunnen de lidstaten de tenuitvoerlegging van een dergelijk bevel immers slechts weigeren in de in artikel 4 van dit besluit genoemde gevallen (zie arrest van 1 december 2008, Leymann en Pustovarov, C-388/08 PPU, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 51).

Een nationale wetgever die, gelet op de hem in artikel 4 van dit kaderbesluit geboden mogelijkheden, ervoor kiest de gevallen waarin de uitvoerende rechterlijke autoriteit kan weigeren een gezochte persoon over te leveren te beperken, versterkt dus alleen maar de bij dit kaderbesluit ingestelde overleveringsregeling ten gunste van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.

Door immers de gevallen te beperken waarin de uitvoerende rechterlijke autoriteit kan weigeren een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen, faciliteert dergelijke regelgeving alleen maar de overlevering van gezochte personen, in overeenstemming met het in artikel 1, lid 2, van kaderbesluit 2002/584 vastgelegde beginsel van wederzijdse erkenning, dat de bij dit besluit ingestelde wezenlijke regel is.

Met deze wezenlijke regel voor ogen zet artikel 4 van bedoeld kaderbesluit gronden tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel uiteen krachtens welke het gerechtvaardigd kan zijn dat in de uitvoerende lidstaat de bevoegde autoriteit weigert een dergelijk bevel uit te voeren.

De lidstaten beschikken bij de uitvoering van artikel 4 van kaderbesluit 2002/584, en met name van punt 6 daarvan, waarop in de verwijzingsbeslissing wordt gedoeld, noodzakelijkerwijs over een zekere beoordelingsmarge.

Dienaangaande moet worden benadrukt dat, ofschoon de in artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 vermelde grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging, evenals artikel 5, punt 3, van dit besluit, het onder meer mogelijk moet maken dat bijzonder gewicht wordt toegekend aan de mogelijkheid, de kansen op sociale re-integratie van de gezochte persoon na het einde van de straf waartoe deze is veroordeeld, te verhogen (zie arrest Kozłowski, reeds aangehaald, punt 45), dit doel, hoe belangrijk het ook is, niet kan uitsluiten dat de lidstaten bij de uitvoering van dit kaderbesluit, in de zin van de wezenlijke regel van artikel 1, lid 2, daarvan, de gevallen beperken waarin het mogelijk moet zijn de overlevering van een onder de werkingssfeer van bedoeld artikel 4, punt 6, vallende persoon te weigeren.

Aangaande vervolgens de vraag of een voorwaarde van een ononderbroken verblijf van vijf jaar, zoals voorzien in de nationale regelgeving die in het hoofdgeding aan de orde is, in strijd is met het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, moet eraan worden herinnerd dat dit verbod vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (zie onder meer arrest van 3 mei 2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, Jurispr. blz. I-3633, punt 56).

Uit de verwijzingsbeslissing volgt dat, ter fine van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf die bij een onherroepelijk geworden rechterlijke beslissing is opgelegd, de overlevering van Nederlandse onderdanen aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit wordt geweigerd, terwijl voor onderdanen van andere lidstaten dan het Koninkrijk der Nederlanden aan een dergelijke weigering de voorwaarde is verbonden dat de gezochte personen gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar rechtmatig in Nederland hebben verbleven. Onderzocht moet dus worden of het verschil in behandeling van de onderdanen van de andere lidstaten objectief gerechtvaardigd is.

De Nederlandse regering merkt dienaangaande op dat, na te hebben vastgesteld dat in de praktijk van de overlevering van personen die geen Nederlands onderdaan zijn, een grote creativiteit aan de dag wordt gelegd bij de argumenten die deze laatsten inroepen om een band met de Nederlandse samenleving aan te tonen, de nationale wetgever met artikel 6, leden 2 en 5, OLW concreet, aan de hand van objectieve criteria, uitdrukking heeft willen geven aan het vereiste dat het verblijf van deze personen duurzaam moet zijn.

Volgens deze regering kan een lidstaat op goede gronden door middel van het vereiste van een ononderbroken verblijf van vijf jaar zeker stellen dat enkel de tenuitvoerlegging wordt geweigerd van Europese aanhoudingsbevelen die zijn uitgevaardigd tegen gezochte personen die een reëel toekomstperspectief in Nederland hebben. Het is dus legitiem een daadwerkelijke band te vereisen tussen de gezochte persoon en de samenleving waarin deze wil terugkeren nadat de straf daar zal zijn uitgevoerd.

Zoals reeds in punt 62 van het onderhavige arrest is uiteengezet, moet de in artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 genoemde grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging het onder meer mogelijk maken dat bijzonder gewicht kan worden toegekend aan de mogelijkheid, de kansen op sociale re-integratie van de gezochte persoon na het einde van de straf waartoe deze is veroordeeld, te verhogen. De uitvoerende lidstaat kan dus op goede gronden dit doel enkel nastreven ten aanzien van personen die een zekere mate van integratie in de samenleving van die lidstaat hebben aangetoond.

In casu kan de omstandigheid dat voor eigen onderdanen enkel de nationaliteitsvoorwaarde geldt en voor onderdanen van de overige lidstaten de voorwaarde van een ononderbroken verblijf van vijf jaar, worden beschouwd als een garantie dat de gezochte persoon in de uitvoerende lidstaat voldoende is geïntegreerd. Daarentegen zal een gemeenschapsonderdaan die niet de nationaliteit van de uitvoerende lidstaat heeft en die niet gedurende een bepaalde tijd ononderbroken verblijf op het grondgebied van die staat heeft gehad, in het algemeen meer banden met zijn lidstaat van herkomst hebben dan met de samenleving van de uitvoerende lidstaat.

Voor de rechtvaardiging vanuit het oogpunt van het gemeenschapsrecht van het in de Nederlandse regelgeving voorziene verschil in behandeling is voorts vereist dat dit verschil evenredig is aan de door het nationale recht legitiem nagestreefde doelstelling. Het mag niet verder gaan dan noodzakelijk is om deze doelstelling te bereiken (zie arrest van 18 november 2008, Förster, C-158/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 53).

Dienaangaande kan worden geconstateerd dat de regel dat een Europees aanhoudingsbevel niet ten uitvoer wordt gelegd ten aanzien van een eigen onderdaan, niet buitensporig is. Een eigen onderdaan heeft immers een zodanige band met zijn lidstaat van herkomst, dat zijn re-integratie in de samenleving nadat de straf waartoe hij is veroordeeld aldaar is uitgevoerd, gewaarborgd is. Daarnaast kan een voorwaarde inzake een ononderbroken verblijf van vijf jaar voor onderdanen van andere lidstaten evenmin buitensporig worden geacht, met name gezien de eisen die vervuld moeten zijn opdat niet-onderdanen kunnen worden geacht in de uitvoerende lidstaat te zijn geïntegreerd.

Dienaangaande moet worden opgemerkt, zoals met name de Nederlandse en de Oostenrijkse regering hebben gedaan, dat dit vereiste van een ononderbroken verblijf van vijf jaar overeenstemt met de verblijfsduur die burgers van de Unie juist aanspraak geeft op een duurzaam verblijfsrecht op het grondgebied van het gastland, zoals volgt uit punt 17 van de considerans en artikel 16 van richtlijn 2004/38.

Daarnaast moet eraan worden herinnerd dat, hoewel kaderbesluit 2008/909 in het hoofdgeding geen toepassing vindt, de lidstaten in de context van artikel 4, lid 7, sub a, daarvan nog gemakkelijker een vonnis kunnen toezenden wanneer de gevonniste persoon in de uitvoerende lidstaat woont, er sedert ten minste vijf jaar ononderbroken wettig verblijft en er een permanent verblijfsrecht zal behouden.

Vastgesteld moet dus worden dat een voorwaarde inzake een ononderbroken verblijf van vijf jaar, zoals voorzien in de nationale regelgeving die in het hoofdgeding aan de orde is, niet verder gaat dan noodzakelijk is ter bereiking van de doelstelling, een bepaalde mate van integratie in de uitvoerende lidstaat van gezochte personen die onderdaan zijn van andere lidstaten te verzekeren.

Gelet op een en ander moet op de vijfde vraag worden geantwoord dat artikel 12, eerste alinea, EG aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de regelgeving van de uitvoerende lidstaat op grond waarvan de bevoegde rechterlijke autoriteit van die staat weigert uitvoering te geven aan een Europees aanhoudingsbevel dat tegen een van zijn onderdanen is uitgevaardigd ter fine van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, terwijl aan een dergelijke weigering in het geval van een onderdaan van een andere lidstaat, die op grond van artikel 18, lid 1, EG een verblijfsrecht heeft, de voorwaarde is verbonden dat die onderdaan gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar rechtmatig op het grondgebied van die uitvoerende lidstaat heeft verbleven.

Met zijn eerste en tweede vraag, die tezamen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen hoe lang onderdanen van een andere lidstaat waartegen een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, in de uitvoerende lidstaat moeten hebben verbleven om te kunnen vallen onder artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584.

Er moet aan worden herinnerd dat wanneer een lidstaat artikel 4, punt 6, heeft uitgevoerd zonder specifieke voorwaarden vast te leggen voor de toepassing van die bepaling, de uitvoerende rechterlijke autoriteit een globale beoordeling dient te verrichten teneinde, in eerste instantie, vast te stellen of deze bepaling op de betrokken persoon van toepassing is. In beginsel kan een individuele omstandigheid met betrekking tot de gezochte persoon, zoals de duur van zijn verblijf in de betrokken lidstaat, op zich niet bepalend zijn (zie in die zin arrest Kozłowski, reeds aangehaald, punt 49).

Wat het hoofdgeding aangaat, waarin vaststaat dat enkel wanneer de gezochte persoon die onderdaan is van een andere lidstaat ten minste vijf jaar op het grondgebied van de uitvoerende lidstaat heeft verbleven, het Europees aanhoudingsbevel niet ten uitvoer zal worden gelegd, is een antwoord op deze prejudiciële vragen niet langer gerechtvaardigd nu deze voorwaarde inzake de verblijfsduur is gesteld in de uitoefening door de betrokken lidstaat van de beoordelingsmarge die artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 hem verleent en verenigbaar met artikel 12 EG moet worden geacht.

Dienaangaande volgt uit het antwoord op de vijfde vraag dat artikel 12 EG zich niet verzet tegen een door het interne recht van de uitvoerende lidstaat opgelegde voorwaarde op grond waarvan gezochte personen die onderdaan zijn van een andere lidstaat gedurende vijf jaar op het grondgebied van de eerste lidstaat moeten hebben verbleven opdat de uitvoerende rechterlijke autoriteit van deze lidstaat de overlevering van deze laatsten op grond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit weigert.

In die omstandigheden behoeven de eerste en de tweede prejudiciële vraag niet te worden beantwoord.