Hof 's-Hertogenbosch, 13-07-2017, nr. 14/00261-GHK, 14/00262-GHK en 14/00263 GHK

Om daarover een oordeel te kunnen geven heeft de geheimhoudingskamer kennis genomen van het gehele procesdossier.

Algemeen juridisch kader

De geheimhoudingskamer stelt voorop dat de Inspecteur op grond van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb is gehouden de op de zaak betrekking hebbende stukken aan het Hof te zenden. Op de zaak betrekking hebbende stukken zijn alle stukken die van enig belang kunnen zijn (geweest) voor de besluitvorming in de zaak van een belanghebbende (HR 25 april 2008, nr. 43.448, ECLI:NL:HR:2008:BA3823, BNB 2008/161), voor zover deze stukken de inspecteur ter beschikking staan, dan wel ter beschikking hebben gestaan ten tijde van zijn besluitvorming (HR 23 mei 2014, nr. 12/01827, ECLI:NL:HR:2014:1182, BNB 2014/186 en HR 10 april 2015, nr. 14/01189, ECLI:NL:HR:2015:874, BNB 2015/129). In het laatstgenoemde arrest BNB 2015/129 is als volgt overwogen:

“2.3.2. (…)

Op grond van artikel 8:42, lid 1, Awb dient de inspecteur in beginsel alle stukken die hem ter beschikking staan en een rol hebben gespeeld bij zijn besluitvorming aan de belanghebbende en aan de rechter over te leggen. Die verplichting gaat in het algemeen niet zo ver dat de inspecteur is gehouden stukken in te brengen die ten grondslag liggen aan processen-verbaal van de FIOD indien die stukken niet ter beschikking van de inspecteur hebben gestaan (vgl. HR 12 juli 2013, nr. 11/04625, ECLI:NL:HR:2013:29,BNB 2013 /226).

Behoudens gevallen van gerechtvaardigde weigering op grond van artikel 8:29 Awb en uitzonderingsgevallen als misbruik van procesrecht, dient te worden tegemoetgekomen aan een verzoek van de belanghebbende tot overlegging van een bepaald stuk indien deze voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn (geweest) voor de besluitvorming in zijn zaak (zie HR 25 april 2008, nr. 43448, ECLI:NL:HR:2008:BA3823, BNB 2008/161). De beoordeling of de inhoud van het betreffende stuk voor de besluitvorming in de zaak van belang is (geweest), kan niet geschieden zonder kennisneming van die inhoud. Dit neemt niet weg dat de rechter onder omstandigheden ook zonder kennisneming van het desbetreffende stuk kan beslissen dat dit stuk niet van enig belang voor de besluitvorming kan zijn (geweest) (zie HR 15 november 2013, nr. 12/00606, ECLI:NL:HR:2013:1129, BNB 2014/28).

De verplichting om de op de zaak betrekking hebbende stukken over te leggen geldt voorts ongeacht of de belanghebbende gebaat is bij het overleggen van de desbetreffende stukken of dat de belanghebbende is geschaad in zijn belangen indien deze stukken niet worden overgelegd (zie HR 23 mei 2014, nr. 12/01827, ECLI:NL:HR:2014:1182,

BNB 2014/186).

(…)”

Uit de arresten HR 12 juli 2013, nr. 11/04625, ECL:NL:HR:2013:29, BNB 2013/226 en HR 23 mei 2014, nr. 12/01827, ECLI:NL:HR:2014:1182, BNB 2014/186 moet worden afgeleid dat stukken die weliswaar van belang kunnen zijn (geweest) voor de besluitvorming, maar die de inspecteur niet ter beschikking hebben gestaan, niet ingevolge artikel 8:42 van de Awb in het geding moeten worden gebracht. Indien de rechter in belastingzaken dergelijke stukken desalniettemin verlangt in het kader van zijn rechterlijke besluitvormingstaak, kan de rechter de inspecteur ingevolge artikel 8:45, lid 1, van de Awb verzoeken zodanige stukken in te zenden. De inspecteur is verplicht aan een dergelijk verzoek te voldoen, terwijl het bepaalde in artikel 8:29 van de Awb van overeenkomstige toepassing is (artikel 8:45, lid 2, van de Awb).

Wat betreft de vraag op welke besluitvorming van de inspecteur het vorenstaande betrekking heeft, overweegt de geheimhoudingskamer dat het zowel de besluitvorming in primo betreft als de besluitvorming in het kader van de behandeling van het bezwaar tegen het besluit in primo, uitmondend in de uitspraak op bezwaar. Dit stemt overeen met de beleidsmatige uitgangspunten die voor de inspecteur gelden ingevolge het Besluit Beroep in Belastingzaken (zie artikel 2.2.5, lid 4, letter e, van dat besluit).

Wat betreft het criterium dat de stukken van belang moeten kunnen zijn (geweest) voor de besluitvorming geldt dat een voldoende gemotiveerde stellingname dienaangaande van de zijde van de belanghebbende volstaat. De belanghebbende kent immers de inhoud van de desbetreffende stukken (vooralsnog) niet (zie het reeds genoemde arrest BNB 2008/161). De geheimhoudingskamer overweegt voorts dat een stuk hetzij integraal een stuk is zoals bedoeld in artikel 8:42, lid 1, van de Awb, hetzij niet; een stuk is derhalve niet slechts gedeeltelijk een op de zaak betrekking hebbend stuk.

De omstandigheid dat stukken behoren tot op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42 van de Awb, brengt echter niet automatisch mee dat die stukken volledig (ongeschoond) aan de andere partij ter kennis moeten worden gebracht. Het bepaalde in artikel 8:29 van de Awb biedt aan partijen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, de mogelijkheid om a) het overleggen van stukken te weigeren (geheimhouding) of b) het Hof mede te delen dat uitsluitend de Kamer die in de hoofdzaak beslist kennis zal mogen nemen van deze stukken (beperkte kennisneming). In art. 8:29, lid 5, Awb is bepaald, dat de variant

“beperkte kennisneming” alleen is toegestaan met toestemming van belanghebbende.

Uit de brief van de Inspecteur aan de geheimhoudingskamer van 15 april 2016 maakt de geheimhoudingskamer op dat het verzoek van de Inspecteur opgevat dient te worden als een verzoek om toepassing van variant a (geheimhouding).

Beslissend bij de vraag of de Inspecteur zich terecht op deze geheimhouding beroept is niet of op de zaak betrekking hebbende stukken of onleesbaar gemaakte delen daarvan en/of bekendmaking van de identiteit van personen, voor de verdediging van belanghebbendes standpunt noodzakelijk of essentieel zijn en ook niet of kennisneming door belanghebbende voor de verdediging van zijn standpunt van belang zou kunnen zijn. Slechts indien de door de Inspecteur voor geheimhouding aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende bij onbeperkte kennisneming van (delen van) de op de zaak betrekking hebbende stukken - dat houdt in: het belang van belanghebbende bij kennisneming van alle op de zaak betrekking hebbende stukken in ongeschoonde vorm - is sprake van gewichtige redenen die geheimhouding rechtvaardigen.

De geheimhoudingskamer wijst er voorts nog op dat indien de belangenafweging ertoe leidt dat bepaalde gegevens voor belanghebbende geheim dienen te blijven, hieruit voortvloeiende problemen voor belanghebbende in de door de rechter (in de hoofdzaak) toegepaste procedure moeten worden gecompenseerd. Dit kan bijvoorbeeld en onder omstandigheden tot uitdrukking komen in de bewijslastverdeling.

De onder 3.8 verwoorde belangenafweging moet plaats vinden in de concrete aan de geheimhoudingskamer voorgelegde zaak en na kennisneming door de geheimhoudingskamer, die de afweging moet maken, van het gehele dossier.

In verband met de taken van de hoofdkamer die de onderhavige zaken behandelt en de geheimhoudingskamer overweegt de geheimhoudingskamer als volgt.

De taak van de geheimhoudingskamer is beperkt tot het nemen van de in artikel 8:29, lid 3, van de Awb bedoelde beslissing, inhoudende (kortweg en voor zover te dezen van belang) of de weigering door de inspecteur om te voldoen aan zijn verplichting om stukken in ongeschoonde vorm te overleggen, gerechtvaardigd is. Het antwoord op de vraag of en zo ja, ingevolge welke wettelijke grondslag de inspecteur verplicht is dergelijke stukken over te leggen, is ten principale aan de hoofdkamer. Dat betekent dat de vraag of bepaalde stukken op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42, lid 1, van de Awb zijn, in beginsel wordt beantwoord door de hoofdkamer.

Zoals volgt uit het hiervóór gedeeltelijk weergegeven arrest BNB 2015/129, kan de beoordeling of de inhoud van een bepaald stuk voor de besluitvorming in de zaak van belang is (geweest), in beginsel niet geschieden zonder kennisneming van die inhoud. Het beroep door de Inspecteur op artikel 8:29, lid 1, van de Awb kan de beantwoording van de voornoemde vraag door de hoofdkamer bemoeilijken, namelijk voor zover dat beroep de kennisname van de ongeschoonde inhoud van het desbetreffende stuk door de hoofdkamer verhindert. Daarom zal de geheimhoudingskamer een antwoord op de vraag geven of stukken op de zaak betrekking hebbend zijn in de zin van artikel 8:42, lid 1, van de Awb, voor zover de Inspecteur ten aanzien van (een gedeelte van) de inhoud van die stukken een beroep op geheimhouding zoals bedoeld in 3.6 hiervóór heeft gedaan.

Beoordeling van het verzoek – artikel 8:42 van de Awb

De ordners TD1 tot en met TD3

Ten aanzien van de ordners TD1 tot en met TD3 overweegt de geheimhoudingskamer dat de Inspecteur de geheimhoudingskamer uitdrukkelijk en zonder voorbehoud te kennen heeft gegeven dat zijn stellingname betreffende die ordners uitsluitend betreft het betoog dat die ordners geen stukken in de zin van artikel 8:42, lid 1, van de Awb bevatten. De Inspecteur heeft zich ten aanzien van die ordners niet op het bepaalde in artikel 8:29 van de Awb beroepen. Gezien het hiervóór in 3.10 overwogene dient het partijgeschil ten aanzien van ordners TD1 tot en met TD3 te worden behandeld door de hoofdkamer.

Hechtmap TD4

Ten aanzien van de stukken in map TD4 stelt de Inspecteur primair dat deze stukken geen op (de zaak van) belanghebbende betrekking hebbende stukken zijn. Belanghebbenden hebben uit de briefwisseling tussen de geheimhoudingskamer en de Inspecteur afgeleid dat het de bedoeling van de geheimhoudingskamer is uitsluitend te oordelen of bepaalde stukken op de voet van artikel 8:29 van de Awb geheel of gedeeltelijk geheim mogen worden gehouden.

Belanghebbenden zijn daarom niet ingegaan op het standpunt van de Inspecteur dat bepaalde stukken niet kwalificeren als stukken in de zin van artikel 8:42 van de Awb. Desalniettemin is het Hof van oordeel dat belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat alle tot hechtmap TD4 behorende stukken van belang kunnen zijn (geweest) voor de besluitvorming. Het Hof zal derhalve beoordelen of die stukken desalniettemin niet tot de in artikel 8:42 van de Awb bedoelde stukken moeten worden gerekend, hetgeen de Inspecteur betoogt, op grond van het feit dat die stukken de Inspecteur niet ter beschikking hebben gestaan ten tijde van de besluitvorming door de Inspecteur, zijnde zowel de primaire besluitvorming als de heroverweging daarvan in het kader van het doen van uitspraak op bezwaar (zie overweging 3.4 hiervóór).

Wat betreft bijlage 2 overweegt de geheimhoudingskamer dat het desbetreffende stuk reeds tot de gedingstukken behoort waarover de hoofdkamer en belanghebbenden beschikken. De geheimhoudingskamer acht het derhalve onnodig zich uit te laten over de vraag of dat stuk een stuk in de zin van artikel 8:42 van de Awb is. Bijlage 2 is geschoond voor zover het delen van het WORD-document (ook: bijlage 3) en van het Scenario (ook: bijlage 12) betreft. De vraag of bijlage 2 geheel of ten dele geheim mag worden gehouden ingevolge artikel 8:29 van de Awb wordt, gelet op het voorgaande, niet afzonderlijk behandeld, maar vloeit voort uit hetgeen in 3.18 en verder over bijlage 3 en 12 is vermeld.

De geheimhoudingskamer acht, gelet op de inhoud van de verschillende stukken, aannemelijk dat de Inspecteur heeft beschikt over de volgende stukken ten tijde van het opmaken en opleggen van de naheffingsaanslag, dan wel in de periode die heeft geleid tot het doen van uitspraak op bezwaar: bijlage 3 (WORD-document), bijlage 5 (concept-controlerapport), bijlage 8 (Raadplegen personen), bijlage 9 (verslag bijeenkomst), bijlage 13 (mailwisseling), bijlage 14 (mail).

Voor de overige tot hechtmap TD4 behorende bijlagen, namelijk bijlagen 4, 6, 7, 10, 11, 12 en 15 geldt dat zij volgens de geheimhoudingskamer uitsluitend invorderingsaspecten aspecten betreffen. Niet valt in te zien dat de Inspecteur die stukken ter beschikking hebben gestaan ten tijde van diens besluitvorming.

Aangezien, in verband met het partijgeschil in de hoofdzaak over de gestelde schending van het verdedigingsbeginsel, in dit stadium niet valt uit te sluiten dat de hoofdkamer de in 3.16 genoemde stukken ingevolge artikel 8:45 van de Awb, alle of ten dele, door de Inspecteur in het geding gebracht wenst te zien, zal de geheimhoudingskamer in het hiernavolgende op proceseconomische gronden tevens het die stukken betreffende subsidiaire beroep van de Inspecteur op artikel 8:29 van de Awb behandelen.

Beoordeling van het verzoek – artikel 8:29 van de Awb

Vervolgens komt dan de vraag aan de orde of sprake is van gewichtige redenen als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb, die rechtvaardigen dat de Inspecteur weigert genoemde stukken (ongeschoond) in het geding te brengen.

De door de Inspecteur aangevoerde redenen voor geheimhouding zijn:

1) De Inspecteur en de Ontvanger moeten vrijelijk hun procespositie kunnen bepalen

2) Bescherming van persoonsgegevens van derden

3) De geschoonde stukken zien niet op de in geding zijnde naheffingsaanslagen.

Belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat reden 1 onvoldoende concreet is gemaakt door de Inspecteur, waardoor het belang van belanghebbende om over de volledige stukken te kunnen beschikken zwaarder weegt dan het belang van de Inspecteur om de stukken geheim te houden.

De geheimhoudingskamer is ten aanzien van reden 1 van oordeel dat - net als belanghebbende - ook de Inspecteur en de Ontvanger recht hebben op vrijheid en vertrouwelijkheid van juridisch beraad, en dus op geheimhouding van hun intern of extern ingewonnen juridisch advies. Indien dit advies kwalificeert als een op de zaak betrekking hebbend stuk èn de belastingplichtige meer overgelegd wil zien van dit stuk dan is gedaan door Inspecteur of Ontvanger, dienen de laatsten in de gelegenheid gesteld te worden om 'gewichtige redenen' ex art. 8:29 van de Awb aan te voeren tegen overlegging. De vrijheid van procesvoering c.q. de mogelijkheid voor een partij om haar procespositie vrijelijk te bepalen, kan immers heel wel een gewichtige reden tegen overlegging zijn. Deze benadering leidt tot de door de wetgever gewenste afweging tussen het belang bij overlegging van de belastingplichtige en het belang bij niet-overlegging van Inspecteur of Ontvanger.

Belanghebbenden stellen zich ten aanzien van reden 2 op het standpunt dat indien de Inspecteur ervoor kiest om namen van derden in zijn stukken te vermelden, dat voor zijn risico komt.

De geheimhoudingskamer is ten aanzien van reden 2 van oordeel dat de geschoonde persoonsgegevens voor de beslissing van de hoofdkamer in de hoger beroepen niet direct van belang zijn. Gelet hierop en het zwaarwegende belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van natuurlijke personen, is de geheimhoudingskamer van oordeel dat het belang van de Inspecteur bij bescherming van de persoonsgegevens van natuurlijke personen aanzienlijk zwaarder weegt dan het belang van de belanghebbenden bij kennisneming van die gegevens. Hierbij heeft de geheimhoudingskamer in aanmerking genomen dat duidelijk is op welke plek namen zijn geschoond, zodat belanghebbenden er niet in worden gehinderd bij de behandeling van de hoger beroepen door de hoofdkamer alsnog gericht hun (processuele) standpunt te bepalen.

Voor zover de persoonsgegevens van derden plaatsnamen en bedrijfsnamen betreffen, is de geheimhoudingskamer van oordeel dat de geschoonde gegevens voor de beslissing in de hoger beroepen ook niet direct van belang zijn. Aan de bescherming van bedrijfsnamen komt weliswaar een minder vergaande bescherming toe dan aan de bescherming van persoonsgegevens van natuurlijke personen, maar de bescherming van bedrijfsgegevens, waaronder bedrijfsnamen, is ook zeer zwaarwegend. De geheimhoudingskamer is van oordeel dat het belang van de Inspecteur bij bescherming van plaatsnamen en bedrijfsnamen aanzienlijk zwaarder weegt dan het belang van de belanghebbenden bij kennisneming van die gegevens. Ook hierbij heeft de geheimhoudingskamer in aanmerking genomen dat duidelijk is op welke plek bedoelde plaatsnamen en bedrijfsnamen zijn geschoond, zodat belanghebbenden er niet in worden gehinderd bij de behandeling van de hoger beroepen door de hoofdkamer, alsnog gericht hun (processuele) standpunt te bepalen.

Uit het hiervoor overwogene volgt dat de Inspecteur de persoonsgegevens natuurlijke personen, alsmede bedrijfs- en plaatsnamen van derden, op grond van gewichtige redenen mag schonen.

Ten aanzien van reden 3 is de geheimhoudingskamer van oordeel dat dit geen gewichtige reden ex artikel 8:29 van de Awb is, maar een nadere invulling van het primaire standpunt van de Inspecteur dat de betreffende stukken niet op de zaken betrekking hebben (en deze stukken conform hetgeen is neergelegd in artikel 8:42 van de Awb derhalve niet hoeven te worden overgelegd). Gelet op hetgeen de geheimhoudingskamer hierover reeds heeft overwogen, behoeft zulks hier geen behandeling meer.

Ten aanzien van de bijlagen van map TD4 heeft de Inspecteur zich, naar de geheimhoudingskamer begrijpt, op de volgende gewichtige redenen (de hiervóór genoemde reden 1 of 2) beroepen:

De geheimhoudingskamer is ten aanzien van de bijlagen 4, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13 en 15 van oordeel dat de door de Inspecteur voor geheimhouding aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbenden bij onbeperkte kennisneming van (delen van) de op de zaak betrekking hebbende stukken in ongeschoonde vorm, derhalve is ten aanzien van die bijlagen sprake van gewichtige redenen die geheimhouding rechtvaardigen. Hierbij heeft de geheimhoudingskamer in aanmerking genomen dat reden 1 en 2, zoals eerder uiteengezet, gewichtige redenen tegen overlegging kunnen vormen, hetgeen de geheimhoudingskamer thans het geval acht, ondanks het (algemene) belang van een belastingplichtige om onbeperkt over alle stukken van het geding te beschikken.

Ten aanzien van bijlage 3 is de geheimhoudingskamer van oordeel dat de in bovenstaand schema vermelde geschoonde gegevens die betrekking hebben op belanghebbenden alsnog geopenbaard dienen te worden. De gegevens van derden in deze bijlage zijn terecht door de Inspecteur geschoond.Pagina 28 van bijlage 3 is niet (geschoond of ongeschoond) overgelegd door de Inspecteur. De geheimhoudingskamer acht het voorbehouden aan de hoofdkamer om zich daar een oordeel over te vormen, met inachtneming van hetgeen de Inspecteur daarover heeft gesteld (zoals opgenomen onder 1.14).

Ten aanzien van bijlagen 5 en 14 is de geheimhoudingskamer van oordeel dat onvoldoende door de Inspecteur is uiteengezet waarom deze stukken geheimgehouden zouden dienen te worden. Bijlage 5 betreft een concept controlerapport, waarvan de definitieve versie reeds aan belanghebbenden is verstrekt. De geheimhoudingskamer ziet niet in op welke grond het verstrekken van het concept de Inspecteur zou schaden in het vrijelijk bepalen van zijn procespositie en zijn belang om het stuk geheim te houden zwaarder weegt dan het belang van belanghebbenden om vrijelijk over alle stukken te kunnen beschikken. Bijlage 5 dient, naar het oordeel van de geheimhoudingskamer, onder het schonen van de gegevens van derden, aan belanghebbenden te worden verstrekt. Bijlage 14 betreft één van de belanghebbenden, namelijk [belanghebbende 3] B.V., en dient derhalve, onder het schonen van de gegevens van derden, eveneens aan belanghebbenden te worden verstrekt.

Slotsom

Nu de onderhavige beslissing voor de Inspecteur de verplichting meebrengt, de onder 3.26 en 3.27 genoemde stukken alsnog in te zenden op de manier als daar beschreven, wordt de Inspecteur in de gelegenheid gesteld schriftelijk mede te delen welke consequenties hij aan de beslissing van de geheimhoudingskamer verbindt. De geheimhoudingskamer wijst hierbij op het bepaalde in artikel 8:31 van de Awb, dat, voor zover te dezen van belang, als volgt luidt:

‘Indien een partij niet voldoet aan de verplichting (…) stukken over te leggen (…) kan de bestuursrechter daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen.’.

Het voorgaande leidt tot de hierna volgende beslissing.