Rb. Arnhem, 30-06-2010, nr. 185979

Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. hebben zich op het standpunt gesteld dat met het oordeel van de Afdeling van 1 augustus 2007 dat het College niet bevoegd was om handhavend op te treden op basis van de zorgplicht van art. 1.1a Wm en met de vernietiging en/of definitieve herroeping van de besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002, 1 april 2003 en 31 oktober 2006, vast staat dat het College onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld. Daarbij hebben zij gewezen op vaste jurisprudentie van de Hoge Raad, zoals HR 31 mei 1991, NJ 1993, 112 (Van Gog/Nederweert), waaruit volgt dat bij een vernietigd besluit de onrechtmatigheid van dat besluit en de schuld van het openbaar lichaam zijn gegeven.

De Provincie heeft dat op zichzelf niet weersproken. Wel heeft zij aangevoerd dat de desbetreffende besluiten niet onrechtmatig zijn jegens de in de dagvaarding genoemde eiseressen [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V.. In dat verband wordt het volgende overwogen.

Ten aanzien van de in de dagvaarding genoemde eiseres sub 1, [eiseres A] B.V., heeft de Provincie aangevoerd dat nu zowel de vergunning van 16 oktober 2001 als de vergunning van 30 juni 2005 is verleend aan Fouragehandel [eiseres A] B.V., terwijl ook de vernietigde c.q. herroepen besluiten aan deze vennootschap zijn gericht, alleen aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. het recht toekomt om vergoeding te vorderen van de schade die zij als gevolg hiervan heeft geleden. In reactie hierop is tijdens de comparitie van partijen door de advocaat van eiseressen aangegeven dat sprake is van een kennelijke vergissing en dat eiseres sub 1 Fouragehandel [eiseres A] B.V. is en niet [eiseres A] B.V. Hij heeft de rechtbank verzocht dit als gewijzigd te beschouwen.

De Provincie heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt, zodat het verzoek kan worden ingewilligd, nu de Provincie door de onjuiste tenaamstelling ook niet is benadeeld of in haar verdediging is geschaad. De naam van eiseres sub 1 moet daarmee worden beschouwd als gewijzigd in “Fouragehandel [eiseres A] B.V.”. Nu de Provincie verder niets heeft aangevoerd dat tot een andersluidend oordeel zou moeten leiden wordt - op grond van de hiervoor genoemde jurisprudentie - geconcludeerd dat zij met het nemen van de desbetref-fende besluiten onrechtmatig heeft gehandeld jegens Fouragehandel [eiseres A] B.V..

Ten aanzien van [eiseres B] B.V. heeft de Provincie zich op het standpunt gesteld dat [eiseres B] B.V. belanghebbende was in bestuursrechtelijke zin, hetgeen betekent dat zij - nu zij geen rechtsmiddelen tegen de desbetreffende besluiten heeft aangewend - de formele rechtskracht van die besluiten tegen zich moet laten gelden en dat die besluiten jegens haar als rechtmatig hebben te gelden. De Provincie heeft er in dit verband onder meer op gewezen dat uit het rapport van [X] blijkt dat [eiseres B] B.V. voor haar bedrijfsvoering geheel was aangewezen op de inrichting van Fouragehandel [eiseres A] B.V. en dat zij dus de feitelijke exploitatie mede voor haar rekening nam, zodat zij - op grond van art. 8.20 Wm - als medevergunninghouder aangemerkt moet worden. Voorts heeft de Provincie bij conclusie van antwoord aangevoerd dat niet is gebleken van een contractuele basis tussen Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. voor het gebruik van de inrichting en dat, ook al zou sprake zijn van een huurovereenkomst, ook een huurder die de inrichting feitelijk exploiteert, als (mede)vergunninghouder is aan te merken.

Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. hebben hiertegen (onder meer) aangevoerd dat [eiseres B] B.V. geen belanghebbende was in de bestuursrechtelijke procedures, omdat zij geen vergunninghouder was en geen drijver van de inrichting. Volgens hen had [eiseres B] B.V. slechts een afgeleid belang als contractspartner van Fouragehandel [eiseres A] B.V. en heeft het College ook niet handhavend jegens [eiseres B] B.V. opgetreden en/of jegens haar enig beroep op de zorgplicht van art. 1.1a Wm gedaan. [eiseres B] B.V. is ook niet in de gelegenheid gesteld om zienswijzen in te dienen of op andere wijze als belanghebbende aangemerkt.

Ingevolge art. 1:2 Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens de Provincie dient [eiseres B] B.V. als mede-vergunninghouder te worden aangemerkt en (dus) als belanghebbende als bedoeld in dit artikel. In art. 8.20 Wm is bepaald dat een voor een inrichting verleende vergunning geldt voor een ieder die de inrichting drijft. Het artikel staat er niet aan in de weg dat een inrichting tegelijkertijd door meerdere personen wordt gedreven (Vz.ABRvS 31 juli 1998, AB 1999, 45), zodat op zichzelf denkbaar is dat [eiseres B] B.V. naast Fouragehandel [eiseres A] B.V. - aan wie de vergunning feitelijk is verleend - als vergunninghouder moet worden aangemerkt. Voor het antwoord op de vraag of [eiseres B] B.V. ook daadwerkelijk als (mede)vergunninghouder moet worden aangemerkt is van belang of [eiseres B] B.V. als ‘drijver van de inrichting’ is te beschouwen. Uitgangspunt daarbij is dat de exploitant van een inrichting doorgaans als drijver van de inrichting wordt aangemerkt (Vz.ABRvS 19 augustus 1996, 1997, 14) en voorts dat er sprake moet zijn van voldoende betrokkenheid bij de activiteiten van de inrichting, waarmee wordt gedoeld op het hebben van zeggenschap over de inrichting, activiteiten en bedrijfsvoering.

Uit de toelichting van partijen tijdens de comparitie leidt de rechtbank af dat [eiseres B] B.V. niet als drijver van de inrichting kan worden aangemerkt. Namens [eiseres B] B.V. is verklaard dat er eigenlijk sprake is van één bedrijf dat twee verschillende producten aflevert, waarbij het product van [eiseres B] B.V. voorziet in een bepaalde niche in de markt, namelijk gecertificeerde producten. Volgens de Provincie is sprake van een aparte stroom en eigen klanten, hetgeen er - volgens haar - op duidt dat [eiseres B] B.V. zelfstandig opereert en zelf de exploitatie van de inrichting voor haar rekening neemt.

Dat sprake is van afzonderlijke producten en klanten is echter niet doorslaggevend voor de vraag of [eiseres B] B.V. als drijver van de inrichting kan worden aangemerkt. Daarvoor is immers, zoals hiervoor reeds is overwogen, vooral van belang of [eiseres B] B.V. zeggenschap heeft over de onderneming en de installaties. Dat is niet gebleken. Namens [eiseres B] B.V. is

Volgens de Provincie heeft [eiseres B] B.V. (als niet-belanghebbende in bestuursrechte-lijke zin) geen rechtstreeks belang jegens de Provincie, maar hooguit een afgeleid belang en voldoet zij om die reden niet aan het bepaalde in art. 6:163 BW. Volgens de Provincie was de (eventuele) schade van [eiseres B] B.V. voor haar ook niet voorzienbaar, nu zij niet wist dat [eiseres B] B.V. de inrichting tevens gebruikte. Zij heeft pas in een later stadium vernomen dat [eiseres B] B.V. een aparte vennootschap was en niet slechts een ‘merk’ van Fouragehandel [eiseres A] B.V..

Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. hebben hiertegen aangevoerd dat de hoofdregel is dat partijen die geen rechtsbescherming kunnen krijgen bij de bestuursrechter, omdat zij geen belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb zijn, zich wel tot de civiele rechter kunnen wenden. Daarbij hebben zij gewezen op verschillende arresten van de Hoge Raad. Volgens Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. was voor de Provincie ook voorzienbaar dat er, door het stilleggen van de inrichting, schade geleden zou worden door álle gebruikers daarvan. Voorts hebben zij aangevoerd dat [eiseres B] B.V. een afgeleid belang heeft dat zozeer samenhangt met de belangen van Fouragehandel [eiseres A] B.V., dat ook sprake is van onrechtmatig handelen jegens haar (HR 13 juli 2007, NJ 2007, 504, Gasunie/ Barneveld).

Ingevolge art. 6:163 BW bestaat geen verplichting tot schadevergoeding (op grond van art. 6:162 BW) wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. In het onderhavige geval dient met betrekking tot de vraag welke norm is geschonden, als uitgangspunt te worden genomen dat ingevolge vaste jurisprudentie van de Hoge Raad met de vernietiging c.q. herroeping van een besluit in beginsel de onrechtmatigheid daarvan jegens de geadresseerde is gegeven.

Vast staat dat de besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002, 1 april 2003 en 31 oktober 2006 zijn gericht aan Fouragehandel [eiseres A] B.V., zodat met de vernietiging/herroeping van die besluiten de onrechtmatigheid jegens haar is gegeven. [eiseres B] B.V. staat op de besluiten niet genoemd, zodat de geschonden norm (de onrechtmatige besluiten) in beginsel niet strekt tot bescherming van de schade die zij (mogelijk) heeft geleden, en dat er in die zin geen sprake is van een eigen rechtstreeks belang van [eiseres B] B.V..

Hiervoor is reeds vastgesteld dat sprake is van een gebruiksovereenkomst tussen Fourage-handel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. en dat [eiseres B] B.V. op grond van die overeenkomst gebruik maakte van de inrichting van Fouragehandel [eiseres A] B.V.. Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit ertoe dat [eiseres B] B.V. slechts een afgeleid belang heeft jegens de Provincie en dat zij mogelijk Fouragehandel [eiseres A] B.V., met wie zij een contractuele relatie heeft, aan zou kunnen spreken op vergoeding van de schade die zij (eventueel) heeft geleden als gevolg van het stilleggen van de inrichting door de Provincie. Daarbij is nog het volgende van belang.

Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. hebben verschillende arresten van de Hoge Raad genoemd waaruit zou volgen dat de hoofdregel is dat niet-belanghebbenden in bestuursrechtelijke zin, zich wel tot de civiele rechter kunnen wenden. Geconstateerd moet echter worden dat de genoemde jurisprudentie betrekking heeft op bijzondere situaties waarin op grond van de omstandigheden van het geval steeds werd geoordeeld dat sprake was van een voldoende rechtstreeks belang van de (bestuursrechtelijke) niet-belanghebben-de bij de ingestelde civiele vordering. Dat er ten aanzien van [eiseres B] B.V. sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden is niet gebleken, terwijl zij - anders dan in enkele van de als voorbeeld genoemde gevallen - mogelijk wel Fouragehandel [eiseres A] B.V. kan aanspreken op vergoeding van haar schade, en Fouragehandel [eiseres A] B.V. op haar beurt vervolgens de Provincie aansprakelijk kan stellen voor de vergoeding van deze (gevolg)schade.

Waarom sprake zou zijn van een afgeleid belang van [eiseres B] B.V. dat zozeer samenhangt met de belangen van Fouragehandel [eiseres A] B.V., dat het onrechtmatig handelen ook jegens haar heeft plaatsgevonden is niet nader toegelicht door Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V., zodat deze stelling als onvoldoende onderbouwd moet worden verworpen.

Het voorgaande brengt mee dat de Provincie alleen onrechtmatig heeft gehandeld jegens Fouragehandel [eiseres A] B.V. en dat de vorderingen ten aanzien van [eiseres B] B.V. moeten worden afgewezen. Hierna zal dan ook alleen worden ingegaan op de stellingen die Fouragehandel [eiseres A] B.V. betreffen.

Rechtens relevante schade?

De Provincie heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van rechtens relevante schade, omdat zij in de fictieve situatie dat de besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002 en 1 april 2003 niet genomen zouden zijn, langs een andere weg zorg zou hebben gedragen voor stillegging van de inrichting. Ook in dat geval zou Fouragehandel [eiseres A] B.V. schade hebben geleden. De Provincie heeft in dit verband ook gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2007 (r.o. 2.21) waarin is overwogen dat zij op grond van de Wm de mogelijkheid had om de vergunning in te trekken of te wijzigen. Volgens de Provincie heeft zij van deze mogelijkheid uiteindelijk ook daadwerkelijk gebruik gemaakt. In de fictieve situatie waarin de desbetreffende besluiten niet genomen zouden zijn, zou zij de procedure tot intrekking van de vergunning direct in gang hebben gezet en in de tussentijd zou de inrichting - in overleg met de burgemeester - op grond van art. 175 en 176 Gemeentewet zijn stilgelegd, aldus de Provincie.

Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft hiertegen onder meer aangevoerd dat de Provincie zich steeds op het standpunt heeft gesteld dat zij alleen kon handhaven op grond van de zorgplicht van art. 1.1a Wm en dat zij de vergunning niet kon wijzigen op grond van art. 8.22/8.23 Wm. Volgens Fouragehandel [eiseres A] B.V. is hetgeen de Provincie heeft aangevoerd hooguit van belang ten aanzien van de periode waarover de schade berekend dient te worden.

De Provincie heeft zich bij de door haar ingenomen stelling kennelijk gebaseerd op jurisprudentie van de Afdeling, waarin is bepaald dat er geen sprake is van causaal verband tussen de schade en het onrechtmatig bevonden besluit indien - kort gezegd - ten tijde van het nemen van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit genomen had kunnen worden dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad (bijvoor-beeld ABRvS 15 december 2004, AB 2005, 54), waarbij tevens van belang is dat indien nadien daadwerkelijk een besluit wordt genomen met hetzelfde resultaat als het onrecht-matige besluit, daaraan het vermoeden wordt ontleend dat een besluit met hetzelfde resultaat ook al meteen in aanvang mogelijk was. In het onderhavige geval heeft de Provincie in dit verband gewezen op het besluit van 20 mei 2003 tot intrekking van de vergunning, welk besluit inmiddels ook onherroepelijk is geworden.

Hoewel het voorgaande wellicht relevant is met betrekking tot het bestuursrecht, is deze leer ten aanzien van de civielrechtelijke causaliteit niet aanvaard door de Hoge Raad. In het civiele recht heeft nog steeds als uitgangspunt te gelden dat het enkele feit dat een op onrechtmatige wijze toegebracht nadeel eveneens op een andere wijze toegebracht had kunnen worden - die niet onrechtmatig geweest zou zijn - niet meebrengt dat dit nadeel niet meer kan gelden als te zijn veroorzaakt door de onrechtmatige gedraging die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan (HR 28 juni 1985, NJ 1986, 356, Claas/van Tongeren, en HR 28 januari 2005, NJ 2008, 55). Nu de Provincie verder geen argumenten heeft aangevoerd die tot een andersluidend oordeel zouden moeten leiden, dient het er dan ook voor te worden gehouden dat sprake is van causaal verband in de zin van art. 6:98 BW tussen de onrechtmatige besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002, 1 april 2003 en 31 oktober 2006 en de door Fouragehandel [eiseres A] B.V. gestelde schade.

Dat de Provincie op 20 mei 2003 alsnog een besluit tot intrekking van de vergunning heeft genomen, op grond waarvan de inrichting (rechtmatig) is stilgelegd, is - zoals Fouragehandel [eiseres A] B.V. zelf ook heeft opgemerkt - enkel relevant met betrekking tot de periode waarover de schade berekend dient te worden.

De Provincie heeft voorts aangevoerd dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. niet heeft aangetoond dat er daadwerkelijk sprake is van schade. Zij heeft zich op het standpunt gesteld dat op het rapport van [X] (r.o. 2.22) nog één en ander valt af te dingen en dat geenszins vast staat dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. daadwerkelijk € 2.216.187,00 aan schade heeft geleden, zoals in dit rapport wordt geconcludeerd.

In dat verband wordt het volgende overwogen.

Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft een verklaring voor recht gevorderd dat de Provincie onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door het nemen van de eerder genoemde besluiten en tevens schadevergoeding gevorderd, nader op te maken bij staat.

De gevorderde verklaring voor recht, inhoudende dat sprake is van onrechtmatig handelen van de Provincie jegens Fouragehandel [eiseres A] B.V., is gelet op hetgeen hiervoor reeds is overwogen toewijsbaar. Ook is de Provincie in beginsel gehouden de schade die het gevolg is van dit onrechtmatige handelen aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. te vergoeden.

Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft ter zake een verwijzing naar de schadestaatprocedure gevorderd. Voor een dergelijke verwijzing is volgens vaste jurisprudentie noodzakelijk, maar tevens voldoende dat het bestaan of de mogelijkheid van schade als gevolg van de gestelde wanprestatie of onrechtmatige daad aannemelijk is (HR 28 oktober 2005, NJ 2006, 558). De vraag is of aan dit criterium is voldaan.

Ten aanzien van de geleden en te lijden schade heeft Fouragehandel [eiseres A] B.V. aangevoerd dat onder meer sprake is van gederfde winst omdat de bedrijfsactiviteiten gedurende forse tijd sterk zijn beknot en zij ook thans nog nadeel ondervindt van de besluitvorming omdat een aantal van de vertrokken zakenpartners niet meer is teruggekeerd. Volgens Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft de schade betrekking op een langdurige periode van minimaal anderhalf jaar en zal deze in ieder geval bestaan uit gemiste inkomsten en wettelijke rente over het bedrag van die inkomsten. Verder noemt zij als schadeposten de kosten van rechtsbijstand die zij heeft gemaakt in de bestuursrechtelijke procedure, welke niet volledig zijn vergoed, en buitengerechtelijke kosten.

De Provincie heeft op zichzelf niet weersproken dat de inrichting gedurende langere tijd heeft stilgelegen, zodat dit vast staat. Dat brengt mee dat er in ieder geval gedurende die periode geen (directe) inkomsten uit de inrichting zijn verkregen, omdat de afnemers c.q. leveranciers van Fouragehandel [eiseres A] B.V. een andere inrichting dienden te zoeken, waarmee de mogelijkheid dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. schade heeft geleden op zichzelf voldoende aannemelijk is. Nu bovendien ook uit het door de Provincie overgelegde (tegen)rapport van Price Waterhouse Coopers niet blijkt dat er helemáál geen schade is geleden of kan zijn geleden door Fouragehandel [eiseres A] B.V., moet worden geoordeeld dat is voldaan aan het hiervoor genoemde criterium en kan de gevorderde verwijzing naar de schadestaatprocedure worden toegewezen. De overige stellingen van de Provincie met betrekking tot de door [X] berekende schade doen aan het voorgaande niet af en behoeven om die reden dan ook geen bespreking, hetgeen eveneens geldt voor de stellingen van de Provincie met betrekking tot de gevorderde proceskosten en buitengerechtelijke kosten.

De Provincie heeft nog aangevoerd dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. korte tijd na het stilleggen van de inrichting op 10 juli 2002 naar alternatieve mogelijkheden voor haar bedrijfsvoering had moeten zoeken en dat de schade die na deze korte termijn is ontstaan bij gebreke aan causaal verband niet meer aan de Provincie kan worden toegerekend.

Verder heeft de Provincie betoogd dat sprake is van eigen schuld van Fouragehandel [eiseres A] B.V., omdat zij zelf eerder een nieuwe vergunning had kunnen aanvragen, zodat de schade (grotendeels) voor haar eigen rekening dient te blijven. Volgens de Provincie heeft zij immers vanaf het begin aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. kenbaar gemaakt dat een nieuwe vergunning moest worden aangevraagd, omdat de voorwaarden die aan de oude vergunning waren verbonden niet toereikend waren en niet konden worden gewijzigd.

Uit hetgeen de Provincie heeft aangevoerd kan naar het oordeel van de rechtbank, mede gelet op hetgeen Fouragehandel [eiseres A] B.V. daartegen heeft ingebracht tijdens de comparitie van partijen, niet worden geconcludeerd dat de schade die Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft geleden door de stillegging van de inrichting helemaal niet aan de Provincie kan worden toegerekend, noch dat sprake is van een zodanige mate van eigen schuld van Fouragehandel [eiseres A] B.V. dat de schade geheel voor haar eigen rekening zou moeten blijven. Reeds daarom staan deze argumenten niet in de weg aan een verwijzing naar de schadestaatprocedure, zoals Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft gevorderd.

In die procedure zal vervolgens tussen partijen verder gedebatteerd kunnen worden over de exacte omvang van de schade, de periode waarover deze berekend dient te worden en over de vraag of er aanleiding bestaat om een deel van de schade voor rekening van Fourage-handel [eiseres A] B.V. te laten komen.

Gelet op het voorgaande zijn de vorderingen toewijsbaar ten aanzien van Fouragehandel [eiseres A] B.V.. Met betrekking tot de inhoud van de gevorderde verklaring voor recht wordt nog opgemerkt dat op grond van de uitspraak van de Afdeling van

De wettelijke rente wordt toegewezen zoals gevorderd, te weten vanaf de dag waarop de schade is geleden. Daarbij wordt opgemerkt dat hetgeen de Provincie in dit verband heeft aangevoerd enkel betrekking heeft op de periode tussen de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2007 en de datum waarop de onderhavige procedure door Fouragehandel [eiseres A] B.V. is gestart en niet op de door Fouragehandel [eiseres A] B.V. genoemde ingangsdatum, zodat die datum kan worden aangehouden.

De Provincie wordt als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de proceskosten, gevallen aan de zijde van Fouragehandel [eiseres A] B.V., welke worden begroot op:

verklaart voor recht dat de Provincie onrechtmatig heeft gehandeld jegens Fouragehandel [eiseres A] B.V. door via haar bestuursorgaan het College van Gedeputeerde Staten besluiten tot handhaving via de zorgplicht van art. 1.1a Wm te nemen en te handhaven, in het bijzonder met betrekking tot de besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002,

1 april 2003 en 31 oktober 2006,

veroordeelt de Provincie om aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. te vergoeden de schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, die Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft geleden en lijdt als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Provincie, met de wettelijke rente vanaf de dag waarop de schade is geleden,

veroordeelt de Provincie in de proceskosten, aan de zijde van Fouragehandel [eiseres A] B.V. tot op heden begroot op € 1.238,25,

verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit vonnis is gewezen door mr. M.C. Verra en in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2010.