Aanhef

Gelet op de resultaten van het werkdocument van de diensten van de Commissie van 27 juni 2011 met als titel: ‘Evaluatieverslag — De impact en de effectiviteit van de Europese aanbestedingswetgeving’ is het aangewezen regels te handhaven met betrekking tot aanbestedingen door diensten die in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten werkzaam zijn, aangezien de nationale autoriteiten de mogelijkheid behouden het gedrag van deze instanties te beïnvloeden, met name door deelname in het kapitaal en vertegenwoordiging in de bestuurs-, directie- of toezichtsorganen. Een andere reden om aanbestedingen in de entiteiten in deze sectoren te blijven reguleren, is het gesloten karakter van de markten waarop de betrokken exploitanten actief zijn, dat een gevolg is van de bijzondere of uitsluitende rechten die door de lidstaten zijn verleend voor het bevoorraden, aanleggen of exploiteren van netwerken voor het verstrekken van de betrokken dienst.

Om ervoor te zorgen dat overheidsopdrachten die gegund worden door diensten die werkzaam zijn in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten, voor mededinging worden opengesteld, moeten voor opdrachten boven een bepaalde waarde procedures voor coördinatie van de aanbestedingen worden opgesteld. Deze coördinatie is noodzakelijk om te garanderen dat de beginselen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), met name het vrije verkeer van producten, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening, alsmede de daarvan afgeleide beginselen, zoals gelijke behandeling, het discriminatieverbod, wederzijdse erkenning, evenredigheid en transparantie, toepassing vinden. Gezien de aard van de sectoren waarop deze coördinatie betrekking heeft, moet de coördinatie van de aanbestedingsprocedures op Unieniveau, zonder aan de genoemde beginselen afbreuk te doen, een kader voor correcte handelspraktijken scheppen en ruimte laten voor de grootst mogelijke soepelheid.

Voor aanbestedingen waarvan de waarde lager is dan de drempelwaarden voor de toepassing van de coördinatieregeling van de Unie, kan worden verwezen naar de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie ten aanzien van de correcte toepassing van de voorschriften en beginselen van het VWEU.

Overheidsopdrachten spelen in de Europa 2020-strategie zoals opgenomen in de mededeling van de Commissie van 3 maart 2010 ‘Europa 2020 — Een strategie voor een slimme, duurzame en inclusieve groei’ (‘Europa 2020-strategie voor een slimme, duurzame en inclusieve groei’), een belangrijke rol en zijn een van de marktinstrumenten die kunnen worden ingezet om een slimme, duurzame en inclusieve groei te verwezenlijken en tegelijkertijd overheidsmiddelen zo efficiënt mogelijk te gebruiken. Met het oog daarop moeten de bestaande aanbestedingsregels die zijn vastgesteld krachtens Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad (4) en Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad (5) worden herzien en gemoderniseerd om de efficiëntie van de overheidsbestedingen te verhogen, in het bijzonder door de deelname van het midden- en kleinbedrijf (mkb) aan overheidsopdrachten te bevorderen, en om aanbesteders in staat te stellen overheidsopdrachten beter te gebruiken ter ondersteuning van gemeenschappelijke maatschappelijke doelen. Er is ook behoefte aan verduidelijking van de basisbegrippen en -concepten om de rechtszekerheid te vergroten en om rekening te houden met een aantal aspecten van de desbetreffende vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Bij de toepassing van deze richtlijn moet het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap(6) in acht worden genomen, met name wat betreft de keuze van communicatiemiddelen, technische specificaties, gunningscriteria en contractvoorwaarden.

Het begrip aanbesteding dient zo nauw mogelijk aan te sluiten bij het begrip dat wordt toegepast overeenkomstig Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad (7), rekening houdend met de specifieke kenmerken van de onder deze richtlijn vallende sectoren.

Er zij op gewezen dat geen enkele bepaling in deze richtlijn de lidstaten verplicht de dienstverlening waarvoor zij zelf zorg wensen te dragen of die zij willen organiseren met andere middelen dan overheidsopdrachten in de zin van deze richtlijn, uit te besteden of te outsourcen. Dienstverlening op grond van wet- of regelgeving of arbeidsovereenkomsten valt niet onder het toepassingsgebied. In een aantal lidstaten kan dit bijvoorbeeld het geval zijn voor de verlening van bepaalde diensten aan de gemeenschap, zoals drinkwatervoorziening.

Tevens dient erop te worden gewezen dat deze richtlijn niet van invloed mag zijn op de socialezekerheidswetgeving van de lidstaten. Evenmin mag zij betrekking hebben op de liberalisering van diensten van algemeen economisch belang die voorbehouden zijn aan openbare of particuliere entiteiten, of op de privatisering van openbare dienstverlenende entiteiten.

Er zij ook aan herinnerd dat het de lidstaten vrijstaat om zelf verplichte sociale voorzieningen of andere diensten, zoals postdiensten, te organiseren als diensten van algemeen economisch belang, als niet-economische diensten van algemeen belang, of als een combinatie van beide. Duidelijk moet worden bepaald dat niet-economische diensten van algemeen belang buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn moeten blijven.

Ten slotte zij er op gewezen dat deze richtlijn geen afbreuk doet aan de vrijheid van nationale, regionale en lokale autoriteiten om conform het Unierecht diensten van algemeen economisch belang, de reikwijdte daarvan en de kenmerken van de te verlenen dienst, zoals de voorwaarden betreffende de kwaliteit van de dienst, te omschrijven, ter nastreving van de doelstellingen van openbare orde. Evenmin mag deze richtlijn afbreuk doen aan de bevoegdheid van nationale, regionale en lokale autoriteiten om diensten van algemeen economisch belang te leveren, te doen uitvoeren en te financieren overeenkomstig artikel 14 VWEU en het aan het VWEU en het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) gehechte Protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang. Deze richtlijn betreft evenmin de financiering van diensten van algemeen economisch belang of regelingen van door de lidstaten volgens de mededingingsregels van de Unie verstrekte steun, met name op sociaal gebied.

Een overeenkomst moet alleen worden geacht een opdracht voor werken te zijn indien zij specifiek betrekking heeft op de uitvoering van de in bijlage I bedoelde activiteiten, zelfs indien de overeenkomst andere voor die activiteiten benodigde diensten omvat. Opdrachten voor diensten, waaronder diensten inzake eigendomsbeheer, kunnen onder bepaalde omstandigheden ook werken omvatten. Indien deze werken ten opzichte van het hoofdvoorwerp van de overeenkomst van bijkomende aard zijn en daarvan een mogelijk uitvloeisel zijn of daarop een aanvulling vormen, is het feit dat die werken deel uitmaken van de overeenkomst geen reden om de opdracht voor diensten als een opdracht voor werken aan te merken.

Gezien de verscheidenheid aan opdrachten voor werken, moet de aanbestedende instantie de mogelijkheid hebben opdrachten voor de uitvoering en het ontwerp van werken afzonderlijk of gezamenlijk te plaatsen. Met deze richtlijn wordt niet beoogd het plaatsen van gezamenlijke of afzonderlijke opdrachten voor te schrijven.

Om een werk te kunnen verrichten dat aan de door de aanbestedende dienst vastgestelde eisen voldoet, moet die dienst maatregelen hebben genomen om het soort werk te omschrijven, of althans een beslissende invloed op het ontwerp ervan uit te oefenen. Voor de vraag of een opdracht aan te merken is als een opdracht voor werken maakt het niet uit of de aannemer het werk geheel of ten dele zelf uitvoert, dan wel het door een ander laat uitvoeren, mits de aannemer een directe of indirecte, in rechte afdwingbare verbintenis aangaat erop toe te zien dat de werken worden uitgevoerd.

De begrippen ‘aanbestedende diensten’ en met name ‘publiekrechtelijke instellingen’ zijn regelmatig aan de orde geweest in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Om te preciseren dat het toepassingsgebied van deze richtlijn ratione personae ongewijzigd moet blijven, dient de definitie waarop het Hof zich gebaseerd heeft te worden behouden, met een aantal verduidelijkingen uit die rechtspraak, voor een goed begrip van de definities zelf; daarbij is het niet de bedoeling de interpretatie van het in de rechtspraak uitgewerkte concept te veranderen.

Daartoe moet worden bepaald dat een instelling die onder normale marktvoorwaarden opereert, winst nastreeft, en de verliezen draagt die voortvloeien uit haar activiteiten, niet als een ‘publiekrechtelijke instelling’ mag worden beschouwd, aangezien de behoeften van algemeen belang — en zij is nu juist opgericht of heeft tot taak gekregen in die behoeften te voorzien — kunnen worden geacht een industrieel of commercieel karakter te hebben. Ook de voorwaarde met betrekking tot de oorsprong van de financiering van de bedoelde instelling is in rechtspraak aan de orde gekomen, onder meer in die zin dat onder ‘grotendeels’ financiering van meer dan de helft wordt verstaan, die ook betalingen van gebruikers kan omvatten welke volgens publiekrechtelijke regels worden opgelegd, berekend en geïnd.

In het geval van gemengde opdrachten, waarvan de verschillende onderdelen objectief niet deelbaar zijn, worden de toepasselijke voorschriften bepaald ten aanzien van het hoofdvoorwerp van die opdracht. Er moet derhalve worden verduidelijkt op welke manier aanbestedende instanties moeten bepalen of de verschillende onderdelen al dan niet deelbaar zijn. Deze verduidelijking moet worden gebaseerd op de toepasselijke rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. De deelbaarheid van onderdelen moet per geval worden bepaald, waarbij men zich niet alleen mag baseren op de uitgesproken of veronderstelde bedoeling van de aanbestedende dienst om de verschillende elementen van een gemengde opdracht als ondeelbaar te beschouwen, maar tevens objectieve elementen moeten worden aangedragen waaruit de noodzaak van het plaatsen van één enkele opdracht blijkt. Die onderbouwde noodzaak van het plaatsen van één opdracht kan bijvoorbeeld aanwezig zijn bij het oprichten van één enkel gebouw, waarvan een deel rechtstreeks wordt gebruikt door de aanbestedende dienst en een ander deel wordt geëxploiteerd als concessie, bijvoorbeeld als publieke parkeergelegenheid. Duidelijk moet worden bepaald dat aan de noodzaak van het plaatsen van één opdracht redenen van zowel technische als economische aard ten grondslag kunnen liggen.

In het geval van gemengde opdrachten die deelbaar zijn, staat het de aanbestedende instanties altijd vrij afzonderlijke opdrachten te gunnen voor de onderscheiden onderdelen van de gemengde opdracht, in welk geval de bepalingen die voor elk onderdeel apart gelden, uitsluitend ten aanzien van de kenmerken van die specifieke opdracht dienen te worden bepaald. Indien de aanbestedende instanties echter besluiten andere elementen in de aanbesteding op te nemen, ongeacht hun waarde en ongeacht de juridische regeling waaraan de toegevoegde onderdelen onderworpen zouden zijn geweest, dan dient als regel te gelden dat indien een opdracht, wanneer afzonderlijk gegund, volgens het bepaalde in deze richtlijn moet worden gegund, deze richtlijn van toepassing blijft op de gehele gemengde opdracht.

Er dient evenwel te worden voorzien in speciale bepalingen voor gemengde opdrachten waaraan defensie- of veiligheidsaspecten verbonden zijn of waarvan bepaalde delen niet onder de werkingssfeer van het VWEU vallen. In deze gevallen moet de toepassing van deze richtlijn achterwege kunnen blijven, mits het plaatsen van een aparte opdracht objectief gerechtvaardigd is en de beslissing om één enkele opdracht te gunnen niet is ingegeven door het oogmerk opdrachten van de toepassing van deze richtlijn of van Richtlijn 2009/81/EG van het Europees Parlement en de Raad (8) uit te zonderen. Duidelijk moet worden bepaald dat de aanbestedende instanties niet belet mogen worden de onderhavige richtlijn in plaats van Richtlijn 2009/81/EG toe te passen op bepaalde gemengde opdrachten.

Voorts kunnen opdrachten worden gegund om te voldoen aan de voorschriften voor een aantal verschillende activiteiten, die aan andere wettelijke regelingen onderworpen kunnen zijn. Er dient duidelijk te worden gesteld dat de wettelijke regeling die van toepassing is op één enkele opdracht voor verschillende activiteiten, de voorschriften moet volgen voor de activiteit waarvoor de opdracht in hoofdzaak bedoeld was. Voor welke activiteit de opdracht in hoofdzaak bedoeld is, kan worden vastgesteld op basis van het onderzoek van de voorschriften voor de specifieke opdracht dat door de aanbestedende dienst is uitgevoerd om de waarde van de opdracht te ramen en de aanbestedingsstukken op te stellen. In bepaalde gevallen, zoals bij de aankoop van een enkel stuk uitrusting voor de uitoefening van activiteiten waarvoor geen gegevens beschikbaar zijn met het oog op raming van de respectieve gebruikspercentages, kan het objectief onmogelijk zijn vast te stellen voor welke activiteit de opdracht in hoofdzaak bedoeld is. Er moet worden bepaald welke regels in dergelijke gevallen van toepassing zijn.

Verduidelijkt dient te worden dat het begrip ‘ondernemers’ in ruime zin dient te worden opgevat, zodat daaronder ook personen en/of diensten vallen die de uitvoering van werken, een levering van producten of een verrichting van diensten op de markt aanbieden, ongeacht de rechtsvorm die zij voor hun activiteiten hebben gekozen. Aldus moeten bedrijven, bijkantoren, dochterondernemingen, partnerschappen, coöperatieve vennootschappen, besloten vennootschappen, openbare of particuliere universiteiten en andere entiteiten dan natuurlijke personen alle onder de noemer ‘ondernemer’ vallen, ongeacht of deze ‘rechtspersonen’ zijn onder alle omstandigheden.

Duidelijk moet worden bepaald dat combinaties van ondernemers, ook indien zij zich hebben verenigd in een tijdelijk samenwerkingsverband, aan aanbestedingsprocedures kunnen deelnemen zonder dat zij daartoe een specifieke rechtsvorm moeten aannemen. Voor zover nodig, bijvoorbeeld wanneer hoofdelijke aansprakelijkheid vereist is, kan een specifieke rechtsvorm vereist zijn indien aan zulke groepen de opdracht is gegund.

Duidelijk moet ook worden bepaald dat aanbestedende instanties uitdrukkelijk moeten kunnen bepalen hoe combinaties van ondernemers moeten voldoen aan de criteria en eisen inzake erkenning en kwalitatieve selectie van deze richtlijn, die aan afzonderlijk deelnemende ondernemers worden gesteld.

Aan de uitvoering van een opdracht door combinaties van ondernemers kunnen voorwaarden worden verbonden die niet gelden voor individuele deelnemers. Die voorwaarden, die objectief gemotiveerd en proportioneel moeten zijn, kunnen bijvoorbeeld de aanwijzing van een gezamenlijke vertegenwoordiging of een hoofdpartner met het oog op een aanbestedingsprocedure, of informatie over de samenstelling van die vertegenwoordiging omvatten.

Om te zorgen voor een daadwerkelijke openstelling van de markt en met het oog op een evenwichtige toepassing van de aanbestedingsvoorschriften in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten, dienen de desbetreffende diensten op een andere wijze te worden omschreven dan door verwijzing naar hun rechtsvorm. Derhalve moet ervoor worden gezorgd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gelijke behandeling van de aanbestedende instanties in de overheidssector en die uit de marktsector. Bovendien moet er overeenkomstig artikel 345 VWEU ook voor worden gezorgd dat de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet wordt gelaten.

Het begrip bijzondere of uitsluitende rechten staat centraal in de omschrijving van het toepassingsgebied van deze richtlijn, aangezien instanties die geen aanbestedende diensten of overheidsbedrijven in de zin van deze richtlijn zijn, alleen aan de bepalingen ervan zijn onderworpen voor zover zij een activiteit op basis van dergelijke rechten uitoefenen. Derhalve moet worden verduidelijkt dat rechten die zijn verleend door middel van een procedure die gebaseerd was op objectieve criteria, met name uit hoofde van Uniewetgeving, en waaraan passende bekendheid is gegeven, geen bijzondere of uitsluitende rechten vormen in de zin van deze richtlijn.

Tot deze wetgeving dienen te behoren Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad (9), Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad (10), Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad (11), Richtlijn 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad (12) en Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad (13).

Ook moet duidelijk worden bepaald dat deze lijst van wetgevingsteksten niet uitputtend is en dat rechten in enige vorm, ook via concessieovereenkomsten die zijn toegekend volgens andere procedures die op objectieve criteria gebaseerd zijn en waaraan voldoende bekendheid is gegeven, geen bijzondere of uitsluitende rechten vormen voor de omschrijving van het toepassingsgebied van deze richtlijn ratione personae. Het begrip ‘uitsluitende rechten’ moet ook worden gebruikt wanneer wordt beslist of het gebruik van een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging gerechtvaardigd zou zijn omdat de werken, leveringen of diensten alleen door een bepaalde ondernemer kunnen worden verricht vanwege de bescherming van bepaalde uitsluitende rechten.

Gezien echter de verschillende ratio legis achter deze bepalingen moet worden verduidelijkt dat het begrip ‘uitsluitende rechten’ niet hetzelfde hoeft te betekenen in de twee contexten. Bijgevolg moet duidelijk worden bepaald dat een entiteit die het uitsluitende recht heeft verworven om een bepaalde dienst in een bepaald geografisch gebied te verrichten volgens een procedure die gebaseerd is op objectieve criteria waarvoor voldoende transparantie is verzekerd, indien het een particuliere instantie betreft, zelf geen aanbestedende dienst zou zijn, maar niettemin de enige instantie zou zijn die de desbetreffende dienst in dat gebied kan verrichten.

Bepaalde instanties zijn actief op het gebied van productie, transmissie of distributie van verwarming en koeling. Er kan onduidelijkheid bestaan over de voorschriften die van toepassing zijn op diensten in verband met verwarming en koeling. Derhalve moet duidelijk worden bepaald dat aanbestedende diensten, overheidsbedrijven en particuliere bedrijven die actief zijn in de sector verwarming onder deze richtlijn vallen; voor particuliere bedrijven geldt daarbij echter de extra voorwaarde dat zij werken op basis van bijzondere of exclusieve rechten. Anderzijds, gelden voor de aanbestedende diensten die actief zijn in de sector koeling de regels van Richtlijn 2014/24/EU, terwijl overheids- en particuliere bedrijven, ongeacht of laatstgenoemde op basis van bijzondere of uitsluitende rechten werken of niet, niet onderworpen zijn aan de aanbestedingsregels. Tot slot moet duidelijk worden bepaald dat opdrachten die worden gegund voor de uitoefening van opdrachten op het gebied van zowel verwarming als koeling, op grond van de bepalingen inzake overeenkomsten voor de uitoefening van verscheidene activiteiten moeten worden behandeld wanneer dient te worden bepaald welke aanbestedingsvoorschriften eventueel op de plaatsing van deze concessies van toepassing zijn.

Alvorens enige wijziging van het toepassingsgebied van deze richtlijn en Richtlijn 2014/24/EU voor de sector koeling in overweging te nemen, moet de situatie van deze sector worden onderzocht teneinde voldoende informatie te vergaren, met name over de mededingingssituatie, de mate van grensoverschrijdende aanbestedingen en de standpunten van belanghebbende partijen. Aangezien de toepassing van Richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad (14) op de sector in kwestie aanzienlijke gevolgen zou kunnen hebben uit het oogpunt van openstelling van de markt, dient dit onderzoek te worden uitgevoerd wanneer het effect van Richtlijn 2014/23/EU betreffende concessies wordt beoordeeld.

Zonder het toepassingsgebied van deze richtlijn ook maar enigszins uit te breiden, moet duidelijk worden bepaald dat, wanneer in deze richtlijn wordt verwezen naar de levering van elektriciteit, ook de productie, groothandelsverkoop en de detailhandelsverkoop van elektriciteit worden bedoeld.

Aanbestedende instanties die in de drinkwatersector werkzaam zijn, kunnen zich ook toeleggen op andere activiteiten met betrekking tot water, zoals projecten op het gebied van waterhuishouding, bevloeiing, drainage, alsmede afvoer en behandeling van afvalwater. In dat geval moeten aanbestedende instanties de in deze richtlijn bedoelde aanbestedingsprocedures kunnen gebruiken voor al hun activiteiten met betrekking tot water, ongeacht om welk deel van de ‘watercyclus’ het gaat. Voorschriften als die welke zijn voorgesteld voor opdrachten voor leveringen van producten, zijn echter niet geschikt voor de aankoop van water, gezien de noodzaak zich te bevoorraden bij bronnen in de nabijheid van de plaats van gebruik.

Aanbestedingen voor de exploratie van aardolie en gas moeten worden uitgesloten, aangezien voor deze sector is vastgesteld dat er een zodanige concurrentiedruk bestaat dat de door de Unie opgelegde aanbestedingsverplichtingen niet langer nodig zijn. Aangezien de winning van aardolie en gas onder deze richtlijn blijft vallen, kan het nodig zijn een onderscheid te maken tussen exploratie en winning. Daarbij moet onder ‘exploratie’ worden verstaan: activiteiten die worden ondernomen om na te gaan of zich in een bepaald gebied aardolie en gas bevinden, en indien dit het geval is, of het commercieel exploiteerbaar is, terwijl ‘winning’ moet worden beschouwd als de ‘productie’ van aardolie en gas. Overeenkomstig de vaste praktijk in concentratiezaken, moet onder ‘productie’ ook ‘ontwikkeling’ worden verstaan, d.w.z. het opzetten van adequate infrastructuur voor toekomstige productie (aardolieplatforms, pijpleidingen, terminals enz.).

De aanbestedende diensten moeten alle middelen benutten die het nationale recht hen biedt om te voorkomen dat belangenconflicten tot verstoring van de aanbestedingsprocedure leiden. Daartoe kunnen procedures behoren om belangenconflicten te onderkennen, te voorkomen en op te lossen.

Bij Besluit 94/800/EG van de Raad (15) is met name de Overeenkomst inzake overheidsopdrachten van de Wereldhandelsorganisatie, hierna de ‘GPA-overeenkomst’ genoemd, goedgekeurd. De GPA-overeenkomst beoogt de invoering van een multilateraal kader van evenwichtige rechten en verplichtingen met betrekking tot overheidsopdrachten met het oog op de liberalisering en de expansie van de wereldhandel. Voor opdrachten die onder de bijlagen 3, 4 en 5 en de algemene opmerkingen bij aanhangsel I van de Europese Unie bij de GPA-overeenkomst vallen, alsmede onder andere toepasselijke internationale overeenkomsten waardoor de Unie gebonden is, dienen de aanbestedende instanties te voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van deze overeenkomsten door deze richtlijn toe te passen op ondernemingen van de derde landen die ondertekenende partij bij de overeenkomsten zijn.

De GPA-overeenkomst is van toepassing op opdrachten boven bepaalde drempels die in de GPA-overeenkomst zijn vastgesteld en die in bijzondere trekkingsrechten zijn uitgedrukt. De in deze richtlijn vastgestelde drempels moeten worden geharmoniseerd om ervoor te zorgen dat zij overeenstemmen met het equivalent in euro van de drempels van de GPA-overeenkomst. Ook dient te worden voorzien in periodieke herziening van de in euro uitgedrukte drempels, om deze indien nodig door middel van een zuiver rekenkundige operatie aan te passen aan eventuele schommelingen van de waarde van de euro ten opzichte van die bijzondere trekkingsrechten.

Afgezien van deze periodieke rekenkundige aanpassingen, moet in de volgende onderhandelingsronde over de GPA-overeenkomst worden nagedacht over een verhoging van de in die overeenkomst vastgelegde drempels.

Om een te groot aantal drempels te vermijden is het bovendien aangewezen, onverminderd de internationale verbintenissen van de Unie, dezelfde drempels op alle aanbestedende instanties te blijven toepassen ongeacht de sector waarin deze werkzaam zijn.

Verduidelijkt dient te worden dat, voor de raming van de waarde van een opdracht, rekening moet worden gehouden met alle inkomsten, ongeacht of deze afkomstig zijn van de aanbestedende dienst of van derde partijen.

Tevens dient te worden bepaald dat, om een raming te kunnen maken van de drempels, onder soortgelijke leveringen dienen te worden verstaan producten die bestemd zijn voor identieke of soortgelijke doeleinden, zoals leveringen van een assortiment levensmiddelen of van verschillende soorten kantoormeubilair. Voor een ondernemer die actief is op het betrokken gebied zullen deze leveringen doorgaans deel uitmaken van zijn normale productassortiment.

Duidelijk moet worden bepaald dat een perceel van een aanbesteding alleen als uitgangspunt bij het ramen van de waarde van een bepaalde aanbesteding mag dienen indien dit objectief gerechtvaardigd is. Het is bijvoorbeeld te rechtvaardigen om de waarde van een opdracht te ramen op het niveau van een afzonderlijke operationele eenheid van de aanbestedende dienst, mits die eenheid zelf verantwoordelijk is voor haar aanbestedingen. Dit mag worden verondersteld indien de afzonderlijke operationele eenheid de aanbestedingsprocedures leidt en de besluiten tot aankoop neemt, over een eigen budgetonderdeel voor de betrokken aanbestedingen beschikt, zelf het contract sluit en dat bekostigt uit een budget waarover zij beschikt. Een perceel mag niet als uitgangspunt worden genomen indien de aanbestedende dienst de aanbesteding alleen maar decentraal organiseert.

Deze richtlijn is gericht tot de lidstaten en is derhalve niet van toepassing op opdrachten die door internationale organisaties in eigen naam en voor eigen rekening worden aanbesteed. Verduidelijkt dient echter te worden in welke mate deze richtlijn moet worden toegepast op aanbestedingen die onder specifieke internationale regels vallen.

Er zij aan herinnerd dat arbitrage- en bemiddelingsdiensten en andere vormen van alternatieve geschillenbeslechting gewoonlijk verleend worden door instanties of personen die gekozen of geselecteerd worden op een wijze die niet door de aanbestedingsvoorschriften kan worden geregeld. Verduidelijkt moet worden dat deze richtlijn niet van toepassing is op dienstenopdrachten voor het verlenen van deze diensten, ongeacht hun benaming in het nationale recht.

Een aantal juridische diensten die worden verricht door dienstverleners welke door een rechterlijke instantie van een lidstaat zijn aangewezen, betreft de vertegenwoordiging van cliënten in juridische procedures door advocaten, en moet worden verleend door notarissen, of houdt verband met de uitoefening van het openbaar gezag. Die juridische diensten worden meestal verricht door instanties of personen die worden aangewezen of gekozen op een wijze die niet door aanbestedingsvoorschriften kan worden geregeld, zoals bijvoorbeeld bij de aanwijzing van officieren van justitie in sommige lidstaten. Deze juridische diensten dienen bijgevolg buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn te blijven.

Gespecificeerd moet worden dat onder het in deze richtlijn genoemde begrip ‘financiële instrumenten’ hetzelfde wordt verstaan als in andere wetgeving betreffende de interne markt en dat, gezien de recente oprichting van de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit en het Europees Stabiliteitsmechanisme, moet worden bepaald dat verrichtingen in het kader van die faciliteit en dat mechanisme buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn moeten blijven. Ten slotte moet worden verduidelijkt dat leningen, ongeacht of zij al dan niet in verband staan met de uitgifte van effecten of andere financiële instrumenten, of andere verrichtingen in verband hiermee, buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn moeten blijven.

Er dient aan te worden herinnerd dat artikel 5, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad (16) uitdrukkelijk bepaalt dat de Richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG van toepassing zijn op respectievelijk opdrachten voor diensten en overheidsopdrachten voor openbare diensten met inzake personenvervoer per bus of tram, terwijl Verordening (EG) nr. 1370/2007 van toepassing is op dienstenconcessies voor openbaar personenvervoer per bus en tram. Voorts zij eraan herinnerd dat die verordening van toepassing blijft op (overheids)opdrachten voor diensten en op dienstenconcessies voor openbaar personenvervoer per trein of metro. Om het verband tussen deze richtlijn en Verordening (EG) nr. 1370/2007 te verduidelijken, moet uitdrukkelijk worden gestipuleerd dat deze richtlijn niet van toepassing is op opdrachten voor diensten voor het verrichten van openbare diensten inzake personenvervoer per trein of metro, waarvan het plaatsen onderworpen moet blijven aan van die verordening. Voor zover Verordening (EG) nr. 1370/2007 toelaat dat op grond van nationaal recht kan worden afgeweken van de voorschriften die die verordening bevat, moeten de lidstaten de mogelijkheid hebben in hun nationale recht te blijven bepalen dat opdrachten voor openbare diensten inzake personenvervoer per trein of metro moeten worden gegund volgens een procedure voor het plaatsen van opdrachten die conform is aan hun algemene voorschriften voor overheidsopdrachten.

Deze richtlijn is niet van toepassing op bepaalde nooddiensten die worden uitgevoerd door non-profitorganisaties of -verenigingen, omdat die organisaties door hun specifieke karakter in hun voortbestaan zouden worden bedreigd indien de dienstverleners volgens de procedures van deze richtlijn geselecteerd zouden moeten worden. Het toepassingsgebied moet echter niet verder worden beperkt dan strikt noodzakelijk is. Derhalve moet uitdrukkelijk worden bepaald dat ziekenvervoer per ambulance niet buiten de richtlijn mag blijven. In dit verband dient voorts te worden verduidelijkt dat ambulancediensten niet onder CPV-groep 601 ‘Vervoer te land’ vallen, maar wel onder CPV-klasse 8514. Derhalve moet worden verduidelijkt dat voor diensten die onder CPV-code 85143000-3 vallen en uitsluitend bestaan uit ziekenvervoer per ambulance, de bijzondere regeling voor sociale en andere specifieke diensten (de ‘lichte regeling’) moet gelden. Bijgevolg moet voor gemengde opdrachten voor het verrichten van ambulancediensten in het algemeen ook de lichte regeling gelden indien de waarde van het ziekenvervoer per ambulance groter is dan de waarde van andere ambulancediensten.

In sommige gevallen kan een aanbestedende dienst of een samenwerkingsverband van aanbestedende diensten de enige bron zijn voor een bepaalde dienst, voor de verstrekking waarvan hij het alleenrecht heeft uit hoofde van wettelijke of bekendgemaakte bestuursrechtelijke bepalingen die verenigbaar zijn met het VWEU. Er dient te worden verduidelijkt dat deze richtlijn niet noodzakelijk wordt toegepast op het plaatsen van een opdracht voor diensten aan die aanbestedende dienst of dat samenwerkingsverband.

Er is een groot gebrek aan rechtszekerheid over de vraag in hoeverre de aanbestedingsregels moeten worden toegepast op opdrachten tussen aanbestedende diensten. De desbetreffende rechtspraak van het Europees Hof van Justitie wordt door de lidstaten en zelfs door de aanbestedende diensten op uiteenlopende wijze geïnterpreteerd. Aangezien deze rechtspraak gelijkelijk moet worden toegepast op overheidsdiensten die werkzaam zijn in de onder deze richtlijn vallende sectoren, moet ervoor worden gezorgd dat dezelfde regels van toepassing zijn en op dezelfde wijze worden geïnterpreteerd in deze richtlijn en in Richtlijn 2014/24/EU.

Vele aanbestedende instanties zijn georganiseerd in de vorm van een economische groep, die een reeks afzonderlijke ondernemingen kan omvatten; vaak vervult elk van deze ondernemingen een gespecialiseerde rol binnen de algemene context van de economische groep. Sommige opdrachten voor diensten, leveringen en werken, gegund aan een verbonden onderneming waarvan de voornaamste activiteit erin bestaat deze werken, leveringen of diensten te verrichten voor de combinatie waarvan zij deel uitmaakt, moeten derhalve worden uitgesloten in plaats van op de markt te worden aanbesteed. Ook bepaalde opdrachten voor werken, leveringen of diensten die door een aanbestedende instantie worden gegund aan een gemeenschappelijke onderneming welke uit verschillende aanbestedende instanties bestaat, en waar deze dienst zelf deel van uitmaakt, dienen van deze richtlijn te worden uitgesloten voor de uitoefening van onder deze richtlijn vallende activiteiten. Er dient echter op te worden toegezien dat daardoor geen vervalsing van de mededinging ontstaat ten gunste van de ondernemingen of gemeenschappelijke ondernemingen die verbonden zijn met de aanbestedende instanties; er dient te worden voorzien in een adequate reeks regels, met name wat betreft de maximumgrenzen waarbinnen ondernemingen een deel van hun omzet op de markt mogen behalen en waarboven zij de mogelijkheid verliezen dat aan hen een concessie wordt gegund zonder aanbestedingen, de samenstelling van gemeenschappelijke ondernemingen en de stabiliteit van de betrekkingen tussen die gemeenschappelijke ondernemingen en de aanbestedende instanties waaruit zij bestaan.

Voorts moet de wisselwerking worden verduidelijkt tussen de bepalingen inzake samenwerking tussen overheidsdiensten en de bepalingen inzake plaatsing van opdrachten aan verbonden ondernemingen of in het kader van gemeenschappelijke ondernemingen.

Ondernemingen moeten als verbonden worden beschouwd indien een directe of indirecte overheersende invloed bestaat tussen de aanbestedende instantie en de betrokken onderneming, of indien de aanbestedende instantie en de betrokken onderneming onder de overheersende invloed van een andere onderneming staan; in dit verband hoeft particuliere deelname op zich niet relevant te zijn. Er moet zo eenvoudig mogelijk kunnen worden nagegaan of een onderneming al dan niet verbonden is met een bepaalde aanbestedende instantie. Aangezien het al dan niet bestaan van een directe of indirecte overheersende invloed reeds moet zijn getoetst om te kunnen vaststellen of de jaarrekeningen van de desbetreffende ondernemingen en instanties moeten worden geconsolideerd, betekent dit dat ondernemingen als verbonden moeten worden beschouwd indien zij geconsolideerde jaarrekeningen hebben. De Unievoorschriften inzake geconsolideerde rekeningen zijn in een bepaald aantal gevallen echter niet van toepassing, bijvoorbeeld op grond van de grootte van de betrokken ondernemingen of omdat niet is voldaan aan bepaalde voorwaarden met betrekking tot hun rechtsvorm. In dergelijke gevallen moet, indien Richtlijn 2013/34/EU van het Europees Parlement en de Raad (17) niet van toepassing is, rekening houdend met de eigendom, de financiële deelname of de voorschriften die op de desbetreffende ondernemingen van toepassing zijn, worden uitgemaakt of sprake is van een directe of indirecte overheersende invloed.

Medefinanciering van onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma's (O&O) door het bedrijfsleven moet worden aangemoedigd. Bijgevolg moet worden bepaald dat deze richtlijn alleen van toepassing is als er geen sprake is van medefinanciering en de resultaten van de O&O-activiteiten voor de betrokken aanbestedende instantie bestemd zijn. Dit mag de mogelijkheid niet uitsluiten dat de dienstverlener die deze activiteiten heeft uitgevoerd een overzicht daarvan kan publiceren, maar de aanbestedende instantie moet het alleenrecht behouden om de O&O-resultaten bij haar eigen werkzaamheden te gebruiken. Fictieve uitwisseling van de resultaten van O&O of een louter symbolische bijdrage aan de vergoeding van de dienstverlener mag de toepassing van deze richtlijn niet beletten.

Deze richtlijn dient niet van toepassing te zijn op opdrachten voor onder deze richtlijn vallende activiteiten noch op prijsvragen die worden georganiseerd met het oog op de uitoefening van een dergelijke activiteit, indien de activiteit in de lidstaat waar deze plaatsvindt, rechtstreeks concurrentie wordt aangedaan op markten waartoe de toegang niet beperkt is. Het verdient derhalve aanbeveling de procedure te behouden die voor alle onder deze richtlijn vallende sectoren, of delen daarvan, geldt, zodat met de gevolgen van de huidige of van een toekomstige concurrentiestelling rekening wordt gehouden. Deze procedure moet de betrokken diensten rechtszekerheid en een passende besluitvormingsprocedure bieden, waardoor er op korte termijn voor wordt gezorgd dat het recht van de Unie op dit gebied op uniforme wijze wordt toegepast. Met het oog op rechtszekerheid moet worden verduidelijkt dat alle vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn vastgestelde besluiten betreffende de toepasselijkheid van de overeenkomstige bepalingen in artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG van toepassing blijven.

In hoeverre er sprake is van rechtstreekse mededinging moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke eigenschappen van de betrokken sector of delen daarvan. Deze beoordeling ondervindt echter beperkingen door de toepasselijke korte termijnen en door het feit dat moet worden uitgegaan van de informatie waarover de Commissie beschikt — ofwel reeds beschikbare bronnen ofwel informatie die in het kader van de toepassing ingevolge artikel 35 is verkregen — die niet kan worden aangevuld door middel van meer tijdrovende methoden, zoals met name openbare onderzoeken die gericht zijn op de betrokken ondernemers. De eventuele beoordeling, in het kader van deze richtlijn, of er sprake is van rechtstreekse concurrentie, doet bijgevolg niet af aan de volledige toepassing van het mededingingsrecht.

De beoordeling of een bepaalde sector, of delen daarvan, rechtstreeks concurrentie wordt/worden aangedaan, moet gebeuren met inachtneming van het specifieke gebied waarop de activiteit, of de betrokken delen daarvan, wordt, respectievelijk worden, verricht door de desbetreffende ondernemers, de zogenoemde relevante geografische markt. Aangezien dit begrip cruciaal is voor de beoordeling, moet het op passende wijze worden gedefinieerd, op basis van de bestaande begrippen in het Unierecht. Er moet ook worden verduidelijkt dat de desbetreffende geografische markt niet noodzakelijk samenvalt met het grondgebied van de betrokken lidstaat; bijgevolg moet het mogelijk zijn besluiten betreffende de toepasselijkheid van de vrijstelling te beperken tot delen van het grondgebied van de betrokken lidstaat.

De uitvoering en de toepassing van de desbetreffende wetgeving van de Unie waarmee een bepaalde sector of een deel ervan wordt opengesteld, wordt voldoende geacht om het vermoeden van vrije toegang tot de desbetreffende markt te rechtvaardigen. Deze wetgeving dient te worden aangewezen in een bijlage die door de Commissie kan worden bijgewerkt. Bij de bijwerking van die bijlage houdt de Commissie met name rekening met de eventuele vaststelling van maatregelen die een daadwerkelijke openstelling inhouden van andere sectoren dan die waarvoor in die bijlage reeds wetgeving is vermeld, zoals personenvervoer door de nationale spoorwegen.

Wanneer de vrije toegang tot een markt niet uit de implementatie van de desbetreffende wetgeving van de Unie voortvloeit, moet worden aangetoond dat deze toegang rechtens en feitelijk vrij is. Wanneer een lidstaat de toepassing van een rechtshandeling van de Unie die een bepaalde sector openstelt voor mededinging uitbreidt tot situaties die buiten het toepassingsgebied van die rechtshandeling vallen, bijvoorbeeld door Richtlijn 94/22/EG toe te passen op de steenkoolsector of Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad (18) op passagiersdiensten op nationaal niveau, moet met deze omstandigheid rekening worden gehouden bij de beoordeling of de toegang tot de betrokken sector vrij is.

Onafhankelijke nationale instanties, zoals sectorale reguleerders of mededingingsautoriteiten, beschikken normaliter over gespecialiseerde knowhow, informatie en kennis die relevant zouden zijn om te beoordelen of een bepaalde activiteit of delen daarvan rechtstreeks mededinging wordt aangedaan op markten waartoe de toegang niet beperkt is. Verzoeken om vrijstelling moeten derhalve in voorkomend geval vergezeld gaan van een recent standpunt over de mededinging in de betrokken sector, dat is vastgesteld door een onafhankelijke nationale instantie die bevoegd is voor de betrokken activiteit, of moeten een dergelijk standpunt bevatten.

Bij het ontbreken van zo'n gemotiveerd standpunt zou er meer tijd nodig zijn voor de beoordeling van een verzoek om vrijstelling. De termijnen waarover de Commissie beschikt om die verzoeken te beoordelen, moeten daarom dienovereenkomstig worden aangepast.

De Commissie moet steeds worden verplicht verzoeken te bestuderen die in overeenstemming zijn met de nadere regels voor de toepassing van de procedures om te bepalen of een activiteit of delen daarvan rechtstreeks mededinging wordt aangedaan op markten waartoe de toegang niet beperkt is. Er moet echter ook worden verduidelijkt dat die verzoeken zo complex kunnen zijn dat het niet altijd mogelijk is binnen de toepasselijke termijnen uitvoeringshandelingen vast te stellen waarin wordt bepaald of een activiteit of delen daarvan rechtstreeks mededinging wordt aangedaan op markten waartoe de toegang niet beperkt is.

Er moet worden verduidelijkt dat de Commissie de mogelijkheid moet hebben om van de lidstaten of de aanbestedende instanties te verlangen dat zij informatie verstrekken, aanvullen of verduidelijken. De Commissie moet daarvoor een passende termijn vaststellen, waarbij er niet alleen voor moet worden gezorgd dat de gestelde termijnen voor de vaststelling door de Commissie van haar uitvoeringshandeling moeten worden gehaald, maar waarbij ook rekening moet worden gehouden met factoren als de complexiteit van de gevraagde informatie en de vraag of de informatie gemakkelijk toegankelijk is.

Beroep en werk zijn bevorderlijk voor maatschappelijke integratie en zijn van fundamenteel belang voor het waarborgen van gelijke kansen voor iedereen. Sociale werkplaatsen kunnen in dit verband een belangrijke rol spelen. Hetzelfde geldt voor andere sociale ondernemingen waarvan het belangrijkste doel de ondersteuning is van de sociale en beroepsmatige integratie of herintegratie van gehandicapten en kansarmen, zoals werklozen, leden van achtergestelde minderheden of andere maatschappelijk gemarginaliseerde groepen. Het is echter mogelijk dat dergelijke werkplaatsen of ondernemingen er bij normale mededingingsvoorwaarden niet in slagen om opdrachten te verwerven. Daarom is het wenselijk te bepalen dat de lidstaten het recht om deel te nemen aan procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten of bepaalde percelen daarvan moeten kunnen voorbehouden van dergelijke werkplaatsen of ondernemingen of de uitvoering van opdrachten moeten kunnen beperken tot programma's voor beschermde arbeid.

Met het oog op een goede integratie van milieu-, sociale en arbeidseisen in procedures voor overheidsopdrachten is het met name van belang dat de lidstaten en de aanbestedende instanties de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat voldaan wordt aan de milieu-, sociaal- en arbeidsrechtelijke verplichtingen die van toepassing zijn op de plaats waar de werkzaamheden worden uitgevoerd of de diensten worden verricht, en die voortvloeien uit de nationale en uniale wet- en regelgeving, decreten, besluiten en collectieve overeenkomsten, mits deze regels en de toepassing ervan in overeenstemming zijn met het Unierecht. Evenzo moeten de verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten die door alle lidstaten geratificeerd zijn en in bijlage XIV zijn opgesomd, van toepassing zijn tijdens de uitvoering van de opdracht. Deze mogen echter geenszins een beletsel zijn voor de toepassing van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden die gunstiger zijn voor de werknemers.

De betreffende maatregelen moeten worden toegepast conform de basisbeginselen van het recht van de Unie, met name met het oog op gelijke behandeling. Die maatregelen moeten worden toegepast overeenkomstig Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad (19). Daarbij moet worden toegezien op gelijke behandeling en mag geen sprake zijn van directe of indirecte discriminatie van ondernemers en werknemers uit andere lidstaten.

De diensten worden geacht te zijn verleend op de plaats waar de kenmerkende prestaties zijn geleverd. Indien de diensten op afstand worden verleend, bijvoorbeeld diensten van callcenters, moeten die diensten worden geacht te zijn verleend op de plaats waar de diensten worden uitgevoerd, ongeacht de plaatsen en de lidstaten waarvoor de diensten bestemd zijn.

De geldende verplichtingen kunnen worden weergegeven in contractbepalingen. Ook moet het mogelijk zijn in het contract bepalingen op te nemen die de naleving van collectieve overeenkomsten garanderen conform het recht van de Unie inzake overheidsopdrachten. Niet-naleving van de geldende verplichtingen kan worden beschouwd als een ernstige fout van de betrokken ondernemer, en ertoe leiden dat hij wordt uitgesloten van de procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht.

Controle op de naleving van deze milieu-, sociaal- en arbeidsrechtelijke bepalingen moet geschieden in de desbetreffende stadia van de aanbestedingsprocedure, bij de toepassing van de algemene beginselen inzake de keuze van de deelnemers en de gunning van opdrachten, bij de toepassing van de uitsluitingscriteria en bij de toepassing van de bepalingen betreffende abnormaal lage inschrijvingen. De daartoe noodzakelijke controlehandelingen moeten worden uitgevoerd overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van deze richtlijn, met name die welke gelden voor de bewijsmiddelen en de eigen verklaringen.

Geen enkele bepaling in deze richtlijn mag beletten dat maatregelen worden voorgeschreven of toegepast ter bescherming van de openbare zedelijkheid, openbare orde of veiligheid of het leven of de gezondheid van mensen, dieren of planten of andere milieumaatregelen — in het bijzonder met het oog op duurzame ontwikkeling — op voorwaarde dat deze maatregelen in overeenstemming zijn met het VWEU.

Onderzoek en innovatie, waaronder eco-innovatie en sociale innovatie, behoren tot de voornaamste drijvende krachten van de toekomstige groei en staan centraal in de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Aanbestedende instanties moeten overheidsopdrachten zo strategisch mogelijk aanwenden om innovatie te bevorderen. De aankoop van innovatieve producten, werken en diensten speelt een centrale rol in het verbeteren van de efficiëntie en de kwaliteit van overheidsdiensten en vormt een antwoord op grote maatschappelijke uitdagingen. Hiermee kan worden gestreefd naar de beste prijs/kwaliteitsverhouding en naar ruimere economische, milieu- en maatschappelijke voordelen, namelijk het doen rijpen van nieuwe ideeën, deze omzetten in innovatieve producten en diensten en daarmee duurzame economische groei stimuleren.

Gememoreerd wordt dat een reeks aanbestedingsmodellen is vermeld in de mededeling van de Commissie van 14 december 2007 over ‘precommerciële inkoop: aansturen van innovatie voor het waarborgen van duurzame hoogkwalitatieve overheidsdiensten in Europa’, die regelingen bevatten voor het aanbesteden van de O&O-diensten welke niet onder het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen. Die modellen blijven beschikbaar, maar deze richtlijn moet ook helpen innovatie bij aanbestedingen te bevorderen en de lidstaten helpen bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de Innovatie-Unie.

Gezien het belang van innovatie moeten de aanbestedende instanties zo vaak mogelijk worden aangemoedigd varianten toe te laten. Bijgevolg moet de aandacht van die instanties erop worden gevestigd dat er minimumeisen voor de varianten moeten worden vastgesteld alvorens wordt aangegeven dat er varianten mogen worden ingediend.

Als in de behoefte aan de ontwikkeling van een innovatief product of een dienst of innovatieve werken en de latere aankoop van de daaruit voortgekomen leveringen, diensten of werken niet kan worden voorzien met behulp van oplossingen die reeds beschikbaar zijn op de markt, moeten de aanbestedende instanties toegang hebben tot een specifieke aanbestedingsprocedure voor opdrachten die binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen. Deze specifieke procedure moet aanbestedende instanties in staat stellen een innovatiepartnerschap op lange termijn aan te gaan voor de ontwikkeling en vervolgens de aankoop van nieuwe, innovatieve producten, diensten of werken, zonder dat een afzonderlijke aanbestedingsprocedure voor de aankoop nodig is, mits deze innovatieve producten of diensten of innovatieve werken geleverd kunnen worden op een afgesproken kwaliteits- en kostenniveau. Het innovatiepartnerschap moet worden gebaseerd op de procedureregels die van toepassing zijn op onderhandelingsprocedures met voorafgaande oproep tot mededinging, en opdrachten worden uitsluitend op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding gegund, aangezien dit het meest geschikte criterium is om inschrijvingen voor innovatieve oplossingen te vergelijken. Zowel voor zeer grote projecten als voor kleinere innovatieve projecten dient het innovatiepartnerschap zodanig te worden gestructureerd dat het de nodige ‘market-pull’ kan opleveren om de ontwikkeling van een innovatieve oplossing te bevorderen zonder de markt af te schermen. Aanbestedende instanties mogen daarom geen gebruikmaken van innovatiepartnerschappen om de mededinging te verhinderen, te beperken of te vervalsen. In bepaalde gevallen kan de vorming van innovatiepartnerschappen met verschillende partners dergelijke effecten helpen voorkomen.

Uit de ervaring is gebleken dat de concurrentiegerichte dialoog, waarin is voorzien bij Richtlijn 2014/24/EU, nuttig is geweest in gevallen waarin de aanbestedende diensten niet in staat zijn te bepalen welke middelen aan hun behoeften kunnen voldoen of te beoordelen wat de markt te bieden heeft aan technische, financiële of juridische oplossingen. Dat kan met name het geval zijn bij innovatieve projecten, de uitvoering van omvangrijke geïntegreerde vervoersinfrastructuurprojecten, grote computernetwerken, of projecten met een complexe en gestructureerde financiering. De lidstaten moeten dit instrument derhalve ter beschikking van de aanbestedende instanties kunnen stellen. Waar nodig moeten de aanbestedende diensten worden aangemoedigd een projectleider aan te wijzen die zorg moet dragen voor een goede samenwerking tussen de ondernemers en de aanbestedende dienst tijdens de aanbestedingsprocedure.

Gelet op de schadelijke gevolgen voor de concurrentie dienen onderhandelingsprocedures zonder voorafgaande oproep tot mededinging alleen in zeer uitzonderlijke omstandigheden te worden gebruikt. Deze uitzondering moet worden beperkt tot gevallen waarin bekendmaking niet mogelijk is wegens dwingende spoed als gevolg van gebeurtenissen die de aanbestedende instantie niet kon voorzien en die haar niet toegerekend kunnen worden, of waarin van meet af aan duidelijk is dat bekendmaking niet tot meer concurrentie of betere aanbestedingsresultaten zal leiden, niet het minst omdat er objectief gezien slechts één ondernemer is die de opdracht kan uitvoeren. Dit is het geval met kunstwerken, waarbij het unieke karakter en de waarde van het kunstvoorwerp inherent zijn aan de identiteit van de kunstenaar. De exclusiviteit kan ook het gevolg zijn van andere redenen, maar alleen situaties van objectieve exclusiviteit kunnen het gebruik van de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging rechtvaardigen, wanneer deze situatie van exclusiviteit niet door de aanbestedende instantie zelf is gecreëerd met het oog op de toekomstige aanbestedingsprocedure.

Aanbestedende instanties die zich op deze uitzondering beroepen, moeten aangeven waarom er geen goede alternatieven of vervangmiddelen beschikbaar zijn, zoals het gebruik van alternatieve distributiekanalen, ook buiten de lidstaat van de aanbestedende dienst, of het in overweging nemen van functioneel vergelijkbare werken, leveringen en diensten.

Indien technische redenen het exclusieve karakter bepalen, moeten zij nauwkeurig worden omschreven en per geval worden gemotiveerd. Deze redenen kunnen bijvoorbeeld zijn dat het voor een andere ondernemer technisch onhaalbaar is de vereiste prestaties te leveren, of dat specifieke kennis, instrumenten of middelen nodig zijn die maar één ondernemer tot zijn beschikking heeft. Technische redenen kunnen ook verband houden met specifieke interoperabiliteitseisen waaraan moet worden voldaan met het oog op het goed functioneren van de aan te besteden werken, leveringen of diensten.

Ten slotte is een aanbestedingsprocedure niet zinvol voor leveringen die rechtstreeks op een grondstoffenmarkt worden aangekocht, inclusief handelsplatforms voor producten zoals landbouwproducten en grondstoffen alsmede energiebeurzen, indien de gereguleerde en onder toezicht staande multilaterale handelsstructuur automatisch marktprijzen garandeert.

Er moet worden verduidelijkt dat de bepalingen inzake de bescherming van vertrouwelijke informatie geenszins een beletsel vormen voor openbaarmaking van de niet-vertrouwelijke onderdelen van gegunde opdrachten, met inbegrip van eventuele latere wijzigingen.

Elektronische informatie- en communicatiemiddelen kunnen de bekendmaking van opdrachten in aanzienlijke mate vereenvoudigen en de efficiëntie en transparantie van aanbestedingsprocedures verbeteren. Zij moeten het standaardmiddel voor communicatie en informatie-uitwisseling in aanbestedingsprocedures worden, aangezien zij de mogelijkheden van ondernemers om deel te nemen aan aanbestedingsprocedures op de hele interne markt sterk vergroten. Daartoe moeten de verzending van aankondigingen in elektronische vorm, de elektronische beschikbaarheid van de aanbestedingsdocumenten en — na een overgangsperiode van dertig maanden — een volledig elektronische communicatie, dat wil zeggen het overbrengen van informatie langs elektronische weg in alle fasen van de procedure, met inbegrip van de verzending van verzoeken om deelname en, met name, de verzending van inschrijvingen (elektronische indiening), verplicht worden gesteld. De lidstaten en de aanbestedende instanties moeten de vrijheid hebben om verder te gaan als zij dat wensen. Verduidelijkt moet ook worden dat het verplichte gebruik van elektronische communicatiemiddelen op grond van deze richtlijn niet mag betekenen dat de aanbestedende instanties de inschrijvingen elektronisch moeten verwerken, noch dat elektronische evaluatie of automatische verwerking verplicht wordt gesteld. Bovendien mag op grond van deze richtlijn voor geen enkel onderdeel van de aanbestedingsprocedure na de gunning van de opdracht, en evenmin voor de interne communicatie binnen de aanbestedende instantie, het gebruik van elektronische communicatiemiddelen verplicht worden gesteld.

De aanbestedende instanties dienen, behalve in bepaalde specifieke situaties, elektronische communicatiemiddelen te gebruiken die niet-discriminerend en algemeen beschikbaar alsmede interoperabel met algemeen gebruikte informatie- en communicatietechnologieën (ICT) zijn, en mogen de toegang van ondernemers tot de aanbestedingsprocedure niet beperken. Het gebruik van deze communicatiemiddelen dient ook rekening te houden met de toegankelijkheid voor personen met een handicap. Verduidelijkt moet ook worden dat het verplichte gebruik van elektronische middelen in alle stadia van de aanbestedingsprocedure onwenselijk is indien voor dat gebruik niet algemeen beschikbare gespecialiseerde tools of bestandsformaten nodig zijn, of in indien de communicatie alleen met behulp van gespecialiseerde kantooruitrusting kan plaatsvinden. De aanbestedende instanties moeten derhalve in bepaalde, limitatief opgesomde, gevallen niet worden verplicht het gebruik van elektronische communicatiemiddelen bij de inschrijvingsprocedure te eisen. Deze richtlijn bepaalt dat daartoe ook gevallen behoren waarin het gebruik van gespecialiseerde kantooruitrusting nodig is waarover de aanbestedende instanties doorgaans niet beschikken, zoals breedformaatprinters. In sommige aanbestedingsprocedures zou in de aanbestedingsstukken de indiening kunnen worden geëist van een fysiek model of een schaalmodel dat niet langs elektronische weg bij de aanbestedende instanties kan worden ingediend. Het model moet dan per post of een andere geschikte vervoerder aan de aanbestedende instanties worden toegezonden.

Bepaald moet evenwel worden dat het gebruik van andere communicatiemiddelen dient te worden beperkt tot de onderdelen van de inschrijving waarvoor geen communicatie langs elektronische weg is vereist.

Er moet worden verduidelijkt dat, indien zulks om technische redenen nodig is, de aanbestedende instanties een maximumgrens moeten kunnen vaststellen voor de omvang van de dossiers die kunnen worden ingediend.

In uitzonderlijke gevallen, waar nodig om de uiterst gevoelige aard van informatie te beschermen, moet het de aanbestedende instanties toegestaan zijn geen gebruik te maken van degelijke elektronische communicatiemiddelen. Verduidelijkt moet worden dat wanneer het gebruik van niet algemeen beschikbare elektronische instrumenten de gewenste mate van bescherming kan bieden, die elektronische instrumenten moeten worden gebruikt. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn wanneer de aanbestedende instanties het gebruik van specifieke beveiligde communicatiemiddelen eisen waartoe zij toegang verlenen.

Uiteenlopende technische formats of uiteenlopende verwerkings- en berichtnormen kunnen een belemmering vormen voor interoperabiliteit, niet alleen in elke lidstaat, maar ook, en vooral, tussen de lidstaten. Om bijvoorbeeld deel te nemen aan een aanbestedingsprocedure waarbij het gebruik van elektronische catalogi — een gemeenschappelijk formaat voor de presentatie en organisatie van informatie voor alle gegadigden dat zich leent voor elektronische verwerking — verplicht of toegestaan is, zouden ondernemers, als gevolg van ontbrekende standaardisatie, zich genoodzaakt zien hun eigen catalogi aan te passen voor elke aanbestedingsprocedure; dit zou betekenen dat nagenoeg dezelfde informatie moet worden toegestuurd in verschillende formaten, afhankelijk van het bestek van de betrokken aanbestedende instanties. De standaardisatie van de formats van de catalogus zou derhalve de interoperabiliteit vergroten, de efficiëntie verhogen en ook tot lastenvermindering voor de ondernemers leiden.

Wanneer de Commissie onderzoekt of uiteenlopende technische formats of verwerkings- en berichtnormen meer interoperabel moeten worden gemaakt door specifieke normen verplicht te stellen, en welke normen dan wel moeten worden opgelegd, moet zij zo veel mogelijk rekening houden met de mening van de belanghebbenden. Ook moet worden bezien in hoeverre een bepaalde norm in de praktijk reeds is gebruikt door de ondernemers en aanbestedende instanties, en hoe goed dit heeft gewerkt. Voordat het gebruik van een bepaalde norm verplicht wordt gesteld, moet de Commissie ook zorgvuldig nagaan welke kosten daarmee gemoeid zijn, met name voor de aanpassing van bestaande oplossingen voor e-aanbestedingen, onder meer infrastructuur, processen of software.

Indien de betrokken normen niet zijn ontwikkeld door een internationaal, Europees of nationaal normalisatie-instituut, moeten zij voldoen aan de voorschriften voor ICT-normen, bepaald in Verordening (EU) nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de Raad (20).

Vóór de vaststelling van het vereiste beveiligingsniveau voor elektronische communicatiemiddelen die in de verschillende stadia van de aanbestedingsprocedure worden gebruikt, moeten de lidstaten en de aanbestedende instanties nagaan of de eisen in verband met de correcte en betrouwbare identificatie van de afzenders van de mededeling en de integriteit van de inhoud in verhouding staan tot het risico van problemen, zoals in situaties waarin berichten worden verzonden door een andere dan de vermelde afzender. Wanneer alle andere factoren gelijk blijven, zou dit betekenen dat het vereiste beveiligingsniveau van bijvoorbeeld een e-mail waarin wordt verzocht om bevestiging van het exacte adres waar een informatievergadering zal worden gehouden niet zo hoog moet zijn als voor de inschrijving zelf, die een bindend bod is voor de ondernemer. Evenzo kan de evenredigheidstoets ertoe leiden dat lagere beveiligingseisen worden gesteld aan het opnieuw toezenden van elektronische catalogi, de indiening van inschrijvingen bij minigunningsprocedures in een raamovereenkomst of de toegang tot aanbestedingsstukken.

Essentiële elementen van een aanbestedingsprocedure zoals de aanbestedingsstukken, verzoeken tot deelname, blijken van belangstelling en inschrijvingen moeten weliswaar altijd schriftelijk worden ingediend, maar mondelinge communicatie met de ondernemers moet mogelijk blijven, mits de inhoud ervan voldoende gedocumenteerd wordt. Dit is nodig om voldoende transparantie te garanderen, en dus na te gaan of het beginsel van gelijke behandeling in acht is genomen. Het is met name van essentieel belang dat mondelinge communicatie met de inschrijvers die een effect kan hebben op de inhoud en beoordeling van de inschrijvingen voldoende en met passende middelen wordt gedocumenteerd, zoals door schriftelijke of auditieve registratie of samenvatting van de voornaamste elementen van de communicatie.

Op de aanbestedingsmarkten van de Unie komt het steeds vaker voor dat aanbestedende diensten de vraag bundelen om schaalvoordelen zoals lagere prijzen en transactiekosten te verkrijgen, en om het aanbestedingsmanagement te verbeteren en te professionaliseren. Dit kan worden bereikt door het bundelen van aankopen met betrekking tot het aantal deelnemende aanbestedende instanties of het volume en de waarde ervan in de tijd. Het samenvoegen en centraliseren van aankopen moet echter nauwlettend worden gevolgd om buitensporige concentratie van kopersmacht en collusie te voorkomen en om de transparantie en concurrentie alsmede de kansen op markttoegang voor mkb's te behouden.

Het gebruik van raamovereenkomsten kan in de Unie een efficiënte aanbestedingstechniek zijn; het is echter noodzakelijk de mededinging te versterken door een verbetering van de transparantie van en de toegang tot aanbestedingen door middel van raamovereenkomsten. Daarom dienen de bepalingen die op deze overeenkomsten van toepassing zijn, te worden herzien, met name door te erin te voorzien dat de gunning van op dergelijke overeenkomsten gegronde specifieke opdrachten geschiedt op basis van objectieve voorschriften en criteria, bijvoorbeeld na een minigunningsprocedure, en door de looptijd van de raamovereenkomsten te beperken.

Bovendien moet worden bepaald dat opdrachten op grond van een raamovereenkomst weliswaar worden gegund voor het einde van de looptijd van die raamovereenkomst, maar dat de looptijd van de afzonderlijke opdrachten bij een raamovereenkomst niet samen hoeft te vallen met de looptijd van die raamovereenkomst zelf, doch al naargelang van de behoefte korter of langer zou kunnen zijn. Met name moet het toegestaan zijn om, op grond van factoren als de voor de uitvoering benodigde tijd, de looptijd van afzonderlijke opdrachten te bepalen op basis van een raamovereenkomst wanneer het onderhoud van apparatuur met een verwachte gebruiksduur van meer dan acht jaar onder de opdracht valt of het personeel een uitgebreide opleiding nodig heeft om de opdracht te kunnen uitvoeren.

Er dient ook te worden bepaald dat er zich gevallen zouden kunnen voordoen waarin de looptijd van raamovereenkomsten meer dan acht jaar mag bedragen. Die gevallen, die afdoende gemotiveerd moeten worden, met name op grond van het voorwerp van de raamovereenkomst, kunnen zich bijvoorbeeld voordoen wanneer de ondernemers over apparatuur moeten beschikken met een afschrijvingstermijn van meer dan acht jaar en die gedurende de gehele looptijd van de raamovereenkomst altijd beschikbaar moet zijn. In de specifieke context van nutsvoorzieningen die essentiële diensten voor het publiek leveren, kunnen er gevallen zijn waarin langere raamovereenkomsten en langduriger individuele opdrachten nodig zijn, bijvoorbeeld bij raamovereenkomsten die gericht zijn op het gewone en het buitengewone onderhoud van netwerken waarbij kostbare apparatuur nodig is die wordt bediend door personeel dat een zeer gespecialiseerde ad-hocopleiding heeft gekregen, gericht op de zorg voor de continuïteit van de diensten en op minimale storingen.

Uit de ervaring blijkt ook dat de behoefte bestaat om de regels met betrekking tot dynamische aankoopsystemen aan te passen zodat aanbestedende instanties de mogelijkheden van dat instrument volledig kunnen benutten. De systemen moeten worden vereenvoudigd; in het bijzonder is toepassing van een niet-openbare procedure nodig waardoor indicatieve inschrijving — een van de grootste belemmeringen bij de toepassing van dynamische aankoopsystemen — overbodig wordt. Elke ondernemer die een verzoek tot deelname indient en aan de selectiecriteria voldoet, moet derhalve tot de aanbestedingsprocedures in het kader van een dynamisch aankoopsysteem worden toegelaten, en wel gedurende de gehele looptijd van dat systeem.

Met deze aankooptechniek kunnen de aanbestedende diensten, voor gangbare of gestandaardiseerde producten of diensten die algemeen op de markt beschikbaar zijn, kiezen uit een zeer groot aantal inschrijvingen en zodoende zorgen voor een optimale besteding van overheidsmiddelen op basis van brede mededinging.

Deze verzoeken tot deelname moeten in de regel binnen een maximumtermijn van tien werkdagen worden behandeld, aangezien de beoordeling van de selectiecriteria plaatsvindt op basis van de documentatie-eisen die zijn vastgesteld door de aanbestedende instanties, in voorkomend geval overeenkomstig de vereenvoudigde bepalingen van Richtlijn 2014/24/EU. Als echter eerst een dynamisch aankoopsysteem is opgezet, kunnen de aanbestedende instanties, in reactie op de eerste bekendmaking van de aankondiging van de opdracht of de uitnodiging tot bevestiging van de belangstelling, een zo groot aantal verzoeken om deelname ontvangen dat zij meer tijd zouden nodig hebben om de verzoeken te bestuderen. Dat moet mogelijk zijn, mits er geen specifieke aanbesteding wordt uitgeschreven voordat alle verzoeken zijn onderzocht.

De aanbestedende instantie moet vrij kunnen beslissen hoe hij de verzoeken tot deelname zal bestuderen, bijvoorbeeld door dat slechts eenmaal per week te doen, mits de termijnen voor de behandeling van elk verzoek om toelating in acht worden genomen. Aanbestedende instanties die in de context van een dynamisch aankoopsysteem gebruikmaken van de uitsluitings- of selectiecriteria waarin is voorzien bij Richtlijn 2014/24/EU, moeten de desbetreffende bepalingen van die richtlijn op dezelfde manier toepassen als de aanbestedende diensten die een aankoopsysteem beheren overeenkomstig Richtlijn 2014/24/EU.

Om het mkb meer mogelijkheden te geven deel te nemen aan een grootschalig dynamisch aankoopsysteem, bijvoorbeeld een door een aankoopcentrale beheerd systeem, moet de betrokken aanbestedende dienst of aanbestedende instantie met objectief omschreven categorieën van producten, werken of diensten kunnen werken. Deze categorieën dienen nader te worden omschreven aan de hand van objectieve elementen zoals de maximaal toegestane omvang van specifieke opdrachten die binnen een categorie worden gegund, of een bepaald geografisch gebied waarin specifieke opdrachten zullen worden uitgevoerd. Als een dynamisch aankoopsysteem in categorieën is onderverdeeld, moet de aanbestedende dienst of aanbestedende instantie selectiecriteria hanteren die in verhouding staan tot de kenmerken van de betrokken categorie.

Er moet worden verduidelijkt dat elektronische veilingen naar hun aard niet geschikt zijn voor bepaalde opdrachten voor werken en bepaalde opdrachten voor diensten die betrekking hebben op intellectuele prestaties, zoals het ontwerpen van werken, omdat elektronische veilingen alleen gebruikt mogen worden voor elementen die elektronisch en zonder tussenkomst van of beoordeling door de aanbestedende instantie geëvalueerd kunnen worden, d.w.z. alleen kwantificeerbare elementen die in cijfers of percentages uitgedrukt kunnen worden.

Er moet echter ook worden bepaald dat elektronisch kan worden geveild in een procedure voor de aankoop van een bepaald intellectuele-eigendomsrecht. Voorts zij er ook aan herinnerd dat, zolang de veiling nog niet is begonnen, het de aanbestedende instanties weliswaar vrijstaat selectiecriteria toe te passen waardoor zij het aantal gegadigden of inschrijvers kunnen beperken, maar daarna mag geen verdere beperking van het aantal inschrijvers dat deelneemt aan de elektronische veiling zijn toegestaan.

Er worden voortdurend nieuwe elektronische aankooptechnieken zoals elektronische catalogi ontwikkeld. Elektronische catalogi zijn een format waarmee informatie voor alle deelnemende bieders op dezelfde wijze wordt gepresenteerd en georganiseerd en dat zich leent voor elektronische verwerking. Het kan bijvoorbeeld gaan om inschrijvingen in de vorm van een spreadsheet. De aanbestedende instanties moeten elektronische catalogi kunnen verlangen in alle beschikbare procedures waarin het gebruik van elektronische communicatiemiddelen is vereist. Elektronische catalogi bevorderen de mededinging en het stroomlijnen van overheidsaankopen, vooral omdat zij tijd en kosten besparen. Er moeten echter een aantal regels worden vastgesteld om ervoor te zorgen dat het gebruik hiervan voldoet aan de richtlijn en de beginselen van gelijke behandeling, non-discriminatie en transparantie. Het gebruik van elektronische catalogi voor de presentatie van de inschrijvingen mag er dus niet toe leiden dat ondernemers de mogelijkheid hebben zich te beperken tot toezending van hun algemene catalogus. Ondernemers moeten verplicht blijven hun algemene catalogi aan te passen voor de specifieke aanbestedingsprocedure. Door die aanpassing bevat de catalogus die wordt ingediend in het kader van een bepaalde aanbestedingsprocedure slechts de producten, werken of diensten die naar het oordeel van de ondernemers — na grondige bestudering — overeenkomen met de eisen van de aanbestedende dienst. Daarbij dient het de ondernemers te worden toegestaan informatie uit hun algemene catalogus over te nemen, maar mogen zij niet de algemene catalogus als zodanig toezenden. Voorts moeten aanbestedende instanties — in het bijzonder als in het kader van een raamovereenkomst opnieuw tot mededinging is opgeroepen of als een dynamisch aankoopsysteem wordt gebruikt — inschrijvingen met betrekking tot bepaalde aankopen kunnen opstellen op basis van eerder toegezonden elektronische catalogi, mits er voldoende waarborgen zijn wat betreft traceerbaarheid, gelijke behandeling en voorzienbaarheid.

Voor inschrijvingen die door de aanbestedende instantie zijn opgesteld, moet de betrokken ondernemer kunnen nagaan of de inschrijving geen materiële fouten bevat. Als er sprake is van materiële fouten, is de ondernemer niet gebonden door de inschrijving die de aanbestedende instantie heeft opgesteld, tenzij de fout gecorrigeerd wordt.

Overeenkomstig de voorschriften inzake elektronische communicatiemiddelen moeten de aanbestedende instanties vermijden onterechte belemmeringen op te werpen voor de toegang van ondernemers tot aanbestedingsprocedures waarbij inschrijving in de vorm van een elektronische catalogus wordt vereist en de naleving van de algemene beginselen non-discriminatie en gelijke behandeling wordt gewaarborgd.

Gecentraliseerde aankooptechnieken worden in de meeste lidstaten steeds vaker gebruikt. Aankoopcentrales zijn belast met het verrichten van aankopen, het beheren van dynamische aankoopsystemen of het gunnen van opdrachten/het sluiten van raamovereenkomsten voor andere aanbestedende diensten of aanbestedende instanties, al dan niet tegen vergoeding. De aanbestedende instanties waarvoor een raamovereenkomst is gesloten, moeten daar gebruik van kunnen maken bij individuele of herhaalde aankopen. Door de omvang van de aankopen kunnen deze technieken de concurrentie bevorderen en moeten zij bijdragen tot een professioneler overheidsaankoopbeleid. Daarom moet de Unie voorzien in een definitie van aankoopcentrales die in dienst staan van aanbestedende instanties, en moet worden bepaald dat aankoopcentrales op twee verschillende manieren werken.

Allereerst moeten zij in staat zijn op te treden als groothandelaren door middel van aankoop, opslag en wederverkoop of, ten tweede, als tussenpersonen door het plaatsen van opdrachten, het beheren van dynamische aankoopsystemen of het sluiten van raamovereenkomsten die door aanbestedende instanties zullen worden gebruikt.

Die rol van tussenpersoon kan in sommige gevallen worden vervuld door relevante aanbestedingsprocedures autonoom toe te passen, zonder gedetailleerde instructies van de betrokken aanbestedende instanties, in andere gevallen door relevante aanbestedingsprocedures toe te passen volgens de instructies en in naam en voor rekening van de betrokken aanbestedende instanties.

Voorts dienen regels te worden vastgesteld voor de verdeling van de verantwoordelijkheid inzake de naleving van de verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn, ook in het geval van beroepsprocedures, zoals tussen de aankoopcentrale en de aanbestedende instanties die bestellingen plaatsen bij of via de aankoopcentrale. Als de aankoopcentrale alleen verantwoordelijk is voor de afwikkeling van de aanbestedingsprocedures, moet zij ook alleen en rechtstreeks verantwoordelijk zijn voor de rechtmatigheid van de procedures. Een aanbestedende instantie die zich belast met bepaalde onderdelen van de procedure, bijvoorbeeld een nieuwe oproep tot mededinging volgens een raamovereenkomst of de plaatsing van individuele opdrachten op basis van een dynamisch aankoopsysteem, moet ook verder verantwoordelijk blijven tijdens de fasen waarin zij optreedt.

De aanbestedende instantie moet in staat worden gesteld een opdracht voor het verrichten van gecentraliseerde aankopen aan een aankoopcentrale te gunnen zonder toepassing van de in deze richtlijn vastgestelde procedures. Ook moet worden toegestaan dat deze opdrachten aanvullende aankopen omvatten. Opdrachten voor aanvullende aankopen moeten, indien zij niet door een aankoopcentrale in verband met haar centrale aankoop ten behoeve van de aanbestedende instantie worden uitgevoerd, worden gegund volgens deze richtlijn. Tevens dient erop te worden gewezen dat deze richtlijn niet van toepassing is in geval van een gecentraliseerde of aanvullende aankoop welke niet plaatsvindt in de vorm van een overeenkomst onder bezwarende titel die een aanbesteding in de zin van deze richtlijn is.

Aanscherping van de bepalingen inzake aankoopcentrales mag geenszins een beletsel vormen voor de bestaande praktijk van incidentele gezamenlijke aanbesteding, d.w.z. minder geïnstitutionaliseerde en systematische vormen van gezamenlijk aankopen, of voor de gevestigde praktijk waarbij gebruik wordt gemaakt van dienstverleners die de aanbestedingsprocedures voorbereiden en beheren, namens en voor rekening van een aanbestedende instantie en overeenkomstig haar instructies. Wel dienen bepaalde kenmerken van gezamenlijke aanbesteding te worden verduidelijkt vanwege de belangrijke rol die deze vorm van aanbesteden kan spelen, vooral in verband met innovatieve projecten.

Gezamenlijke aanbesteding kan tal van vormen aannemen, variërend van gecoördineerde aankoop door middel van gemeenschappelijke technische specificaties voor werken, leveringen of diensten die worden aanbesteed door meerdere aanbestedende instanties, die elk een afzonderlijke aanbestedingsprocedure volgen, tot gevallen waarin de aanbestedende instanties gezamenlijk één aanbestedingsprocedure hanteren, hetzij door samen op te treden of door één aanbestedende instantie namens alle aanbestedende instanties met het beheer van de procedure te belasten.

Indien verschillende aanbestedende instanties gezamenlijk één aanbestedingsprocedure hanteren, moeten zij gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het nakomen van hun verplichtingen op grond van deze richtlijn. Indien de aanbestedende instanties evenwel de aanbestedingsprocedure slechts op onderdelen gezamenlijk volgen, dienen zij alleen voor die onderdelen gezamenlijk verantwoordelijk te zijn. Elke aanbestedende instantie dient alleen verantwoordelijk te zijn voor de procedures of onderdelen ervan die zij zelf toepast, zoals het gunnen van een opdracht, het sluiten van een raamovereenkomst, het beheren van een dynamisch aankoopsysteem of het opnieuw tot mededinging oproepen in het kader van een raamovereenkomst.

Elektronische communicatiemiddelen zijn bijzonder geschikt als hulpmiddel bij gecentraliseerde aankopen, omdat zij de mogelijkheid bieden gegevens te hergebruiken en automatisch te verwerken en zo de informatie- en transactiekosten zo veel mogelijk te beperken. In eerste instantie moet daarom het gebruik van deze elektronische communicatiemiddelen door aankoopcentrales verplicht worden gesteld en moet ook praktijkafstemming in de Unie worden bevorderd. Dit moet na een overgangsperiode van dertig maanden worden gevolgd door een algemene verplichting tot gebruik van elektronische communicatiemiddelen in alle aanbestedingsprocedures.

Gezamenlijke aanbestedingen door aanbestedende instanties uit verschillende lidstaten leveren thans specifieke juridische problemen op wegens conflicterende nationale wetgevingen. Hoewel Richtlijn 2004/17/EG grensoverschrijdende gezamenlijke opdrachten impliciet heeft toegestaan, zien aanbestedende instanties zich nog steeds voor aanzienlijke juridische en praktische problemen gesteld bij aankopen in aankoopcentrales in andere lidstaten of bij het gezamenlijk gunnen van opdrachten. Om aanbestedende instanties maximaal te laten profiteren van de mogelijkheden van de interne markt met betrekking tot schaalvoordelen en risk-benefit sharing, met name voor innovatieve projecten die meer risico's inhouden dan redelijkerwijs door één aanbestedende instantie alleen kunnen worden gedragen, moeten deze problemen worden verholpen. Voor grensoverschrijdende gezamenlijke aanbestedingen dienen derhalve nieuwe regels te worden opgesteld die de samenwerking tussen aanbestedende instanties vergemakkelijken en de voordelen van de interne markt vergroten door grensoverschrijdende zakelijke kansen voor leveranciers en dienstverleners te creëren. Deze regels moeten de voorwaarden voor grensoverschrijdend gebruik van aankoopcentrales bepalen alsmede de toepasselijke aanbestedingswetgeving, met inbegrip van de toepasselijke wetgeving inzake rechtsmiddelen, bij grensoverschrijdende gezamenlijke procedures, in aanvulling op de collisieregels van Verordening (EG) nr. 593/2008 van het Europees Parlement en de Raad (21). Daarnaast moeten aanbestedende instanties uit verschillende lidstaten gezamenlijke juridische entiteiten naar nationaal of Unierecht kunnen oprichten. Voor deze vormen van gezamenlijke aanbesteding moeten specifieke regels worden vastgesteld.

Aanbestedende instanties mogen evenwel geen gebruikmaken van de mogelijkheden voor grensoverschrijdende gezamenlijke aanbestedingen om in overeenstemming met het recht van de Unie dwingende publiekrechtelijke regelgeving te omzeilen die op hen van toepassing is in de lidstaat waar zij gevestigd zijn. Voorbeelden van zulke regels zouden onder meer bepalingen kunnen zijn betreffende transparantie en toegang tot documenten of specifieke eisen voor de traceerbaarheid van gevoelige leveringen.

De door de aankopers opgestelde technische specificaties moeten de openstelling van overheidsopdrachten voor mededinging en de verwezenlijking van duurzaamheidsdoelstellingen mogelijk maken. Daarom moet het mogelijk zijn inschrijvingen in te dienen waarin de diversiteit van technische oplossingen, normen en technische specificaties op de markt tot uiting komt, met inbegrip van die welke zijn opgesteld aan de hand van prestatiecriteria die zijn gerelateerd aan de levenscyclus en de duurzaamheid van het productieproces van de bewuste werken, leveringen en diensten.

Bijgevolg moeten de technische specificaties zodanig worden opgesteld dat kunstmatige concurrentiebeperking, die erin bestaat eisen te stellen die een bepaalde ondernemer bevoordelen omdat zij afgestemd zijn op de hoofdkenmerken van de leveringen, diensten of werken zoals deze gewoonlijk door die ondernemer worden aangeboden, wordt voorkomen. Door de technische specificaties als functionele en prestatie-eisen te formuleren, kan deze doelstelling in het algemeen optimaal worden bereikt. Functionele en prestatie-eisen zijn ook geschikt om innovatie in aanbestedingen te stimuleren; zij moeten zo ruim mogelijk worden toegepast. Bij verwijzing naar een Europese norm, of bij gebreke daarvan naar een nationale norm, moeten inschrijvingen op basis van andere gelijkwaardige oplossingen die voldoen aan de voorschriften van de aanbestedende instanties en die qua veiligheid gelijkwaardig zijn, door de aanbestedende instanties in overweging worden genomen. Het is aan de ondernemer om het bewijs te leveren van gelijkwaardigheid aan het gevraagde keurmerk.

De inschrijvers moeten kunnen worden verplicht de gelijkwaardigheid te staven met door derden geverifieerde bewijsmiddelen. Andere passende bewijsmiddelen zoals een technisch dossier van de fabrikant moeten echter ook worden aanvaard als de betrokken ondernemer geen toegang heeft tot dergelijke certificaten of testverslagen, of deze niet binnen de toepasselijke termijnen kan verkrijgen, mits de betrokken ondernemer hierbij aantoont dat de werken, leveringen of diensten voldoen aan de eisen of criteria die zijn vastgelegd in de technische specificaties, de gunningscriteria of de contractvoorwaarden.

Voor alle aanbestedingen die bedoeld zijn voor gebruik door personen, hetzij het brede publiek hetzij het personeel van de aanbestedende dienst, moeten de aanbestedende instanties de technische specificaties zo vaststellen dat ook toegankelijkheid voor personen met een handicap of geschiktheid van het ontwerp voor alle gebruikers als criterium worden meegenomen, behoudens naar behoren gemotiveerde uitzonderingen.

Aanbestedende instanties die werken, leveringen of diensten met specifieke milieu-, sociale of andere kenmerken wensen aan te kopen, moeten daarvoor kunnen verwijzen naar specifieke keurmerken, zoals het Europese milieukeurmerk, (multi)nationale milieukeurmerken of andere keurmerken, op voorwaarde dat de voorschriften voor het keurmerk verband houden met het voorwerp van de opdracht, zoals de beschrijving van het product en de presentatie ervan, waaronder verpakkingsvoorschriften. Voorts is het belangrijk dat deze voorschriften worden omschreven en vastgesteld op basis van objectief controleerbare criteria, volgens een procedure waaraan belanghebbenden, zoals overheidsinstanties, consumenten, fabrikanten, distributeurs en milieuorganisaties kunnen deelnemen, en dat het keurmerk toegankelijk en beschikbaar is voor alle betrokken partijen. Verduidelijkt moet worden dat publieke of private instanties, bedrijven, of alle vormen van niet-gouvernementele organisaties (organisaties die geen deel uitmaken van de overheid en geen gewone winstgerichte bedrijven zijn) mogelijke belanghebbenden zijn.

Ook moet worden verduidelijkt dat specifieke nationale of overheidsinstanties of -organisaties betrokken kunnen worden bij het opstellen van keurmerkeisen die bij overheidsaanbestedingen kunnen worden gehanteerd, zonder dat dit betekent dat die instanties of organisaties niet meer als derde worden gezien. Verwijzingen naar keurmerken zouden niet innovatiebelemmerend mogen werken.

Bij het opstellen van technische specificaties moeten de aanbestedende instanties rekening houden met de uit het Unierecht voortvloeiende eisen op het gebied van gegevensbescherming, met name wat de ontwerpeisen voor de verwerking van persoonsgegevens betreft (privacy by design).

Aanbestedingen moeten worden aangepast aan de behoeften van het mkb. De aanbestedende instanties moeten worden aangemoedigd gebruik te maken van de code van beste praktijken die is gedefinieerd in het werkdocument van de diensten van de Commissie van 25 juni 2008 met als titel ‘Europese code voor beste praktijken bij het faciliteren van toegang tot overheidsaanbestedingen voor het mkb’. Daarin is aangegeven hoe het kader op het gebied van aanbestedingen op zodanige wijze kan worden toegepast dat het mkb makkelijker aan aanbestedingen kan deelnemen. Daartoe dient uitdrukkelijk te worden bepaald dat opdrachten in percelen kunnen worden opgedeeld. Deze verdeling zou op kwantitatieve basis kunnen geschieden, zodat de omvang van de afzonderlijke opdrachten beter wordt afgestemd op de capaciteit van het mkb, dan wel kwalitatief — naargelang van de vereiste vakkennis of specialisatie — zodat de verschillende opdrachten inhoudelijk beter worden toegesneden op de specialisaties binnen het mkb of op de verschillende vervolgfasen van het project. De omvang en inhoud van de percelen dient vrij te worden bepaald door de aanbestedende instantie, die, conform de desbetreffende voorschriften inzake de berekening van de geraamde waarde van de aanbesteding, ook een gedeelte van de percelen moet kunnen gunnen zonder toepassing van de procedures van deze richtlijn.

De lidstaten moeten naar eigen goeddunken kunnen blijven streven naar verdere vereenvoudiging van de deelname van kleine en middelgrote ondernemingen aan de markt voor overheidsopdrachten, door een verplichting in te voeren om te overwegen of opsplitsing van opdrachten zinvol is voor kleinere opdrachten, door van de aanbestedende instanties een motivering te verlangen voor een besluit opdrachten niet te splitsen, of door splitsing onder bepaalde voorwaarden verplicht te stellen. Met dat doel voor ogen moet het de lidstaten ook vrijstaan te voorzien in mechanismen voor rechtstreekse betaling aan onderaannemers.

In geval van splitsing van een opdracht, moeten de aanbestedende instanties, bijvoorbeeld om de concurrentie veilig te stellen of met het oog op de betrouwbaarheid van de levering, het aantal percelen waarvoor een ondernemer kan inschrijven, kunnen beperken; ook moeten zij het aantal percelen dat aan één inschrijver kan worden toegekend, kunnen beperken.

Indien de aanbestedende instanties echter verplicht worden de opdracht in percelen te gunnen, zelfs indien dat aanmerkelijk minder voordelige oplossingen zou opleveren dan bij gezamenlijke gunning van alle of meerdere percelen, kan dit ertoe leiden dat het doel van betere toegang van het mkb tot overheidsopdrachten moeilijker haalbaar wordt. Wanneer vooraf duidelijk is aangegeven dat deze mogelijkheid bestaat, moeten de aanbestedende instanties een vergelijkende beoordeling van de inschrijvingen kunnen uitvoeren om uit te maken of de inschrijvingen die door een bepaalde inschrijver voor een specifieke combinatie van percelen wordt ingediend, als geheel genomen, beter aan de overeenkomstig deze richtlijn vastgestelde gunningscriteria met betrekking tot deze percelen voldoen dan inschrijvingen voor ieder perceel afzonderlijk. Is dat het geval, dan moet het de aanbestedende instantie toegestaan zijn een opdracht aan de betrokken inschrijver te gunnen voor alle percelen gezamenlijk. Duidelijk moet zijn dat de aanbestedende instanties bij het uitvoeren van de vergelijkende beoordeling eerst moeten uitmaken welke inschrijvingen het beste aan de vastgestelde gunningscriteria voor ieder perceel voldoen, en die vervolgens dienen te vergelijken met de inschrijvingen die door een bepaalde inschrijver zijn gedaan voor een specifieke combinatie van percelen, als geheel genomen.

Om de procedures sneller en efficiënter te laten verlopen, moeten de termijnen voor deelname aan aanbestedingsprocedures zo kort mogelijk worden gehouden, zonder dat dit onnodige belemmeringen opwerpt voor ondernemers uit de interne markt, met name mkb's. Bij de vaststelling van de termijnen voor de ontvangst van inschrijvingen en van aanvragen tot deelname, moeten de aanbestedende instanties met name rekening houden met de complexiteit van de opdracht en met de voor het opstellen van de inschrijvingen benodigde tijd, zelfs als daarvoor termijnen moeten worden bepaald die langer zijn dan de minima op grond van deze richtlijn. Gebruik van elektronische informatie- en communicatiemiddelen, in het bijzonder volledige elektronische beschikbaarheid van aanbestedingsstukken en elektronische verzending van berichten aan ondernemers, inschrijvers en gegadigden, leidt anderzijds tot meer transparantie, en tot tijdsbesparing. Bijgevolg dienen de minimumtermijnen te worden verkort conform de regels van de GPA-overeenkomst, mits deze termijnen verenigbaar zijn met de specifieke verzendingsmethoden die in de Unie worden toegepast. Tevens moeten de aanbestedende instanties de termijnen voor ontvangst van inschrijvingen in het kader van openbare procedures verder kunnen verkorten in de gevallen waarin vanwege de urgentie de normale termijnen in openbare procedures niet haalbaar zijn, maar een openbare procedure met verkorte termijn niet onmogelijk is. Alleen in buitengewone gevallen van dwingende spoed, waarin door gebeurtenissen die de betrokken aanbestedende instantie niet kon voorzien en die haar niet kunnen worden toegerekend, een normale procedure, zelfs met kortere termijnen, niet haalbaar is, moet de aanbestedende instantie, voor zover strikt noodzakelijk, opdrachten kunnen gunnen via de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging. Dit kan het geval zijn bij natuurrampen waarbij onmiddellijke actie noodzakelijk is.

Omdat ondernemers voldoende tijd moeten krijgen om inschrijvingen op te stellen die aan de eisen voldoen, dient te worden bepaald dat verlenging van de oorspronkelijke termijnen voor die inschrijvingen mogelijk is. Dat dient met name het geval te zijn indien in de aanbestedingsstukken significante wijzigingen zijn aangebracht. Ook moet worden vermeld dat onder significante wijzigingen in dit verband moet worden verstaan wijzigingen, met name in de technische specificaties, die ertoe leiden dat ondernemers meer tijd nodig hebben om deze goed te begrijpen en de nodige voorzieningen te treffen. Duidelijk moet echter zijn dat die wijzigingen niet zo ingrijpend mogen zijn dat toelating van andere gegadigden dan de oorspronkelijk geselecteerde mogelijk was geweest, of dat meer marktpartijen aan de aanbestedingsprocedure zouden hebben deelgenomen. Dat zou met name het geval kunnen zijn indien de oorspronkelijke opdracht of raamovereenkomst zoals die in de aanbestedingsstukken is weergegeven, wezenlijk is gewijzigd.

Bepaald moet worden dat de informatie over sommige beslissingen tijdens een aanbestedingsprocedure, inclusief de beslissing om van gunning van de opdracht of van sluiting van een raamovereenkomst af te zien, moet worden verstuurd door de aanbestedende instanties, zonder dat de gegadigde of inschrijver om die informatie hoeft te verzoeken. Tevens dient erop te worden gewezen dat Richtlijn 92/13/EEG van de Raad (22) de aanbestedende instanties ertoe verplicht de gegadigde of inschrijver, eveneens zonder dat deze erom hoeft te verzoeken, in het kort mee te delen op welke gronden bepaalde essentiële beslissingen tijdens de aanbestedingsprocedure zijn genomen. Tot slot moet duidelijk worden gemaakt dat de gegadigden en inschrijvers nadere informatie over die gronden moeten kunnen vragen, en dat de aanbestedende instanties die informatie, tenzij er ernstige redenen zijn om dit te weigeren, moeten verstrekken. Deze bezwaren moeten in deze richtlijn worden vermeld. Met het oog op de vereiste transparantie van een aanbestedingsprocedure met onderhandeling en dialoog met de inschrijvers, moeten inschrijvers die een aanvaardbare inschrijving hebben ingediend, ook in de gelegenheid worden gesteld om informatie te vragen over het verloop en de voortgang van de procedure, tenzij er ernstige redenen zijn om dit niet te doen.

Voor zover dit in overeenstemming is met het streven naar correcte handelspraktijken en ruimte wordt gelaten voor de grootst mogelijke soepelheid, moet worden voorzien in toepassing van Richtlijn 2014/24/EU inzake aanbestedingen waar deze betrekking heeft op voorschriften inzake economische en financiële draagkracht en bewijsstukken. Aanbestedende instanties moeten daarom de selectiecriteria waarin die richtlijn voorziet, kunnen toepassen en in dat geval worden verplicht bepaalde andere bepalingen toe te passen die met name betrekking hebben op het beperken van de vereiste minimumomzet en het gebruik van het Uniform Europees Aanbestedingsdocument.

Aanbestedende instanties moeten kunnen verlangen dat maatregelen of systemen voor milieubeheer worden toegepast tijdens de uitvoering van een opdracht. Milieubeheersystemen kunnen uitwijzen of een ondernemer over de technische capaciteit beschikt om de opdracht uit te voeren, ongeacht of deze geregistreerd zijn krachtens instrumenten van de Unie zoals Verordening (EG) nr. 1221/2009 van het Europees Parlement en de Raad (23). Een beschrijving van de maatregelen die de ondernemer neemt om hetzelfde niveau van milieubescherming te waarborgen, dient te worden aanvaard als bewijs in plaats van de milieubeheersystemen, wanneer de betrokken ondernemer geen toegang heeft tot dergelijke systemen of deze niet kan verkrijgen binnen de toepasselijke termijnen.

Het begrip gunningscriterium is een sleutelbegrip in deze richtlijn. De desbetreffende bepalingen dienen dan ook zo eenvoudig en uniform mogelijk te zijn. Dat kan worden bereikt door de term ‘economisch meest voordelige inschrijving’ als overkoepelend concept te gebruiken. Als winnende inschrijving moet namelijk uiteindelijk altijd de volgens de afzonderlijke aanbestedende instantie economisch beste oplossing worden gekozen. Om verwarring te voorkomen met het gunningscriterium dat thans in de Richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG wordt aangeduid als ‘economisch meest voordelige inschrijving’, dient een andere term voor dat begrip te worden gebruikt, namelijk ‘beste prijs-kwaliteitsverhouding’. Deze term moet bijgevolg worden uitgelegd overeenkomstig de rechtspraak over genoemde richtlijnen, behalve wanneer in de onderhavige richtlijn duidelijk een wezenlijk andere interpretatie wordt gegeven.

Om tot een objectieve vergelijking van de relatieve waarde van de inschrijvingen te kunnen komen en aldus, onder omstandigheden van effectieve mededinging, te kunnen bepalen welke inschrijving de economisch meest voordelige is, dient de gunning van de opdracht te geschieden op basis van objectieve criteria die garanderen dat de beginselen transparantie, non-discriminatie en gelijke behandeling in acht worden genomen. Uitdrukkelijk moet worden bepaald dat bij het vaststellen van de economisch meest voordelige inschrijving de beste prijs-kwaliteitsverhouding bepalend is; deze moet altijd een prijs- of kostenelement bevatten. Tevens moet worden verduidelijkt dat de economisch meest voordelige inschrijving ook alleen op basis van de prijs of de kosteneffectiviteit kan worden vastgesteld. Er zij voorts aan herinnerd dat het de aanbestedende instanties vrijstaat passende kwaliteitsnormen vast te stellen door middel van technische specificaties of contractvoorwaarden.

Om te bevorderen dat bij aanbestedingen meer op kwaliteit wordt ingezet, moeten de lidstaten, als zij het nodig achten, het bepalen van de economisch voordeligste inschrijving op basis van alleen de prijs of alleen de kosten, kunnen verbieden of beperken.

Om te garanderen dat bij de gunning het beginsel van gelijke behandeling in acht wordt genomen, moet de aanbestedende instantie worden verplicht de nodige transparantie te betrachten, zodat iedere inschrijver redelijkerwijs kennis kan nemen van de criteria en regelingen die bij de gunning van de opdracht zullen worden toegepast. De aanbestedende instantie moet daarom worden verplicht de gunningscriteria en hun relatieve gewicht aan te geven. De aanbestedende instantie moet echter, mits deugdelijk gemotiveerd, kunnen afwijken van de verplichting tot vermelding van het relatieve gewicht van de criteria, indien het relatieve gewicht met name wegens de complexiteit van de opdracht niet vooraf te bepalen is. In die gevallen moet zij de criteria in volgorde van afnemende belangrijkheid vermelden.

Ingevolge artikel 11 VWEU moeten eisen inzake milieubescherming worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling. In deze richtlijn wordt aangegeven hoe de aanbestedende instanties tot de bescherming van het milieu en het bevorderen van duurzame ontwikkeling kunnen bijdragen, met de verzekering dat zij voor hun opdrachten tegelijk de beste prijs-kwaliteitsverhouding kunnen verkrijgen.

Bij het streven naar de beste prijs-kwaliteitsverhouding moeten de aanbestedende instanties bepalen welke economische en kwalitatieve criteria in verband met het voorwerp van het contract zij zullen aanleggen om te bepalen welke inschrijving vanuit hun oogpunt de economisch meest voordelige is. Deze criteria moeten dus een vergelijkende beoordeling van het prestatieniveau van iedere inschrijving mogelijk maken met betrekking tot het voorwerp van de opdracht, zoals omschreven in de technische specificaties. Met betrekking tot de beste prijs-kwaliteitsverhouding, is in deze richtlijn een niet-uitputtende lijst van mogelijke gunningscriteria opgenomen. De aanbestedende instanties moeten worden aangemoedigd gunningscriteria te kiezen waarmee zij werken, leveringen en diensten van hoge kwaliteit kunnen verwerven die optimaal aansluiten op hun behoeften.

De gekozen gunningscriteria mogen de aanbestedende instantie geen onbeperkte vrijheid geven en moeten ervoor zorgen dat effectieve en eerlijke mededinging mogelijk blijft; zij moeten dus vergezeld gaan van regelingen op basis waarvan de door de inschrijvers verstrekte informatie daadwerkelijk kan worden gecontroleerd.

Om te kunnen bepalen welke inschrijving de economisch voordeligste is, mag het besluit tot gunning van de opdracht niet uitsluitend gebaseerd zijn op andere dan kostengerelateerde criteria. De kwalitatieve criteria moeten derhalve gepaard gaan met een kostencriterium dat, naar keuze van de aanbestedende instantie, ofwel de prijs of een op kosteneffectiviteit gebaseerde maatstaf zoals de levenscycluskosten kan zijn. De gunningscriteria laten evenwel de toepassing van nationale bepalingen tot vaststelling van de beloning voor bepaalde diensten of tot vaststelling van vaste prijzen voor bepaalde leveringen onverlet.

Wanneer in nationale bepalingen is voorgeschreven dat bepaalde diensten worden beloond, of voor bepaalde leveringen vaste prijzen worden vastgesteld, dient te worden bepaald dat het mogelijk blijft de prijs-kwaliteitsverhouding volgens andere criteria dan alleen prijs of beloning te beoordelen. Afhankelijk van de dienst of het product in kwestie, kunnen daarvoor als criteria onder meer leverings- en betalingsvoorwaarden gelden, dienst na verkoop (bv. de mate waarin advies wordt verstrekt of vervangende producten of diensten geleverd worden), milieu- of sociale aspecten (bv. of de boeken gedrukt zijn op recycleerbaar papier of op papier van duurzaam hout, de kosten voor externe milieueffecten, bevordering van de sociale integratie van kwetsbare groepen onder de werknemers die de opdracht uitvoeren). Gelet op de talrijke mogelijkheden om de prijs-kwaliteitsverhouding te beoordelen aan de hand van essentiële criteria, moet loting als enig middel voor de gunning van de opdracht worden vermeden.

Ingeval de kwaliteit van het personeel van betekenis is voor het prestatieniveau van de opdracht, moet de aanbestedende instantie de organisatie, kwalificatie en ervaring van het bij de uitvoering van de opdracht betrokken personeel als gunningscriterium kunnen hanteren, aangezien deze van invloed kunnen zijn op de kwaliteit van de uitvoering van de opdracht en daarmee ook op de economische waarde van de inschrijving. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de uitvoering van contracten voor intellectuele diensten, zoals adviesverlening of architectuurdiensten. Aanbestedende instanties die van deze mogelijkheid gebruikmaken, dienen er met passende contractuele middelen voor te zorgen dat het personeel dat de opdracht moet uitvoeren, daadwerkelijk voldoet aan de voorgeschreven kwaliteitsnormen en alleen kan worden vervangen met toestemming van de aanbestedende instantie, die zich ervan vergewist dat nieuwe personeelsleden een gelijkwaardig kwaliteitsniveau hebben.

Met het oog op de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei is het uiterst belangrijk het potentieel van aanbestedingen volledig te benutten. In dit verband zij eraan herinnerd dat aanbestedingen een cruciale motor vormen achter innovatie, die van groot belang is voor de toekomstige groei in Europa. Gezien de grote verschillen tussen sectoren en markten zou het echter niet raadzaam zijn algemene verplichtingen voor ecologisch en sociaal verantwoorde en innovatieve aanbestedingen vast te stellen.

De wetgever van de Unie heeft reeds dwingende aanbestedingsvoorschriften opgesteld voor het nastreven van bepaalde doelen in de sector van de wegvoertuigen (Richtlijn 2009/33/EG van het Europees Parlement en de Raad (24)) en de kantoorapparatuur (Verordening (EG) nr. 106/2008 van het Europees Parlement en de Raad (25)). Ook is grote vooruitgang geboekt bij het definiëren van gemeenschappelijke methoden voor de berekening van levenscycluskosten.

Het is derhalve raadzaam op de ingeslagen weg voort te gaan en bindende doelstellingen en streefcijfers vast te stellen in sectorspecifieke wetgeving, volgens de sectorale beleidskeuzen en omstandigheden, en de ontwikkeling en het gebruik van Europese methoden van levenscycluskostenberekening te bevorderen als verdere aanzet tot de aanwending van aanbestedingen met het oog op duurzame groei.

Deze sectorspecifieke maatregelen moeten worden aangevuld door aanpassing van Richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG, zodat aanbestedende instanties de bevoegdheid krijgen in hun aankoopstrategieën de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei na te streven. Derhalve dient duidelijk te worden gemaakt dat, behalve wanneer de prijs het enige beoordelingscriterium is, de aanbestedende instanties de economisch meest voordelige inschrijving en de laagste prijs kunnen bepalen door berekening van de levenscycluskosten. Het begrip levenscycluskosten omvat alle kosten binnen de levenscyclus van een werk, levering of dienst.

Dit behelst de interne kosten, bijvoorbeeld voor benodigde research, ontwikkeling, productie, vervoer, gebruik, onderhoud en verwijdering, maar kan ook kosten omvatten die toe te schrijven zijn aan externe milieueffecten, zoals verontreiniging veroorzaakt door de winning van de in het product verwerkte grondstoffen, door het product zelf of bij de productie ervan, mits deze in geld uitgedrukt en gecontroleerd kunnen worden. De methoden die aanbestedende instanties gebruiken voor de raming van aan externe milieueffecten toe te schrijven kosten moeten vooraf op een objectieve en niet-discriminerende manier worden gekozen en voor alle betrokken partijen toegankelijk zijn. Deze methoden kunnen nationaal, regionaal of lokaal worden vastgesteld; om vervalsing van de mededinging door maatwerk te voorkomen, moeten zij echter algemeen van opzet blijven, in die zin dat zij niet specifiek voor een bepaalde openbareaanbestedingsprocedure bedoeld mogen zijn. Op het niveau van de Unie moeten gemeenschappelijke methoden worden ontwikkeld voor de berekening van levenscycluskosten voor specifieke categorieën van leveringen of diensten. Wanneer deze gemeenschappelijke methoden zijn ontwikkeld, moet het gebruik ervan verplicht worden gesteld.

Voorts moet worden nagegaan of gemeenschappelijke methoden inzake de sociale levenscycluskosten haalbaar zijn, rekening houdend met de bestaande methoden als de Guidelines for Social Life Cycle Assessment of Products die zijn vastgesteld in het kader van het milieuprogramma van de Verenigde Naties.

Voorts moet de aanbestedende instantie, met het oog op een betere integratie van de sociale en milieucriteria in de aanbestedingsprocedures, met betrekking tot de werken, leveringen of diensten in het kader van de opdracht, in ieder opzicht en in elk stadium van de levenscyclus, van de winning van grondstoffen voor het product tot de verwijdering van het product, gunningscriteria of contractvoorwaarden kunnen hanteren, waaronder factoren die verband houden met het specifieke proces van productie, verrichting of verhandeling en de voorwaarden daarvoor, of met een specifiek proces in een later stadium van de levenscyclus, zelfs als deze factoren niet tot de materiële essentie van het werk, de levering of de dienst behoren. Criteria en voorwaarden voor een dergelijk productie- of verrichtingsproces zijn bijvoorbeeld dat bij de vervaardiging van de aangekochte producten geen toxische chemische stoffen zijn gebruikt, of dat de aangekochte diensten worden verricht met gebruikmaking van energie-efficiënte machines.

Conform de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie omvat dit ook gunningscriteria of contractvoorwaarden betreffende de levering of het gebruik van fair-tradeproducten tijdens de uitvoering van de te gunnen opdracht. De contractvoorwaarden die te maken hebben met milieuoverwegingen kunnen onder meer de levering, verpakking en afdanking van de producten betreffen, en als het gaat om opdrachten voor werken of diensten, afvalreductie of efficiënt hulpbronnengebruik.

De voorwaarde dat er een verband met het voorwerp van de opdracht moet zijn, sluit echter criteria en voorwaarden uit met betrekking tot algemeen ondernemingsbeleid, die immers niet kunnen worden beschouwd als een factor welke kenmerkend is voor het specifieke productie- of verrichtingsproces van de aangekochte werken, leveringen, of diensten. De aanbestedende instantie mag derhalve niet als voorwaarde kunnen stellen dat de inschrijver een beleid van maatschappelijk en ecologisch verantwoord ondernemen voert.

Het is van essentieel belang dat gunningscriteria of contractvoorwaarden betreffende sociale aspecten van het productieproces betrekking hebben op de werken, leveringen of diensten die met de opdracht worden beoogd. Voorts dienen zij te worden toegepast in overeenstemming met Richtlijn 96/71/EG, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie, en mogen zij niet worden gekozen of toegepast op een wijze die direct of indirect discriminerend is ten aanzien van ondernemers uit andere lidstaten of uit derde landen die partij zijn bij de GPA-overeenkomst of bij vrijhandelsakkoorden waarbij ook de Unie partij is. Eisen betreffende de essentiële arbeidsvoorwaarden die zijn geregeld bij Richtlijn 96/71/EG, zoals minimumlonen, moeten dus op het niveau blijven dat is vastgesteld in nationale wetgeving of in collectieve arbeidsovereenkomsten die overeenkomstig het Unierecht in het kader van die richtlijn worden toegepast.

De contractvoorwaarden kunnen voorts de bevordering beogen van de gelijkheid van mannen en vrouwen op het werk, een hogere arbeidsmarktparticipatie van vrouwen, het combineren van werk en privéleven, milieubescherming en dierenwelzijn, de inhoudelijke naleving van de basisverdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), en het werven van meer kansarmen dan op grond van de nationale wetgeving is vereist.

Maatregelen ter bescherming van de gezondheid van het bij het productieproces betrokken personeel, of ter bevordering van de sociale integratie van kansarmen of leden van kwetsbare groepen onder de personen die zijn aangewezen om de opdracht uit te voeren of om vaardigheden voor de opdracht te verwerven, kunnen eveneens tot de gunningscriteria of de contractvoorwaarden behoren, mits zij betrekking hebben op de werken, leveringen of diensten in het kader van de opdracht. Deze criteria of voorwaarden kunnen onder meer betrekking hebben op het in dienst nemen van langdurig werklozen en de implementatie van opleidingsmaatregelen voor werklozen en jongeren tijdens de uitvoering van de te gunnen opdracht. In de technische specificaties kunnen de aanbestedende instanties sociale eisen opnemen die direct kenmerkend zijn voor het product of de dienst, zoals toegankelijkheid voor personen met een handicap of geschiktheid van het ontwerp voor alle gebruikers.

Overheidsopdrachten mogen niet worden gegund aan ondernemers die hebben deelgenomen aan een criminele organisatie of die zich schuldig hebben gemaakt aan omkoping, fraude ten nadele van de financiële belangen van de Unie, terroristische misdrijven, witwassen of terrorismefinanciering. Het niet betalen van belastingen of socialezekerheidsbijdragen moet ook leiden tot verplichte uitsluiting op het niveau van de Unie. De lidstaten moeten echter kunnen voorzien in een afwijking van deze verplichte uitsluitingen in buitengewone gevallen waarin de gunning van de opdracht om dwingende redenen van algemeen belang onontbeerlijk is, bijvoorbeeld als er dringend behoefte is aan vaccins of nooduitrusting die alleen geleverd kan worden door een ondernemer op wie een van de verplichte gevallen van uitsluiting anderszins van toepassing is. Aangezien het mogelijk is dat aanbestedende instanties die geen aanbestedende diensten zijn, geen toegang hebben tot onweerlegbaar bewijsmateriaal ter zake, moet hun de keuze worden gelaten de uitsluitingscriteria van Richtlijn 2014/24/EU al dan niet toe te passen. De verplichting tot toepassing van artikel 57, leden 1 en 2, van Richtlijn 2014/24/EU moet derhalve worden beperkt tot aanbestedende instanties die aanbestedende diensten zijn.

De aanbestedende instanties moet verder de mogelijkheid worden geboden ondernemers uit te sluiten die onbetrouwbaar zijn gebleken, bijvoorbeeld wegens schending van milieu- of sociale verplichtingen, met inbegrip van regels inzake de toegankelijkheid voor gehandicapten of wegens andere ernstige beroepsfouten, zoals schending van de mededingingsregels of van de intellectuele-eigendomsrechten. Verduidelijkt moet worden dat een ernstige fout de integriteit van de ondernemer kan aantasten en ertoe kan leiden dat hij niet meer in aanmerking komt voor het plaatsen van een overheidsopdracht, ook al beschikt hij over de technische bekwaamheid en de economische draagkracht om de opdracht uit te voeren.

Aangezien de aanbestedende instantie aansprakelijk zal zijn voor de gevolgen van een eventuele foute beslissing, moet zij tevens naar eigen inzicht kunnen blijven beoordelen hoeverre er sprake is van een ernstige fout, ingeval zij, voordat bij definitief, bindend besluit is vastgesteld dat er verplichte uitsluitingsgronden voorhanden zijn, met elk passend middel kan aantonen dat de ondernemer zijn verplichtingen heeft geschonden, waaronder de verplichtingen in verband met de betaling van belastingen of socialezekerheidsbijdragen, tenzij in het nationale recht anders is bepaald. Zij moet voorts gegadigden of inschrijvers kunnen uitsluiten die zich bij eerdere overheidsopdrachten of opdrachten met andere aanbestedende instanties schuldig hebben gemaakt aan grove wanprestatie, bijvoorbeeld niet-levering of niet-uitvoering, levering of uitvoering met grote gebreken die het product of de dienst onbruikbaar maken voor het beoogde doel, en wangedrag dat ernstige twijfel doet rijzen aan de betrouwbaarheid van de ondernemer. Het nationale recht dient in een maximumtermijn voor deze uitsluitingen te voorzien.

Bij het hanteren van facultatieve uitsluitingsgronden, moet bijzondere aandacht worden geschonken aan het proportionaliteitsbeginsel. Kleine onregelmatigheden mogen slechts in uitzonderlijke omstandigheden tot de uitsluiting van een ondernemer leiden. Doen zich echter herhaaldelijk kleine onregelmatigheden voor, kan dit twijfel doen rijzen over de betrouwbaarheid van de ondernemer en reden tot uitsluiting zijn.

Wanneer aanbestedende instanties de verplichting hebben of ervoor kiezen deze uitsluitingscriteria toe te passen, moeten zij toepassing geven aan Richtlijn 2014/24/EU, volgens welke ondernemers handhavingsmaatregelen kunnen nemen om de gevolgen van misdrijven of fouten te verhelpen en nieuwe gevallen van wangedrag daadwerkelijk te voorkomen.

Inschrijvingen die abnormaal laag worden bevonden in verhouding tot de werken, leveringen of diensten, kunnen gebaseerd zijn op technisch, economisch of wettelijk ondeugdelijke veronderstellingen of praktijken. Indien de inschrijver niet voldoende uitleg kan verschaffen, moet de aanbestedende instantie het recht hebben de inschrijving af te wijzen. De aanbestedende instantie is verplicht de inschrijving af te wijzen indien zij heeft vastgesteld dat de abnormaal lage prijzen of kosten het gevolg zijn van niet-nakoming van dwingende sociaal-, arbeids- of milieurechtelijke voorschriften van het Unierecht, van met het Unierecht verenigbare voorschriften van nationaal recht, of van internationale arbeidsrechtelijke voorschriften.

De contractvoorwaarden zijn specifieke voorschriften betreffende de uitvoering van de opdracht. In tegenstelling tot de gunningscriteria, die de basis vormen voor een vergelijkende beoordeling van de kwaliteit van de inschrijvingen, zijn de contractvoorwaarden vaste, objectieve eisen die niet van invloed zijn op de beoordeling van de inschrijvingen. De contractvoorwaarden moeten met deze richtlijn verenigbaar zijn indien zij niet direct of indirect discriminerend zijn en verband houden met het voorwerp van de opdracht, dat alle factoren omvat die te maken hebben met het specifieke proces van productie, verrichting of verkoop. Daartoe behoren de voorwaarden betreffende het uitvoeringsproces van de opdracht, maar niet de eisen met betrekking tot algemeen ondernemingsbeleid.

Het is van belang dat de bevoegde nationale instanties, zoals arbeidsinspecties of milieubeschermingsagentschappen, binnen hun verantwoordelijkheden en bevoegdheden, er door passende maatregelen zorg voor dragen dat onderaannemers de op grond van Unierecht, nationaal recht, collectieve overeenkomsten of de in deze richtlijn genoemde internationale milieu-, en sociaal- of arbeidsrechtelijke bepalingen vastgestelde verplichtingen op milieu-, en sociaal- of arbeidsrechtelijk gebied naleven, mits die voorschriften, en hun toepassing, in overeenstemming zijn met het Unierecht.

Ook dient te worden gezorgd voor enige mate van transparantie van de onderaanbesteding, omdat de aanbestedende instanties dan weten wie aanwezig is op bouwplaatsen waar te hunnen behoeve werken worden uitgevoerd, of welke ondernemingen diensten verrichten in of aan gebouwen, infrastructuur of zones, zoals stadhuizen, gemeentescholen, sportvoorzieningen, havens of autowegen, waarvoor de aanbestedende instanties verantwoordelijk zijn of waar zij rechtstreeks toezicht op uitoefenen. Bepaald moet worden dat de verplichting om de vereiste informatie te verstrekken in ieder geval op de hoofdaannemer rust, ofwel op grond van specifieke clausules die iedere aanbestedende instantie moet opnemen in de aanbestedingsprocedures, of op grond van verplichtingen die de lidstaten via algemeen toepasselijke bepalingen aan hoofdaannemers moeten opleggen.

Er moet worden verduidelijkt dat de voorwaarden omtrent het doen naleven van de verplichtingen op milieu-, en sociaal- of arbeidsrechtelijk gebied die zijn vastgesteld op grond van Unierecht, nationaal recht, collectieve overeenkomsten en de in deze richtlijn genoemde internationale milieu-, en sociaal- of arbeidsrechtelijke bepalingen, toepassing moeten vinden wanneer het nationale recht van een lidstaat voorziet in een regeling van hoofdelijke aansprakelijkheid tussen onderaannemers en de hoofdaannemer. Voorts moet uitdrukkelijk worden bepaald dat lidstaten verder moeten kunnen gaan, bijvoorbeeld door de transparantieverplichtingen uit te breiden, door rechtstreekse betaling aan onderaannemers toe te staan, of door toe te laten of te eisen dat de aanbestedende diensten nagaan of onderaannemers zich niet in een van de situaties bevinden waarin uitsluiting van ondernemers gerechtvaardigd is. Bij toepassing van die maatregelen op onderaannemers, moet worden gezorgd voor samenhang met de op hoofdaannemers toepasselijke bepalingen, zodat aan het bestaan van verplichte uitsluitingsgronden de eis wordt gekoppeld dat de hoofdaannemer de betrokken onderaannemer door een andere onderaannemer vervangt. Er moet worden bepaald dat de aanbestedende diensten, wanneer bij controle blijkt dat er niet-verplichte uitsluitingsgronden aanwezig zijn, om vervanging van de onderaannemer kunnen verzoeken. Wel moet ook uitdrukkelijk worden bepaald dat de aanbestedende diensten kunnen worden verplicht de vervanging van de betrokken onderaannemer te eisen wanneer de uitsluiting van de hoofdaannemer in dergelijke gevallen verplicht zou zijn.

Ook moet uitdrukkelijk worden voorgeschreven dat het de lidstaten vrijstaat om op grond van hun nationale recht in strengere aansprakelijkheidsregels te voorzien, of verder te gaan inzake rechtstreekse betalingen aan onderaannemers.

Gezien de lopende besprekingen over horizontale bepalingen betreffende de betrekkingen met derde landen in het kader van aanbestedingen, dient gedurende een overgangsperiode de status quo te worden gehandhaafd van de regeling die voor de sector nutsbedrijven geldt uit hoofde van de artikelen 58 en 59 van Richtlijn 2004/17/EG. Bijgevolg moeten deze bepalingen ongewijzigd blijven, ook de bepaling betreffende de vaststelling van uitvoeringshandelingen wanneer ondernemingen uit de Unie problemen hebben om de markten van derde landen te betreden. Deze uitvoeringshandelingen moeten onder dergelijke omstandigheden door de Raad blijven worden vastgesteld.

Er dient aan te worden herinnerd dat Verordening (EEG, Euratom) nr. 1182/71 van de Raad (26) van toepassing is op de berekening van de termijnen in deze richtlijn.

Rekening houdend met de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie moet duidelijkheid worden verschaft over de vraag onder welke voorwaarden wijzigingen van een opdracht tijdens de uitvoering ervan een nieuwe aanbestedingsprocedure vereisen. Een nieuwe aanbestedingsprocedure is vereist in geval van materiële wijzigingen van de aanvankelijke opdracht, in het bijzonder van de reikwijdte en de inhoud van de wederzijdse rechten en verplichtingen, waaronder de verdeling van intellectuele-eigendomsrechten. Deze wijzigingen tonen dat de partijen de intentie hebben opnieuw te onderhandelen over de wezenlijke voorwaarden van die opdracht. Dat doet zich met name voor indien de gewijzigde voorwaarden, hadden zij deel uitgemaakt van de aanvankelijke procedure, invloed zouden hebben gehad op het resultaat van de procedure.

Wijzigingen van de opdracht die een geringe wijziging van de waarde van de opdracht tot gevolg hebben, moeten tot op zekere hoogte altijd mogelijk zijn zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is. Hiertoe en met het oog op de rechtszekerheid moet deze richtlijn voorzien in de-minimisdrempels waaronder een nieuwe aanbestedingsprocedure niet nodig is. Wijzigingen van de opdracht boven die drempels moeten mogelijk zijn zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is, mits zij voldoen aan de relevante voorwaarden die zijn vastgelegd in deze richtlijn.

De aanbestedende instanties kunnen worden geconfronteerd met situaties waarin aanvullende werken, leveringen of diensten nodig zijn. In die gevallen kan een wijziging van de oorspronkelijke opdracht zonder nieuwe aanbestedingsprocedure gerechtvaardigd zijn. Dat doet zich met name voor wanneer de aanvullende prestaties dienen ter gedeeltelijke vervanging of als aanvulling van de bestaande diensten, leveringen of installaties, en de aanbestedende dienst bij vervanging van de leverancier genoodzaakt zou zijn materiaal, werken of diensten met andere technische kenmerken aan te kopen, en daardoor incompatibiliteit of buitensporige technische problemen bij de werking en in het onderhoud zouden ontstaan.

Aanbestedende instanties kunnen worden geconfronteerd met externe omstandigheden die zij niet konden voorzien bij het plaatsen van de opdracht, met name wanneer de uitvoering van de opdracht zich over een langere termijn uitstrekt. In dat geval is enige flexibiliteit vereist om de opdracht zonder nieuwe aanbestedingsprocedure aan deze omstandigheden aan te passen. Het begrip onvoorzienbare omstandigheden betreft omstandigheden die niet konden worden voorzien ondanks een normaal zorgvuldige voorbereiding van de aanvankelijke gunning door de aanbestedende dienst, rekening houdend met de beschikbare middelen, de aard en de kenmerken van het specifieke project, de goede praktijk op het betrokken gebied en het feit dat er een redelijke verhouding moet zijn tussen de voor de voorbereiding van de gunning uitgetrokken middelen en de verwachte waarde ervan.

Dit is echter niet van toepassing in gevallen waarin een wijziging tot een verandering van de aard van de gehele aanbesteding leidt, bijvoorbeeld als werken, leveringen of diensten worden vervangen door iets anders of als het soort aanbesteding wezenlijk wordt veranderd, aangezien dan kan worden aangenomen dat het resultaat is beïnvloed.

Overeenkomstig de beginselen van gelijke behandeling en transparantie mag de inschrijver aan wie de opdracht is gegund, bijvoorbeeld wanneer een opdracht beëindigd wordt wegens gebrekkige uitvoering, niet door een andere ondernemer worden vervangen zonder nieuwe mededingingstelling. De begunstigde inschrijver moet in de loop van de uitvoering van de opdracht, met name wanneer de opdracht aan meer dan één onderneming is toegekend, bepaalde structurele veranderingen kunnen ondergaan, bijvoorbeeld door zuiver interne reorganisatie, overname, fusie en acquisitie of insolventie. Deze veranderingen hoeven niet automatisch tot een nieuwe aanbestedingsprocedure te leiden voor elke opdracht die door deze inschrijver wordt uitgevoerd.

De aanbestedende instantie moet zelf, zij het niet onbeperkt, wijzigingen kunnen aanbrengen op grond van herzienings- of optieclausules. Deze richtlijn moet derhalve bepalen in welke mate wijzigingen in de oorspronkelijke opdracht mogelijk zijn. Dit betekent dat moet worden toegelicht dat voldoende duidelijk gestelde herzienings- of optieclausules bijvoorbeeld in prijsindexeringen kunnen voorzien of bijvoorbeeld kunnen inhouden dat communicatieapparatuur die gedurende een bepaalde periode moet worden geleverd, geschikt moet blijven, ook bij wijziging van de communicatieprotocollen of andere technologische veranderingen. Voor zover de voorwaarden voldoende duidelijk zijn, moet ook in aanpassing van de opdracht kunnen worden voorzien wanneer technische moeilijkheden die tijdens de exploitatie of het onderhoud aan het licht zijn gekomen, zulks noodzakelijk maken. Ook zij erop gewezen dat zowel gewoon onderhoud als buitengewone onderhoudshandelingen die noodzakelijk kunnen worden met het oog op de continuïteit van een openbare dienst, deel kunnen uitmaken van de opdracht.

De aanbestedende instanties worden soms geconfronteerd met omstandigheden waardoor overheidsopdrachten vroegtijdig moeten worden stopgezet om uit het Unierecht op het gebied van aanbestedingen voortvloeiende verplichtingen in acht te nemen. De lidstaten moeten er derhalve zorg voor dragen dat de aanbestedende instanties de mogelijkheid hebben, onder de voorwaarden bepaald door het nationale recht, een overheidsopdracht stop te zetten tijdens de looptijd, indien het Unierecht dit vereist.

Uit de resultaten van het werkdocument van de Commissie van 27 juni 2011 met de titel ‘Evaluation Report: Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation’ is gebleken dat uitsluiting van bepaalde diensten van de volledige toepassing van Richtlijn 2004/17/EG opnieuw bekeken moet worden. Bijgevolg moet de volledige toepassing van deze richtlijn tot een aantal diensten worden uitgebreid.

Bepaalde categorieën van diensten hebben vanwege hun aard nog steeds een beperkte grensoverschrijdende dimensie. Het gaat dan met name om diensten aan personen zoals sociale diensten, gezondheidszorg en onderwijs. Deze diensten worden verstrekt binnen een bijzondere context die sterk varieert naargelang van de lidstaten, ten gevolge van de verschillende culturele tradities. Daarom moet een specifieke regeling worden ingevoerd voor opdrachten voor deze diensten, met een drempel die hoger is dan die voor andere diensten.

Wat met name aanbestedingen in deze sectoren betreft, zullen aanbieders uit andere lidstaten, behoudens concrete aanwijzingen van het tegendeel, zoals financiering van grensoverschrijdende projecten door de Unie, over het algemeen weinig belangstelling hebben voor diensten aan personen met een waarde onder deze drempel.

Opdrachten voor diensten aan personen die deze drempel overschrijden, moeten over de hele Unie transparant verlopen. Wegens het belang van de culturele context en het gevoelige karakter van deze diensten moeten de lidstaten een grote vrijheid krijgen om de keuze van de dienstverleners te regelen op de wijze die hun het meest geschikt voorkomt. In de voorschriften van deze richtlijn wordt rekening gehouden met die noodzaak en wordt alleen de naleving van de basisbeginselen van transparantie en gelijke behandeling verplicht gesteld, en wordt ervoor gezorgd dat aanbestedende instanties voor de keuze van dienstverleners specifieke kwaliteitscriteria kunnen toepassen zoals vastgesteld in het facultatieve Europese kwaliteitskader voor sociale diensten bekendgemaakt door het Comité voor sociale bescherming. Bij het bepalen van de procedures voor het het plaatsen van opdrachten van diensten aan personen, moeten de lidstaten artikel 14 VWEU en Protocol nr. 26 in acht nemen. De lidstaten moeten daarbij ook streven naar vereenvoudiging en lastenverlichting voor de aanbestedende instanties en de ondernemingen; duidelijk moet worden dat hiertoe mogelijkerwijs ook regels zullen moeten worden toegepast die gelden voor niet onder de specifieke regeling vallende opdrachten voor diensten.

Lidstaten en aanbestedende instanties blijven vrij om deze diensten zelf te verrichten of om sociale diensten zodanig te organiseren dat geen openbare aanbesteding hoeft plaats te vinden, bijvoorbeeld door deze diensten enkel te financieren of door vergunningen of machtigingen te verlenen aan alle ondernemers die beantwoorden aan de vooraf door de aanbestedende dienst vastgestelde voorwaarden, zonder beperkingen of quota, op voorwaarde dat dit systeem met voldoende publiciteit gepaard gaat en aan het transparantiebeginsel en het discriminatieverbod voldoet.

Evenzo worden hotel- en restaurantdiensten in de regel alleen aangeboden door ondernemers die zijn gevestigd op de plaats waar deze diensten worden verleend en is de grensoverschrijdende dimensie van deze diensten daardoor ook beperkt. Zij moeten dan ook pas vanaf een drempel van 1 000 000 EUR onder de lichte regeling vallen. Grote opdrachten voor hotel- en restaurantdiensten boven deze drempel kunnen van belang zijn voor verschillende ondernemers, zoals reisbureaus en andere intermediairs, ook op grensoverschrijdende basis.

Evenzo hebben bepaalde juridische diensten uitsluitend betrekking op aangelegenheden die louter het nationale recht betreffen en worden zij derhalve in de regel alleen aangeboden door in de betrokken lidstaat gevestigde ondernemers, waardoor zij slechts een beperkte grensoverschrijdende dimensie hebben. Zij moeten dan ook pas vanaf een drempel van 1 000 000 EUR onder de lichte regeling vallen. Grote opdrachten voor juridische dienstverlening boven deze drempel kunnen van belang zijn voor verschillende ondernemers, zoals internationale advocatenkantoren, ook op grensoverschrijdende basis, met name indien het juridische kwesties betreft voortvloeiend uit of tegen de achtergrond van het Unierecht of ander internationaal recht, of waarbij meer dan één land betrokken is.

De ervaring heeft geleerd dat een aantal andere diensten, zoals reddingsdiensten, brandweerdiensten en gevangenisdiensten normaliter alleen een grensoverschrijdend belang hebben wanneer zij wegens hun relatief hoge waarde voldoende kritische massa krijgen. Voor zover zij niet buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn gehouden zijn, moeten zij onder de lichte regeling vallen. Voor zover het verrichten van deze diensten geschiedt op basis van opdrachten, andere categorieën diensten zoals opsporings- en beveiligingsdiensten, zouden zij normaal gezien pas een grensoverschrijdend karakter hebben wanneer de drempel van 1 000 000 EUR overschreden wordt en zouden deze diensten bijgevolg alleen dan onder de lichte regeling moeten vallen.

Met het oog op de continuïteit van de openbare dienst moet krachtens deze richtlijn deelname aan aanbestedingsprocedures voor bepaalde diensten op het gebied van gezondheid, sociale en culturele diensten kunnen worden voorbehouden aan organisaties die werknemersaandeelhouderschap of actieve bestuursdeelname van werknemers kennen, of aan bestaande organisaties zoals coöperatieven, welke dan kunnen deelnemen aan het leveren van deze diensten aan eindgebruikers. De werkingssfeer van deze bepaling is beperkt tot bepaalde gezondheids-, sociale en aanverwante diensten, bepaalde onderwijs- en opleidingsdiensten, bibliotheek-, archief-, museum- en andere culturele diensten, sportdiensten, en diensten voor particuliere huishoudens, en strekt zich niet uit tot de uitsluitingen waarin deze richtlijn anderszins voorziet. Op deze diensten dient uitsluitend de lichte regeling van toepassing te zijn.

Deze diensten dienen te worden aangeduid onder verwijzing naar de specifieke bepalingen van de ‘gemeenschappelijke woordenlijst overheidsopdrachten’ (Common Procurement Vocabulary — CPV) zoals vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 2195/2002 van het Europees Parlement en de Raad (27), die een hiërarchisch gestructureerde nomenclatuur is met onderverdelingen in afdelingen, groepen, klassen, categorieën en subcategorieën. Om gebrek aan rechtszekerheid te voorkomen, moet worden verduidelijkt dat een verwijzing naar een afdeling geen impliciete verwijzing naar de daaronder vallende onderverdelingen inhoudt. Indien een specifiekere verwijzing nodig wordt geacht, moeten alle relevante referenties worden vermeld, eventueel in de vorm van een reeks codes.

Prijsvragen worden traditioneel het meest gebruikt op de gebieden ruimtelijke ordening, architectuur, engineering of automatische gegevensverwerking. Er dient evenwel op te worden gewezen dat deze flexibele instrumenten ook voor andere doeleinden gebruikt zouden kunnen worden en dat kan worden bepaald dat de latere opdrachten voor diensten via een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking aan de winnaar of winnaars van de prijsvraag worden toegekend.

De evaluatie heeft uitgewezen dat er nog veel ruimte voor verbetering is bij de toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten van de Unie. Om die regels efficiënter en consistenter te kunnen toepassen, is het van essentieel belang een goed beeld te krijgen van eventuele structurele problemen en algemene patronen in het nationale beleid inzake overheidsopdrachten. Een doelgerichter aanpak van die problemen wordt dan mogelijk. Dat beeld moet worden verkregen door een goede monitoring, waarvan de resultaten regelmatig openbaar worden gemaakt. Er kan dan met kennis van zaken worden gesproken over mogelijke verbetering van de regels en praktijken inzake overheidsopdrachten. Met een goed beeld van de situatie krijgt men ook inzicht in de toepassing van de aanbestedingsregels bij de uitvoering van door de Unie medegefinancierde projecten. De lidstaten moeten de vrijheid behouden om te bepalen hoe en door wie deze controles in de praktijk worden uitgevoerd; daarbij moeten zij tevens de vrijheid behouden te besluiten of het toezicht inhoudt dat de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten die onder deze richtlijn vallen steekproefsgewijs achteraf, dan wel systematisch vooraf zullen worden gecontroleerd. Het moet mogelijk zijn eventuele problemen onder de aandacht van de juiste instanties te brengen; dit bekent niet noodzakelijkerwijs dat degenen die het toezicht hebben uitgeoefend zelf in rechte moeten kunnen optreden.

Betere begeleiding, voorlichting en ondersteuning van aanbestedende instanties en ondernemers kan eveneens de efficiëntie van de overheidsopdrachten in belangrijke mate ten goede komen, dankzij grondiger kennis, grotere rechtszekerheid en professionalisering van de aanbestedingspraktijk. Die begeleiding moet de aanbestedende instanties en de ondernemers ter beschikking staan als dat nodig is voor een correctere toepassing van de regels. De begeleiding zou betrekking kunnen hebben op alles wat bij een overheidsaanbesteding van belang is, zoals inkoopplanning, procedures, keuze van de technieken en instrumenten en goede praktijken bij de uitvoering van de procedures. In juridisch opzicht hoeft begeleiding niet per se te betekenen dat een volledige juridische analyse van de problemen wordt gemaakt; volstaan zou kunnen worden met een algemene vermelding van de elementen die later bij een grondig onderzoek in beschouwing moeten worden genomen; zo zou kunnen worden gewezen op mogelijk relevante rechtspraak, of op adviesnota's en andere toepasselijke bronnen.

Richtlijn 92/13/EEG voorziet in een aantal beroepsprocedures die in elk geval toegankelijk zijn voor eenieder die belang heeft of heeft gehad bij het plaatsen van een bepaalde opdracht en is of dreigt te worden geschaad door een beweerde schending van het Unierecht inzake overheidsopdrachten of van nationale voorschriften tot omzetting van dat recht. Die beroepsprocedures worden door deze richtlijn onverlet gelaten. Burgers, al dan niet georganiseerde belanghebbenden, en andere personen of instanties die geen toegang hebben tot beroepsprocedures overeenkomstig Richtlijn 92/13/EEG, hebben als belastingbetaler niettemin een rechtmatig belang bij deugdelijke aanbestedingsprocedures. Zij dienen derhalve de mogelijkheid te hebben om, anderszins dan via de beroepsprocedure op grond van Richtlijn 92/13/EEG, en zonder dat zij zelf in rechte hoeven te kunnen optreden, mogelijke schendingen van deze richtlijn te melden aan een bevoegde autoriteit of organisatie. Om doublures met bestaande autoriteiten of structuren te vermijden, moeten de lidstaten beroep bij algemene toezichthoudende autoriteiten of structuren, sectorale toezichthoudende instanties, gemeentelijke toezichthoudende instanties, mededingingsautoriteiten, de ombudsman of nationale controle-instanties mogelijk kunnen maken.

Met het oog op de optimale benutting van het potentieel dat overheidsopdrachten bieden ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei, zullen ook ecologische, sociale en innovatieve aanbestedingen een rol moeten spelen. Het is dan ook van belang de ontwikkelingen op het gebied van strategische aanbestedingen te kunnen overzien, om een gefundeerd beeld te krijgen van de algemene trends op dit gebied. Uiteraard kunnen in dit verband ook bestaande, ter zake dienende rapporten worden gebruikt.

Gezien het potentieel van het mkb voor het scheppen van banen, groei en innovatie is het van belang het mkb tot deelname aan overheidsopdrachten te stimuleren, zowel door middel van de passende bepalingen in deze richtlijn als met initiatieven op nationaal niveau. De nieuwe bepalingen die zijn vastgesteld bij deze richtlijn beogen een beter resultaat te helpen bewerkstelligen, dat wil zeggen het aandeel van het mkb in de totale waarde van de gegunde opdrachten te vergroten. Het heeft geen zin verplichte resultaatpercentages op te leggen, maar er dient nauwlettend te worden toegezien op de nationale initiatieven ter bevordering van de deelname van het mkb, gezien het belang daarvan.

Een aantal procedures en werkmethoden is reeds vastgesteld met betrekking tot de communicatie en de contacten van de Commissie met de lidstaten, bijvoorbeeld betreffende de procedures die zijn bedoeld in de artikelen 258 en 260 VWEU, het netwerk voor probleemoplossing in de interne markt (Internal Market Problem Solving Network — Solvit) en EU Pilot, welke niet worden gewijzigd door deze richtlijn. Daarnaast echter moet er per lidstaat één aanspreekpunt voor samenwerking met de Commissie komen, met een één-loketfunctie voor de overheidsopdrachten in die lidstaat. Deze functie kan worden vervuld door personen of structuren die daarvoor al regelmatig in contact staan met de Commissie, zoals nationale contactpunten, leden van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten, leden van het netwerk voor overheidsopdrachten, of nationale coördinerende instanties.

Traceerbaarheid en transparantie van de besluitvorming in aanbestedingsprocedures zijn van essentieel belang voor de deugdelijkheid van de procedures, met name voor efficiënte bestrijding van corruptie en fraude. De aanbestedende diensten moeten daarom kopieën van dure contracten onder zich houden, waarvan zij belangstellenden inzage kunnen geven conform de toepasselijke voorschriften inzake de toegang tot documenten. Bovendien moeten van elke aanbestedingsprocedure de basiselementen en -besluiten door de aanbestedende instanties in een aanbestedingsrapport worden beschreven. Om de administratie zo veel mogelijk te beperken, moet het toegestaan zijn in het aanbestedingsrapport te verwijzen naar informatie die reeds in de aankondiging van een geplaatste opdracht staat. De elektronische systemen voor de bekendmaking van deze aankondigingen, die door de Commissie worden beheerd, moeten eveneens worden verbeterd om de gegevensinvoer te vereenvoudigen en het gemakkelijker te maken algemene rapporten aan te maken en gegevens tussen de systemen uit te wisselen.

Om de administratie te vereenvoudigen en de lidstaten te ontlasten, moet de Commissie regelmatig nagaan of de aankondigingen die gepubliceerd worden in verband met procedures voor overheidsopdrachten haar voldoende degelijke en complete informatie verschaffen om er de statistische informatie aan te kunnen ontlenen die anders door de lidstaten zou moeten worden meegedeeld.

Effectieve administratieve samenwerking is noodzakelijk voor het uitwisselen van de bij aanbestedingsprocedures in grensoverschrijdende situaties benodigde informatie, met name wat de controle van de uitsluitingsgronden en de selectiecriteria alsmede de toepassing van kwaliteits- en milieunormen betreft. Het informatiesysteem interne markt (IMI), ingesteld bij Verordening (EU) nr. 1024/2012 van het Europees Parlement en de Raad (28), kan een nuttig elektronisch middel zijn om de administratieve samenwerking te vereenvoudigen en te verbeteren: de uitwisseling van informatie zou, over de taalbarrières heen, volgens eenvoudige, geharmoniseerde procedures worden beheerd. Bijgevolg moet zo spoedig mogelijk een proefproject worden gestart waarin wordt onderzocht of uitbreiding van het IMI met het oog op de informatie-uitwisseling in het kader van deze richtlijn zinvol is.

Met het oog op aanpassing aan de snelle ontwikkelingen op het gebied van techniek, economie en regelgeving moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 VWEU handelingen vast te stellen ten aanzien van een aantal niet-essentiële onderdelen van deze richtlijn. Wegens de verplichting tot nakoming van internationale overeenkomsten moet de Commissie de bevoegdheid krijgen om de technische procedures voor de berekeningsmethoden van de drempels te wijzigen alsmede om de drempels zelf regelmatig te herzien; verwijzingen naar de CPV-nomenclatuur kunnen door regelgeving van de Unie worden gewijzigd, en moeten als zodanig in de tekst van de richtlijn worden verwerkt; de technische details en kenmerken van de middelen voor elektronische ontvangst moeten worden aangepast aan de technologische ontwikkelingen: de Commissie moet eveneens de bevoegdheid krijgen om een aantal technische normen voor elektronische communicatie verplicht te stellen teneinde, rekening houdend met technologische ontwikkelingen, de interoperabiliteit van technische formaten, processen en kennisgevingen te verzekeren in aanbestedingsprocedures waar gebruik wordt gemaakt van elektronische communicatie; de Commissie moet voorts de bevoegdheid krijgen om de lijst van wetgevingshandelingen van de Unie tot invoering van gemeenschappelijke methoden voor de berekening van levenscycluskosten aan te passen; de lijst van internationale sociale en milieuovereenkomsten en de lijst van Uniewetgeving waarvan de tenuitvoerlegging het vermoeden van vrije toegang tot een bepaalde markt vormt, alsmede bijlage II, die een opsomming geeft van de bij de beoordeling van het bestaan van bijzondere of uitsluitende rechten in aanmerking te nemen rechtshandelingen, moeten snel worden aangepast om de op sectorale basis vastgestelde maatregelen daarin op te nemen. Om in deze behoefte te voorzien, moet de Commissie worden bevoegd om de lijsten bij te werken. Het is van bijzonder belang dat de Commissie tijdens haar voorbereidend werk tot passende raadpleging overgaat, ook op deskundigenniveau. Bij het voorbereiden en opstellen van gedelegeerde handelingen moet de Commissie ervoor zorgen dat de desbetreffende documenten gelijktijdig, tijdig en op passende wijze aan het Europees Parlement en de Raad worden toegezonden.

Bij de toepassing van deze richtlijn moet de Commissie de nodige groepen van deskundigen op het gebied van e-aanbestedingen raadplegen, met een evenwichtige vertegenwoordiging van de belangrijkste groepen van belanghebbenden.

Om eenvormige voorwaarden te garanderen voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn, alsook voor de in bijlage IX bedoelde procedure voor verzending en bekendmaking van gegevens, voor de procedures voor het opstellen en verzenden van aankondigingen en voor de standaardformulieren voor de bekendmaking van aankondigingen, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden verleend. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad (29).

Voor het vaststellen van de uitvoeringshandelingen met betrekking tot standaardformulieren voor de bekendmaking van aankondigingen, die uit financieel oogpunt geen invloed hebben op de aard en reikwijdte van verplichtingen op grond van deze richtlijn, moet de raadplegingsprocedure worden toegepast. Integendeel, deze handelingen zijn namelijk zuiver administratief van aard en dienen om de toepassing van de voorschriften van deze richtlijn te vergemakkelijken.

Voorts dienen de besluiten waarbij wordt vastgesteld of een bepaalde activiteit rechtstreeks mededinging wordt aangedaan op markten die vrije toegang bieden, te worden genomen onder voorwaarden die eenvormigheid bij de tenuitvoerlegging van die bepaling waarborgen. Daarom moeten aan de Commissie ook uitvoeringsbevoegdheden worden verleend met betrekking tot de nadere regels voor de uitvoering van de procedure krachtens artikel 35, waarbij wordt vastgesteld of artikel 34 dan wel de uitvoeringshandelingen zelf van toepassing zijn. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011. De raadplegingsprocedure moet worden gebruikt voor de vaststelling van deze uitvoeringshandelingen.

De Commissie moet het effect dat de toepassing van de drempels heeft op de interne markt evalueren en daarover verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad. Daarbij moet rekening worden gehouden met factoren zoals de omvang van de grensoverschrijdende aanbestedingen, deelname van het mkb, transactiekosten en de kosten-batenafweging.

Volgens artikel XXII, lid 7, van de GPA-overeenkomst zullen drie jaar na de inwerkingtreding ervan, en vervolgens op regelmatige basis, verdere onderhandelingen over de GPA-overeenkomst worden gevoerd. In dat verband kan worden nagegaan of de drempelwaarden, mede gezien het inflatie-effect in een lange periode zonder wijzigingen van de drempelwaarden in de GPA-overeenkomst, adequaat zijn; in het geval dat de drempelwaarde als gevolg daarvan moet wijzigen, dient de Commissie een voorstel voor een rechtshandeling tot wijziging van de in deze richtlijn vastgestelde drempelwaarden aan te nemen.

Daar de doelstelling van deze richtlijn, namelijk de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die van toepassing zijn op bepaalde aanbestedingsprocedures, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt en derhalve beter, wegens de omvang en de gevolgen ervan, door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 VWEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.

Richtlijn 2004/17/EG dient derhalve te worden ingetrokken.

Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken van 28 september 2011 hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in gerechtvaardigde gevallen de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van één of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht. Met betrekking tot deze richtlijn acht de wetgever de toezending van dergelijke stukken verantwoord,