No-cure-no-pay in WOZ en BPM: serieus probleem?

Een eerste belangrijke conclusie van het onderzoek is, dat de slagingskans in zowel WOZ- als BPM-zaken groot is. Dit komt volgens de onderzoekers door de regelgeving rondom waardering/taxatie en de bewijslastverdeling in bezwaar en beroep. Omdat een gegrond bezwaar of beroep leidt tot een proceskostenvergoeding, is dit één van de oorzaken van de stijging van de kosten. In dit onderdeel ga ik nader in op de slagingskans in WOZ-zaken.

Voor woningen wordt jaarlijks de waarde in het economische verkeer bepaald.6 De waardering vindt plaats met behulp van een waarderingsmodel. Dit is een computermodel.7 Het model wordt gevoed met verkoopcijfers en andere waardebepalende data, zoals ligging in de bepaalde wijk, soort woning (hoekwoning, appartement, vrijstaand, …), afstand tot de voorzieningen, onderhoudstoestand, oppervlakte, bouwjaar, enz.8 Aan de hand van al deze elementen rekent het model de waarde in het economische verkeer uit van alle woningen binnen de gemeente.

De heffingsambtenaar van de gemeente stelt de met behulp van het computermodel berekende waarde vast in de WOZ-beschikking.9 De WOZ-beschikking wordt naar de belanghebbende ervan gestuurd. Dat is in ieder geval de eigenaar van de woning.10 Degene die een WOZ-beschikking heeft gekregen, kan hiertegen rechtsmiddelen aanwenden.11 In bezwaar en in beroep draagt de heffingsambtenaar van de gemeente in eerste instantie de bewijslast van de juistheid van de vastgestelde waarde.12 Hij moet, in het licht van de bezwaren van de belastingplichtige, aannemelijk maken dat de waarde juist is vastgesteld.

In aanvulling op de reeds door de Waarderingskamer verrichte onderzoeken was de aan het WODC voorgelegde onderzoeksvraag of sprake is van misstanden. Dat zou het geval zijn als NCNP-bureaus vanwege de financiële prikkel in het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: BPB) een werkwijze hanteren die indruist tegen het rechtssysteem en er niet meer op is gericht rechtsbijstand te verlenen aan de belastingplichtige in zijn geschil met de overheid, maar slechts erop gericht is financieel gewin te behalen.

De onderzoekers verwoorden het aldus: ‘Er is sprake van misbruik wanneer (ncnp-)bedrijven de procedure en de mogelijkheid tot vertegenwoordiging primair gebruiken als verdienmodel ten koste van publieke middelen en secundair voor de rechtsbescherming.’25

Een verdienmodel van dienstverleners die alleen op basis van NCNP werken ontstaat, indien de werkelijke kosten van de dienstverlening lager zijn dan de proceskostenvergoedingen die worden ontvangen in verband met de dienstverlening. Andere vergoedingen of betalingen van hun klanten krijgen zij immers niet. Dat sprake is van een verdienmodel wordt bevestigd in het rapport.26

Of sprake is van misstanden in de zin van bovenstaande definitie in het rapport is lastiger te onderzoeken. Hiervoor zullen de handelingen die NCNP-bureaus verrichten moeten worden beoordeeld. Hierbij moeten de onderzoekers onderscheid maken tussen handelingen die gericht zijn op de rechtsbescherming van de cliënten en handelingen die gericht zijn op het verkrijgen van de proceskostenvergoedingen. Dit onderscheid is per definitie niet te maken, omdat de proceskostenvergoeding nu juist wordt toegekend voor proceshandelingen die worden verricht in het kader van de rechtsbescherming (bezwaar en beroep). Er bestaat met andere woorden geen tegenstelling.

Bij de beoordeling of sprake is van misstanden, belanden de onderzoekers in een grijs gebied van handelingen die in meer of mindere mate het belang van de cliënt (rechtsbescherming) en/of het belang van het NCNP-bureau (vergoeding) dienen. De vraag is hoe dit op een objectieve manier beoordeeld kan worden. Bestaan daar maatstaven voor, of zouden die ontwikkeld kunnen worden? Zonder dergelijke objectieve maatstaven dreigt een subjectieve beoordeling van de innerlijke waarde of bedoeling van de handelingen van de NCNP-bureaus. Zelf heb ik het antwoord hierop niet paraat.

De onderzoekers noemen in de samenvatting de volgende onderzoeksvraag: ‘hoe verhoudt het financieel belang van belastingplichtigen en de opbrengsten voor deze bedrijven zich tot de kosten die door de overheid worden gemaakt?’27 Hieruit zou een objectieve maatstaf kunnen worden afgeleid. Als maatstaf zou bijvoorbeeld kunnen gelden dat de verhouding tussen het financiële belang van de belastingplichtige enerzijds en de opbrengst voor het NCNP-bureau anderzijds niet kleiner is dan een bepaald verhoudingsgetal, zoals 1:5. Of als maatstaf zou kunnen gelden dat de verhouding tussen de opbrengst voor de belastingplichtige en het NCNP-bureau enerzijds en de door de gemeente gemaakte kosten ter zake van het bezwaar en beroep anderzijds niet groter is een bepaald verhoudingsgetal, zoals 1:2.

Een meer algemene objectieve maatstaf zou kunnen zijn de (relatieve) hoogte van de winst van een NCNP-bureau. De kostenvergoeding in het BPB was oorspronkelijk immers slechts bedoeld als tegemoetkoming in de kosten van beroepsmatig verleende bijstand en niet als volledige schadevergoeding.28 Het structureel winst maken van een NCNP-bedrijf zou in die gedachtegang als onwenselijke uitkomst van het systeem kunnen worden beschouwd. Voor een onderzoek naar misstanden aan de hand van deze maatstaf zou moeten worden bepaald bij welke verhouding tussen de (gemiddelde) kostenvergoeding en de (gemiddelde) daadwerkelijk gemaakte kosten sprake is van een misstand.

Welke maatstaf of maatstaven de onderzoekers hebben gebruikt is in het rapport niet specifiek omschreven. De onderzoekers hebben kwalitatieve interviews gehouden met vertegenwoordigers van gemeenten en NCNP-bureaus. Welke vragen daarin precies gesteld zijn wordt in het rapport niet vermeld. Wel vermeld is dat NCNP-bureaus is gevraagd naar een beschrijving van hun werkzaamheden. Niet gevraagd is naar de precieze tijdsbesteding per onderdeel van het bezwaar- en beroepsproces. Ook is niet gevraagd naar de verhouding tussen de daadwerkelijk gemaakte kosten voor de dienstverlening en de ontvangen proceskostenvergoedingen. Ook is niet onderzocht wat de verhouding is tussen de opbrengst of kosten van het NCNP-bureau en de opbrengst voor de belastingplichtige.

Gemeenten zijn eveneens geïnterviewd. De onderzoekers merken op dat geen representatieve onderzoeksgroep is bevraagd.29 Behalve de gehouden interviews hebben de onderzoekers data over kosten van bezwaarafhandeling en uitbetaalde proceskostenvergoedingen verzameld en geanalyseerd. Niet gevraagd is naar de precieze kosten per stap in het bezwaar- en beroepsproces. Hiervoor is als reden gegeven dat elke gemeente en elk samenwerkingsverband een andere procesinrichting kent op dit terrein en de data daarom moeilijk vergelijkbaar zijn.30

Ik constateer dat eventuele misstanden met de gevolgde onderzoeksaanpak niet objectief vast te stellen zijn. Er is vooraf niet vastgesteld onder welke meetbare omstandigheden sprake is van misstanden en er zijn te weinig data verzameld die mogelijk met misstanden verband houden. In deze context leidt de gebruikte onderzoeksmethode — voornamelijk interviews — tot resultaten die niet objectief te controleren zijn en daarmee mogelijk tot subjectieve uitkomsten. Kwalitatieve interviews kunnen wél inzicht geven in de gedachten, motieven en werkwijze van NCNP-bureaus en gemeenten. Wegens het ontbreken van een vooraf vastgestelde, objectieve maatstaf zijn ze echter minder geschikt voor de beoordeling of sprake is van misstanden.

Dat wordt geïllustreerd door het volgende voorbeeld. Gemeenten hebben het gebruik van doorlopende volmachten genoemd als voorbeeld van een — volgens hen — laakbare werkwijze.31 Belastingplichtigen weten hierdoor soms niet eens dat bezwaar en beroep is ingesteld namens hen. De geïnterviewde vertegenwoordigers van NCNP-bureaus hebben echter ontkend dat zij gebruikmaken van dergelijke volmachten.32 Zij geven op hun beurt aan dat ook op de handelwijze van gemeenten in bezwaar en beroep het een en ander aan te merken is.33 Op deze wijze worden de interviews meer een welles-nietes-spel dan een manier om misstanden objectief vast te stellen. De uitkomst van het onderzoek is hiermee niet verrassend: op basis van het onderzoek is er geen ander dan anekdotisch bewijs gevonden voor het bestaan van misstanden in WOZ-zaken.

Met betrekking tot BPM-zaken constateren de onderzoekers dat wel sprake is van misstanden in de werkwijze van NCNP-bureaus.34 Dit hangt niet noodzakelijkerwijs samen met gestegen aantallen procedures, het aandeel van NCNP-bureaus hierin of proceskostenvergoedingen, nu hierover niets objectief is komen vast te staan.35 Ook is een verdienmodel van NCNP-bureaus niet bewezen.36 Kennelijk zijn de onderzoekers op grond van andere omstandigheden en/of de gehouden interviews met de Belastingdienst tot de conclusie gekomen dat sprake is van misstanden.

Eén van de relevante omstandigheden zou kunnen zijn dat de politie en FIOD fraude hebben geconstateerd bij de export van tweedehands leaseauto’s37 en bij de import van schadevoertuigen38, waarbij de BPM-aangifte een onderdeel is van de fraudeconstructie. Overigens vermeldt het rapport geen uitspraken waarbij verdachten van deze fraude daadwerkelijk zijn veroordeeld.

Ook wordt als misstand genoemd het werken met doorlopende machtigingen, waarbij het NCNP-bureau zonder medeweten van de belastingplichtige zelf doorprocedeert om kostenvergoedingen te kunnen incasseren.39 In WOZ-zaken hebben de onderzoekers dit niet bewezen geacht.40 Wellicht is dit verklaarbaar doordat er gerechtelijke uitspraken bestaan van het weigeren van één bepaalde gemachtigde in BPM-zaken, die dergelijke doorlopende machtigingen gebruikt.41

Voorts kan aan het beeld van misstanden hebben bijgedragen, dat er in BPM-zaken drie grote NCNP-bureaus actief zijn, die de markt domineren. Samen zorgen zij voor ruim 90% van het aantal ingediende bezwaren en beroepen.42 Daarnaast zijn er nog drie kleinere NCNP-bureaus actief, die voor nog eens 5% van de ingediende bezwaren en beroepen zorgen.43 In WOZ-zaken zijn meer NCNP-bureaus actief en wordt nog steeds circa de helft van de bezwaren zonder gemachtigde ingediend.

Andere relevante verschillen tussen de door de onderzoekers geschetste feiten en omstandigheden in BPM-zaken enerzijds en WOZ-zaken anderzijds heb ik niet kunnen vinden in het rapport. Uit de hiervoor genoemde omstandigheden kan ik geen duidelijke criteria destilleren voor de af- of aanwezigheid van misstanden. Hier wreekt zich het ontbreken van objectieve maatstaven aan de hand waarvan de misstanden kunnen worden aangetoond. De uitkomsten van het onderzoek zijn daarmee niet controleerbaar en de verschillen in uitkomst tussen WOZ en BPM daarmee niet verklaarbaar.

Recent is een algemene tariefsverhoging doorgevoerd in het BPB. Voor WOZ-zaken gold, in elk geval tot de uitkomst van dit onderzoek, een uitzondering, zodat daarvoor nog steeds de oude, lagere, bedragen gelden.44 Nu uit het onderzoek niet is gebleken dat sprake is van ‘een werkwijze’ bij NCNP-bureaus die tot misstanden leidt, zou deze uitzonderingspositie kunnen worden ingetrokken.

De vraag is of dit rapport die conclusie kan dragen. Wat mij betreft niet zonder meer, vanwege de hiervoor besproken tekortkomingen in de onderzoeksaanpak. Daarnaast blijkt uit dit rapport dat de onderzochte NCNP-bureaus kennelijk met de huidige tarieven een financieel gezond bedrijf kunnen runnen, zodat een verhoging in hun geval niet noodzakelijk lijkt. Het huidige bedrag is reeds hoog genoeg om als ‘tegemoetkoming in de kosten’ te dienen. Voor andere soorten dienstverleners, zoals de reguliere belastingadvieskantoren die niet op NCNP-basis werken, ligt dit wellicht anders. Voor hen zou een verhoging van de forfaitaire bedragen wellicht wel recht doen aan de gestegen kosten van hun dienstverlening. Ook zou er een verschil kunnen bestaan in de kostendekkendheid van de vergoedingen voor WOZ-procedures inzake woningen enerzijds en niet-woningen anderzijds. Dat is in dit rapport echter niet onderzocht. De tijd zal leren hoe een volgend kabinet hiermee omgaat.

Dat het gevoel of het vertrouwen van de bezwaarmakers niet correspondeert met de cijfers over gegrond verklaarde bezwaren (en de vermindering van de WOZ-waarde) of het kwaliteitsoordeel van de Waarderingskamer, betekent naar mijn mening niet dat de lokale overheid dit naast zich neer zou moeten leggen. Naar mijn idee zou de (lokale) overheid moeten willen leren van de uitkomsten van dit soort onderzoeken. Dat een eerdere ervaring met bezwaar maken of de overtuiging dat bezwaar maken moeilijk is kennelijk leidt tot minder vertrouwen in de WOZ-uitvoering, biedt inzicht, de kans voor reflectie op het eigen handelen en verbeteringen op dit punt.

Een zorgvuldige behandeling van WOZ-bezwaren, waarbij partijen gegevens uitwisselen en over en weer naar elkaars argumenten luisteren, kan bijdragen aan een betere WOZ-waardering in het vervolg, een betere dienstverlening en een groter vertrouwen van de burger in de (lokale) overheid. Of dit één-op-één ook het aantal bezwaarschriften helpt te verminderen weet ik niet, maar ook zonder direct zichtbaar of tastbaar resultaat in die zin zou de overheid zich naar mijn idee dienstbaar moeten opstellen en moeten streven naar een zorgvuldige bezwaarafhandeling.

In dit streven zouden de betrokken partijen rondom dit onderwerp zich kunnen verenigen. Zowel gemeenten als belastingplichtigen (bijvoorbeeld woningeigenaren) en hun vertegenwoordigers hebben belang bij een zorgvuldige bezwaarafhandeling. Uiteindelijk is een juiste vaststelling van de WOZ-waarde, waardoor de belastingen die hierop gebaseerd zijn ook eerlijk worden verdeeld, in het belang van al deze partijen. Naar eigen zeggen zijn NCNP-bureaus er immers niet (of althans niet enkel) op gericht een zo hoog mogelijke proceskostenvergoeding te verkrijgen, maar om hun klanten in rechte bij te staan als zij menen dat er fouten zijn gemaakt bij de WOZ-waardering.51 Gemeenten en NCNP-bureaus zouden samen kunnen bespreken hoe een zorgvuldige bezwaarprocedure eruit ziet en welke inspanningen over een weer verwacht worden om dit te bereiken.

Daarnaast ben ik van mening dat een verbetering niet enkel binnen de juridische sfeer gevonden zal worden. Ik zie ook een rol weggelegd voor andere expertisegebieden, bijvoorbeeld op het vlak van communicatie, mediation, bestuurskunde en organisatiekunde. Kennis uit deze vakgebieden kan helpen om een zorgvuldige bezwaarprocedure in te richten die recht doet aan bezwaarmakers die fouten in de besluitvorming willen aankaarten en die minder ruimte geeft aan bezwaarmakers die de procedure aangrijpen om een zo hoog mogelijke vergoeding te krijgen van de gemeente.

Overigens bestaan er al initiatieven op dit vlak en zijn er gemeenten en samenwerkingsverbanden die hier actief mee aan de slag zijn. Ik denk daarbij aan de initiatieven in het kader van het project ‘Samen Organiseren’ van de VNG en de Landelijke Vereniging Lokale Belastingen (LVLB).52 Het zou naar mijn idee goed zijn als hierbij ook andere betrokkenen dan de overheid zelf aansluiten, zoals vertegenwoordigers van woningeigenaren (denk aan Vereniging Eigen Huis of Aedes), belastingplichtigen en belastingadviseurs. Wellicht zouden ook de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Nationale Ombudsman input kunnen leveren. Een brede blik op dit onderwerp kan mogelijk nieuwe inzichten opleveren.