5.6.4 Implementatie van verordeningen

In deze subparagraaf kijk ik naar de implementatie van verordeningen en de wijze waarop de wetgever daarbij probeert het bepaaldheidsgebod te waarborgen. Alle onduidelijkheden op EU-niveau hebben rechtstreeks gevolgen op nationaal niveau, omdat verordeningen niet mogen worden omgezet. Wel nopen verordeningen soms tot het nemen van uitvoeringsmaatregelen of moeten zij worden geïmplementeerd in het nationale recht door bepalingen op te nemen inzake straffen die worden gesteld op de niet-naleving ervan.

De in paragraaf 5.6.1 genoemde Handleiding Wetgeving en Europa bevat enkele opmerkingen over het gebruikmaken van verwijzingen bij de implementatie van met name verordeningen. Deze verwijzingen kunnen worden gebruikt indien het Europees recht geen discretionaire ruimte biedt of nader uit te werken bepalingen bevat en dus inhoudelijk daarvoor geschikt is. Ten eerste worden instructies gegeven voor de formulering van statische en dynamische verwijzingen, gebaseerd op de Aanwijzingen voor de Regelgeving (AR 341- 343). Een statische verwijzing verwijst naar een regeling zoals die op een bepaald moment geldt. Deze bevat daarom de naam van de regeling, de vindplaats in het Publicatieblad van de EU én informatie over de laatste wijziging ervan.1 Daarmee is altijd volstrekt helder wat het geldende recht is, maar moet ook iedere wijziging in het Europees recht leiden tot een wijziging van de verwijzing. Een dynamische verwijzing bevat daarentegen alleen de naam van de regeling en een verwijzing naar de publicatie daarvan in het Publicatieblad van de EU. Wijzigingen of aanvullingen worden geacht ‘inbegrepen’ te zijn in de verwijzing. Hiermee wordt voorkomen dat indien de verordening of richtlijn wijzigt, de verwijzing geen referent meer heeft en om die reden niet langer kan worden toegepast. Zowel statische als dynamische verwijzingen zijn doorgaans toegestaan, maar in strafbepalingen zijn de mogelijkheden begrensd. Met name dynamische verwijzingen als onderdeel van de strafbepaling worden in de Handleiding problematisch geacht, omdat problemen kunnen ontstaan met het bepaaldheidsgebod.2 Een bepaling die slechts in algemene zin het handelen in strijd met de bepalingen van verordening x strafbaar stelt, wordt onomwonden ‘ontoelaatbaar’ geacht.3 In ‘101 praktijkvragen’ (de voorganger van de Handleiding) werd daarop nog toegelicht dat specifiek naar een bepaling uit een verordening moet worden verwezen en dat moet worden nagegaan in hoeverre die bepaling voldoende nauwkeurig is om te worden toegepast in het strafrecht.4 Verder worden in de Handleiding definitiebepalingen ongeschikt geacht om naar te verwijzen, alsmede ‘bepalingen waarvoor de strafbaarheid van de overtreding daarvan in het nationale recht geregeld moet worden.’5 Wat met die laatste aanwijzing bedoeld wordt, is mij echter niet geheel duidelijk. Het strafrecht bevat immers met regelmaat bepalingen die een handeling kwalificeren als strafbaar (een strafbaarstelling), terwijl de omschrijving van die handeling (de gedragsomschrijving) gelegen is in een verordening. In dat geval lijkt sprake te zijn van een dergelijke bepaling ‘waarvoor de strafbaarheid van de overtreding daarvan in het nationale recht geregeld moet worden.’

Dynamische verwijzingen komen in de praktijk wel voor in het strafrecht. Een voorbeeld daarvan is artikel 10.60 Wmb, dat luidt: ‘Het is verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen.’ In artikel 1.1 sub 1 Wmb wordt een dynamische verwijzing gegeven naar de evoa, met de titel en publicatieplaats, maar zonder een verwijzing naar de laatste versie. Artikel 2 sub 35 van de evoa blijkt vervolgens een definitie te bevatten van het begrip ‘illegale overbrenging’, bestaande uit 7 onderdelen die soms ook weer verwijzen naar andere onderdelen van de evoa. De Wet milieubeheer bevat dus een dynamische verwijzing naar een definitiebepaling, die als bestanddeel van een strafbepaling fungeert. Dat is al problematisch omdat EU-wetgeving frequent wijzigt, maar het vaak ontbreken van geconsolideerde versies van instrumenten maakt het helemaal lastig om de reikwijdte van aansprakelijkheid vast te stellen voor een burger. Wel is het zo dat steeds naar specifieke bepalingen, hoe complex ook, van Europese regelgeving wordt verwezen en niet in algemene zin handelen in strijd met de evoa strafbaar is gesteld.

Verwijzingen kunnen überhaupt problematisch zijn vanuit het oogpunt van overzichtelijkheid van het geheel aan rechtsnormen.6 De gedragsnormen waar naar verwezen wordt zijn wellicht technisch en gecompliceerd, maar hoeven niet vaag te zijn. Ze zijn echter niet altijd gemakkelijk te achterhalen en de verhouding tussen verschillende normen en tussen verschillende normcomplexen kan onduidelijk zijn. De wetgever overwoog bij de uitvoering van de evoa dat vanwege het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel was gekozen voor verwijzingen naar specifieke artikelen die strafrechtelijk worden gehandhaafd. Daarbij maakte de wetgever expliciet onderscheid tussen de bepaaldheid die is vereist in het bestuursrecht en in het strafrecht.7 Ook gaf de wetgever toe dat het resultaat van de verwijzingen in artikel 10.60Wmweinig inzichtelijk is. Om die reden is een lijst opgenomen als bijlage met een korte toelichting op de inhoud van het verbod waar naar wordt verwezen.8