6.7 Deelconclusie

Het Hof van Justitie acht zich tot op heden niet begrensd in zijn interpretatievrijheid door het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. Het Hof wil uit principe geen rekening houden met het rechtsgebied waarin een regel van Europees recht is geïmplementeerd. In de zaak Grøngaard en Bang, waarin het Hof een strafuitsluitingsgrond moest uitleggen, stelde het Hof dat de uitleg van de richtlijn zorg moet dragen voor een zo groot mogelijke effectieve werking. De nationale rechter heeft vervolgens tot taak de rechtsbescherming te waarborgen. Het Hof bewerkstelligt aldus een strikte taakverdeling tussen zichzelf en de nationale rechter. Die hangt samen met het feit dat volgens het Hof de Europese rechter in laatste instantie verantwoordelijk is voor de uitleg van het Europees recht, en de nationale rechter voor het nationale recht. Het Hof van Justitie treedt daarom niet in de uitleg van het nationale recht, terwijl de nationale rechter gehouden is prejudiciële vragen te stellen indien het Europees recht onduidelijk is.1

In dit hoofdstuk is ook onderzocht hoeveel vrijheid het Hof zich in de praktijk toebedeelt bij de uitleg van het Europees recht. De jurisprudentie van het Hof in het punitief bestuursrecht vertoont, net als de rechtspraak van het EHRM waar het Hof veelvuldig naar verwijst, veel kenmerken van de rechtenconceptie. Het Hof van Justitie maakt veel gebruik van de teleologische interpretatiemethode. De wetsgeschiedenis speelt, met name waar het gaat om de verdragen, een notoir kleine rol voor de uitleg. Het Hof hanteert een objectieve rechtsopvatting en is steeds op zoek naar de autonome betekenis van het Europees recht die bijdraagt aan de ontwikkeling van het Europees recht. In gevallen waar verschillen tussen taalversies zich voordoen, komt het Hof op basis van een vergelijking van verschillende versies tot een uitleg, die niet even goed hoeft aan te sluiten bij al die versies (en dat ook niet kan). Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat volgens het Hof bepalingen waarvan niet-naleving rechtstreeks wordt bestraft met financiële sancties, niet mogen worden uitgelegd op een wijze die indruist tegen de ‘normale betekenis’ van de in die bepaling gebruikte woorden of die leidt tot een resultaat contra legem. De grammaticale interpretatiemethode speelt dus wel degelijk een rol. Ook tendeert de rechtspraak niet altijd naar een ruimere reikwijdte van het Europees recht: het mogelijk onbestraft blijven van bepaalde gedragingen is voor het Hof geen reden te kiezen voor een sterk van de tekst afwijkende interpretatie. Het is dus niet zo dat de teleologische interpretatiemethode altijd prevaleert ten opzichte van de overige interpretatiemethoden, zeker niet waar het de uitleg van secundair Europees recht betreft.2 Het is denkbaar dat, naarmate het Europees recht een grotere invloed krijgt op het materiële strafrecht, het legaliteitsbeginsel toch een expliciete rol krijgt in het begrenzen van de interpretatievrijheid van het Hof van Justitie.

Het Hof stelt aan de uitleg van strafbepalingen door de nationale rechter wel eisen op basis van het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. Het Hof noemt het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod van terugwerkende kracht en het ‘beginsel dat de toepassing van de strafwet niet ten nadele van de verdachte mag worden uitgebreid’, ofwel het analogieverbod.3 Richtlijnen mogen niet zonder basis in het nationale recht leiden tot het vestigen of verzwaren van strafrechtelijke aansprakelijkheid, en een richtlijn mag ook niet leiden tot een uitleg contra legem van de nationale wet. Deze beperkingen zijn geformuleerd ten aanzien van het product of resultaat van interpretatie van strafbepalingen, en niet ten aanzien van de toepassing ervan in de concrete strafzaak.4 Dit heeft tot gevolg dat niet met behulp van rechterlijk overgangsrecht een conforme uitleg voor de toekomst mag worden gegeven, ook al wordt daarmee de rechtszekerheid van individuen gewaarborgd. Een conforme uitleg van het nationale recht is dan simpelweg niet mogelijk, de rechter kiest voor een niet-conforme uitleg en de wetgever is aan zet.5 De grenzen die het Hof formuleert zijn strikt en onvoorwaardelijk. Daarmee is de uitleg van het Hof van Justitie strikter dan die van het EHRM, en dan die van zichzelf in het punitief bestuursrecht. Rechtszekerheid weegt kennelijk in het Europees strafrecht per definitie zwaarder voor de interpretatie dan effectiviteit van het Europees recht, terwijl in het EVRM de rechtvaardigheid en bescherming van individuen tegen horizontale mensenrechtenschendingen soms het belang van rechtszekerheid van de verdachte overtroeven.6

Hoewel de plicht tot conforme interpretatie door de jurisprudentie van het Hof niet in strijd komt met het legaliteitsbeginsel, heeft conforme interpretatie wel invloed op de gangbare wijze van interpreteren – meer precies, op de gangbare wijze van het motiveren van de interpretatie. Conforme interpretatie neemt een vaste plaats in tussen de interpretatiemethoden. De tekst van het nationale recht staat voorop: conforme interpretatie mag niet leiden tot een uitleg contra legem. De nationale rechter moet vervolgens onderzoeken of de wetgever beoogd heeft het Europees recht om te zetten, en indien de wetgever dat inderdaad heeft beoogd moet de rechter veronderstellen dat hij ook heeft beoogd het Europees recht adequaat om te zetten. Een conforme uitleg van het nationale recht is dan in beginsel mogelijk. Uit latere rechtspraak volgt dat deze omzettingswil moet prevaleren boven meer concrete uitlatingen van de wetgever over de beoogde uitleg van het nationale recht. Conforme interpretatie komt dan na grammaticale interpretatie, maar voor wetshistorische. Hoewel het Hof van Justitie in Von Colson en Kamann stelde dat conforme interpretatie plaatsvindt op grond van nationale interpretatiemethoden met inachtneming van de grenzen aan de bevoegdheid van de rechter die het nationale recht stelt, blijkt uit deze rechtspraak dat conforme interpretatie wel degelijk het proces van interpreteren beïnvloedt. De rechter opereert derhalve formeel binnen de kaders van het nationale recht, interpreteert ook het nationale recht, maar wordt daarbij inhoudelijk gestuurd door het Europees recht.7

Omdat er niet veel precies op dit aspect toegespitste jurisprudentie voorhanden is, is het lastig om te onderzoeken hoe de nationale strafrechter precies omgaat met de plicht tot conforme interpretatie. In het Thuiskopie-arrest formuleerde de Hoge Raad richtlijnen voor conforme interpretatie.8 De benadering van de Hoge Raad is resultaatgericht: het uitgangspunt is de Europeesrechtelijke norm. De vraag die de rechter zich vervolgens moet stellen is of het nationale recht een uitleg in overeenstemming met de Europeesrechtelijke norm onmogelijk maakt. Dat is zo wanneer de tekst evident in strijd is met de Europese norm, maar een uitleg die tegen de uitlatingen van de wetgever in de wetsgeschiedenis ingaat kan niet worden geweigerd met een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. In het strafrecht hecht de Hoge Raad veel waarde aan de nationale wetsgeschiedenis, maar vaak is niet precies duidelijk welke invloed het Europees recht precies op de uitleg heeft gehad. In de feitenrechtspraak zijn enkele uitspraken gevonden die (impliciet) de grenzen van conforme interpretatie opzoeken. Met name de ruim geformuleerde delictsomschrijving van mensenhandel lijkt ruimte te bieden voor wezensvreemde toepassingen met een beroep op het Europees recht. Tot slot lijkt de strafrechter geneigd terughoudend te zijn met conforme interpretatie wanneer het Europees recht beleidsvrijheid laat tot het stellen van strengere regels, ongeacht de vraag of de wetgever van die beleidsvrijheid gebruik heeft gemaakt. In dit hoofdstuk is betoogd dat indien de wetgever geen gebruik heeft gemaakt van die beleidsvrijheid, de gebruikelijke presumptie geldt dat de wetgever heeft beoogd eenzelfde reikwijdte te geven aan het nationale recht als in het Europees recht. Slechts indien de wetgever gebruik heeft gemaakt van zijn beleidsvrijheid, is een conforme interpretatie niet verplicht.9

Bij de formulering van de conforme-interpretatieplicht laat het Hof van Justitie zich relatief veel gelegen liggen aan de specifieke strafrechtelijke waarborgen, en staat het toe dat die de werking van het mechanisme van conforme interpretatie beperken. Dat is in het Europees recht een tamelijk ongebruikelijke situatie.

Het Hof beïnvloedt met zijn rechtspraak over conforme interpretatie de wijze waarop de nationale rechter het nationale recht moet uitleggen. Daardoor lijkt de jurisprudentie van het Hof soms sterk gericht op de instrumentele functie van het recht. De rechtspraak van het Hof biedt niettemin mogelijkheden en argumenten voor de strafrechter om het legaliteitsbeginsel te waarborgen, eventueel ten koste van de effectieve werking van het Europees recht. Doordat niet alleen de toepassing van een uitleg beperkt wordt door het legaliteitsbeginsel, maar het zelfs niet is toegestaan een bepaald resultaat te bereiken indien dit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, wordt voorkomen dat de uitleg van het nationale recht steeds verder verwijderd raakt van de tekst ervan. Dat bevordert de rechtszekerheid.

Conforme interpretatie heeft op meerdere manieren implicaties voor de machtsverdeling. Conforme interpretatie zorgt voor een meer zelfstandige positie van de nationale rechter ten opzichte van de nationale wetgever en de nationale wetsgeschiedenis.10 Tegelijkertijd wordt door het Hof, door de tekst van de nationale wet tot uitgangspunt en absolute grens te nemen, de verantwoordelijkheid voor een correcte implementatie van het Europees recht in de eerste plaats bij de nationale wetgever gelegd. De wetgever heeft tot taak te zorgen dat de nationale wet een getrouwe weergave geeft van de rechten en plichten die burgers hebben op grond van het Europees recht. Vormt de nationale wet niet zo’n getrouwe weergave, dan zijn de mogelijkheden voor de strafrechter om het conflict ten nadele van de verdachte op te lossen zeer beperkt. De nationale rechter heeft in deze structuur vooral een zelfstandige en belangrijke taak het legaliteitsbeginsel te waarborgen.