5.6.1 Nederlandse uitgangspunten bij de omzetting van kaderbesluiten en richtlijnen

Er zijn verschillende documenten die de omzetting van Europese regelgeving beogen te begeleiden. Dat zijn ten eerste de Aanwijzingen voor de regelgeving, die algemene uitgangspunten voor wetgeving bevatten alsmede enkele specifiek op omzetting van Europees recht toegesneden aanwijzingen.1 Daarnaast is de ‘Handleiding wetgeving en Europa. De voorbereiding, totstandkoming en nationale implementatie van Europese regelgeving’ (hierna: de Handleiding) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie een belangrijke leidraad.2 In deze subparagraaf worden de belangrijkste elementen uit deze twee documenten besproken.

Ten eerste komt de kwestie bronrechtgericht of doelrechtgericht omzetten expliciet aan de orde in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Aanwijzing 56, blijkens de toelichting vooral geschreven met het oog op implementatiewetgeving, bepaalt dat voor de terminologie in het Nederlandse recht zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de terminologie in het internationaal en Europees recht, tenzij die termen niet duidelijk zijn, leiden tot inconsistenties met overige Nederlandse wetgeving of simpelweg geen goed Nederlands opleveren. Op basis van deze aanwijzing gaat de eerste voorkeur dus uit naar het overnemen van of verwijzen naar Europese terminologie. Daarnaast staat in hoofdstuk 8, dat specifiek gaat over de implementatie van Europese regelgeving, in aanwijzing 338 dat bij implementatie zoveel mogelijk wordt aangesloten bij instrumenten in bestaande wetgeving. Indien de omzettingswetgeving wordt ingebed in een bestaand juridisch kader, zal dus sneller worden aangesloten bij Nederlandse terminologie.

Dat de praktijk de wetgever soms voor een lastige keuze stelt tussen bronrecht- of doelrechtgericht omzetten, illustreert de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wet milieubeheer. De Commissie had erop aangedrongen zoveel mogelijk aan te sluiten bij de in het Europees recht gebruikelijke begrippen. Die sloten echter niet aan op de in Nederland gangbare terminologie waar het ging om het begrip verwijdering: wat verwijdering is in het Europees recht is ‘definitieve verwijdering’ in het Nederlandse, en ‘verwijdering’ in het Nederlandse recht komt overeen met het Europees begrip ‘beheer’.3 De Nederlandse wetgever moest ofwel afwijken van de in het nationale recht gebruikelijke terminologie, ofwel afwijken van de Europese terminologie. De wetgever kiest voor het laatste, en licht dit expliciet en helder toe in de memorie van toelichting, hetgeen te prijzen is vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en in enige mate compenseert voor de systematische onduidelijkheid die met deze inconsistentie wordt geschapen.

Aanwijzing 337 uit hetzelfde hoofdstuk 8 luidt als volgt: ‘Bij implementatie worden in de implementatieregeling geen andere regels opgenomen dan voor de implementatie noodzakelijk zijn.’ Blijkens de toelichting beoogt deze aanwijzing te voorkomen dat omzetting deel wordt van een brede herziening van een regeling of dat nationaal beleid wordt meegenomen (een zogenoemde ‘nationale kop’), omdat daarmee het risico bestaat dat het omzettingsproces vertraging oploopt. Die vertraging kan de wetgever zich doorgaans, gezien de korte implementatietermijnen, niet permitteren. Het gaat daarbij om zuiver nationaal beleid. Aanwijzing 337 staat daarom volgens de Handleiding niet in de weg aan het stellen van striktere normen bij minimumharmonisatie4 of anderszins het maken van beleidskeuzes waarin expliciet is voorzien in het Europees recht.5 Wel is het al geruime tijd beleid om zo min mogelijk striktere eisen te introduceren die het Nederlandse bedrijfsleven in een ongunstige positie zouden kunnen brengen.

De Handleiding Wetgeving en Europa bevat deels een uitwerking van de Aanwijzingen en deels een oriëntatie op Europese regelgeving en de daaruit voortvloeiende verplichtingen voor de wetgever. In deze Handleiding wordt het probleem gesignaleerd dat het vaak lastig is beleidsruimte in Europese regelgeving te herkennen. Uit de aard van het instrument, richtlijn of verordening, kunnen geen conclusies worden getrokken over het al dan niet bestaan van beleidsvrijheid. Soms blijkt uit de bepaling expliciet dat lidstaten de bevoegdheid of verplichting hebben beleidskeuzes te maken bij de omzetting, maar niet zelden zijn de bepalingen van Europees recht vaag. In die gevallen, aldus de Handleiding, is beleidsruimte een onbedoeld bijproduct van een moeizaam verlopen wetgevingsproces op Europees niveau.6