5.5.4.4 Europees recht – buitencontractuele aansprakelijkheid

271. Kan de gemeente Eindhoven als steunverlener op grond van Unierecht worden aangesproken door voetbalclubs die concurreren met PSV? De vereisten voor een buitencontractuele aansprakelijkheid zijn hetzelfde ongeacht de (rechts)persoon die de vordering instelt. Voor aansprakelijkheid is een onrechtmatige handeling vereist waardoor schade wordt geleden die in een rechtstreeks causaal verband staat met de onrechtmatigheid. De onrechtmatigheid bij een buitencontractuele aansprakelijkheid van een lidstaat gegrond op Unierecht valt uiteen in drie delen: er moet een voldoende gekwalificeerde schending zijn begaan, van een regel van Unierecht, en de geschonden regel moet ertoe strekken rechten toe te kennen aan particulieren.1

De gemeente is een overheidsinstelling. Steun door regionale en lokale lichamen zoals gemeentes en waterschappen valt binnen de reikwijdte van artikel 107 lid 1 en artikel 108 VWEU.2 In artikel 108 lid 3 VWEU is het standstill-beginsel neergelegd. Dit standstill-beginsel heeft directe verticale werking.3 De gemeente Eindhoven heeft dus een Unierechtelijke regel geschonden. Er bestaat een voldoende gekwalificeerde schending van Unierecht indien een overheidsinstantie, wanneer zij beschikt over een normatieve bevoegdheid, de grenzen waarbinnen zij diende te blijven kennelijk en ernstig heeft miskend. Als de overheidsinstelling (in casu gemeente Eindhoven) geen beoordelingsmarge had, is een enkele schending voldoende.4 Indien de overheidsinstantie weet of behoort te weten dat sprake is van een steunmaatregel in de zin van artikel 107 lid VWEU, heeft zij geen beoordelingsmarge en moet zij de steunmaatregel (in beginsel) aanmelden bij de Commissie op grond van artikel 108 lid 3 VWEU. Het is dus van belang om te beoordelen of de gemeente Eindhoven in deze casus wist of behoorde te weten dat sprake was van staatssteun.5 Een probleem ontstaat wanneer het onduidelijk is dat een maatregel had moeten worden aangemeld om twijfel weg te nemen. Als het niet duidelijk is, of niet duidelijk had moeten zijn, dat de maatregel moest worden aangemeld, is de steunverlener niet aansprakelijk. In bovenstaand feitencomplex had de gemeente Eindhoven echter behoren te weten dat een constructie waarin grond wordt gekocht en vervolgens in erfpacht wordt uitgegeven terwijl een marktconforme tegenprestatie ontbreekt, staatssteun kan vormen. De gemeente heeft dan geen beleidsvrijheid inzake het wel of niet voldoen aan de opschortingsverplichting van artikel 108 lid 3, laatste zin, VWEU. Bij een zodanige stand van zaken is een enkele schending van het standstill-beginsel een voldoende gekwalificeerde schending van een Unierechtelijke regel.6

Het derde gedeelte van de vereiste onrechtmatigheid betreft de vraag of de geschonden regel van Unierecht, in casu artikel 108 lid 3 VWEU, ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren. Een belangrijk doel van het standstill-beginsel is preventie van concurrentievervalsing.7 Ook een norm ter bescherming van het algemeen belang kan rechten toekennen aan particulieren.8 Het Hof hanteert een extensieve interpretatie van dit vereiste. Ik ben van mening dat artikel 108 (lid 3) VWEU rechten toekent aan particulieren. Het voorgaande betekent dat voldaan is aan het vereiste van onrechtmatigheid.

Ten slotte is er de vraag of een derde schade heeft geleden. Zoals ik in de vorige sectie reeds aangaf, is het zeer onwaarschijnlijk dat een concurrent van PSV schade heeft geleden door de steunverlening. Hierdoor stuit een vordering gebaseerd op een buitencontractuele aansprakelijkheid jegens de gemeente wegens schending van het Unierecht af op het vereiste dat schade is geleden. Maar zelfs indien een concurrent schade heeft geleden door de steunverlening door de gemeente en dit kan bewijzen, vormt het ontbreken van een causaal verband tussen de onrechtmatige schending van Unierecht en de schade in deze casus een reden om buitencontractuele aansprakelijkheid af te wijzen.

272. Kan PSV als steunontvanger aansprakelijk worden gesteld op grond van Unierecht? Voor een Europeesrechtelijke aansprakelijkheid van particulieren moet aan drie voorwaarden worden voldaan. Er moet een regel van Unierecht geschonden zijn die directe horizontale werking heeft, er moet schade bestaan en er moet een causaal verband aanwezig zijn tussen de schade en de schending. In het SFEI-arrest heeft het Hof bepaald dat het Unierecht geen grondslag biedt voor aansprakelijkstelling van de steunontvanger die niet nagaat of de ontvangen steun overeenkomstig artikel 108 lid 3, laatste zin VWEU bij de Commissie is aangemeld.9 De reden hiervoor is dat het door artikel 108 VWEU georganiseerde systeem van toezicht op en onderzoek van staatssteun geen specifieke verplichting oplegt aan de steunontvanger, in casu PSV. De in artikel 108 lid 3 VWEU geregelde aanmeldings- en opschortingsverplichting en terugvorderingsbesluiten van de Commissie zijn alle louter tot de lidstaten gericht.10 Artikel 107 VWEU heeft geen directe horizontale werking.11 Er bestaat derhalve geen Unierechtelijke aansprakelijkheid voor particulieren wegens schending van deze artikelen. Daarmee kan PSV niet op grond van het Unierecht aansprakelijk worden gesteld. In SFEI geeft het Hof echter aan dat de steunontvanger misschien wel op grond van het nationale recht aansprakelijk kan worden gehouden. Indien dit het geval is, verplicht het gelijkwaardigheidsbeginsel de nationale rechter de begunstigde van onrechtmatige staatssteun aansprakelijk te achten.12 In deze casus is dat niet het geval omdat PSV naar mijn mening niet op grond van het nationale recht aansprakelijk kan worden gesteld. Zie daarvoor de volgende sectie.