2.4.1 Een tweeledig rechtmatigheidsvereiste

Artikel 5, eerste lid EVRM bevat een tweeledig rechtmatigheidsvereiste. Zo schrijft de aanhef van artikel 5, eerste lid EVRM voor dat iedere vrijheidsbeneming dient te geschieden “overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure”. Voorts bevat elk van de in artikel 5, eerste lid (sub a-f) EVRM opgesomde gronden van vrijheidsbeneming afzonderlijk de voorwaarde dat een arrestatie of detentie “rechtmatig” dient te geschieden.1 In de zaak Winterwerp t. Nederland heeft het EHRM expliciet invulling gegeven aan dit rechtmatigheidsvereiste. Hieruit volgt dat deze tweeledige eis in de eerste plaats verwijst naar nationale wetgeving. De nationale wetgeving moet voorzien in procedurele voorschriften en materiële gronden voor vrijheidsbeneming waaraan in een concreet geval van vrijheidsbeneming geconformeerd dient te worden.2 Met andere woorden: iedere arrestatie of detentie dient een procedurele en materiële basis te hebben in de nationale wetgeving.3

Dat de nationale wetgeving voorziet in materiële bases en procedurele voorschriften voor vrijheidsbeneming en dat hier in een concreet geval van vrijheidsbeneming aan wordt geconformeerd, is echter niet voldoende om te stellen dat aan het rechtmatigheidsvereiste van artikel 5, eerste lid EVRM is voldaan. Dit vereiste brengt namelijk met zich dat de nationale wetgeving aan bepaalde kwaliteitseisen moet voldoen. Zo moet de wetgeving voldoende duidelijk en precies zijn geformuleerd, toegankelijk en voorzienbaar zijn.4 Dit veronderstelt volgens het EHRM dat de wet- en regelgeving voldoende duidelijk en precies moet zijn om willekeurige detentie te voorkomen en om het voor de burger mogelijk te maken om – eventueel door middel van een gepast (juridisch) advies en tot op een hoogte die redelijk moet worden geacht gegeven de omstandigheden van het geval – te voorzien welke consequenties verbonden kunnen zijn aan een bepaalde gedraging.5

Het rechtmatigheidsvereiste van artikel 5, eerste lid EVRM vereist ook dat vrijheidsbeneming in lijn is met juridische standaarden die hun oorsprong vinden in het internationale recht.6 De procedure en gronden voor vrijheidsbeneming in de nationale wetgeving, en de toepassing daarvan in de praktijk, dienen met dergelijke standaarden in overeenstemming te zijn. Dit geldt in elk geval voor standaarden die onderdeel uitmaken van het EVRM, waaronder ook de algemene beginselen die daarin expliciet èn impliciet zijn neergelegd.7 In dit verband heeft het EHRM in Winterwerp t. Nederland uitdrukkelijk overwogen dat de frase “overeenkomstig een wettelijke procedure” in artikel 5, eerste lid EVRM met zich brengt dat procedurele voorschriften betreffende vrijheidsbeneming in nationale wetgeving in overeenstemming dienen te zijn met de aan dit voorschrift ten grondslag liggende notie dat de nationale wetgeving moet voorzien in een eerlijke en gedegen procedure, inhoudende dat iedere vrijheidsbenemende interventie wordt opgelegd en uitgevoerd door een geschikte autoriteit en dat vrijheidsbeneming nimmer willekeurig mag zijn.8 Ook heeft het EHRM gesteld dat “rechtmatig” als bedoeld in artikel 5, eerste lid (sub a-f) EVRM eist dat iedere arrestatie en detentie niet alleen in overeenstemming is met de nationale wetgeving, maar ook met het onderliggende doel van de betreffende grond voor vrijheidsbeneming in artikel 5, eerste lid (sub a-f) EVRM waarvan het rechtmatigheidsvereiste onderdeel uitmaakt, alsmede met de onderliggende doelstelling van artikel 5, eerste lid EVRM als geheel: de bescherming van het individu tegen willekeurige vrijheidsbeneming.9 Hieruit kan worden afgeleid dat op de nationale wetgever de taak rust om te zorgen dat de wettelijke gronden voor vrijheidsbeneming in lijn zijn met de ratio van de in artikel 5, eerste lid (sub a-f) EVRM opgesomde gronden en dat de wetgeving voldoende waarborgen bevat tegen willekeurige vrijheidsbeneming.10

Tenslotte lijkt de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming op het eerste gezicht in mindere mate binnen de reikwijdte van het rechtmatigheidsvereiste van artikel 5, eerste lid EVRM te vallen. In Bizzotto t. Griekenland heeft het EHRM overwogen dat “rechtmatigheid” in de zin van artikel 5, eerste lid EVRM in beginsel niet omvat de regelingen voor tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming.11 Niettemin volgt uit de eerder gewezen uitspraak inzake Bouamar t. België dat het rechtmatigheidsvereiste wel impliceert dat de vrijheidsbeneming in overeenkomst met de doelstellingen van de in artikel 5, eerste lid EVRM opgesomde gronden voor vrijheidsbeneming dient te geschieden.12 Er is aldus enige verbinding vereist tussen de grondslag die de vrijheidsbeneming legitimeert en de plaats waar, en omstandigheden waaronder dit ten uitvoer wordt gelegd.13 Indien dit niet het geval is, zal dit onverenigbaar zijn met de ratio van artikel 5, eerste lid EVRM.

Het rechtmatigheidsvereiste van artikel 5, eerste lid EVRM heeft aldus implicaties op drie niveaus: wetgeving, oplegging en tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming. Uiteindelijk zijn deze implicaties op alle drie de niveaus ingegeven door de centrale, onderliggende doelstelling van artikel 5, eerste lid EVRM: het beschermen van het individu tegen willekeurige vrijheidsbeneming. Het rechtmatigheidsvereiste wordt aldus voor een belangrijk gedeelte ingekleurd door het verbod op willekeur, waaruit volgt dat – althans in het kader van artikel 5, eerste lid EVRM – deze twee noties in beginsel niet los van elkaar kunnen worden gezien. Dit volgt ook uitdrukkelijk uit het standpunt van het EHRM dat willekeurige vrijheidsbeneming in een democratische samenleving die de rule of law eerbiedigt nooit als rechtmatig kan worden beschouwd.14 Dit geeft aanleiding om de notie van willekeur in het kader van artikel 5, eerste lid EVRM nader uit te werken.