Rb. Den Haag, 11-03-2022, nr. AWB 21/6960

Eiseres heeft op 16 september 2021 een verzoek ingediend bij het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Defensie om eiseres en haar familie op de evacuatielijst te plaatsen dan wel hen een proces te laten doorlopen waardoor zij een visum kunnen krijgen dat hen in staat stelt naar Nederland te reizen.

Op 1 november 2021 heeft eiseres de Staat der Nederlanden, de Immigratie- en Naturalisatie Dienst en het ministerie van Buitenlandse Zaken in gebreke gesteld en verzocht uiterlijk binnen twee weken een besluit te nemen op haar verzoek.

Op 29 november 2021 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

Bij brief van 30 november 2021 heeft kolonel [naam 1] van het Ministerie van Defensie gereageerd op de brief van eiseres van 1 november 2021.

Op 14 december 2021 is namens de staatsecretaris van Justitie en Veiligheid een verweerschrift ingediend naar aanleiding van het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

In artikel 6:20, derde lid, van de Awb1.is bepaald dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.

Eiseres heeft op 23 december 2021 en 17 januari 2022 aanvullende gronden van beroep ingediend.

Op 26 januari 2022 is, voor zover nodig namens alle verweerders, een aanvullend verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2022, tegelijkertijd met de zaak geregistreerd onder nummer AWB 21/6737. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Van de zijde van eiseres heeft verder de heer [naam 2] via een video verbinding als toehoorder de zitting bijgewoond en is ter zitting verschenen mevrouw drs. [naam 3] van Vluchtelingenwerk. Verweerders hebben zich laten bijstaan door hun gemachtigde. Van de zijde van verweerders zijn voorts verschenen kolonel [naam 1] en mevrouw [naam 4] van het ministerie van Defensie en mevrouw [naam 5] en mevrouw [naam 6] van het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Inleiding

1. Op 15 augustus 2021 heeft de Taliban Kabul ingenomen.

Op 18 augustus 2021 heeft de Tweede Kamer een motie (de motie Belhaj c.s.2.) aangenomen, waarin de regering is verzocht om bepaalde personen uit Afghanistan te evacueren en om, indien evacuatie niet mogelijk zou blijken, deze personen aan te merken als risicogroep bij het aanvragen van asiel in Nederland. Deze motie luidt – voor zover hier van belang – als volgt:

“overwegende dat Nederland en Nederlandse organisaties in Afghanistan naast tolken ook zijn ondersteund door een brede groep werknemers die net als de tolken voor Nederland hebben gewerkt en daarmee recht hebben op bescherming; verzoekt de regering, het beschermingsbeleid voor personeel dat voor de Nederlandse missie heeft gewerkt, in lijn te brengen met de EASO Country Guidance over Afghanistan en hen als systematisch vervolgde groep aan te merken, waarbij in deze groep vallen ten minste: medewerkers die de Nederlandse overheid hebben bijgestaan (onder anderen bewakers, judiciële medewerkers, koks, chauffeurs), medewerkers van Nederlandse ontwikkelingsprojecten, mensenrechten en in het bijzonder vrouwenrechtenverdedigers, fixers van journalisten en journalisten”.

Na de val van Kabul en de verplaatsing van de Nederlandse ambassade naar het vliegveld heeft de Nederlandse Staat een speciaal e-mailadres en een telefoonnummer geopend voor de communicatie met en over de in Afghanistan achtergebleven personen. Mails aan dit e-mailadres zijn beantwoord door een crisisteam (het Kabul Crisis Team). Het e-mailadres is op 18 september 2021 afgesloten.

Eiseres heeft de Afghaanse nationaliteit en stelt dat zij en haar gezinsleden op grond van de motie Belhaj voor evacuatie in aanmerking komen om de volgende reden. Zij heeft werkzaamheden verricht voor de UNAMA3.. Eiseres heeft met deze werkzaamheden een cruciale bijdrage geleverd aan een internationale veiligheidsmissie waar Nederland onderdeel van uitmaakt en die vice versa onmisbaar was voor de Nederlandse militaire missie in Afghanistan. Uit de Kamerbrieven van 14 september 20214.en 11 oktober 20215.volgt dat VN-medewerkers kwalificeren als groep die voor evacuatie in aanmerking komt, al dan niet onder de motie Belhaj.

In de brief van 30 november 2021 heeft het ministerie van Defensie bericht dat het ministerie van Buitenlandse Zaken het verzoek van eiseres om haar en haar familie op de evacuatielijst te plaatsen ter behandeling heeft overdragen aan het ministerie van Defensie. Verder wordt in deze brief verwezen naar de Kamerbrief van 11 oktober 2021 en geconstateerd dat eiseres niet onder de omschrijving van de daarin genoemde groepen valt. Het ministerie van Defensie zal daarom het ministerie van Buitenlandse Zaken niet verzoeken om eiseres en haar familie te faciliteren bij overkomst naar Nederland.

Ambtshalve toets

2. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb of een handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw6..

Is sprake van een besluit?

Verweerders stellen zich op het standpunt dat de brief van het ministerie van Defensie van 30 november 2021 niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Eiseres stelt van wel. De door eiseres gegeven argumenten worden besproken in de overwegingen hierna.

Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling wordt verstaan.

Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een wettelijke grondslag (bij of krachtens de wet). Bij hoge uitzondering kan een publiekrechtelijke bevoegdheidsgrondslag ook op een publiekrechtelijke taak, beleid zonder wettelijke basis, of de noodzaak tot het bieden van rechtsbescherming worden gebaseerd.7.

Zoals de voorzieningenrechter van deze rechtbank in twee uitspraken8.heeft overwogen en bij welke overwegingen deze zittingsplaats zich aansluit, brengt het daadwerkelijk evacueren van Afghaanse burgers vanaf Afghaans grondgebied met zich mee dat Nederland rechtsmacht moet uitoefenen in Afghanistan, een andere soevereine staat, en over diens burgers. Een belangrijk juridisch uitgangspunt is in dit verband dat de rechtsmacht van een staat zich beperkt tot zijn eigen grondgebied, omdat iedere staat op zijn eigen grondgebied soevereiniteit toekomt en iedere staat bij uitstek in staat is om daarop de rechten van zijn burgers te waarborgen. De soevereiniteit die een staat toekomt op zijn grondgebied wordt aangetast op het moment dat een andere staat rechtsmacht op dat grondgebied uitoefent.9.Slechts in uitzonderlijke situaties is door Europese en nationale rechters aangenomen dat een staat rechtsmacht heeft buiten zijn eigen grondgebied.10.Verder is van belang dat in de rechtspraak wordt aangenomen dat de Nederlandse Staat zich het lot aantrekt van Nederlandse staatsburgers of personen met een bijzondere band met Nederland die zich in het buitenland bevinden. De Nederlandse Staat heeft daarbij grote beleids- en beoordelingsvrijheid, omdat dit soort hulp en bijstand vaak geboden moet worden in onveilige situaties ter plaatse, waarbij internationale politieke belangen een grote rol spelen. Het is dus aan de Nederlandse Staat om te bepalen hoe hij vorm geeft aan deze hulp en bijstand.11.Tegen de achtergrond van deze gedachten speelt naar het oordeel van de rechtbank de kwestie van de evacuatie zich af waarover de motie Belhaj spreekt.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de motie Belhaj van 18 augustus 2021 dan wel de Kamerbrief van 18 augustus 202112.in een bevoegdheid voor evacuatie bij of krachtens de wet voorziet. In deze motie is de regering verzocht om personeel dat voor de Nederlandse missies heeft gewerkt aan te merken als systematisch vervolgde groepen, en deze personen, samen met het Afghaanse ambassadepersoneel, tolken en Nederlandse staatsburgers, zo snel als mogelijk te evacueren, de asielprocedure van deze personen in Nederland af te handelen, en indien evacuatie niet mogelijk blijkt, deze groepen aan te merken als risicogroepen bij de asielaanvraag in Nederland. De motie is door een meerderheid van de leden van de Tweede Kamer aangenomen. De regering heeft toegezegd de motie uit te voeren. Hiermee is voor wat betreft de evacuatie een politiek-bestuurlijk standpunt ingenomen. Het politiek-bestuurlijk standpunt vormt geen wettelijke grondslag voor de evacuatie. Wel kan een motie en de politieke besluitvorming daarover relevant zijn voor de invulling van een bestaande bevoegdheid en de wijze waarop deze wordt gehanteerd. Zo kunnen voor uitvoering van de evacuatie wellicht besluiten nodig zijn waarvoor bijvoorbeeld de Visumcode13.of de Vw een grondslag biedt. In een voorkomend geval kan in een derde land als Qatar, Pakistan of Iran, aan Afghanen een visum wordt verleend om Nederland in te reizen. Dat betekent niet dat voor de evacuatie een publiekrechtelijke grondslag bestaat. Ook kan politieke besluitvorming worden omgezet in een bevoegdheid bij of krachtens de wet. Daarvan is voor wat betreft de evacuatie geen sprake. De door eiseres aangehaalde uitspraak14.brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat deze uitspraak ziet op een motie of uitlatingen van een minister over een bestaande bevoegdheid bij of krachtens de wet.

Ook de door eiseres genoemde tolkenregeling15.en de in dat kader genoemde bevoegdheid tot het verstrekken van een inreisvisum als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Visumcode, vormen naar het oordeel van de rechtbank geen bevoegdheid voor evacuatie bij of krachtens de wet. De tolkenregeling is de vastgelegde werkwijze van de Nederlandse overheid waarmee tolken die voor de Nederlandse missies in Afghanistan hebben gewerkt zijn geholpen naar Nederland te reizen en in Nederland asiel aan te vragen. Met deze regeling is geen invulling gegeven aan een bevoegdheid bij of krachtens de wet. Evenmin biedt het bepaalde in artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw, artikel 2p, tweede lid, van de Vw of artikel 9, tweede lid, van de Rijksvisumwet een publiekrechtelijke grondslag voor evacuatie.

De rechtbank volgt verweerder dan ook in zijn standpunt dat wanneer in een voorkomend geval in een derde land als Qatar, Pakistan of Iran, aan Afghanen een visum wordt verleend om Nederland in te reizen, dit geen wettelijke grondslag biedt voor de evacuatie uit Afghanistan. Een visum is slechts van belang voor inreis in Nederland en niet voor het kunnen verlaten van Afghanistan. Verweerder heeft in zijn verweerschrift en ter zitting toegelicht dat het Kabinet constant bekijkt wat het kan doen om uitreis uit Afghanistan mogelijk te maken, bijvoorbeeld door middel van het verstrekken van nooddocumenten als laissez-passers en visa. Dit laatste is echter het minst belangrijke onderdeel aan de overbrenging en wordt per situatie bekeken. Het beleid van de Taliban ten aanzien van de uitreismogelijkheden voor Afghanistan is voortdurend aan verandering onderhevig. Kern van de overbrenging is de poging het voor personen mogelijk te maken om Afghanistan daadwerkelijk te kunnen verlaten en naar één van de omringende derde landen te reizen, dan wel, als personen zelfstandig in een derde land zijn aangekomen, te overleggen met de autoriteiten van dat betreffende derde land om het mogelijk te maken dat die personen het derde land weer kunnen verlaten en naar Nederland kunnen reizen.

Naar het oordeel van de rechtbank is de brief van 30 november 2021 dan ook niet aan te merken als een besluit, omdat een bevoegdheid voor evacuatie bij of krachtens de wet ontbreekt en daarmee dus geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Hoewel bij hoge uitzondering een publiekrechtelijke bevoegdheidsgrondslag ook op een publiekrechtelijke taak, beleid zonder wettelijke basis, of de noodzaak tot het bieden van rechtsbescherming kan worden gebaseerd, ziet de rechtbank daar in dit geval, waarbij het gaat om de uitoefening van rechtsmacht op het grondgebied van een andere staat over diens burgers, geen ruimte voor.

De rechtbank volgt evenmin de stelling dat sprake is van een ‘gepretendeerde’ wettelijke bevoegdheid. Eiseres wijst in dit verband op de toelichting bij artikel 1:3 van de Awb en de Afdelingsuitspraak van 12 april 200616.. Uit die toelichting volgt dat onder ‘gepretendeerde’ bevoegdheid wordt begrepen dat een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan wordt geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht als het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat geen sprake is van een situatie waarin is beoogd dit rechtsgevolg tot stand te brengen.

Is sprake van een handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw?

In artikel 72, derde lid, van de Vw is bepaald dat voor de toepassing van deze afdeling met een beschikking tevens gelijkgesteld wordt een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, waaronder begrepen het niet verlenen van de verblijfsvergunning overeenkomstig artikel 14, tweede lid, van de Vw.

De rechtbank volgt verweerders in het standpunt17.dat, voor zover het gaat om evacuatie of overbrenging van niet-Nederlanders, die evacuatie of overbrenging niet heeft plaatsgevonden (of zo mogelijk nog zou moeten plaatsvinden) in of vanwege hun hoedanigheid als vreemdeling, maar omdat zij bijvoorbeeld behoorden tot de lokale staf van de Nederlandse ambassade, dus in de eventuele hoedanigheid van werknemer en zijn kerngezin. Zoals de rechtbank heeft overwogen in r.o. 3.4 gaat het om buitenlands beleid en daarbij valt eiseres niet onder de rechtsmacht van de Nederlandse Staat. Een andere opvatting zou betekenen dat een veelheid aan handelen en nalaten van verweerders ten opzichte van personen die zich in het buitenland bevinden, dat mogelijk uitmondt in een aanvraag tot toelating tot of verblijf in Nederland, onder het bereik van artikel 72, derde lid, van de Vw komt. Voor zo’n verstrekkende uitleg ziet de rechtbank geen aanknopingspunten.

Het handelen van verweerders in dit verband, of het nalaten daarvan, betreft dan ook geen handeling in de zin artikel 72, derde lid, van de Vw.

Conclusie

5. Het beroep is niet gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb of een handeling in de zin van artikel 72, derde lid, Vw. Het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit en het beroep tegen de brief van 30 november 2021 is daarom niet-ontvankelijk. Aan een inhoudelijke bespreking komt de rechtbank daarom niet toe.

6. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.P.W. van de Ven, voorzitter, en mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, en mr. M.A.J. van Beek, rechter, in aanwezigheid van mr. S.L.L. Rovers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2022.

griffier rechter

afschrift verzonden aan partijen op:

Coll:

RechtsmiddelTegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.