2.3.1 Hoofdkeuze bij toedeling van bevoegdheden bij de omgevingsvergunning

Het vertrekpunt in de wet is dat gemeenten het bevoegd gezag zijn voor activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De uitzonderingen op deze hoofdregel worden in dit besluit geregeld. De wet regelt dat voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen wateractiviteiten een aparte vergunning moet worden aangevraagd. Dit besluit wijst daarvoor alle wateractiviteiten aan. Daarom kent dit besluit twee aparte bevoegdheidsverdelingen: één voor wateractiviteiten en één voor alle andere activiteiten. Voor zowel wateractiviteiten als andere activiteiten geldt het uitgangspunt: decentraal, tenzij. Dat betekent dat de gemeente, respectievelijk het waterschap, bevoegd gezag is, tenzij er een reden is om een ander bestuursorgaan bevoegd gezag te maken. Hiermee wordt de bevoegdheidsverdeling voor wateractiviteiten meer in lijn gebracht met de bevoegdheidsverdeling voor andere activiteiten. De Waterwet kende nog de voorrangsregel ‘hoogste bevoegd gezag, tenzij’ voor alle gevallen van samenloop van bevoegdheden. Dit basisprincipe is in het Omgevingsbesluit omgekeerd. Voor beide soorten activiteiten bevat dit besluit een regeling voor enkelvoudige aanvragen (de aanvraag heeft betrekking op één vergunningplichtige activiteit) en meervoudige aanvragen (de aanvraag heeft betrekking op verschillende vergunningplichtige activiteiten).

Dit besluit bevat een heldere en sluitende regeling voor het beslissen op aanvragen om vergunningen. Uitgangspunt hierbij is dat de gebruiker centraal staat: één loket, één bevoegd gezag en één besluit. Zo is voor iedere aanvraag om een omgevingsvergunning op voorhand duidelijk welk bestuursorgaan bevoegd is de omgevingsvergunning te verlenen. De regeling voor het bevoegd gezag draagt daarmee bij aan verschillende doelen van de verbetering van het stelsel omgevingsrecht: er is sprake van een grotere inzichtelijkheid en voorspelbaarheid van de bevoegdheidsverdeling en een samenhangende benadering. Zo levert dit besluit een bijdrage aan versnelling van de besluitvorming.

Een aantal vergunningenstelsels dat buiten het bereik van de voormalige Wabo viel, is binnen de werkingssfeer van de Omgevingswet gebracht, zoals vergunningen voor ontgrondingen en beperkingengebiedactiviteiten bij wegen en spoorwegen. Hierdoor kan voor nagenoeg ieder initiatief met gevolgen voor de fysieke leefomgeving één gecombineerde aanvraag worden ingediend, waarvoor één vergunning wordt verleend door maar één bevoegd gezag, of kunnen gecoördineerde vergunningen door één coördinerend bestuursorgaan worden verleend. Deze gecombineerde vergunningverlening draagt bij aan administratieve lastenverlichting en vermindering van bestuurlijke drukte rond activiteiten in de fysieke leefomgeving. Bovendien dwingt dit het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning tot een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Het bevoegd gezag maakt een integrale afweging, waarbij de beoordelingsregels voor alle relevante vergunningplichtige activiteiten worden toegepast.

De betrokkenheid van bestuursorganen die niet zelf het bevoegd gezag zijn, kan vorm krijgen door een recht op advies of een recht op advies met instemming. Wat betreft het recht op advies en advies met instemming is — gelet op de uitgangspunten van de stelselherziening — voortgebouwd op de situatie zoals deze voor de stelselherziening bestond. Dit betekent dat dit besluit aansluit bij de bestaande taakverdeling en daarnaast uitgaat van vertrouwen tussen overheden. Wanneer sprake is van advies, is het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning verplicht dit te vragen, maar mag het gemotiveerd afwijken van het advies. Wanneer sprake is van advies met instemming mag de omgevingsvergunning niet worden verleend voordat het betrokken bestuursorgaan met de desbetreffende onderdelen daarvan heeft ingestemd.

Advies met instemming is met name toegepast in gevallen waarbij met de introductie van de omgevingsvergunning een sectorale vergunningplicht is vervallen. Advies met instemming is ook van toepassing verklaard op met een vergunningplicht vergelijkbare bevoegdheden uit het oude milieurecht, zoals de verklaringen van geen bedenkingen uit de voormalige Wabo. Hiermee wordt recht gedaan aan de bestaande bestuurlijke taak- en verantwoordelijkheidsverdeling, een van de uitgangspunten van de stelselherziening. Wanneer in het voormalige omgevingsrecht geen sprake was van een sectorale vergunningplicht of een daarmee vergelijkbaar instrument wordt de betrokkenheid van bestuursorganen bij omgevingsvergunningen in dit besluit in principe vormgegeven via het adviesrecht.

De bestuursorganen die het recht op advies of advies met instemming hebben gekregen, hebben dit nodig om hun eigen taken uit te kunnen oefenen en hun verantwoordelijkheden waar te maken. Bestuursorganen met advies of advies met instemming leveren inbreng en expertise over de activiteit in kwestie aan het bestuursorgaan dat de vergunning verleent. Zij mogen hun instemming alleen aan de vergunning onthouden wanneer die strijdig is met de belangen op grond waarvan het instemmingsrecht was toebedeeld. Het bestuursorgaan dat de vergunning verleent, is en blijft verantwoordelijk voor het maken van een integrale belangenafweging.

Voor de bevoegdheden voor handhaving van vergunningen voor activiteiten geldt volgens artikel 18.2, tweede lid, van de wet dat het bevoegd gezag voor het verlenen van de vergunning ook bevoegd is voor het toezicht op de naleving daarvan en de handhaving. Hierdoor heeft de initiatiefnemer in principe te maken met één bevoegd gezag voor het gehele vergunningentraject. Dit leidt tot een samenhangende benadering van toezicht en handhaving. Ook vormt dit een stimulans voor intensievere samenwerking tussen toezichthoudende overheden. Dit besluit regelt een beperkt aantal uitzonderingen op deze hoofdregel. Het bestuursorgaan dat advies met instemming heeft verleend, mag handhaven op de onderdelen van deze vergunning waarmee is ingestemd. Het gaat om situaties waarin dit leidt tot doelmatiger toezicht en handhaving.

Dit besluit bevat in artikel 4.16 een ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel voor complexe bedrijven. Complexe bedrijven zijn activiteiten met bovenlokale gevolgen, die voor het overgrote merendeel onder Europees recht vallen. Het gaat in hoofdzaak om ippc-installaties met bovenlokale milieugevolgen, zoals chemische industrie en grote energiecentrales (> 50 MW), en om Seveso-inrichtingen.

Zowel de richtlijn industriële emissies als de Seveso-richtlijn vereisen een integrale beoordeling van deze bedrijven. In dit besluit wordt daarom voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor complexe bedrijven geregeld dat deze altijd door één bevoegd gezag worden afgehandeld, ook wanneer deze in een later stadium worden aangevraagd. Het bevoegd gezag voor het complexe bedrijf wordt ook bevoegd gezag voor alle andere vergunningplichtige activiteiten en voor alle algemeen geregelde activiteiten die plaatsvinden op dezelfde locatie als de milieubelastende activiteit zoals die uit de vergunning volgt. Bovendien wordt het adviesrecht met instemming van het college van burgemeester en wethouders met betrekking tot afwijkactiviteiten ten aanzien van complexe bedrijven ingeperkt, voor zover deze afwijkactiviteiten verband houden met het voorkomen en beperken van verontreiniging. Hiermee wordt geregeld dat lokale ruimtelijke afwegingen niet de bovenlokale milieuafweging op grond van de Europese richtlijnen kunnen doorkruisen.