Rb. Alkmaar, 28-06-2004, nr. 03/1437

Het besluit van verweerder van 6 oktober 2003.

Datum: 22 april 2004.

Eiseres is, daartoe ambtshalve opgeroepen, in persoon verschenen, bijgestaan door mr. J. Osinga, advocaat te Amsterdam.

Verweerder is, daartoe eveneens ambtshalve opgeroepen, verschenen bij gemachtigden

mr. E.A. Minderhoud, advocaat te Amsterdam, en M. Wierenga, beleidsmedewerker bij de gemeente Den Helder.

Bij besluit van 6 januari 2003, bekendgemaakt op 9 januari 2003, heeft verweerder voor de periode van 10 januari 2003 tot en met 30 juni 2003 aangewezen als veiligheidsrisicogebied het gebied gelegen binnen de grenzen van het Koningsplein, Polderweg, en de daaraan gelegen parkeerterreinen, de Prins Hendriklaan, de Plantsoenstraat, Spoorstraat, Molenstraat en Oostslootstraat, een en ander zoals weergegeven op de bij het besluit behorende kaart.

Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 16 februari 2003, nader aangevuld bij brief van 25 april 2003, bezwaar gemaakt.

Bij een ongedateerde brief, door de rechtbank ontvangen op 12 mei 2003, heeft eiseres de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Bij uitspraak van 16 juni 2003 met registratienummer GEMWT 03/592 (gepubliceerd in AB 2003/419 en Gst. 2003, no. 7192/150) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.

Bij besluit van 6 oktober 2003 heeft verweerder het bezwaarschrift, overeenkomstig het advies van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften, niet-ontvankelijk verklaard.

Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 14 november 2003, bij de rechtbank per fax ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.

Bij brief van 19 december 2003 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift toegezonden.

Bij brief van 29 december 2003 zijn namens eiseres de gronden van het beroep aangevuld.

Bij brief van 8 april 2004 is namens verweerder op de beroepsgronden gereageerd.

Vervolgens is het geding behandeld ter zitting van 22 april 2004.

Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.

In dit geding dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. In dat besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres tegen het besluit van 6 januari 2003 tot aanwijzing van het hiervoor vermelde gebied als veiligheidsrisicogebied (hierna: het aanwijzingsbesluit) niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiseres niet als belanghebbende is aan te merken. Daartoe heeft verweerder - kort samengevat - overwogen dat het enige rechtsgevolg van het aanwijzingsbesluit is dat de officier van justitie de bevoegdheid krijgt om een last af te geven om preventief te fouilleren, zodat de belangen van eiseres niet rechtstreeks bij het aanwijzingsbesluit zijn betrokken. Het besluit berust op het advies van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften, waarin de overwegingen van de voorzieningenrechter in de uitspraak van 16 juni 2003 worden onderschreven.

Eiseres heeft primair betoogd dat haar belangen wel degelijk rechtstreeks bij het aanwijzingsbesluit zijn betrokken. Daartoe heeft eiseres aangevoerd dat zij al jarenlang in Den Helder woont en gewoon was uit te gaan en vrienden en familieleden te bezoeken in het gebied dat is aangewezen als veiligheidsrisicogebied. Aangezien eiseres werkzaam is bij de politie en onder geen beding wenst te worden onderworpen aan een preventieve fouillering, daar zij dat beschouwt als een ernstige aantasting van haar persoonlijke integriteit en vrijheid, mijdt zij het veiligheidsrisicogebied sedert het aanwijzingsbesluit is genomen. Zij stelt dan ook als gevolg van het aanwijzingsbesluit te worden beperkt in haar bewegingsvrijheid en te worden aangetast in haar privé-leven.

Subsidiair heeft eiseres onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis betoogd dat het bestreden besluit strijdig is met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever om bestuursrechtelijke rechtsbescherming open te stellen tegen besluiten tot aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied. Voorts heeft eiseres gesteld dat ook op grond van de artikelen 8 en 13 van het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 2 van het vierde protocol bij het EVRM bestuursrechtelijke rechtsbescherming dient open te staan tegen het aanwijzingsbesluit, aangezien civielrechtelijke rechtsbescherming in dit geval niet als ‘effective remedy’ kan worden aangemerkt en evenmin bestuursrechtelijk kan worden opgekomen tegen de last van de officier van justitie tot preventief fouilleren.

De rechtbank overweegt allereerst dat eiseres, anders dan namens verweerder is betoogd, nog steeds belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het door haar ingediende beroep. Hoewel de periode waarvoor het aanwijzingsbesluit gold inmiddels is verstreken, heeft eiseres immers gesteld dat zij als gevolg van het bestreden besluit schade heeft geleden die zij op verweerder wenst te verhalen.

Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voorzover hier van belang, dient een belanghebbende, alvorens beroep in te stellen tegen een besluit, daartegen bezwaar te maken.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet kan de raad bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. In een veiligheidsrisicogebied kan de officier van justitie de bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid, en 52, derde lid, van de Wet wapens en munitie toepassen.

Ingevolge artikel 151b, tweede lid, van de Gemeentewet gaat de burgemeester niet over tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied dan na overleg met de officier van justitie in het overleg, bedoeld in artikel 14 van de Politiewet 1993.

Ingevolge artikel 151b, derde lid, van de Gemeentewet wordt de aanwijzing als veiligheidsrisicogebied gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde.

Ingevolge artikel 151b, vierde lid, van de Gemeentewet wordt de beslissing tot gebiedsaanwijzing op schrift gesteld en bevat een omschrijving van het gebied waarop deze van toepassing is alsmede de geldigheidsduur. Indien de situatie dermate spoedeisend is dat de burgemeester de beslissing tot gebiedsaanwijzing niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt hij alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking daarvan.

Ingevolge artikel 151b, vijfde lid, van de Gemeentewet brengt de burgemeester de gebiedsaanwijzing zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad en van de officier van justitie, bedoeld in het tweede lid.

Ingevolge artikel 151b, zesde lid, van de Gemeentewet trekt de burgemeester de gebiedsaanwijzing in, zodra de verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bedoeld in het eerste lid, is geweken. Het vijfde lid is van overeenkomstige toepassing.

Ingevolge artikel 50, derde lid, van de Wet wapens en munitie, voorzover hier van belang, kan de officier van justitie gelasten dat in gebieden die overeenkomstig artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet door de burgemeester als veiligheidsrisicogebied zijn aangewezen tegenover een ieder de bevoegdheid kan worden uitgeoefend om verpakkingen van goederen, met inbegrip van reisbagage, te onderzoeken op wapens of munitie.

Ingevolge artikel 51, derde lid, van de Wet wapens en munitie, voorzover hier van belang, kan de officier van justitie gelasten dat in gebieden die overeenkomstig artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet door de burgemeester als veiligheidsrisicogebied zijn aangewezen tegenover een ieder de bevoegdheid kan worden uitgeoefend om vervoermiddelen te onderzoeken op wapens of munitie.

Ingevolge artikel 52, derde lid, van de Wet wapens en munitie, voorzover hier van belang, kan de officier van justitie gelasten dat in gebieden die overeenkomstig artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet door de burgemeester als veiligheidsrisicogebied zijn aangewezen tegenover een ieder de bevoegdheid kan worden uitgeoefend om hem aan zijn kleding te onderzoeken op de aanwezigheid van wapens of munitie.

Ingevolge artikel 2.1.1.3 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Den Helder is de burgemeester met inachtneming van het bepaalde in artikel 151b van de Gemeentewet bevoegd om bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en de daarbij behorende erven als veiligheidsrisicogebied aan te wijzen.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

Ingevolge artikel 8, tweede lid, van het EVRM is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voorzover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het vierde protocol bij het EVRM heeft een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.

Ingevolge artikel 2, derde lid, van het vierde protocol bij het EVRM mag de uitoefening van deze rechten aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ingevolge artikel 13 van het EVRM heeft een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.

De rechtbank stelt voorop dat het besluit van verweerder tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied een besluit is waartegen op grond van de Awb bezwaar en beroep openstaat. Het betreft een concretiserend besluit van algemene strekking. Als gevolg van het aanwijzingsbesluit wordt immers het toepassingsbereik van de in de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid, en 52, derde lid, van de Wet wapens en munitie neergelegde algemeen verbindende voorschriften nader naar tijd en plaats bepaald en een publiekrechtelijke bevoegdheid aan de officier van justitie toebedeeld.

De rechtbank zal vervolgens ingaan op de vraag of verweerder eiseres terecht niet als belanghebbende bij het aanwijzingsbesluit heeft aangemerkt, omdat haar belangen niet rechtstreeks bij het aanwijzingsbesluit zijn betrokken.

In dit kader ziet de rechtbank aanleiding om in te gaan op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 151b van de Gemeentewet en de daarmee samenhangende artikelen 50, 51 en 52 van de Wet wapens en munitie.

Deze artikelen zijn in werking getreden met ingang van 15 september 2002 (Wet van 13 juli 2002, Stb. 2002, 420). Aan deze artikelen ligt ten grondslag een voorstel van wet van het Tweede-Kamerlid Van de Camp. Het initiatief tot dit wetsvoorstel is genomen met het oog op het toenemende wapengeweld in de samenleving. Met het wetsvoorstel is beoogd het instrumentarium waarmee wapengeweld kan worden bestreden uit te breiden. Het wetsvoorstel steunt op twee pijlers. In de eerste plaats wordt aan de burgemeester de bevoegdheid toegekend om bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied aan te wijzen als een zogeheten veiligheidsrisicogebied. In de tweede plaats wordt aan opsporingsambtenaren de bevoegdheid toegekend om in dergelijke gebieden te allen tijde, zonder dat daarvoor een specifieke verdenking bestaat, personen aan hun kleding en bagage, alsmede vervoermiddelen te onderzoeken op wapens of munitie, het zogeheten preventief fouilleren.

In het wetsvoorstel zoals dit oorspronkelijk luidde, waarin de voorgestelde wijziging van de Gemeentewet was vervat in een nieuw artikel 174b, volgde de bevoegdheid van de burgemeester tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied rechtstreeks uit de wet - de tussenkomst van de gemeenteraad was niet vereist - en was met de aanwijzing als veiligheidsrisicogebied tevens de bevoegdheid geconstitueerd om feitelijk over te gaan tot het preventief fouilleren; het ontstaan van die bevoegdheid volgde rechtstreeks uit de aanwijzing (Kamerstukken II, 26 865, nr. 2).

Naar aanleiding van de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer, waarbij naar voren is gekomen dat de noodzaak aanwezig werd geacht de regeling inzake het preventief fouilleren met zoveel mogelijk waarborgen te omkleden, nu hiermee inbreuk wordt gemaakt op het grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, is het wetsvoorstel gewijzigd. In de eerste plaats is aan de gemeenteraad de verordenende bevoegdheid toegekend om aan de burgemeester de bevoegdheid tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied te verlenen. In verband hiermee is in het wetsvoorstel artikel 174b van de Gemeentewet vernummerd tot artikel 151b van die wet. Tevens is de bevoegdheid om feitelijk over te gaan tot het preventief fouilleren overgeheveld naar de Wet wapens en munitie - de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid, en 52, derde lid, van die wet - en is die bevoegdheid, als extra waarborg, afhankelijk gemaakt van een bevel van de officier van justitie. (Kamerstukken II, 26 865, nr. 11).

De vraag of tegen het besluit tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied bezwaar en beroep openstaat op grond van de Awb is in de Memorie van Toelichting, die nog uitging van de oorspronkelijke tekst van het wetsvoorstel, bevestigend beantwoord (Kamerstukken II, 26 865, nr. 5, p.7). Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer hebben de leden van de SGP-fractie gevraagd wie in de zin van de Awb als belanghebbende kunnen worden aangeduid bij een besluit als bedoeld in deze wet. Door de initiatiefnemer van het wetsvoorstel is hierop in de Nota naar aanleiding van het Verslag, eveneens gebaseerd op de oorspronkelijke tekst van het wetsvoorstel, aldus geantwoord (Kamerstukken II, 26 865, nr. 7, p.14):

“Een gebiedsaanwijzing door de burgemeester is een besluit van algemene strekking en valt daarmee onder het bereik van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het rechtsgevolg dat uit het besluit voortvloeit is erin gelegen dat door de gebiedsaanwijzing de mogelijkheid bestaat dat burgers in het desbetreffende gebied aan de kleding worden onderzocht. Hiermee wordt hun grondrecht ingeperkt. Tegen een besluit tot gebiedsaanwijzing kan door belanghebbenden beroep worden ingesteld bij de (sector bestuursrecht van de) rechtbank. Alvorens in beroep te kunnen gaan dient de belanghebbende bezwaar te maken bij de burgemeester (artikel 7:1 van de Awb). Onder de categorie belanghebbenden vallen allen die een rechtstreeks bij de aanwijzing betrokken, individueel bepaald belang hebben bij het aangewezen gebied. Het gaat hierbij in elk geval om de bewoners van het gebied en degenen die er een bedrijf hebben of in het gebied werkzaam zijn. Niet is uitgesloten dat iedereen die aangeeft het gebied te willen bezoeken, door de bestuursrechter als belanghebbende wordt aangemerkt.”

In de Derde Nota van Wijziging, waarbij het wetsvoorstel in de hiervoor genoemde zin is gewijzigd, heeft de initiatiefnemer van het wetsvoorstel over het van toepassing zijn van de Awb het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 26 865, nr. 11, p.7-8):

“Een gebiedsaanwijzing door de burgemeester is een besluit van algemene strekking en valt daarmee onder het bereik van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het rechtsgevolg dat uit het besluit voortvloeit is erin gelegen dat door de gebiedsaanwijzing de mogelijkheid bestaat dat burgers in het desbetreffende gebied aan de kleding worden onderzocht. Hiermee wordt - zoals al eerder gesteld - hun grondrecht ingeperkt. (…) Tegen een besluit tot gebiedsaanwijzing kan door belanghebbenden beroep worden ingesteld bij de (sector bestuursrecht van de) rechtbank. Alvorens in beroep te kunnen gaan dient de belanghebbende bezwaar te maken bij de burgemeester (artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)”.

De rechtbank stelt vast dat gelet op de wet zoals deze thans luidt, het enige rechtsgevolg van het besluit van verweerder tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied is dat de officier van justitie hierdoor de bevoegdheid krijgt om te gelasten dat in dat gebied, kort gezegd, preventief mag worden gefouilleerd. Eerst wanneer de officier van justitie ook werkelijk een last tot preventief fouilleren op grond van de Wet wapens en munitie heeft doen uitgaan, zal eiseres met de gevolgen van het besluit tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied kunnen worden geconfronteerd. Dit betekent dat er een nader besluit van de officier van justitie is vereist, alvorens de belangen van eiseres kunnen worden geraakt. De omstandigheid dat het, zoals eiseres met een beroep op de wetsgeschiedenis heeft betoogd, in de rede ligt dat de officier van justitie nadat het aanwijzingsbesluit is genomen ook daadwerkelijk een last tot preventief fouilleren zal doen uitgaan, maakt niet dat de belangen van eiseres reeds rechtstreeks bij het aanwijzingsbesluit zijn betrokken.

Voorzover het aanwijzingsbesluit feitelijke gevolgen teweeg zou kunnen brengen, is de rechtbank van oordeel dat deze gevolgen zich slechts kunnen voordoen binnen het in het aanwijzingsbesluit begrepen gebied. Aangezien is gebleken dat eiseres niet woont of werkt in het als veiligheidsrisicogebied aangewezen gebied, daar geen onroerend goed bezit en daar evenmin een bedrijf exploiteert, is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet wordt geraakt door de feitelijke gevolgen van het aanwijzingsbesluit, zo die zich in dit geval al voordoen. Evenmin is gebleken dat eiseres anderszins wordt geraakt door de feitelijke gevolgen van het aanwijzingsbesluit op een wijze waardoor eiseres zich onderscheidt van willekeurige anderen. De enkele omstandigheid dat eiseres een regelmatige bezoeker stelt te zijn van het als veiligheidsrisicogebied aangewezen gebied, is onvoldoende voor een andersluidend oordeel.

Hieruit volgt dat verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat de belangen van eiseres niet rechtstreeks bij het aanwijzingsbesluit zijn betrokken. Verweerder heeft dan ook op goede gronden eiseres niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aangemerkt en haar bezwaarschrift om die reden terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het primaire betoog van eiseres faalt derhalve.

Ten aanzien van het subsidiaire betoog van eiseres dat bestuursrechtelijke rechtsbescherming dient te worden geboden tegen een besluit tot aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied overweegt de rechtbank als volgt.

Vastgesteld moet worden dat het invoeren van de als extra waarborg bedoelde bevelsbevoegdheid van de officier van justitie in dit geval voor eiseres tot gevolg heeft gehad dat een andere waarborg - de bestuursrechtelijke rechtsbescherming - is komen te vervallen. Uit de hiervoor geciteerde passages van de wetsgeschiedenis zou kunnen worden afgeleid dat dit in strijd is met de bedoeling van de wetgever. Uit de wetsgeschiedenis kan niet worden afgeleid of de wetgever dit gevolg van de introductie van de bevelsbevoegdheid van de officier van justitie voor de omvang van de kring van belanghebbenden bij het besluit tot aanwijzing als veiligheidsrisicogebied onder ogen heeft gezien. Het gaat evenwel de rechtsvormende taak van de rechter te buiten om door een uitleg van het begrip belanghebbende die zich niet verdraagt met artikel 1:2, eerste lid, van de Awb toch eiseres de mogelijk door de wetgever gewenste toegang tot de bestuursrechter te verschaffen. Wanneer de wetgever van mening is dat ook voor burgers als eiseres bestuursrechtelijke rechtsbescherming moet openstaan tegen een dergelijk besluit, dan zal de wet op dit punt moeten worden aangepast.

De rechtbank overweegt vervolgens dat in het Nederlandse rechtssysteem de burgerlijke rechter als restrechter fungeert, zodat het mogelijk is om het aanwijzingsbesluit aan die rechter ter toetsing voor te leggen. De rechtbank ziet niet in waarom de mogelijkheden die de burgerlijke rechter ter beschikking staan om rechtsbescherming te bieden niet zouden kunnen worden aangemerkt als ‘effective remedy’ in de zin van artikel 13 van het EVRM.

Ook het subsidiaire betoog van eiseres faalt derhalve. Nu de rechtbank van oordeel is dat eiseres bij de burgerlijke rechter kan opkomen tegen het aanwijzingsbesluit, ziet de rechtbank geen aanleiding om in te gaan op de door eiseres opgeworpen vraag of er bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat tegen de last van de officier van justitie tot preventief fouilleren. De beantwoording van die vraag gaat immers het kader van deze procedure te buiten.

Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is.

De rechtbank is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten.

De rechtbank,