Hof Arnhem, 29-04-2003, nr. 02/375

De rechtbank te Arnhem heeft op 1 maart 2001 vonnis gewezen in de voegingsincidenten en op 31 januari 2002 vonnis gewezen in de hoofdzaken in het geschil tussen appellante (hierna te noemen: [appellant]) als eiseres in het verzet tegen dwangbevelen en geïntimeerde (hierna te noemen: de gemeente) als gedaagde. Het laatstvermelde vonnis, naar de inhoud waarvan wordt verwezen, is in afschrift aan dit arrest gehecht.

Bij exploit van 19 april 2002 is [appellant] in hoger beroep gekomen van het vonnis van 31 januari 2002 met dagvaarding van de gemeente voor dit hof. Zij heeft daarbij gevorderd dat het hof bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren arrest dat vonnis zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, voor recht zal verklaren dat [appellant] zich terecht verzet tegen de dwangbevelen van de gemeente van 22 en 29 augustus 2000, van 5, 12, 22 en 26 september 2000 en van 3, 10 en 20 oktober 2000, betekend op respectievelijk 23 en 29 augustus 2000, 5, 13, 20 en 27 september 2000 en 4, 13 en 18 oktober 2000 en deze dwangbevelen nietig zal verklaren althans buiten effect zal stellen, met veroordeling van de gemeente in de kosten van beide instanties.

Bij memorie van grieven heeft [appellant] negen grieven aangevoerd tegen het bestreden vonnis en producties overgelegd.

De gemeente heeft bij memorie van antwoord verweer gevoerd, producties overgelegd en geconcludeerd dat het hof bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren arrest het bestreden vonnis zal bekrachtigen, zo nodig met verbetering van gronden, met veroordeling van [appellant] in de kosten van het hoger beroep.

Ter terechtzitting van het hof van 19 maart 2003 hebben partijen de zaak doen bepleiten, waarbij namens [appellant] het woord is gevoerd door mr J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en namens de gemeente door mr C.H. Blanksma, advocate te Amsterdam, overeenkomstig door hen overgelegde pleitnota's. Na afloop van het pleidooi heeft [appellant] op verzoek van het hof en met toestemming van de gemeente nog een tweetal producties (te weten: de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 september 2001 en het bestuursdwangbesluit van 13 februari 2001) aan het hof toegestuurd, welke verzuimd waren aan de vóór het pleidooi overgelegde processtukken toe te voegen.

Daarna hebben partijen arrest verzocht.

Tussen partijen staan in hoger beroep als enerzijds gesteld en anderzijds erkend dan wel niet of onvoldoende weersproken en op grond van de in zoverre niet bestreden inhoud van overgelegde bewijsstukken dan wel als door de rechtbank beslist en in hoger beroep niet bestreden, de navolgende feiten vast.

Aan de orde is het door [appellant] ingestelde verzet tegen de invordering van verbeurde dwangsommen ingevolge de dwangsombeschikking van 15 februari 2000. Vooropgesteld moet worden dat dit besluit onherroepelijk is nadat het daartegen ingestelde beroep is afgewezen door de Afdeling bestuursrechtspraak op 27 juni 2001. Na deze uitspraak heeft de burgerlijke rechter in beginsel ervan uit te gaan dat het besluit zowel wat betreft de wijze van tot-standkoming als wat betreft de inhoud in overeenstemming is met de wet en de algemene rechtsbeginselen.

[appellant] heeft de juistheid van de constateringen van de gemeente inzake het handelen harerzijds in strijd met voorschrift 3.1 van de milieuvergunning van 27 april 1999 in de periode na inwerkingtreding van het dwangsombesluit niet betwist en evenmin dat daardoor op zichzelf de dwangsommen zijn verbeurd, zodat deze overtredingen (hoewel nauwelijks geadstrueerd door de gemeente) tussen partijen vast staan.

[appellant] stelt zich evenwel op het standpunt dat de gemeente desalniettemin niet gerechtigd is deze dwangsommen te innen vanwege de omstandigheid dat de onderliggende milieuvergunning van 27 april 1999, overtreding waarvan heeft geleid tot het opleggen van de dwangsommen, inmiddels is vernietigd door de bestuursrechter.

De rechtbank heeft geoordeeld, kort weergegeven, dat deze omstandigheid niet in de weg staat aan de rechtsgeldigheid van het dwangsombesluit en de rechtmatigheid van de invordering van de dwangsommen. De daartegen gerichte grieven leggen het geschil in volle omvang voor aan het hof en zullen gezamenlijk worden behandeld.

De kern van het voorliggende geschil betreft de vraag naar de gevolgen van de vernietiging van de onderliggende milieuvergunning en kan als volgt worden omschreven: brengt de vernietiging van de onderliggende milieuvergunning mee dat [appellant] in de periode dat die vergunning rechtskracht had, achteraf gezien toch dwangsommen kon verbeuren wegens overtreding van die vergunning? [appellant] beantwoordt die vraag ontkennend terwijl de gemeente uitgaat van een bevestigend antwoord.

Het hier voorliggende probleem is een gevolg van het systeem van inwerkingtreding van vergunningen, zoals dat ten grondslag ligt aan onder meer artikel 20.3 Wet milieubeheer. Ingevolge die bepaling treedt een verleende milieuvergunning in werking met ingang van de dag waarop de termijn afloopt voor het indienen van een bezwaarschrift dan wel beroepschrift, tenzij gedurende die bezwaar- of beroepstermijn een verzoek tot een voorlopige voorziening is ingediend bij de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, in welk geval de vergunning niet in werking treedt voordat op dat verzoek is beslist. Dat impliceert dat de vergunning alsdan in werking treedt de dag nadat de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op dat verzoek heeft beslist indien die beslissing een afwijzing van het verzoek behelst. De vergunning is dan echter nog niet onherroepelijk; de ‘bodemprocedure’ tegen die vergunning is dan immers nog aanhangig bij de Afdeling. Een handhavingsbesluit, zoals een last onder dwangsom of een bestuursdwangaanzegging, treedt ingevolge de hoofdregel van artikel 3:40 Awb in werking door toezending aan betrokkene(n); blijkens artikel 20.4 Wm is het voorgaande artikel niet van toepassing op deze handhavingsbesluiten.

Aldus ontstaat de situatie dat B & W een vergunning onder voorschriften verlenen en bij geconstateerde overtredingen van een voorschrift handhavingsmaatregelen kunnen nemen, terwijl die vergunning nog niet onherroepelijk is.

Wanneer nadien de onderliggende milieuvergunning wordt vernietigd, heeft die vernietiging ingevolge artikel 8:72 lid 2 Awb terugwerkende kracht: “Vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee”, tenzij de bestuursrechter op de voet van het derde lid heeft bepaald dat de rechtsgevolgen in stand blijven. Daarvan is hier echter geen sprake. Gevolg daarvan is dat die vergunning geacht wordt niet te hebben bestaan (PG Awb II, p. 470; vgl. ook HR 28 oktober 1994, NJ 1995, 139 mnt. MS inzake Talma/Friesland, waarin is geoordeeld dat de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter impliceert dat dat besluit van meet af aan onrechtmatig is geweest).

Het is met name deze terugwerkende kracht van de vernietiging van de onderliggende milieuvergunning die [appellant] aangrijpt voor haar stelling dat er geen dwangsommen (kunnen) zijn verbeurd. Er is immers sprake van materiële connexiteit tussen de onderliggende vergunning en het dwangsombesluit. Het opleggen van dwangsommen strekt ertoe naleving van de vergunningsvoorschriften af te dwingen. Wanneer nu die vergunning geacht wordt nooit te hebben bestaan, geldt dat ook voor de daaraan verbonden voorschriften en voorschriften die geacht worden nooit te hebben bestaan kunnen niet worden overtreden. Het reparatoire karakter van een dwangsombesluit staat daaraan volgens [appellant] in de weg. Aldus is aan (de invordering van) de dwangsommen de titel komen te ontvallen. In wezen pleit [appellant] hiermee voor een uitzondering op de formele rechtskracht van het dwangsombesluit op grond van nadien opge-komen nieuwe omstandigheden (de vernietiging van de milieuvergunning heeft plaatsgehad nadat de Afdeling al uitspraak had gedaan op het beroep tegen het dwangsombesluit).

Het hof kan [appellant] evenwel niet volgen in deze gedachtegang Het dwangsombesluit heeft voor de burgerlijke rechter formele rechtskracht nu dit besluit door de bestuursrechter is getoetst en in stand is gelaten, en er zijn onvoldoende klemmende redenen daarop in het onderhavige geval een uitzondering te maken.

Weliswaar heeft de vernietiging van de milieuvergunning terugwerkende kracht en delen de rechtsgevolgen van die vergunning in die vernietiging, maar het dwangsombesluit kan niet worden aangemerkt als rechtsgevolg van de milieuvergunning in de zin van artikel 8:72 lid 2 Awb. In die zin is er in ieder geval geen sprake van connexiteit tussen de milieuvergunning en het dwangsombesluit. Het hof vindt daarvoor steun in de uitspraak van de Afdeling bestuurs-rechtspraak van 21 december 1999, AB 2000, 78. In die zaak was het besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan door gedeputeerde staten vernietigd maar werd een bouwvergunning, die was verleend op basis van dat nieuwe bestemmingsplan dat weliswaar niet onherroepelijk was maar wel in werking was getreden, in stand gelaten. De Afdeling oordeelde dat de bouwvergunning niet heeft te gelden als rechtsgevolg van het -vernietigde- goedkeurings-besluit en dus ook niet van rechtswege nietig kan zijn. Voorts oordeelde de Afdeling dat de vernietiging van het goedkeuringsbesluit, waardoor in feite het oude bestemmingsplan ‘achter-af gezien’ nog steeds van toepassing was en inmiddels afgegeven, nog niet onherroepelijke bouwvergunningen strikt genomen alsnog aan dat oude bestemmingsplan zouden moeten worden getoetst, in weerwil van de bewoordingen van artikel 8:72 lid 2 Awb, geen terugwerkende kracht heeft. Gevolg daarvan is dat aanvragen voor bouwvergunningen moeten worden getoetst aan het bestemmingsplan dat op dat moment van kracht is (ook al is het nog niet onherroepelijk) en dat een latere vernietiging van het goedkeuringsbesluit daarin geen verandering brengt, ook al was dan -achteraf bezien- dat bestemmingsplan niet het geldende plan. De ratio van deze beslissing is gelegen in de rechtszekerheid omdat bij de aldus gekozen wetstoepassing duidelijk is welke rechtsnormen het toetsingskader vormen.

In haar uitspraak van 19 juni 2002, AB 2002, 226 op het beroep van [appellant] tegen het besluit van 13 februari 2001 tot aanzegging van bestuursdwang, trekt de Afdeling bestuursrechtspraak deze lijn door naar handhavingsbesluiten. Ondanks het feit dat de onderliggende milieuvergunning was vernietigd bij uitspraak van 5 september 2001, liet de Afdeling het op die -vernietigde- vergunning gebaseerde bestuursdwangbesluit in stand, waartoe zij overwoog:

“Bij vernietiging van een besluit door de rechter worden de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in beginsel ongedaan gemaakt met terugwerkende kracht tot het tijdstip waarop het besluit werd genomen. Het besluit tot het opleggen van bestuursdwang is echter niet aan te merken als rechtsgevolg van het onderliggende besluit, zodat het niet voor vernietiging in aanmerking komt op de enkele grond dat de onderliggende vergunning inmiddels is vernietigd. Ten tijde van het nemen van het besluit tot het opleggen van bestuursdwang was de milieuvergunning rechtsgeldig in werking, waaruit voortvloeit dat de voorschriften die aan deze vergunning waren verbonden, op dat moment dienden te worden nageleefd.”

Naar het oordeel van het hof dient hetzelfde te gelden voor de invordering van verbeurde dwangsommen. Ook al is een besluit als de onderhavige milieuvergunning nog niet onherroepelijk, de omstandigheid dat deze in werking is getreden heeft tot gevolg dat deze vooralsnog door de betrokken burger dient te worden aanvaard als normatief kader voor zijn handelen tot het moment dat dit besluit wordt geschorst of vernietigd door de bestuursrechter. Indien het daartoe bevoegde bestuursorgaan naleving van dat besluit afdwingt door het nemen van een handhavingsbesluit, staat daartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open bij de bestuursrechter, die desgewenst ook een voorlopige voorziening kan treffen om onherstelbaar nadeel voor de burger af te wenden. Nu dat laatste niet is gebeurd en het dwangsombesluit integendeel door de bestuursrechter in stand is gelaten, blijft dit zijn formele rechtskracht behouden, niettegenstaande de later uitgesproken vernietiging van de onderliggende milieuvergunning. Het hof merkt ten overvloede nog op dat, indien de opvatting van [appellant] zou worden gevolgd, zulks ertoe zou leiden dat het bestuur nimmer op effectieve wijze handhavingsmaatregelen zou kunnen nemen ter bevordering van het naleven van in werking zijnde, maar nog niet onherroepelijke besluiten.

Daar komt nog bij dat, zoals ook de Afdeling overwoog in haar beslissing van 19 juni 2002, door de vernietiging van de milieuvergunning van 27 april 1999, de oude vergunning van 30 juli 1996 ‘herleefde’ en die vergunning evenmin een grondslag biedt voor het houden van varkens in de locaties die hier aan de orde zijn.

[appellant] heeft zich ter staving van haar standpunt beroepen op het arrest van de strafkamer van de Hoge Raad van 6 februari 2001, NJ 2001, 669. In die zaak werd verdachte vervolgd voor het overtreden van de voorschriften van de haar verstrekte milieuvergunning, terwijl deze vergunning drie dagen na de geconstateerde overtreding werd vernietigd. De Hoge Raad oordeelde dat er in die situatie geen sprake is van een krachtens de Wet milieubeheer uit hoofde van een rechtsgeldige beschikking afgegeven vergunning, omdat de vernietiging van de vergunning tot gevolg heeft dat die vergunning van meet af aan niet rechtsgeldig is geweest. Het hof had daarom verdachte terecht vrijgesproken van het haar telastegelegde.

[appellant] miskent echter dat in deze strafzaak de vervolging rechtstreeks was gebaseerd op de milieuvergunning en dat de overtreding van deze vergunning was telastegelegd. Het onderhavige geval echter wijkt hier in zoverre vanaf dat de invordering van de verbeurde dwangsommen is gebaseerd op het dwangsombesluit, dat als gezegd formele rechtskracht heeft, en niet rechtstreeks op de milieuvergunning en dat dat dwangsombesluit nu juist niet kan worden gezien als een rechtsgevolg van de -vernietigde- milieuvergunning dat deelt in de gevolgen van die vernietiging, zoals hiervoor overwogen.

De Afdeling bestuursrechtspraak zou volgens [appellant] onbegrijpelijk hebben gehandeld door eerst, op 27 juni 2001, uitspraak te doen over het dwangsombesluit en pas daarna, op 5 september 2001, over de onderliggende milieuvergunning. Dit is temeer onbegrijpelijk waar beide zaken tegelijk zijn behandeld op de zitting van de Afdeling van 15 maart 2001. Deze onlogische en onbegrijpelijke volgorde mag [appellant] niet ten nadele strekken, zo voert zij aan, temeer nu ook zonder deze uitspraak evident is dat de gewraakte stalruimte zonder meer vergunbaar is.

Ook dit verweer kan [appellant] echter niet baten. Daargelaten wat er zij van de gang van zaken tijdens beide beroepsprocedures bij de Raad van State, het hof kan als civiele rechter in een verzetprocedure als de onderhavige niet de bestuursrechtelijke procedure en de uitspraak van de bestuursrechter beoordelen en eventueel “diens werk overdoen” en een voor [appellant] gunstigere uitspraak bewerkstelligen, zoals zij kennelijk voorstaat. Gezien de opvatting van de Afdeling bestuursrechtspraak, zoals die naar voren komt in beide hiervoor aangehaalde uitspraken over de verbindendheid van een rechtsgeldig in werking zijnde bouwvergunning respectievelijk dwangsombesluit in de situatie dat het bestemmingsplan respectievelijk de onderliggende milieuvergunning niet onherroepelijk is, is de volgorde van uitspraken inzake het handhavingsbesluit en de onderliggende milieuvergunning overigens ook niet van belang. Immers, indien de milieuvergunning rechtsgeldig in werking is, dienen de daaraan verbonden voorschriften te worden nageleefd, ongeacht of de vergunning nog aan vernietiging bloot staat, zo volgt uit haar uitspraak van 19 juni 2002.

De klacht van [appellant] dat in de bestuursrechtelijke procedures de werking van de door haar op de voet van artikel 8.19 Wm gedane meldingen herhaaldelijk zou zijn miskend, stuiten eveneens hierop af. Bovendien laat dit betoog de formele rechtskracht van het dwangsombesluit en de gebondenheid van de civiele rechter daaraan, onverlet.

De omstandigheid dat na de vernietiging van de milieuvergunning B & W opnieuw een vergunning hebben verleend (met wederom een weigering van de gevraagde uitbreiding van de veestapel en een weigering de gewraakte ruimtes te mogen gebruiken voor het stallen van de varkens) en dat tegen deze vergunning (lees: de weigering) wederom beroep aanhangig is bij de Afdeling, leidt niet tot een ander resultaat en leidt er ook niet toe dat de uitspraak in deze verzetprocedure zou moeten worden aangehouden in afwachting van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. De dwangsommen zijn immers verbeurd nu [appellant] er voor gekozen heeft de vergunningvoorschriften stelselmatig te overtreden en het feit dat die vergunning op dat moment niet onherroepelijk was, daarbij niet van belang is. Ook het betoog dat de weigering om het aantal varkens te mogen uitbreiden en de gewraakte ruimtes te mogen gebruiken materieel gezien onjuist is omdat de feitelijke situatie wel vergunbaar is, kan [appellant] geen succes brengen, nu het niet aan de civiele rechter is zulks te beoordelen.

Op het voorgaande stuiten alle klachten van [appellant] af. Het hoger beroep faalt en het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd, met veroordeling van [appellant] in de kosten van het hoger beroep.

Beslissing

Het hof, rechtdoende in hoger beroep:

bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank te Arnhem van 31 januari 2002;

veroordeelt [appellant] in de kosten van het hoger beroep, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op € 2.314,28 voor salaris van de procureur en op € 230,- voor griffierecht;

verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs Makkink, Rijken en Brussaard en uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier ter openbare terechtzitting van 29 april 2003.