CRvB, 25-05-2022, nr. 21/459 AKW

Appellant heeft op 7 mei 2019 kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) aangevraagd voor zijn kinderen [Naam kind 1] (geboren [geboortedatum kind 1] 2017) en [Naam kind 2] (geboren [geboortedatum kind 2] 2018). Beide kinderen wonen bij hun moeder in Marokko.

Bij besluit van 29 juli 2019 heeft de Svb de aanvraag voor kinderbijslag vanaf het tweede kwartaal van 2018 afgewezen, omdat appellant niet heeft voldaan aan de minimale onderhoudseis voor zijn kinderen.

Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 juli 2019. Bij besluit van 30 januari 2020 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van appellant deels gegrond verklaard en hem over het vierde kwartaal van 2018 en het derde kwartaal van 2019 alsnog kinderbijslag toegekend, omdat appellant over die kwartalen voldoende aan het onderhoud van zijn kinderen heeft bijgedragen. Voor de overige kwartalen heeft de Svb de afwijzing van de kinderbijslag gehandhaafd, omdat appellant niet heeft voldaan aan de minimale onderhoudseis voor zijn kinderen van € 422,- per kwartaal voor 2018 en € 425,- per kwartaal voor 2019. Appellant wordt niet gevolgd in zijn betoog dat de onderhoudsbijdrage net als de kinderbijslag moet worden verlaagd naar het kostenniveau van het woonland.

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat de woonlandfactor niet moet worden toegepast op het bedrag van de onderhoudsbijdrage voor de kinderen van appellant. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat uit de memorie van toelichting bij de Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Wwsz) volgt dat het een keuze van de wetgever is geweest om met de invoering van het woonlandbeginsel geen wijziging te brengen in de voorwaarden voor het verkrijgen van een recht op kinderbijslag. Verder is volgens vaste rechtspraak van de Raad het hanteren van een vaste, inkomensonafhankelijke onderhoudsbijdrage in het kader van het vaststellen op het recht op kinderbijslag, zonder rekening te houden met de financiële draagkracht van de aanvrager, niet in strijd met het in verschillende verdragen neergelegde gebod van gelijke behandeling. Nu de hoogte van de bedragen die door appellant zijn betaald voor het onderhoud van zijn kinderen tussen partijen niet in geschil is, is de rechtbank met de Svb van oordeel dat appellant op basis van zijn onderhoudsbijdragen recht heeft op kinderbijslag over het vierde kwartaal 2018 en het derde kwartaal 2019 en geen recht heeft op kinderbijslag over de overige kwartalen.

Appellant heeft aangevoerd dat de onderhoudsbijdrage net als de kinderbijslag verlaagd moet worden naar het kostenniveau van het woonland. Appellant erkent dat de wetgever heeft overwogen dat de onderhoudsvoorwaarden voor het verkrijgen van kinderbijslag ongewijzigd blijven, maar wijst erop dat daarbij niet is besproken of de onderhoudsbijdrage ook ongewijzigd moet blijven voor kinderen die in het buitenland wonen. De in het Besluit uitvoering kinderbijslag (BUK) vermelde onderhoudsbijdrage is gerelateerd aan het ontvangen van 100% kinderbijslag. Wanneer kinderbijslag wordt verlaagd omdat de onderhoudskosten van een kind in Marokko lager zijn dan die van een kind in Nederland, dan moet ook de onderhoudsbijdrage worden verlaagd. Door dat niet te doen, wordt van ouders met een kind in Marokko een relatief hogere onderhoudsbijdrage verlangd. Volgens appellant is hier sprake van een ongeoorloofd onderscheid naar woonplaats en is sprake van strijd met artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).

De Svb heeft verzocht om bevestiging van de aangevallen uitspraak.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

In geschil is de vraag of de Svb terecht de woonlandfactor niet heeft toegepast op het bedrag van de onderhoudsbijdrage voor de kinderen van appellant in Marokko.

Wettelijk kader

Op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de AKW heeft de verzekerde overeenkomstig de bepalingen van deze wet recht op kinderbijslag voor een kind dat jonger is dan achttien jaar en dat door hem wordt onderhouden. Op grond van het achtste lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur hierover nadere regels gesteld. Dit is geregeld in artikel 5, eerste lid, van het BUK. Voor het tweede en derde kwartaal van 2018 was de vereiste onderhoudsbijdrage om voor kinderbijslag in aanmerking te komen € 422,- en voor het eerste en tweede kwartaal van 2019 € 425,-.

Artikel 12, eerste lid, van de AKW benoemt het basiskinderbijslagbedrag over een kalenderkwartaal. Op grond van artikel 12, tweede lid, van de AKW, voor zover hier van belang, bedraagt het basiskinderbijslagbedrag voor een kind dat woont buiten Nederland een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het bedrag, genoemd in het eerste lid. Het percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar het kind woonachtig is en dat van Nederland. Op grond van artikel 12, derde lid, van de AKW bedraagt het over een kalenderkwartaal te betalen bedrag, afhankelijk van de leeftijd van het kind, 70%, 85% of 100% van het op grond van het eerste en tweede lid vastgestelde basiskinderbijslagbedrag.

Op grond van artikel 35b van het Algemeen Verdrag inzake Sociale Zekerheid tussen Nederland en Marokko van 14 februari 1972 wordt de kinderbijslag die krachtens de Nederlandse wettelijke regelingen verschuldigd is voor kinderen die gewoonlijk in Marokko wonen voor de rechthebbenden verlaagd conform de volgende schaal: (…)

- voor kinderen voor wie het recht in de periode van 2 januari 2018 tot en met 1 januari 2019 aanvangt: verlaging met een vast percentage van 30% van het in Nederland toegekende bedrag voor de gehele periode waarin aanspraak kan worden gemaakt (…).

Invoering woonlandbeginsel; wat was de bedoeling van de wetgever?

Met de invoering van de Wwsz is het woonlandbeginsel ingevoerd in de AKW en is artikel 12, tweede lid, van de AKW toegevoegd. Uit de memorie van toelichting bij die wet blijkt het volgende1.:

“(…) Het woonlandbeginsel houdt in dat de hoogte van de uitkering wordt afgestemd op het kostenniveau van het land waar de belanghebbende of het kind woont.

De regering streeft naar beperking van export van uitkeringen naar landen buiten de EU. Zolang export naar die landen plaatsvindt, is het van belang geëxporteerde uitkeringen zo veel mogelijk te laten aansluiten bij het doel dat met de uitkeringen wordt nagestreefd. Voorkomen moet worden dat Nederlandse uitkeringen die buiten Nederland worden verstrekt, naar lokale maatstaven bezien, uit de pas lopen. (…)

Invoering van het woonlandbeginsel in de AKW en de WKB is een eerste stap in de richting van volledige stopzetting van export van deze regelingen buiten de EU zoals aangekondigd in het Regeerakkoord. (…)

Wat betreft de hoogte van de kinderbijslag en het kindgebonden budget geldt dat het gaat om een tegemoetkoming in de kosten voor de kinderen. Dit impliceert dat deze bijdragen een deel van de kosten voor kinderen dekken en dat de ouders in alle gevallen een eigen financiële verantwoordelijkheid voor hun kinderen houden. Kinderen die buiten Nederland woonachtig zijn en waarvoor kinderbijslag wordt betaald, wonen soms in landen waar het kostenniveau lager ligt dan in Nederland. (…) In de AKW wordt het recht op kinderbijslag bepaald door onder andere de toets of de verzekerde het kind onderhoudt wanneer het kind niet tot zijn huishouden behoort. De regering is van mening dat de voorwaarden voor het verkrijgen van een recht op kinderbijslag ongewijzigd dienen te blijven. De verzekerde moet daarom voor de vaststelling van het recht op kinderbijslag aantonen dat hij voldoet aan de onderhoudsvoorwaarden van het Besluit onderhoudsvoorwaarden kinderbijslag en de Regeling inkomen kinderbijslag (…)”.

De Raad concludeert hieruit dat de wetgever met de invoering van het woonlandbeginsel heeft beoogd de hoogte van de uitkering af te stemmen op het kostenniveau van het land waar de belanghebbende of het kind woont zonder wijziging te brengen in de voorwaarden voor het verkrijgen van een recht op kinderbijslag. De Raad volgt de rechtbank dan ook in zijn oordeel op dit punt.

Uit het voorgaande volgt dat de Svb, bezien naar nationaal recht, bij het bestreden besluit terecht het woonlandbeginsel niet heeft toegepast op het bedrag van de onderhoudsbijdrage voor de kinderen van appellant in Marokko.

Internationaal recht: verboden gelijke behandeling van verschillende gevallen?

Vervolgens is de vraag aan de orde of artikel 5, eerste lid, van het BUK in dit geval (gedeeltelijk) buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het in artikel 14 van het EVRM (althans artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM), in artikel 26 van het IVBPR en in artikel 1 van de Grondwet neergelegde verbod van discriminatie.

Appellant stelt in wezen dat hij als verzekerde met uitwonende kinderen in Marokko ten onrechte op dezelfde wijze wordt behandeld als een verzekerde met uitwonende kinderen in Nederland. Nu de vereiste onderhoudsbijdrage voor deze kinderen gelijk is, terwijl de onderhoudskosten van een kind in Marokko lager zijn dan die van een kind in Nederland, wordt van appellant een relatief hogere onderhoudsbijdrage verlangd. Vervolgens is de kinderbijslag voor een kind in Nederland wel weer hoger dan de kinderbijslag voor een kind in Marokko.

De Raad leidt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over artikel 14 van het EVRM af, dat het niet alleen verboden is gelijksoortige gevallen zonder toereikende rechtvaardigingsgrond ongelijk te behandelen, maar dat ook gelijke behandeling van ongelijke gevallen, waarbij materiële ongelijkheid wordt gecreëerd doordat de ene categorie feitelijk in een ongunstiger positie terecht komt dan de andere categorie, kan leiden tot een schending van artikel 14.2.Dit is het geval wanneer daarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Indien relevante verschillen bestaan tussen twee categorieën van gevallen en de ene categorie door toepassing van de regel in een ongunstiger situatie komt te verkeren dan de andere, moet worden beoordeeld of met de gelijke behandeling een gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd en of voldaan is aan het vereiste van proportionaliteit. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of, en in welke mate, verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is onder andere afhankelijk van de regelgeving die wordt beoordeeld en van de aard van het gemaakte onderscheid. In dit geval ligt ter beoordeling een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid voor. Op dat gebied hebben de verdragsstaten in het algemeen een ruime beoordelingsmarge. Dat is in dit geval niet anders. Appellant beroept zich namelijk op de ‘open norm’ van artikel 14 van het EVRM. Van een materiële ongelijke behandeling op grond van een als verdacht aangemerkt onderscheid, zoals onderscheid naar geslacht, ras of andere persoonlijke karakteristieken, is geen sprake. Dat betekent dat een zogenoemde ‘very weighthy reasons’-toets niet aan de orde is.

Het verschil in kostenniveau tussen Marokko en Nederland en het daarmee samenhangende verschil in kosten van levensonderhoud voor kinderen in Marokko en voor kinderen in Nederland, op grond waarvan het bedrag aan kinderbijslag voor kinderen in Marokko is gesteld op een lager bedrag dan voor kinderen in Nederland, levert voor de toepassing van de kinderbijslagwetgeving op het eerste gezicht een relevant verschil op tussen verzekerden met kinderen in Nederland en verzekerden met kinderen in Marokko. Dat toch voor beide categorieën een gelijke onderhoudseis wordt gesteld, kan daarom mogelijk een door artikel 14 van het EVRM verboden discriminatie opleveren. Om vast te stellen of van verboden discriminatie sprake is moet de Raad in de eerste plaats de vraag beantwoorden of, als gevolg van de gelijke onderhoudseis, verzekerden met kinderen in Marokko in een materieel ongunstiger situatie verkeren dan verzekerden met kinderen in Nederland. Zo ja, dan rijst de vraag of voor deze materiële ongelijkheid een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat, gegeven de in 4.9 omschreven beoordelingsmarge van de wet- en regelgever.

Naar het oordeel van de Raad kan niet zonder meer worden vastgesteld dat verzekerden met kinderen in Marokko door het systeem van een vaste onderhoudseis in een materieel ongunstiger situatie verkeren dan verzekerden met kinderen in Nederland. Niet gebleken is dat de feitelijke onderhoudskosten voor een kind in Marokko zo laag zijn dat de drempel van 422 dan wel 425 euro per kind per kwartaal irrealistisch is. Weliswaar kan voor kinderen die in Nederland wonen een groter deel van de minimaal vereiste onderhoudsbijdrage uit de kinderbijslag worden betaald dan voor kinderen die in Marokko wonen, maar vanwege het hogere kostenniveau in Nederland is zeker niet uit te sluiten dat verzekerden met kinderen in Nederland uiteindelijk netto (dat wil zeggen: na aftrek van de kinderbijslag) meer bijdragen aan het onderhoud van deze kinderen dan verzekerden met kinderen in Marokko. Dat sprake is van materiële benadeling van verzekerden met kinderen in Marokko staat dus geenszins vast.

Voor zover al sprake is van materiële benadeling van verzekerden met kinderen in Marokko, bestaat hiervoor naar het oordeel van de Raad een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met de vaste onderhoudseis wordt naar het oordeel van de Raad een legitiem doel nagestreefd. Verder is de vaste onderhoudseis geschikt om dit doel te bereiken en wordt zij op coherente wijze toegepast. In dit verband overweegt de Raad als volgt.

Het systeem van vaste onderhoudsbijdragen voor kinderen die niet tot het huishouden van de verzekerde behoren, is ingevoerd bij het Besluit onderhoudsvoorwaarden kinderbijslag, dat op 1 oktober 1995 in werking trad. Blijkens de nota van toelichting bij het besluit heeft dit een vereenvoudiging van de wijze van vaststelling van het recht op kinderbijslag ten doel. Die vereenvoudiging bestaat uit het stellen van vaste, forfaitaire bedragen voor onder meer de onderhoudsbijdrage van de verzekerde. Voor dat bedrag is het vóór de inwerkingtreding van het besluit geldende gemaximeerde bedrag aan onderhoudskosten als uitgangspunt genomen.3.Dit doel, het creëren van een eenvoudig systeem van forfaitaire bedragen die de kosten van het onderhoud van een kind reflecteren, is een legitiem doel. Het is ook een uitdrukking van het onderliggende, eveneens legitieme doel, namelijk het bewerkstelligen dat voor alle verzekerden, ongeacht hun inkomen en ongeacht de woonplaats van hun uitwonende kinderen, de drempel voor het verkrijgen van kinderbijslag op hetzelfde niveau ligt. Met deze drempel wordt vorm gegeven aan het uitgangspunt dat de verzekerde een eigen financiële verantwoordelijkheid draagt voor het onderhoud van zijn kinderen.

Dat toepassing van een uniforme onderhoudseis ertoe leidt dat in het geval van appellant, gelet op het kostenniveau in het woonland van de kinderen, een relatief hogere onderhoudsbijdrage wordt verlangd, maakt niet dat dit systeem niet proportioneel is in relatie tot de nagestreefde doelen. Uniformering van de onderhoudsbijdragen is een geschikt middel om te bewerkstelligen dat het recht op kinderbijslag op eenvoudige wijze kan worden vastgesteld en dat alle verzekerden in gelijke mate een minimale eigen financiële verantwoordelijkheid dragen voor de kinderen alvorens in aanmerking te komen voor kinderbijslag. De Raad merkt hierbij nog op dat, ook in zuiver nationale situaties, dezelfde vaste onderhoudseis wordt gehanteerd, ongeacht de leeftijd van het kind, terwijl het bedrag aan kinderbijslag afhankelijk is van de leeftijd van het kind, waaraan weer de vooronderstelling ten grondslag ligt dat de onderhoudskosten voor een kind stijgen met zijn leeftijd. Het middel van een vaste onderhoudseis wordt dus consistent toegepast om de doelen van eenvoudige uitvoerbaarheid en uniformiteit te bereiken.

Een meer geïndividualiseerde beoordeling is niet noodzakelijk om in een geval als het onderhavige, waar de ruime ‘margin of appreciation’ van de wetgever op het terrein van de sociale verzekering van toepassing is en waarin een ‘very weighty reasons’-toets niet aan de orde is, te kunnen spreken van een objectieve en redelijke rechtvaardiging. Artikel 14 van het EVRM vereist dan niet dat zodanig uitgewerkte regelingen worden getroffen dat voor de toepassing van elke afzonderlijke regeling elke onevenwichtigheid in elke denkbare situatie wordt voorkomen (vergelijk ECLI:NL:CRVB:2016:1070 en het arrest van het EHRM van 16 maart 2010, Carson, nr. 42184/05, par. 62).

Voor de rechterlijke toetsing aan het verbod op discriminatie dat is opgenomen in artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, artikel 26 van het IVBPR en artikel 1 van de Grondwet is er geen grond om andere, strengere maatstaven aan te leggen dan hiervoor bij de toetsing aan artikel 14 van het EVRM zijn gehanteerd.

Conclusie

Uit het voorgaande volgt dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering om het woonlandbeginsel toe te passen niet leidt tot een schending van de in 4.14 genoemde discriminatieverboden.

Uit 4.1 tot en met 4.15 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Appellant heeft dus geen recht op kinderbijslag over het tweede en derde kwartaal van 2018 en over het eerste en tweede kwartaal van 2019.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.