CRvB, 11-03-2016, nr. 14/5530 ANW

Op 30 augustus 2012 is appellant ingetrokken bij zijn ernstig zieke alleenstaande oudere zus [naam 1] (geboren [in 1] 1973) en haar minderjarige dochters [naam 2] (geboren[in 2] 1999) en [naam 3] (geboren [in 3] 2004). [naam 1] is op 21 september 2012 overleden. Haar dochters bleven daarna deel uitmaken van de huishouding van appellant. Appellant heeft vervolgens op 2 november 2012 een nabestaanden- en een halfwezenuitkering bij de Svb aangevraagd.

Bij besluit van 10 april 2013 heeft de Svb afwijzend beslist op het verzoek van appellant om hem een nabestaandenuitkering toe te kennen. Deze beslissing is gebaseerd op de aan artikel 15 van de Algemene nabestaandenwet (ANW) ontleende grond dat de zus van appellant is overleden binnen één jaar nadat hij met haar is gaan samenwonen, terwijl haar overlijden toen redelijkerwijs al te verwachten was. Tegen de weigering om hem eenANW-nabestaandenuitkering toe te kennen heeft appellant geen rechtsmiddel aangewend.

Bij besluit van eveneens 10 april 2013 heeft de Svb met ingang van september 2012 een ANW-halfwezenuitkering aan appellant toegekend. De Svb heeft appellant er daarbij op gewezen dat hij er rekening mee moet houden dat alle lopende ANW-halfwezenuitkeringen per 1 oktober 2013 zullen worden beëindigd wegens een wetswijziging.

Vervolgens heeft de Svb bij besluit van 11 juli 2013 de aan appellant toegekendeANW-halfwezenuitkering van laatstelijk € 265,76 per maand per 1 oktober 2013 ingetrokken op de grond dat de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW per die datum vervallen.

Tegen het onder 1.4 vermelde intrekkingsbesluit is namens appellant bij de Svb bezwaar gemaakt op de grond dat dit besluit niet verenigbaar is met een aantal eenieder verbindende bepalingen van verdragsrecht, waaronder in het bijzonder het recht op bescherming van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol (Eerste Protocol) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarbij is aangevoerd dat appellant geen nabestaande is in de zin van hoofdstuk I van de ANW, zodat hij behoort tot de groep verzorgers van halfwezen in de zin van de ANW die - ongeacht eigen inkomen en leefsituatie - niet kan profiteren van de verhoging van de ANW-nabestaandenuitkering die is gerelateerd aan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW. Volgens appellant valt niet in te zien waarom verzorgers van halfwezen zoals hij per definitie niet in aanmerking komen voor een vergelijkbare financiële compensatie voor het vervallen van de regeling inzake de afzonderlijkeANW-halfwezenuitkering. De door de Svb in aanmerking genomen overgangstermijn is volgens appellant geen toereikende compensatie voor het vervallen van zijn recht op een ANW-halfwezenuitkering.

De Svb heeft het bezwaar van appellant bij besluit van 21 november 2013 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Daartoe is verwezen naar de Wet van 28 maart 2013 tot wijziging van enkele socialezekerheidswetten in verband met vereenvoudiging van de uitvoering van deze wetten door de Svb (Wet vereenvoudiging regelingen SVB). Bij het bestreden besluit heeft de Svb het standpunt ingenomen dat de beëindiging van lopende ANW-halfwezenuitkeringen verenigbaar is met het recht op bescherming van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol. De Svb heeft er in dit verband aan herinnerd dat een overgangstermijn van een half jaar in de rechtspraak - gewezen is op ECLI:NL:CRVB:2004:AP4680 - toereikend is geacht. Ook heeft de Svb bij het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat toepassing van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB niet leidt tot een ingevolge verdragsrecht verboden onderscheid tussen aan de ene kant verzorgers van halfwezen die zijn aan te merken als nabestaande in de zin van hoofdstuk I van de ANW en, aan de andere kant, verzorgers van halfwezen die niet zijn aan te merken als nabestaande in de zin van hoofdstuk I van de ANW. Daartoe is overwogen dat er geen sprake is van vergelijkbare gevallen.

2. Bij de aangevallen uitspraak is het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld. In hoger beroep is namens appellant in essentie herhaald wat in de bezwaar- en beroepsfase is aangevoerd. In hoofdzaak is volhard in het standpunt dat de Wet vereenvoudiging regelingen SVB in het geval van appellant per 1 oktober 2013 vooralsnog geheel of gedeeltelijk buiten toepassing moet worden gelaten, omdat de onverkorte toepassing van deze wet niet verenigbaar is met het recht op bescherming van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol en met de discriminatieverboden die zijn opgenomen in artikel 14 van het EVRM, artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en artikel 2 van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK). Verder is een beroep gedaan op de artikelen 3 en 27 van het IVRK en op de ILO-conventies nr. 121 en nr. 128.

De Svb heeft gevraagd om een bevestiging van de aangevallen uitspraak.

4. De Raad oordeelt als volgt.

Ten tijde van het overlijden van de zus van appellant en het onder 1.3 vermelde toekenningsbesluit was in de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW een regeling opgenomen die, indien en zolang aan een aantal vereisten was voldaan, voorzag in de toekenning van een halfwezenuitkering aan de langstlevende ouder van een halfwees in de zin van de ANW of aan de persoon die, zoals appellant, als ware hij ouder zorg draagt voor een halfwees, die tot zijn huishouden behoort.

In artikel II, onderdeel G, van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB is bepaald dat de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW vervallen.

In artikel XI van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB is bepaald dat de artikelen van deze wet in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip en dat bij de vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II in acht wordt genomen dat dat artikel voor personen die voor de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin deze wet is geplaatst recht hebben op een ANW-halfwezenuitkering niet eerder in werking treedt dan zes maanden na die datum van uitgifte.

De Wet vereenvoudiging regelingen SVB is geplaatst in Staatsblad 2013, 115, dat is uitgegeven op 29 maart 2013.

In subonderdeel b van het enige artikel van het koninklijk besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB (Stb. 2013, 116) is bepaald dat artikel II, onderdeel G, van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB in werking treedt met ingang van 1 oktober 2013, voor zover het betreft personen die voor 29 maart 2013 recht hadden op een ANW-halfwezenuitkering.

Niet in geschil is dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde intrekkingsbesluit in overeenstemming is met de hiervoor aangehaalde nationale wetgeving. In geschil is louter of deze nationale wetgeving geheel of gedeeltelijk buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de door appellant ingeroepen bepalingen van verdragsrecht, waaronder het recht op bescherming van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol.

Artikel 1 van het Eerste Protocol luidt in de Nederlandse vertaling:

“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”

Artikel 1 van het Eerste Protocol garandeert naar zijn inhoud onvoorwaardelijke en nauwkeurig bepaalbare subjectieve rechten, zodat deze bepaling is aan te merken als een eenieder verbindende bepaling van verdragsrecht als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Ingevolge de Grondwet vinden wettelijke voorschriften binnen de Nederlandse rechtsorde geen toepassing, voor zover deze toepassing niet verenigbaar is met eenieder verbindende bepalingen van verdragsrecht.

Niet in geschil is dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB heeft geleid tot een inmenging in een door artikel 1 van het Eerste Protocol beschermd eigendomsrecht van appellant. Uit de Memorie van Toelichting bij het ontwerp van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB kan worden afgeleid dat ook de wetgever ervan uitgaat dat toepassing van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB, in een geval als in dit geding aan de orde, leidt tot een inmenging in een door artikel 1 van het Eerste Protocol beschermd eigendomsrecht (Kamerstukken II, 2011-2012, 33318, nr. 3, blz. 6 en 23).

In geschil is of de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB voldoet aan de in artikel 1 van het Eerste Protocol besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van deze inmenging in het eigendomsrecht. Bij de beslechting van dit geschilpunt wordt acht geslagen op de uitleg die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in zijn rechtspraak aan artikel 1 van het Eerste Protocol geeft. Beoordeeld moet worden of de inmenging bij wet is voorzien. Verder moet worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht ‘an individual and excessive burden’ (een onevenredig zware last) moet dragen.

Vastgesteld wordt dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde intrekking van de aan appellant toegekende ANW-halfwezenuitkering bij wet is voorzien. Deze intrekking volgt namelijk direct uit toepassing van de dwingendrechtelijke Wet vereenvoudiging regelingen SVB en het koninklijk besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB.

In de Memorie van Toelichting bij het ontwerp van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 318, nr. 3, blz. 1-3 en blz. 5-7) is voorop gesteld dat wordt gestreefd naar een overheid die zich beperkt tot het noodzakelijke. Daarbij is opgemerkt dat bezuinigingen een bijdrage leveren aan het ‘gezond maken’ van de overheidsfinanciën en dat het ‘gezond maken’ van de overheidsfinanciën noodzakelijk wordt geacht om zicht te houden op economische groei en het behoud van banen en welvaart in Nederland. Becijferd is dat door het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW ongeveer 10.000 van de om en nabij 25.000 destijds lopendeANW-halfwezenuitkeringen zouden worden ingetrokken zonder dat er voor de betrokkenen een recht ontstaat op een hogere ANW-nabestaandenuitkering. Begroot is dat door een en ander per jaar per saldo ongeveer € 30 miljoen wordt bespaard op de ANW-uitkeringslasten en € 0,3 miljoen op de ANW-uitvoeringslasten. Dit betekent dat het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW zowel is aan te merken als een reguliere bezuinigingsmaatregel in het belang van de nationale economie, als een ‘vereenvoudiging van de wet- en regelgeving in het belang van meer doelmatigheid, een grotere inzichtelijkheid van de regelgeving en vermindering van de administratieve lasten en uitvoeringskosten’. Verder kan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW niet los worden gezien van andere onderdelen van het beleid van de overheid om de toekomstige uitgaven in het kader van de sociale zekerheid te waarborgen, waarbij omvangrijke hervormingen worden doorgevoerd met verstrekkende gevolgen. Uit deze ‘brede houdbaarheidsproblematiek’ kan worden afgeleid dat het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW niet alleen is gericht op budgettaire doeleinden en op vereenvoudiging van de wet- en regelgeving, maar ook op de instandhouding van een via een omslagstelsel gefinancierd nationaal stelsel van sociale zekerheid als financiële bodemvoorziening. Niet zonder betekenis is in dit verband dat een ANW-halfwezenuitkering, anders dan eenANW-nabestaandenuitkering, voor betrokkenen veelal niet het karakter heeft van een financiële bodemvoorziening, maar van een aanvullende financiële tegemoetkoming in de kosten die samenhangen met het grootbrengen van kinderen. Ingevolge vaste rechtspraak van het EHRM (15 april 2014, 21838/10, Stefanetti e.a. punt 56) is beperking van de overheidsuitgaven een gerechtvaardigde doelstelling in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie. Op grond van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat aan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt.

Appellant heeft de noodzaak in twijfel getrokken van de wetswijziging op grond waarvan de Svb de aan hem toegekende ANW-halfwezenuitkering heeft ingetrokken. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat artikel 1 van het Eerste Protocol de rechter niet verplicht tot een - binnen de Nederlandse constitutionele verhoudingen niet voorziene - subsidiairiteitstoetsing. In het kader van de toetsing aan artikel 1 van het Eerste Protocol is daarom niet van belang of de wetgever de doelen die worden nagestreefd met de betrokken wetswijziging ook had kunnen nastreven op een voor appellant niet of minder bezwarende manier.

Appellant heeft in het kader van zijn beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol betoogd dat er geen sprake is van een ‘fair balance’, maar dat sprake is van disproportionaliteit.

In dit verband is van belang dat de wetgever bij de Wet vereenvoudiging regelingen SVB voor de intrekking van lopende ANW-halfwezenuitkeringen heeft voorzien in een overgangstermijn van zes maanden, dat de meeste verzorgers van halfwezen in de zin van de ANW vanaf 1 oktober 2013 tot 1 januari 2015 (het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet hervorming kindregelingen) in aanmerking kwamen voor een verhoging van de hun toegekende ANW-nabestaandenuitkering, en dat verzorgers van halfwezen die niet voor zo’n verhoging in aanmerking kwamen en niet genoeg inkomen of vermogen hadden om in hun levensonderhoud te voorzien, vanaf 1 oktober 2013 in een zuiver Nederlandse context in de regel recht hadden op financiële bijstand tot een vergelijkbaar minimumniveau op grond van de Wet werk en bijstand. Verder hebben de verzorgers van halfwezen aan wie geenANW-nabestaandenuitkering is toegekend dikwijls een toereikend eigen of gezinsinkomen en kunnen zij soms, naast kinderbijslag en kindgebonden budget, aanspraak maken op een pleegzorgvergoeding.

Gelet op het voorgaande zijn intrekkingen wegens het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW in het algemeen proportioneel te achten en leiden zij in het algemeen niet tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.

Het voorgaande laat onverlet dat het mogelijk is dat een intrekking wegens het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW in concrete gevallen leidt tot ‘an individual and excessive burden’ en tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. Bij toetsing aan artikel van het 1 Eerste Protocol mag niet worden volstaan met een verwijzing naar een al door de wetgever verrichte belangenafweging (zie onder meer EHRM 15 september 2009, no. 10373/05 Moskal/Polen en EHRM 4 december 2012, no. 10368/05 Migalska/Polen). Of er sprake is van ‘an individual and excessive burden’ moet van geval tot geval op basis van een deugdelijk individueel feitenonderzoek worden beoordeeld.

De aan appellant toegekende ANW-halfwezenuitkering is volledig ingetrokken. Daardoor is de kern van het betrokken eigendomsrecht van appellant aangetast, terwijl appellant niet kan profiteren van de verhoging van de ANW-nabestaandenuitkering die is gerelateerd aan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW, omdat hij niet is aan te merken als nabestaande in de zin van hoofdstuk I van de ANW. Deze feiten kunnen echter niet los worden gezien van het feit dat appellant sinds het overlijden van zijn zus voor de verzorging van [naam 2] en [naam 3] , naast kinderbijslag en kindgebonden budget, aanspraak kan maken op een (inkomensonafhankelijke) pleegzorgvergoeding. Deze vergoeding is aanzienlijk hoger dan het bedrag van de ingetrokken ANW-halfwezenuitkering en de (inkomensafhankelijke) verhoging van de ANW-nabestaandenuitkering die is gerelateerd aan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW. Ter zitting van de Raad is namens appellant te kennen gegeven dat inmiddels een pleegzorgvergoeding is toegekend aan de ouders van appellant, die een gedeelte van de verzorging van [naam 2] en [naam 3] hebben overgenomen. Op basis van de door appellant gestelde feiten en omstandigheden moet daarom de conclusie worden getrokken dat er in dit geding geen sprake is van ‘an individual and excessive burden’.

Appellant stelt dat hij ongerechtvaardigd wordt benadeeld ten opzichte van verzorgers van halfwezen in de zin van de ANW die zijn aan te merken als nabestaande in de zin van hoofdstuk I van de ANW, omdat hij niet in aanmerking komt voor de verhoging van de ANW-nabestaandenuitkering die is gerelateerd aan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW of voor een daarmee vergelijkbare financiële compensatie. In dit verband heeft appellant het standpunt ingenomen dat het bestreden besluit strijdig is met het verbod op discriminatie, dat is opgenomen in artikel 14 van het EVRM. Artikel 14 van het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:

“Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.”

Betreffende het beroep dat appellant doet op artikel 14 van het EVRM wordt allereerst overwogen dat het uitgangspunt dat toepassing van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB in een geval als in dit geding aan de orde, binnen het toepassingsbereik valt van artikel 1 van het Eerste Protocol, impliceert dat appellant ook een beroep toekomt op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM.

Appellant doet een beroep op de ‘open norm’ van artikel 14 van het EVRM. Van een direct of indirect als verdacht ‘benoemd’ onderscheid, zoals onderscheid naar geslacht, ras of andere persoonlijke karakteristieken is geen sprake. Dit betekent dat een zogenoemde ‘weighty reasons’-toets niet aan de orde is.

Bij de beoordeling van het beroep van appellant op artikel 14 van het EVRM wordt volstaan met de overweging dat, zo al kan worden aangenomen dat er sprake is van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, er een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid. Het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW en de daaraan gerelateerde gedeeltelijke compensatie in de vorm van een overgangsregeling en een verhoging van de ANW-nabestaandenuitkering vormen een geschikt en passend middel om de overheidsuitgaven te beperken in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie. In dit verband wordt kortheidshalve verwezen naar wat hierboven is overwogen onder punt 4.3.9. Een meer geïndividualiseerde beoordeling is niet noodzakelijk om in een geval als het onderhavige, waar de ruime ‘margin of appreciation’ van de wetgever op het terrein van de sociale verzekering van toepassing is en waarin een ‘weighty reasons’-toets niet aan de orde is, te kunnen spreken van een gerechtvaardigd onderscheid. In dit verband wordt herinnerd aan punt 62 in het arrest van het EHRM van 16 maart 2010, no. 42184/05 (Carson e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk). Van een in aanmerking te nemen disproportionaliteit is in dit geding geen sprake. Artikel 14 van het EVRM vereist niet dat zodanig uitgewerkte regelingen worden getroffen dat voor de toepassing van elke afzonderlijke regeling elke onevenwichtigheid in elke denkbare situatie wordt voorkomen.

Voor de rechterlijke toetsing aan het verbod op discriminatie dat is opgenomen in artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, artikel 26 van het IVBPR en artikel 2 van het IVRK is er geen grond om andere, strengere, maatstaven aan te leggen dan hiervoor bij de toetsing aan artikel 14 van het EVRM zijn gehanteerd.

Uit het voorgaande volgt dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde intrekkingsbesluit niet leidt tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol en de discriminatieverboden die zijn opgenomen in artikel 14 van het EVRM, artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, artikel 26 van het IVBPR en artikel 2 van het IVRK.

Wat namens appellant verder nog is aangevoerd, leidt evenmin tot een voor appellant gunstig oordeel. Daarbij is in aanmerking genomen dat de namens appellant ingeroepen artikelen 3 en 27 van het IVRK, voor zover hier van belang, niet zijn te beschouwen als eenieder verbindende bepalingen van verdragsrecht als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet en dat in de ILO-conventies nr. 121 en nr. 128 evenmin zulke, voor het onderhavige geschil relevante bepalingen zijn aan te wijzen.

Uit wat hiervoor is overwogen, vloeit voort dat het hoger beroep van appellant geen doel treft en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.