Rb. Arnhem, 19-06-2009, nr. AWB 08/1217, 08/1336 en 08/1338

instandhouding, dan wel herstel en ontwikkeling van de natuurwaarden en de landschappelijke waarden die eigen zijn aan een natuurlijk uiterwaardgebied;

grondgebonden agrarische productie;

watergangen en andere voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;

extensief dagrecreatief medegebruik.

De in het verzoek om vrijstelling beoogde aanleg en het gebruik van een baggerspeciedepot is in strijd met deze bestemming. Teneinde deze activiteiten toch mogelijk te maken, is toepassing gegeven aan artikel 19, eerste lid, van de WRO. Daarbij heeft verweerder het voorontwerpbestemmingsplan "Ingensche Waarden 2007" als ruimtelijke onderbouwing aangemerkt.

De rechtbank zal niet ingaan op de door partijen opgeworpen vraag of het aanbrengen van baggerspecie ter verondieping van de voormalige zandwinput in de Ingensche Waarden, zoals voorzien in de meldingen krachtens het Besluit bodemkwaliteit van 10 oktober 2008 en 12 januari 2009, al dan niet in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan kan worden geacht. De beantwoording van deze vraag valt buiten de kaders van dit geding, nu deze meldingen ten tijde van het bestreden besluit nog niet waren gedaan, en nu bovendien vaststaat dat de verleende vrijstelling ten opzichte van deze meldingen, gelet op de klasse van te storten baggerspecie, een ruimere reikwijdte heeft. Ter zitting is gebleken dat vergunninghoudster nog steeds beoogt om van de vrijstelling gebruik te maken. De rechtbank merkt daarbij op dat het door verweerder hangende het beroep ingenomen standpunt omtrent deze vraag, anders dan eiseres 1 ter zitting heeft betoogd, niet is aan te merken als een wijziging of gedeeltelijke intrekking van het bestreden besluit in de zin van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb.

Gelet op de te verrichten ex tunc toetsing van het bestreden besluit, is het voorts niet aan de rechtbank om in dit geding eventuele gevolgen te verbinden aan de (politieke) ontwikkelingen rond het Besluit bodemkwaliteit en de stort van verontreinigd slib, zoals die zich na het bestreden besluit hebben voorgedaan.

De rechtbank heeft in hetgeen door eisers naar voren is gebracht onvoldoende aanleiding gevonden om de aanleg en het gebruik van een baggerspeciedepot als zodanig vanuit planologisch oogpunt bezien onaanvaardbaar te achten. Niet weersproken is dat het voorheen geldende bestemmingsplan ter plaatse reeds een baggerspeciedepot mogelijk maakte. Ook in het thans geldende bestemmingsplan "Uiterwaarden Buren 2002" heeft de gemeenteraad het opslaan van baggerspecie, via een aanlegvergunningenstelsel, mogelijk willen maken. Aan dit onderdeel is echter door gedeputeerde staten bij besluit van 6 januari 2004 goedkeuring onthouden. Dit besluit van gedeputeerde staten is in zoverre onherroepelijk geworden door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 20 april 2005 (nr. 200402715/1). Deze onthouding van goedkeuring hield geen verband met planologische bezwaren tegen het ter plaatse toestaan van een baggerspeciedepot als zodanig. In de toelichting op het voorontwerpbestemmingsplan "Ingensche Waarden", welk voorontwerp tevens de ruimtelijke onderbouwing bij het vrijstellingsbesluit vormt, is in dit kader aangegeven dat gedeputeerde staten er bij brief van 29 november 2005 aan de gemeente Buren op hebben gewezen dat een reparatieplan dient te worden vastgesteld, waarbij (voor zover hier van belang) is aangegeven dat op planologisch-juridisch juiste wijze mogelijkheden moeten worden opgenomen voor de realisering van een depot voor de berging van verontreinigd slib in de Ingensche Waarden.

Verweerder heeft voorts gemotiveerd betoogd dat de Planologische Kernbeslissing "Ruimte voor de Rivier" (verder: de PKB) en het Streekplan zich niet tegen het mogelijk maken van een baggerspeciedepot als zodanig verzetten.

Er zijn in dit geding geen gronden aangevoerd dan wel beleidsdocumenten ingebracht waaruit blijkt dat de keuze voor een baggerspeciedepot ter plaatse niettemin vanuit planologisch oogpunt op gespannen voet zou staan met ruimtelijk beleid op rijks-, provinciaal of gemeentelijk niveau.

De rechtbank ziet geen aanleiding om eiseres 3 te volgen in haar standpunt dat ten onrechte geen rekening is gehouden met een verminderde behoefte aan de stort van baggerspecie. Voor zover sprake is van een dalende tendens en voldoende depotruimte elders, zoals eisers 3 hebben betoogd, vormt dat op zichzelf onvoldoende grond voor een ander oordeel. In dit kader hecht de rechtbank belang aan het feit dat de bewuste locatie in de PKB, die ten tijde van het bestreden besluit nog maar circa een jaar in werking was getreden, specifiek is aangewezen als beoogd baggerdepot.

Uit de aanvraag om vrijstelling blijkt dat Biesbosch de vrijstelling heeft gevraagd met het oog op het storten van baggerspecie in de (voormalige) klassen 0 tot en met 4. De verleende vrijstelling moet dan ook geacht worden betrekking te hebben op de stort van baggerspecie in die klassen. In geschil is of verweerder in het kader van de planologische besluitvorming en de daarin te maken belangenafweging betekenis had moeten toekennen aan de klasse van de te storten baggerspecie.

Eisers hebben gesteld dat de planologische relevantie van de klasse van de te storten baggerspecie valt af te leiden uit de PKB, waarin de stort van baggerspecie in onder meer de Ingensche Waarden wel expliciet tot de lichtere klassen 1 en 2 is beperkt. Voorts trekken eisers een vergelijking met de VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering en daarop gebaseerde Staten van Inrichtingen in bestemmingsplannen, waaruit blijkt dat de milieubelasting van activiteiten planologisch wel relevant wordt geacht.

De rechtbank volgt eisers hierin niet. De PKB is opgesteld met het oog op de doelstelling van het op het vereiste niveau brengen van de bescherming van het rivierengebied tegen overstromingen, en het leveren van een bijdrage aan het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied. In de PKB is aangegeven dat het aanwijzen van baggerspeciedepots samenhangt met het vrijkomen van veel grond als gevolg van de uitvoering van de maatregelen van het Basispakket (zoals uiterwaard- en kribverlaging). De rechtbank leidt hieruit af dat met de PKB slechts is beoogd te reguleren waar deze aldus vrijkomende grond zal moeten worden gedeponeerd. De PKB kan niet geacht worden uitputtend beleid ten aanzien van baggerspeciedepots te bevatten. Het aanwijzen van de Ingensche Waarden voor het deponeren van baggerspecie klasse 1 en 2 mag dus niet worden gezien als een beslissing om de stort van hogere klassen van baggerspecie ter plaatse tegen te gaan.

Ook de vergelijking met de VNG-brochure en de Staten van Inrichtingen in bestemmingsplannen kan de rechtbank niet overtuigen. Deze vervullen een rol in het waarborgen van een acceptabel leefmilieu, met het oog op hinder als gevolg van bedrijfsactiviteiten. Natuurwaarden zoals in deze zaak aan de orde spelen hierbij geen rol. Niet gebleken is dat de klasse van de te storten baggerspecie vanuit planologisch oogpunt bezien relevant is voor de vraag of het gebruik van omliggende gronden overeenkomstig de geldende bestemmingen daardoor worden gehinderd. Eiser 3 heeft zijn stelling dat zijn boomkwekerij nadelige gevolgen zal ondervinden van de stort van baggerspecie in de klassen 3 en 4 niet aannemelijk weten te maken.

De rechtbank overweegt dat regulering van de klasse van de te storten specie met name van belang is in het kader van milieuregelgeving, zoals de Wet verontreiniging oppervlaktewater (Wvo) en de Natuurbeschermingswet (Nbw), en dan ook primair via vergunningen op basis van die wetten dient te worden gereguleerd. Er bestaat dan ook geen aanleiding om de klasse van de te storten baggerspecie daarnaast ook in het kader van de ruimtelijke besluitvorming relevant te achten.

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer haar uitspraken van 30 juli 2008, LJN: BD8910 en 8 oktober 2008, LJN: BF7194) volgt dat de vraag of voor een project waarvoor vrijstelling wordt verleend een vergunning nodig is op grond van een andere wet, zoals de Natuurbeschermingswet (Nbw) of de Flora- en faunawet, en zo ja, of die vergunning kan worden verleend, aan de orde kan komen in een eventueel te voeren procedure in het kader van die bewuste wet. Slechts indien burgemeester en wethouders op voorhand hadden moeten inzien dat een dergelijke wet aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat, bestaat aanleiding voor het oordeel dat geen vrijstelling had mogen worden verleend.

Eisers hebben zich voorts op het standpunt gesteld dat er in het kader van de verleende vrijstelling c.q. het voorontwerpbestemmingsplan dat als ruimtelijke onderbouwing dient, ten onrechte geen milieueffectrapportage (verder: m.e.r.) is opgesteld. Het milieueffectrapport baggerdepot zandwinput Ingen van september 2003 (verder aan te duiden als: het MER 2003), dat is opgesteld in het kader van vergunningaanvragen in het kader van De Wet milieubeheer (Wm) en de Wvo, doet aan die m.e.r.-plicht volgens eisers niet af, nu dit een MER voor besluiten (een besluit-m.e.r.) betreft, terwijl in het kader van de vrijstelling een MER voor plannen (een plan-m.e.r.) is vereist waaraan andere eisen worden gesteld. Daarnaast stellen eisers zich op het standpunt dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 7.2a van de Wm, op grond waarvan het MER een passende beoordeling dient te bevatten, zoals voorgeschreven in artikel 19f van de Nbw. Deze eis vloeit volgens eisers ook rechtstreeks voort uit de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie (verder aan te duiden als: de Europese richtlijn). Het MER 2003 bevat volgens eisers echter geen passende beoordeling. Voorts is volgens eisers de grondslag aan het MER 2003 komen te ontvallen, nu de vergunningen in het kader van de Wm en de Wvo beide zijn vernietigd, zodat de daaraan verbonden voorschriften, die voortvloeiden uit dat MER 2003, niet meer van kracht zijn.

De rechtbank stelt voorop dat de Afdeling in haar uitspraak van 28 mei 2008 (LJN: BD2641), kort gezegd, heeft overwogen dat nadat een m.e.r. voor besluiten is uitgevoerd, die betrekking heeft op het gehele beoogde project, de m.e.r.-plicht is uitgewerkt. Indien voor hetzelfde project opvolgende plannen worden vastgesteld, bestaat daarvoor derhalve niet meer de verplichting om een m.e.r. voor plannen uit te voeren.

In haar uitspraak van 21 januari 2009 (LJN: BH0469) heeft de Afdeling eveneens in deze lijn geoordeeld. De Afdeling heeft in die uitspraak gewezen op de toelichting bij het Besluit van 16 augustus 2006 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage 1994, welke verband hield met de implementatie van de Europese richtlijn. In de toelichting op artikel II van dat wijzigingsbesluit is uitdrukkelijk gesteld dat het de bedoeling is geweest om ten aanzien van m.e.r.(beoordelings)plichtige activiteiten maar één m.e.r. te maken ten behoeve van een besluit. Nu een tweede m.e.r.(beoordeling) in dit soort situaties geen toegevoegde waarde zou hebben en slechts zou leiden tot onnodige administratieve en bestuurlijke lasten, is middels overgangsrecht bepaald dat geen m.e.r. hoeft te worden uitgevoerd voor bijvoorbeeld het uitwerkingsplan van een bestemmingsplan, indien voor dat bestemmingsplan op grond van het voorheen geldende Besluit al een MER is gemaakt, aldus de toelichting. De Afdeling heeft dit uitgangspunt van overeenkomstige toepassing geacht op vergelijkbare situaties. De Afdeling heeft overwogen dat op geen enkele wijze blijkt dat bij de wijziging van het Besluit milieueffectrapportage 1994 is bedoeld ten aanzien van de overheveling van de verplichting om een m.e.r. voor besluiten uit te voeren van een streekplan naar een bestemmingsplan een andere keuze te maken dan de keuze zoals die is gemaakt in de vorm van overheveling van de verplichting om een zogenoemde besluit-m.e.r. op te stellen van een bestemmingsplan naar een uitwerkingsplan. Nu voorts de onderliggende reden voor het opstellen van overgangsrecht - het ontbreken van een toegevoegde waarde en onnodige administratieve lasten indien het nieuwe recht onverkort zou worden ingevoerd, zonder rekening te houden met een al eerder uigevoerde besluit-m.e.r. - zich in gelijke mate doet gevoelen, brengt een redelijke toepassing van het aan de wijziging van het Besluit verbonden overgangsrecht met zich dat dit overgangsrecht ook moet worden geacht betrekking te hebben op de situatie waarin een bestemmingsplan wordt vastgesteld en waarin op grond van het voorheen geldende Besluit al eerder, ten behoeve van een in een streekplan vervatte concrete beleidsbeslissing, een besluit-m.e.r. is uitgevoerd.

Naar het oordeel van de rechtbank leidt de redenering van de Afdeling ook in het onderhavige geval tot de conclusie dat ten behoeve van het (voor)ontwerpbestemmingsplan en de daarop gebaseerde vrijstelling geen plan-m.e.r. behoeft te worden uitgevoerd, nu er met het MER 2003, reeds een (besluit-)m.e.r. is uitgevoerd.

De omstandigheid dat het MER 2003 is opgesteld in het kader van de voorbereiding van vergunningen op grond van de Wm en de Wvo, die nadien zijn vernietigd, vormt voor de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. In de voornoemde uitspraak van 21 januari 2009 was sprake van een vergelijkbaar betoog, inhoudende dat het streekplan waarop het MER was gebaseerd, was vervallen, zodat het in geding zijnde bestemmingsplan de eerste beslissing was die de bouw van woningen mogelijk maakte. De Afdeling heeft hieraan in de hiervoor aangehaalde overwegingen geen nadere betekenis gehecht. De rechtbank overweegt dat het uitgangspunt van de Afdeling, inhoudende dat een nieuwe m.e.r. geen toegevoegde waarde zou hebben en onnodige administratieve lasten met zich zou brengen, daartoe ook geen aanleiding gaf.

De stelling van eisers dat in het onderhavige geval op grond van artikel 7.2a van de Wm en op grond van de Europese richtlijn de verplichting geldt om een MER op te stellen waarin een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw is opgenomen, vormt voor de rechtbank, wat er van die stelling ook zij, evenmin aanleiding voor een ander oordeel.

De rechtbank stelt voorop dat er, blijkens de gedingstukken, op 21 augustus 2006 een "passende beoordeling baggerspeciedepot Ingensche Waard" is opgesteld, welke ook is betrokken bij de verlening van vergunning ex artikel 19 van de Nbw door gedeputeerde staten van Gelderland. Voor zover een passende beoordeling daadwerkelijk wettelijk is vereist (hetgeen van de zijde van verweerder en vergunninghouder nadrukkelijk is bestreden) is deze dus reeds aanwezig én betrokken in het kader van het vergunningenstelsel waar deze primair betrekking op heeft.

Het enkele feit dat het MER 2003 zelf geen passende beoordeling bevat, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat sprake is van een wezenlijk andere situatie dan waarop de uitspraken van de Afdeling zien. Ook daarin was sprake van aan de voorgeschreven (plan )MER gestelde wettelijke eisen waaraan het toegepaste (besluit-)MER niet voldeed.

De rechtbank vindt steun voor haar oordeel in de toelichting op artikel I van de Wet van 5 juli 2006 tot wijziging van de Wet milieubeheer (Staatsblad 2006, nr. 336), waarin onder meer is aangegeven:

Ook kan in dit kader worden gewezen op het derde lid van artikel 19f van de Nbw. Hoewel de daarin beschreven situatie zich strikt genomen niet voordoet, nu geen sprake is van een herhaling of voortzetting van een project of handeling, blijkt daaruit dat de wetgever een loutere herhaling van een reeds gemaakte passende beoordeling heeft willen tegengaan.

De rechtbank komt vervolgens toe aan de vraag of verweerder, gelet op de betrokken belangen, in redelijkheid de gevraagde vrijstelling heeft kunnen verlenen.

De rechtbank verwerpt de stelling van eisers dat het besluit in strijd met het verbod op vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2:4, eerste lid, van de Awb, zou zijn genomen. De financiële gevolgen van een eventuele weigering om vrijstelling te verlenen vloeien niet rechtstreeks voort uit de overeenkomst die tussen verweerder en vergunninghouder op 20 juli 2007 is gesloten, maar uit de wettelijke regeling inzake planschadevergoeding. Reeds daarom vormt dit financiële aspect in zoverre een factor waarmee in de besluitvorming rekening mocht worden houden. De enkele omstandigheid dat de gemeenteraad in de toelichting op het voorontwerpbestemmingsplan heeft aangegeven op zich geen voorstander te zijn van het baggerdepot, en zich door de omstandigheden gedwongen voelt om daaraan mee te werken, duidt daarom nog niet op vooringenomenheid. Dat geldt te minder voor verweerder.

Ook het beroep van eiser 3 op het vertrouwensbeginsel kan niet slagen. Eiser 3 heeft in dit kader gewezen op een brief van 16 januari 2006 van de Projectorganisatie Ruimte voor de Rivier, waarin is aangegeven dat sterk verontreinigde grond zal gaan naar bestaande depots, en dat voor niet- en licht verontreinigde grond gebruik zal worden gemaakt van het depot Ingensche Waard. Nu deze brief niet afkomstig is van verweerder, kan hij niet geacht worden te zijn gebonden aan de inhoud daarvan.

Eisers hebben zich voorts op het standpunt gesteld dat in de integrale belangenafweging rond het baggerspeciedepot een lacune is ontstaan, nu de afweging zoals die aan de hand van de MER 2003 moet worden gemaakt geen vertaling meer vindt in de diverse vergunningen. Eisers doelen daarbij op de omstandigheid dat als gevolg van het Besluit bodemkwaliteit geen Wm- en Wvo-vergunning meer vereist zouden zijn.

Daargelaten de vraag of in dit geval daadwerkelijk geen Wm- en Wvo-vergunning meer vereist zijn, merkt de rechtbank op dat eisers met deze grond miskennen dat een MER niet de reikwijdte van een te maken belangenafweging kan bepalen. Die reikwijdte vloeit voort uit de toepasselijke wettelijke regelingen. Voor zover de afwegingen aan de hand van het MER 2003 geen vertaling meer kunnen vinden in vergunningen, vloeit dat voort uit het Besluit bodemkwaliteit, en kan dit niet leiden tot het oordeel dat die afweging in volle omvang dient te verschuiven naar de planologische besluitvorming. Nog los van het gegeven dat de vrijstelling op ruimere activiteiten ziet dan hetgeen op grond van het Besluit bodemkwaliteit na melding kan worden toegestaan, behoeft de vraag of, zoals eiseres 1 heeft betoogd, het regime van het Besluit bodemkwaliteit leidt tot strijd met de Europese richtlijn, in het kader van dit geding dan ook geen beantwoording.

De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder de gevraagde vrijstelling in redelijkheid niet had kunnen verlenen. Met het als ruimtelijke onderbouwing fungerende voorontwerpbestemmingsplan Ingensche Waarden is naar het oordeel van de rechtbank een voldoende ruimtelijke onderbouwing gegeven. Daarbij is, mede onder verwijzing naar het MER 2003, in voldoende mate ingegaan op de milieuaspecten. Daarbij is niet gebleken van omstandigheden die maken dat verweerder op voorhand had moeten inzien dat er sprake is van wettelijke regelingen die aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg zouden staan. De vernietiging van de vergunningen op grond van de Wm en de Wvo maken dat niet anders, nu de overwegingen die de Afdeling daaraan ten grondslag heeft gelegd (in twee uitspraken van 5 december 2007), op zichzelf niet noodzakelijkerwijs in de weg staan aan verlening van aangepaste vergunningen.

Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eisers tegen het bestreden besluit geen doel treffen. De beroepen dienen dan ook ongegrond te worden verklaard.

De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.

Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.