HvJ EU, 09-03-2010, nr. C-379/08, nr. C-380/08

De Italiaanse regering en de Commissie betwijfelen of richtlijn 2004/35 ratione temporis van toepassing kan zijn op de feiten van de hoofdgedingen, aangezien de milieuschade van vóór 30 april 2007 dateert en/of hoe dan ook het gevolg is van vroegere activiteiten die vóór deze datum zijn beëindigd. De Commissie laat echter verstaan dat deze richtlijn van toepassing kan zijn voor de schade van na 30 april 2007 die voortvloeit uit de huidige activiteit van de betrokken exploitanten. Zij kan echter niet van toepassing zijn op verontreiniging die van vóór deze datum dateert en is veroorzaakt door andere exploitanten dan die welke thans in de Rada di Augusta werkzaam zijn en die men aan deze laatste exploitanten tracht toe te rekenen.

Zoals uit punt 30 van de considerans van richtlijn 2004/35 blijkt, was de Uniewetgever dienaangaande van mening dat de bepalingen met betrekking tot de door deze richtlijn ingevoerde regeling voor milieuaansprakelijkheid niet van toepassing mogen zijn ‘[o]p schade die vóór het verstrijken van de voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn vastgestelde termijn is veroorzaakt’, dus niet op schade die van vóór 30 april 2007 dateert.

Die wetgever heeft in artikel 17 van richtlijn 2004/35 uitdrukkelijk te kennen gegeven in welke soorten situaties deze richtlijn niet van toepassing is. Aangezien de situaties die niet binnen de werkingssfeer ratione temporis van deze richtlijn vallen, op negatieve wijze zijn omschreven, dient daaruit te worden afgeleid dat elke andere situatie in beginsel, vanuit temporeel oogpunt, onder de door deze richtlijn opgezette regeling voor milieuaansprakelijkheid valt.

Uit artikel 17, eerste en tweede streepje, van richtlijn 2004/35 blijkt dat deze richtlijn niet van toepassing is op schade die is veroorzaakt door een emissie, een gebeurtenis of een incident die/dat vóór 30 april 2007 heeft plaatsgevonden en evenmin op schade die na deze datum is ontstaan als gevolg van een specifieke activiteit die heeft plaatsgevonden en is beëindigd vóór deze datum.

Daaruit moet worden afgeleid dat de richtlijn van toepassing is op schade die is veroorzaakt door een emissie, een gebeurtenis of een incident die/dat na 30 april 2007 heeft plaatsgevonden indien deze schade het gevolg is van activiteiten die na deze datum hebben plaatsgevonden of van activiteiten die vóór deze datum zijn verricht, maar niet vóór deze datum zijn beëindigd.

Krachtens artikel 267 VWEU, dat op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, is het Hof uitsluitend bevoegd, zich, op de grondslag van de feiten die de nationale rechterlijke instantie heeft omschreven, over de uitlegging of de geldigheid van een voorschrift van Unierecht uit te spreken. Derhalve staat het in het kader van de procedure van dat artikel niet aan het Hof maar aan de nationale rechter om op nationale maatregelen of situaties de regels van Unierecht toe te passen die het Hof heeft uitgelegd (zie arrest van 11 september 2008, CEPSA, C-279/06, Jurispr. blz. I-6681, punt 28).

Het staat dan ook aan de verwijzende rechter om op basis van de feiten, die alleen hij kan beoordelen, na te gaan of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde schade waarop de door de bevoegde nationale instanties vastgestelde milieuherstelmaatregelen betrekking hebben, onder een van de in punt 34 van het onderhavige arrest bedoelde situaties valt.

Indien deze rechter tot de conclusie zou komen dat richtlijn 2004/35 niet van toepassing is in de bij hem aanhangige zaken, zal een dergelijke situatie dus onder het nationale recht vallen, met inachtneming van de verdragsregels en onverminderd andere handelingen van afgeleid recht.

In dit verband bepaalt artikel 174 EG dat de Gemeenschap in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming en dat haar beleid met name berust op het beginsel dat de vervuiler betaalt. Dit artikel beperkt zich er dus toe, de algemene doelstellingen van de Gemeenschap op milieugebied te omschrijven, aangezien de bevoegdheid inzake de te nemen maatregelen ingevolge artikel 175 EG toekomt aan de Raad van de Europese Unie, in voorkomend geval volgens de medebeslissingsprocedure met het Europees Parlement (zie in die zin arrest van 14 juli 1994, Peralta, C-379/92, Jurispr. blz. I-3453, punten 57 en 58).

Artikel 174 EG, dat het beginsel dat de vervuiler betaalt bevat, betreft het optreden van de Gemeenschap en kan dus niet als dusdanig worden ingeroepen door particulieren om de toepassing van een nationale regeling, zoals die in de hoofdgedingen, op een gebied dat onder het milieubeleid valt, uit te sluiten wanneer geen enkele op grond van artikel 175 EG vastgestelde gemeenschapsregeling van toepassing is die specifiek het betrokken optreden betreft.

Voor het geval dat de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat richtlijn 2004/35 ratione temporis van toepassing is op de hoofdgedingen, en dat bovendien is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing ratione materiae van deze richtlijn, met name aan die welke zijn gepreciseerd in de punten 53 tot en met 59 van het arrest van 9 maart 2010, ERG e.a. (C-378/08, Jurispr. blz. I-00000), dienen de prejudiciële vragen als volgt te worden behandeld.

Verzoeksters in het hoofdgeding betogen dat wanneer een terrein is gesaneerd of nooit verontreinigd is geweest, de bevoegde instantie het gebruik van dat terrein niet afhankelijk kan stellen van de uitvoering van milieuherstelmaatregelen die betrekking hebben op een andere locatie, te weten de kustlijn en haar ondergrond. Een dergelijke praktijk zou hun eigendomsrecht al te veel beperken en aldus in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Het belang dat een exploitant zelf heeft bij de uitvoering van een milieuherstelmaatregel is juist het vooruitzicht van een hervatting van de productie op zijn terrein. Bovendien waren de terreinen van verzoeksters in het hoofdgeding reeds gesaneerd of zelfs nooit verontreinigd geweest. Ten slotte werden die beperkingen hun opgelegd hoewel zij spontaan waren overgegaan tot sanering van hun terreinen en de betrokken verontreiniging niet hadden veroorzaakt.

De Italiaanse regering is van mening dat de praktijk van de bevoegde instantie die erin bestaat dat deze het gebruik van de terreinen van verzoeksters in het hoofdgeding afhankelijk stelt van de voorwaarde dat zij de milieuherstelmaatregelen uitvoeren, volstrekt legitiem en verenigbaar met het Unierecht is. Een dergelijke praktijk beantwoordt tevens aan het voorzorgsbeginsel, aangezien de betrokken exploitanten, indien zij de gesaneerde zones zonder beperking konden gebruiken, dan andere industriële infrastructuren zouden kunnen aanleggen, wat een onoverkomelijk beletsel zou zijn voor de uitvoering van de door die instantie vastgestelde herstelmaatregelen.

Volgens de Commissie staat richtlijn 2004/35 er niet aan in de weg dat de bevoegde instantie een exploitant verplicht om maatregelen tot sanering van het milieu te nemen en hem slechts een vergunning voor het gebruik van zijn terreinen waarop de sanering niet rechtstreeks betrekking heeft, verleent op voorwaarde dat die maatregelen worden uitgevoerd. Volgens haar vallen dergelijke maatregelen misschien zelfs niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht.

Om te beginnen moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat blijkens de toelichting van de verwijzende rechter de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verontreiniging zeer uitzonderlijk is, zowel door de omvang ervan als door de ernst van de milieuaantasting.

In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat zelfs als, zoals verzoeksters in het hoofdgeding betogen, de aan de orde zijnde herstelmaatregelen geen betrekking hebben op hun terreinen, aangezien deze reeds eerder zijn gesaneerd of nooit zijn verontreinigd, dit niet wegneemt dat die terreinen gelegen zijn naast de volledige kustlijn waarop die herstelmaatregelen betrekking hebben, en dat nieuwe activiteiten op die terreinen de sanering van het volledige zone gebied moeilijker zouden kunnen maken.

Zoals reeds uiteengezet in de punten 37 en 40 van het onderhavige arrest, zal een dergelijke situatie, indien de verwijzende rechter tot de conclusie zou komen dat richtlijn 2004/35 ratione temporis en/of ratione materiae niet van toepassing is in de bij hem aanhangige zaken, dus onder het nationale recht vallen, met inachtneming van de verdragsregels en onverminderd andere handelingen van afgeleid recht.

Indien voornoemde richtlijn daarentegen wel van toepassing zou zijn, moet erop worden gewezen dat onder de regeling van die richtlijn op de exploitanten zowel preventie- als herstelverplichtingen rusten. Enerzijds moeten de exploitanten dus, zoals voortvloeit uit punt 2 van de considerans van die richtlijn, met name op grond van het voorzorgsbeginsel de noodzakelijke preventiemaatregelen nemen om het ontstaan van milieuschade te voorkomen.

Anderzijds dienen de exploitanten, wanneer milieuschade zich heeft voorgedaan, zoals in de hoofdgedingen het geval is, volgens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2004/35 met name de nodige herstelmaatregelen in overeenstemming met artikel 7 van die richtlijn te treffen. In voorkomend geval beschikt de bevoegde instantie over prerogatieven om hen daartoe te verplichten en om zelf dergelijke maatregelen te nemen.

In de hoofdgedingen komen verzoeksters op tegen de door de Italiaanse autoriteiten vastgestelde maatregelen op grond dat deze geen betrekking hebben op hun terreinen, die overigens reeds zijn gesaneerd. Volgens die autoriteiten is de verontreiniging van de Rada di Augusta evenwel afkomstig van die terreinen, van waaruit zij zich in de zee heeft verspreid.

In uitzonderlijke omstandigheden zoals die welke in de punten 72 en 73 van het onderhavige arrest zijn beschreven, moet richtlijn 2004/35 aldus worden uitgelegd dat de bevoegde instantie op grond daarvan van de exploitanten van terreinen die zijn gelegen langs de volledige kustlijn waarop die herstelmaatregelen betrekking hebben, kan verlangen dat zij die maatregelen zelf uitvoeren.

Richtlijn 2004/35 preciseert niet op welke wijze de bevoegde instantie de betrokken exploitanten kan verplichten om de door haar vastgestelde herstelmaatregelen uit te voeren. In die omstandigheden staat het aan iedere lidstaat om dienaangaande nadere regels vast te stellen, welke regels, enerzijds, dienstig moeten zijn om het in artikel 1 van de richtlijn gedefinieerde doel van de richtlijn te bereiken, te weten het voorkomen en herstellen van milieuschade, en anderzijds niet mogen indruisen tegen het Unierecht, met name de algemene beginselen van dat recht.

Wat de door verzoeksters in het hoofdgeding aangevoerde schending van hun eigendomsrecht betreft, zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het recht van eigendom tot de algemene beginselen van het Unierecht behoort. Dit beginsel heeft echter geen absolute gelding, doch moet in relatie tot zijn sociale functie worden beschouwd. Het genot van het eigendomsrecht kan dus aan beperkingen worden onderworpen, voor zover dergelijke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Unie nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor het gewaarborgde recht in zijn kern wordt aangetast (arresten van 13 december 1979, Hauer, 44/79, Jurispr. blz. 3727, punt 23; 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 15; 29 april 1999, Standley e.a., C-293/97, Jurispr. blz. I-2603, punt 54, en 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C-402/05 P en C-415/05 P, Jurispr. blz. I-6351, punt 355).

Wat de hierboven bedoelde doeleinden van algemeen belang betreft, volgt uit vaste rechtspraak eveneens dat de bescherming van het milieu een van die doelstellingen is (zie arresten van 7 februari 1985, ADBHU, 240/83, Jurispr. blz. 531, punt 13; 20 september 1988, Commissie/Denemarken, 302/86, Jurispr. blz. 4607, punt 8, en 2 april 1998, Outokumpu, C-213/96, Jurispr. blz. I-1777, punt 32).

In die omstandigheden kan het feit dat het recht van de betrokken exploitanten om hun terreinen te gebruiken afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat zij de nodige milieuherstelmaatregelen uitvoeren, gerechtvaardigd zijn om hen te verplichten om die maatregelen daadwerkelijk te nemen.

In dat verband mag de bevoegde instantie, zoals de Italiaanse regering terecht opmerkt, in afwachting van de uitvoering van de door haar vastgestelde milieuherstelmaatregelen, alle passende maatregelen nemen om te voorkomen dat de milieusituatie nog zou verslechteren op de locaties waar die maatregelen worden uitgevoerd, of zelfs, op grond van het voorzorgsbeginsel, om te voorkomen dat andere milieuschade ontstaat of zich opnieuw voordoet in de omgeving van de locaties waarop die maatregelen betrekking hebben.

Het kan immers noodzakelijk zijn om vast te stellen dat de betrokken exploitanten de terreinen slechts mogen gebruiken wanneer zij herstelmaatregelen hebben uitgevoerd met betrekking tot locaties in de omgeving van die terreinen, teneinde te voorkomen dat andere industriële activiteiten, die de betrokken schade nog erger kunnen maken of in de weg kunnen staan aan het herstel ervan, worden opgestart in de omgeving van die locaties, waarvan de sanering noodzakelijk is.

Hieruit volgt dat het aan de verwijzende rechter staat om in dat verband na te gaan of, in de hoofdgedingen, de opschorting van bepaalde prerogatieven van het eigendomsrecht van de exploitanten over hun terreinen haar rechtvaardiging vindt in de doelstelling van het voorkomen dat de milieusituatie nog zou verslechteren op de locaties waar de milieuherstelmaatregelen worden uitgevoerd, te weten in de Rada di Augusta, dan wel, uit hoofde van het voorzorgsbeginsel, in de doelstelling van het voorkomen dat op die terreinen, die zijn gelegen naast de volledige kustlijn waarop die herstelmaatregelen betrekking hebben, andere milieuschade zou ontstaan of zich opnieuw zou voordoen.

Niettemin moet worden onderzocht of dergelijke maatregelen, die naar nationaal recht zijn toegestaan, niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken wetgeving worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen (zie in die zin arresten van 5 juni 2008, Industria Lavorazione Carni Ovine, C-534/06, Jurispr. blz. I-4129, punt 25, en 11 juni 2009, Nijemeisland, C-170/08, Jurispr. blz. I-00000, punt 41).

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de betrokken exploitanten overeenkomstig richtlijn 2004/35 verplicht zijn de door de bevoegde instantie vastgestelde herstelmaatregelen uit te voeren, en dat die instantie hen daartoe moet kunnen verplichten.

Het is juist dat de bevoegde instantie overeenkomstig de artikelen 6, lid 2, sub e, en 8, lid 2, eerste alinea, van die richtlijn, zelf de nodige herstelmaatregelen kan treffen en de kosten verbonden aan die maatregelen kan verhalen door middel van een zakelijke zekerheid of andere geschikte waarborgen.

Daarbij gaat het evenwel slechts om een mogelijkheid waarover de bevoegde instantie beschikt, die er de voorkeur aan kan geven de betrokken exploitanten te verplichten tot uitvoering van de nodige herstelmaatregelen in plaats van deze zelf uit te voeren.

Bovendien is de aantasting van het eigendomsrecht van die exploitanten beperkt tot hun recht om gebruik te maken van hun terreinen, en is zij tijdelijk, in die zin dat zij weer over alle prerogatieven verbonden aan hun eigendomsrecht zullen beschikken zodra zij de hun door de bevoegde instanties opgelegde herstelmaatregelen hebben uitgevoerd.

In die omstandigheden lijken dergelijke maatregelen van de bevoegde instantie niet verder te gaan dan noodzakelijk is ter bereiking van het fundamentele doel van richtlijn 2004/35, het voorkomen en herstellen van milieuschade, welk doel in casu impliceert dat de betrokken exploitanten de door die instantie vastgestelde herstelmaatregelen uitvoeren.

Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord dat, in omstandigheden als die van de hoofdgedingen, richtlijn 2004/35 niet in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde instantie de uitoefening van het recht van exploitanten ten aanzien waarvan milieuherstelmaatregelen zijn vastgesteld, om hun terreinen te gebruiken afhankelijk kan stellen van de voorwaarde dat zij de voor die maatregelen vereiste werkzaamheden uitvoeren, en dit ook indien die terreinen niet onder die maatregelen vallen omdat zij reeds eerder werden gesaneerd of nooit verontreinigd zijn geweest. Een dergelijke maatregel moet evenwel zijn rechtvaardiging vinden in de doelstelling van het voorkomen dat de milieusituatie nog zou verslechteren op de locaties waar die maatregelen worden uitgevoerd, dan wel, uit hoofde van het voorzorgsbeginsel, in de doelstelling van het voorkomen dat op die terreinen van de exploitanten, die zijn gelegen naast de volledige kustlijn waarop die herstelmaatregelen betrekking hebben, andere milieuschade zou ontstaan of zich opnieuw zou voordoen.