Aanhef

In het licht van de conclusies van de Raad van 12 februari 2016 over de bestrijding van terrorismefinanciering, de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 februari 2016 inzake een actieplan ter versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering, en Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de Raad (2), moeten gemeenschappelijke voorschriften voor de handel met derde landen worden vastgesteld om cultuurgoederen doeltreffend te beschermen tegen illegale handel, verlies of vernietiging, het culturele erfgoed van de mensheid in stand te houden, en de financiering van terrorisme en het witwassen van geld via de verkoop van geplunderd cultuurgoederen aan kopers in de Unie te voorkomen.

De uitbuiting van volkeren en gebieden, kan leiden tot illegale handel in cultuurgoederen, met name wanneer deze illegale handel zijn oorsprong heeft in een context van gewapende conflicten. Desbetreffend moet deze verordening de regionale en lokale kenmerken van volkeren en gebieden in aanmerking nemen, en niet de marktwaarde van cultuurgoederen.

Cultuurgoederen maken deel uit van het culturele erfgoed en hebben dikwijls een grote culturele, artistieke, historische en wetenschappelijke betekenis. Cultureel erfgoed is een van de hoekstenen van de beschaving: het heeft onder meer symbolische waarde en vormt een onderdeel van het cultureel geheugen van de mensheid. Het verrijkt het culturele leven van alle volkeren en verenigt mensen door gedeelde herinnering, kennis en ontwikkeling van beschaving. Cultureel erfgoed moet daarom worden beschermd tegen onrechtmatige toe-eigening en plundering. De plundering van archeologische vindplaatsen is van alle tijden, maar gebeurt nu op industriële schaal en is samen met de handel in illegaal opgegraven cultuurgoederen een ernstig misdrijf dat aanzienlijke schade veroorzaakt voor hen die er direct of indirect door worden getroffen. De illegale handel in cultuurgoederen draagt in veel gevallen bij tot een sterke culturele homogenisering of tot het gedwongen verlies van culturele identiteit, en de plundering van cultuurgoederen leidt onder meer tot het uiteenvallen van culturen. Zolang het mogelijk is om een lucratieve handel in illegaal opgegraven cultuurgoederen te drijven en daar voordeel uit te halen zonder noemenswaardig risico, zullen dit soort opgravingen en plunderingen gewoon doorgaan. Door de economische en artistieke waarde van cultuurgoederen bestaat er een grote vraag naar hen op de internationale markt. Het ontbreken van krachtige internationale wettelijke maatregelen en de ondoeltreffende handhaving van de maatregelen die wel bestaan leiden ertoe dat deze goederen in de schaduweconomie terecht komen. De Unie moet dan ook het binnenbrengen in het douanegebied van de Unie van cultuurgoederen die illegaal uit derde landen zijn uitgevoerd, verbieden, waarbij de nadruk met name moet liggen op cultuurgoederen uit derde landen waar gewapende conflicten heersen, in het bijzonder cultuurgoederen die illegaal zijn verhandeld door terroristische of andere criminele organisaties. Hoewel zo'n algemeen verbod niet mag leiden tot systematische controles, moeten de lidstaten kunnen ingrijpen wanneer zij informatie krijgen inzake verdachte zendingen, en de nodige maatregelen kunnen nemen om illegaal uitgevoerde cultuurgoederen te onderscheppen.

Gelet op het feit dat de lidstaten uiteenlopende regels kennen voor de invoer van cultuurgoederen in het douanegebied van de Unie, moeten met name maatregelen worden genomen om te garanderen dat een bepaald type invoer van cultuurgoederen wordt onderworpen aan uniforme controles bij binnenkomst in het douanegebied van de Unie, op basis van bestaande processen, procedures en administratieve instrumenten om tot een eenvormige uitvoering te komen van Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad (3).

De bescherming van cultuurgoederen die als nationaal bezit van de lidstaten zijn aangemerkt, is reeds geregeld in Verordening (EG) nr. 116/2009 van de Raad (4) en Richtlijn 2014/60/EU van het Europees Parlement en de Raad (5). De onderhavige verordening moet dan ook niet van toepassing zijn op cultuurgoederen die in het douanegebied van de EU zijn vervaardigd of daar zijn ontdekt. De bij deze verordening ingevoerde gemeenschappelijke voorschriften moeten de douanebehandeling regelen van cultuurgoederen van buiten de Unie die het douanegebied van de Unie binnenkomen. Voor de toepassing van deze verordening dient het relevante douanegebied het douanegebied van de Unie op het tijdstip van invoer te zijn.

De controlemaatregelen die moeten worden ingesteld met betrekking tot vrije zones en zogenaamde ‘vrijhavens’ moeten een zo breed mogelijk toepassingsgebied hebben voor de betreffende douaneregelingen, teneinde te voorkomen dat deze verordening wordt omzeild doordat gebruik wordt gemaakt van die vrije zones, die mogelijk gebruikt kunnen worden voor de verdere proliferatie van illegale handel. Daarom moeten de controlemaatregelen niet alleen betrekking hebben op cultuurgoederen die in het vrije handelsverkeer worden gebracht, maar ook op cultuurgoederen die onder een bijzondere douaneregeling worden geplaatst. Dit toepassingsgebied mag evenwel niet verder reiken dan hetgeen wordt beoogd, namelijk te voorkomen dat illegaal uitgevoerde cultuurgoederen het douanegebied van de Unie binnenkomen. Zodoende mogen systematische controlemaatregelen niet gelden ten aanzien van douanevervoer, terwijl zij wel moeten gelden voor het in het vrije verkeer brengen en voor sommige van de bijzondere douaneregelingen waaronder goederen die het douanegebied van de Unie binnenkomen kunnen worden geplaatst.

Veel derde landen en de meeste lidstaten zijn vertrouwd met de definities die worden gebruikt in de op 14 november 1970 te Parijs ondertekende Unesco-Overeenkomst inzake de middelen om de onrechtmatige invoer, uitvoer of eigendomsoverdracht van cultuurgoederen te verbieden en te verhinderen (‘de Unesco-Overeenkomst van 1970’), waar een groot aantal lidstaten partij bij is, en in het op 24 juni 1995 te Rome ondertekende Verdrag van Unidroit inzake gestolen of onrechtmatig uitgevoerde cultuurgoederen. Daarom zijn de in deze verordening gebruikte definities gebaseerd op die definities.

De vraag of de uitvoer legaal of illegaal is, moet eerst en vooral worden bepaald aan de hand van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land waar de cultuurgoederen zijn vervaardigd of ontdekt. Om de legale handel in cultuurgoederen niet onnodig te belemmeren, moet een persoon die deze goederen in het douanegebied van de Unie wil invoeren in bepaalde gevallen bij uitzondering worden toegestaan aan te tonen dat deze goederen op legale wijze zijn uitgevoerd uit een ander derde land waar de goederen zich bevonden voordat zij naar het grondgebied van de Unie werden gebracht. Deze uitzondering geldt in gevallen waarin niet op betrouwbare wijze kan worden bepaald in welk land de cultuurgoederen zijn vervaardigd of ontdekt, of indien de uitvoer van de cultuurgoederen heeft plaatsgevonden voordat de Unesco-Overeenkomst van 1970 in werking trad, namelijk op 24 april 1972. Om te voorkomen dat deze verordening wordt omzeild door illegaal uitgevoerde cultuurgoederen eenvoudigweg naar een ander derde land te zenden voordat zij in de Unie worden ingevoerd, moeten bovengenoemde uitzonderingen gelden wanneer de cultuurgoederen zich gedurende een periode van meer dan vijf jaar in een derde land hebben bevonden voor andere doeleinden dan tijdelijk gebruik, doorvoer, wederuitvoer of overscheping of overlading. Indien deze voorwaarden voor meer dan één land zijn vervuld, dient het laatste land waar de goederen zich hebben bevonden voordat zij in het douanegebied van de Unie werden binnengebracht, in aanmerking te worden genomen.

Artikel 5 van de Unesco-Overeenkomst van 1970 roept de verdragsluitende staten op tot het instellen van een of meer nationale diensten voor de bescherming van de cultuurgoederen tegen illegale invoer, uitvoer en eigendomsoverdracht. Voldoende deskundig personeel moet aan deze nationale diensten worden verbonden om deze bescherming in overeenstemming met dat Verdrag te waarborgen en die diensten moeten tevens de nodige actieve samenwerking tussen de bevoegde diensten van de lidstaten die partij zijn bij de overeenkomst op het gebied van veiligheid en bestrijding van de onrechtmatige invoer van cultuurgoederen, met name in gebieden waar een gewapend conflict heerst, mogelijk maken.

Om geen buitensporige belemmeringen op te werpen voor de handel in cultuurgoederen over de buitengrenzen van de Unie moet deze verordening uitsluitend gelden voor cultuurgoederen vanaf een bepaalde ouderdom, die bij deze verordening wordt vastgesteld. Voorts is het passend een financiële drempel vast te leggen teneinde cultuurgoederen van lagere waarde uit te sluiten van de toepassing van de voorwaarden en procedures voor de invoer ervan in het douanegebied van de Unie. Die drempels zullen ervoor zorgen dat de maatregelen van deze verordening van toepassing zullen zijn op deze cultuurgoederen die het meest waarschijnlijke doelwit zijn aan plunderaars in conflictgebieden, zonder dat hierdoor andere goederen worden uitgesloten waarop ook controle noodzakelijk is ter bescherming van het cultureel erfgoed.

In het kader van de supranationale beoordeling van de risico's van witwasserij en terrorismefinanciering voor de interne markt is de illegale handel in geplunderde cultuurgoederen aangemerkt als een mogelijke bron van terrorismefinanciering en witwasactiviteiten.

Aangezien bepaalde categorieën van cultuurgoederen, namelijk archeologische voorwerpen en delen van monumenten, bij uitstek kwetsbaar zijn voor aan plundering en vernietiging, lijkt het noodzakelijk te voorzien in een systeem van verscherpt toezicht voordat zij worden toegelaten het douanegebied van de Unie binnen te komen. In het kader van een dergelijk systeem moet worden verlangd dat een door de bevoegde dienst van een lidstaat afgegeven invoervergunning voor de cultuurgoederen wordt overgelegd voordat zij in het vrije verkeer worden gebracht in de Unie, of onder een bijzondere douaneregeling, met uitzondering van douanevervoer, worden geplaatst. Personen die een dergelijke invoervergunning aanvragen, moeten kunnen aantonen dat de cultuurgoederen legaal zijn uitgevoerd uit het land waar ze zijn vervaardigd of ontdekt, aan de hand van bewijsstukken zoals uitvoercertificaten of eigendomsbewijzen, facturen, verkoopovereenkomsten, verzekeringsdocumenten, vervoersdocumenten en expertiserapporten. De bevoegde autoriteiten van de lidstaten moeten op basis van volledige en zorgvuldig ingevulde aanvragen zonder onnodige vertraging over de afgifte van een vergunning beslissen. Alle invoervergunningen moeten worden opgeslagen in een elektronisch systeem.

Een icoon is een afbeelding van een religieuze figuur of een religieuze gebeurtenis. Zij kan op verschillende dragers en in verschillende formaten zijn geproduceerd, en kan zowel monumentaal als draagbaar zijn. In gevallen waarin zij ooit deel heeft uitgemaakt van bijvoorbeeld het interieur van een kerk, een klooster, een kapel, hetzij als zelfstandig object, hetzij als deel van het architectonisch meubilair, bijvoorbeeld een iconostase of een icoonhouder, is zij een essentieel en onlosmakelijk element van goddelijke erediensten en van liturgisch leven, en moet zij worden beschouwd als integrerend deel van een religieus monument dat niet in zijn geheel bewaard is gebleven. Ook in gevallen waarin niet bekend is van welk specifiek monument de icoon een onderdeel is geweest, maar waar wel bewijs is dat de icoon ooit integraal deel heeft uitgemaakt van een monument, in het bijzonder als er tekenen of elementen aanwezig zijn die erop wijzen dat zij ooit deel heeft uitgemaakt van een iconostase of een icoonhouder, moet de icoon geclassificeerd worden onder de in de bijlage genoemde categorie ‘delen van artistieke of historische monumenten of archeologische vindplaatsen die niet in hun geheel bewaard zijn gebleven’.

Gelet op de bijzondere aard van cultuurgoederen, spelen de douaneautoriteiten een zeer belangrijke rol, omdat zij in staat moeten zijn om, indien nodig, aanvullende informatie van de aangever te verlangen en de cultuurgoederen te analyseren door fysieke inspectie.

Voor categorieën van cultuurgoederen waarvoor geen invoervergunning is vereist bij de invoer, moeten de personen die dergelijke goederen in het douanegebied van de Unie willen invoeren, aan de hand van een verklaring bevestigen en de verantwoordelijkheid op zich nemen dat deze goederen legaal zijn uitgevoerd uit het derde land, en zij moeten voldoende informatie over deze cultuurgoederen verstrekken opdat de douaneautoriteiten deze kunnen identificeren. Om de procedure te vergemakkelijken en rechtszekerheid te bieden, moet de informatie over het cultuurgoed worden verstrekt door het gebruik van een gestandaardiseerd document. Het Object ID (de door de Unesco aanbevolen standaard) zou gebruikt kunnen worden om de goederen te omschrijven. De houder van de goederen dient die gegevens in een elektronisch systeem te registreren om identificatie door de douaneautoriteiten te vergemakkelijken en risicoanalyse en gerichte controles mogelijk te maken, alsmede om zo de cultuurgoederen traceerbaar te maken nadat zij op de interne markt zijn gebracht.

In het kader van de EU-éénloketomgeving voor de douane heeft de Commissie tot taak een centraal elektronisch systeem op te zetten voor het indienen van aanvragen voor invoervergunningen en voor importeursverklaringen, alsmede voor de opslag en de uitwisseling van gegevens tussen de autoriteiten van de lidstaten, vooral betreffende invoervergunningen en importeursverklaringen.

De gegevensverwerking in het kader van deze verordening moet ook persoonsgegevens kunnen behelzen en die verwerking moet overeenkomstig het Unierecht worden uitgevoerd. De lidstaten en de Commissie mogen persoonsgegevens uitsluitend verwerken met het oog op de doelstellingen van deze verordening of in naar behoren gerechtvaardigde omstandigheden met het oog op het voorkomen, onderzoeken, opsporen of vervolgen van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties, met inbegrip van het beschermen tegen en het voorkomen van gevaren voor de openbare veiligheid. Elke verzameling, openbaarmaking, doorzending, verstrekking en andersoortige verwerking van persoonsgegevens binnen het toepassingsgebied van deze verordening moet onderworpen zijn aan de voorschriften van de Verordeningen (EU) 2016/679(6) en (EU) 2018/1725(7) van het Europees Parlement en de Raad. De verwerking van persoonsgegevens voor de toepassing van deze verordening moet tevens in overeenstemming zijn met het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven zoals erkend in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van de Raad van Europa, alsook met het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en het recht op de bescherming van persoonsgegevens die worden gewaarborgd in respectievelijk de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Voor cultuurgoederen die niet zijn vervaardigd of ontdekt in het douanegebied van de Unie, maar die als Uniegoederen zijn uitgevoerd, hoeft geen invoervergunning of importeursverklaring te worden overgelegd indien ze worden teruggezonden naar dat douanegebied als terugkerende goederen in de zin van Verordening (EU) nr. 952/2013.

Tijdelijke invoer van cultuurgoederen voor educatieve of wetenschappelijke doeleinden of met het oog op beheer en behoud, restauratie, tentoonstelling, digitalisering, podiumkunsten, onderzoek door academische instellingen of samenwerking tussen musea of soortgelijke instellingen, is evenmin onderworpen aan de overlegging van een invoervergunning of een importeursverklaring.

De opslag van cultuurgoederen uit landen waar een gewapend conflict heerst of een natuurramp heeft plaatsgevonden, met het uitsluitende doel om deze op een veilige plaats te laten bewaren en ze te behouden door of onder het toezicht van een overheidsinstantie hoeft geen invoervergunning of importeursverklaring te worden overgelegd.

Om de presentatie van cultuurgoederen op commerciële kunstbeurzen te vergemakkelijken, is geen invoervergunning vereist indien deze goederen onder de regeling van tijdelijke invoer in de zin van artikel 250 van Verordening (EU) nr. 952/2013 vallen en indien een importeursverklaring is verstrekt in plaats van de invoervergunning. Het overleggen van een invoervergunning moet echter wel worden vereist indien deze cultuurgoederen na afloop van een kunstbeurs in de Unie blijven.

Om eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van deze verordening te waarborgen, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend voor de vaststelling van nadere regelingen voor: cultuurgoederen die terugkerende goederen zijn, de tijdelijke toelating van cultuurgoederen in het douanegebied van de Unie en de bewaring ervan, de modellen voor aanvragen en formulieren van invoervergunningen, alsook voor importeursverklaringen en bijgaande documenten, en nadere procedureregels voor de indiening en de verwerking daarvan. Aan de Commissie moeten ook uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend om voorzieningen te treffen voor het opzetten van een elektronisch systeem voor het indienen van aanvragen voor invoervergunningen en importeursverklaringen en voor de opslag en de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad (8).

Ter wille van een doeltreffende coördinatie en ter voorkoming van dubbel werk bij het organiseren van opleidingen, activiteiten inzake capaciteitsopbouw en bewustwordingscampagnes, alsmede met het oog op het verstrekken van opdrachten voor onderzoek en de ontwikkeling van normen moeten de Commissie en de lidstaten in voorkomend geval samenwerken met internationale organisaties en organen, zoals Unesco, Interpol, Europol, de Werelddouaneorganisatie, het Internationaal Centrum voor de Studie tot het behoud en de restauratie van culturele goederen (International Centre for the Preservation and Restoration of Cultural Property — ICCROM), en de Internationale Museumraad (International Council of Museums — ICOM).

Ter ondersteuning van de doeltreffende tenuitvoerlegging van deze verordening en als basis voor de toekomstige beoordeling ervan, moeten relevante gegevens over handelsstromen van cultuurgoederen elektronisch worden verzameld en door de lidstaten en de Commissie worden uitgewisseld. In het belang van transparantie en publieke controle dient zo veel mogelijk informatie openbaar te worden gemaakt. Het toezicht op de handelsstromen van cultuurgoederen kan niet efficiënt worden verricht louter op basis van de waarde of het gewicht van de goederen. Het is van wezenlijk belang dat elektronisch informatie wordt verzameld over het aantal aangegeven voorwerpen. Aangezien de gecombineerde nomenclatuur geen bijzondere maatstaf voor cultuurgoederen bevat, dient te worden vereist dat het aantal voorwerpen wordt aangegeven.

Met de EU-strategie en het actieplan voor douanerisicobeheer wordt onder meer gestreefd naar een versterking van de capaciteiten van de douaneautoriteiten, zodat deze beter kunnen reageren indien zich risico's voor cultuurgoederen voordoen. Er moet gebruik worden gemaakt van het bij Verordening (EU) nr. 952/2013 ingestelde gemeenschappelijk kader voor risicobeheer, en tussen de douaneautoriteiten moet relevante informatie over risico's worden uitgewisseld.

Om te kunnen profiteren van de deskundigheid van internationale organisaties en organen die actief zijn op het gebied van cultuurzaken, alsook van hun ervaringen met de illegale handel in cultuurgoederen, moeten hun aanbevelingen en richtsnoeren in aanmerking worden genomen in het gemeenschappelijk kader voor risicobeheer bij het bepalen van risico's voor cultuurgoederen. Met name de rode lijsten van de ICOM moeten als richtsnoer dienen voor het in kaart brengen van de derde landen wier erfgoed het meest gevaar loopt en van de uit die landen uitgevoerde voorwerpen die vaker in de illegale handel terecht zouden kunnen komen.

Er moeten op kopers van cultuurgoederen gerichte bewustwordingscampagnes met betrekking tot het risico op illegale handel worden opgezet, en de marktdeelnemers moeten worden geholpen om deze verordening goed te begrijpen en toe te passen. De lidstaten dienen voor de verspreiding van deze informatie hun nationale contactpunten en andere voorlichtingsdiensten in te zetten.

De Commissie moet ervoor zorgen dat micro-ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen adequate technische assistentie krijgen en dat zij gemakkelijk aan de informatie kunnen komen die zij nodig hebben om deze verordening efficiënt uit te voeren. In de Unie gevestigde kleine en middelgrote ondernemingen die cultuurgoederen invoeren, moeten daarom gebruik kunnen maken van bestaande en toekomstige Unieprogramma's ter ondersteuning van het concurrentievermogen van kleine en middelgrote ondernemingen.

Om de naleving van deze verordening aan te moedigen en ontwijking ervan te ontmoedigen, moeten de lidstaten doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties voor niet-naleving vaststellen en deze aan de Commissie meedelen. Door de lidstaten vastgestelde sancties op overtredingen van deze verordening moeten in de gehele Unie een vergelijkbaar afschrikkend effect hebben.

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de douaneautoriteiten en de bevoegde autoriteiten het eens zijn over maatregelen krachtens artikel 198 van Verordening (EU) nr. 952/2013. De nadere regelingen van die maatregelen moeten zijn onderworpen aan nationaal recht.

De Commissie dient onverwijld de uitvoeringsbepalingen van deze verordening vast te stellen, vooral die met betrekking tot de passende elektronische, gestandaardiseerde formulieren die moeten worden gebruikt om een invoervergunning aan te vragen of een importeursverklaring op te stellen, en zo spoedig mogelijk daarna het elektronische systeem op te zetten. De toepassing van de bepalingen inzake invoervergunningen en importeursverklaringen moet dienovereenkomstig worden uitgesteld.

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, is het voor de verwezenlijking van de basisdoelstellingen van deze verordening nodig en passend regels vast te stellen betreffende de voorwaarden en procedures voor de invoer van cultuurgoederen in het douanegebied van de Unie. Deze verordening gaat overeenkomstig artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie niet verder dan wat nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken,