Hof Amsterdam, 02-01-2018, nr. 16/00461

Ter zake van de vrijstelling van artikel 8, derde lid, Verordening heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen:

“6.1. Eiseres heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat geen reclamebelasting had mogen worden geheven, omdat sprake is van een vrijstelling op grond van artikel 8, derde lid, van de Verordening. Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat Mupi’s en Abri’s straatmeubilair zijn en daarmee voorzieningen die ten dienste van het wegverkeer zijn getroffen en waarmee het algemeen belang wordt gediend. De uitzondering van artikel 8, derde lid, van de Verordening is volgens eiseres niet enkel beperkt tot openbare aankondigingen in de vorm van algemene bewegwijzering. Dit is slechts opgenomen als verduidelijking en niet als beperking. Verder stelt eiseres dat geen definitie is gegeven voor het begrip voorziening, maar dat uit een grammaticale interpretatie volgt dat dit meer is dan een openbare aankondiging.

Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de vrijstelling van artikel 8, derde lid, van de Verordening is bedoeld voor de klassieke bewegwijzeringsborden. Verder heeft verweerder aangegeven dat het belastbare feit de openbare aankondiging is en dat het daarom niet anders kan dan dat artikel 8, derde lid, van de Verordening ziet op de openbare aankondiging waarmee het algemeen belang wordt gediend en niet op de Mupi of Abri waarin de openbare aankondiging is geplaatst.

De rechtbank overweegt dat de vrijstelling uit artikel 8, derde lid, van de Verordening niet eenduidig is geformuleerd. Daarom moet worden gekeken naar het doel waarvoor de vrijstelling in de Verordening is opgenomen. Verweerder heeft aangegeven dat de vrijstelling is opgenomen ten behoeve van bewegwijzering naar bijvoorbeeld bedrijven. Daar komt bij dat de Verordening in het algemeen is gericht op het heffing van belasting over openbare aankondigingen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de vrijstelling niet anders kan worden begrepen dan dat deze betrekking heeft op de openbare aankondigingen op de voorziening en niet op de voorziening, zoals een Abri of Mupi, op zich. Vereist is dus dat met de openbare aankondiging een algemeen belang is gediend. Niet in geschil is dat daarvan in dit geval geen sprake is. De beroepsgrond kan daarom niet slagen.”

In hoger beroep heeft belanghebbende gesteld dat de rechtszekerheid is gediend met een grammaticale uitleg van artikel 8, derde lid, Verordening en dat deze geen ruimte biedt voor de uitleg van die bepaling door de rechtbank. In dat verband dient volgens belanghebbende mede in aanmerking te worden genomen dat belanghebbende tot en met het belastingjaar 2012 niet in de heffing is betrokken ter zake van openbare aankondigingen op de door haar in Amsterdam geplaatste abri’s en mupi’s.

De heffingsambtenaar betwist de stelling van belanghebbende en wijst erop dat de uitleg die de rechtbank aan artikel 8, derde lid, Verordening heeft gegeven overeenkomt met de opvatting van de Hoge Raad die op basis van artikel 227, aanhef en onderdeel e, Gemeentewet heeft geoordeeld dat het voorwerp van belasting bij de heffing van reclamebelasting uitsluitend de openbare aankondiging zelf betreft en niet de voorziening door middel waarvan wordt aangekondigd (HR 7 oktober 1998, nr. 33553, ECLI:NL:HR: 1998:AA2314, BNB 1998/384, r.o. 5).

Naar het oordeel van het Hof heeft de rechtbank een juiste uitleg gegeven aan artikel 8, derde lid, Verordening. Bezien ook in het licht van hetgeen is bepaald in artikel 227, aanhef en onderdeel e, Gemeentewet en in artikel 2 Verordening, kan deze bepaling niet anders worden begrepen dan als betrekking hebbend op aankondigingen waarmee een algemeen belang wordt gediend.

De vrijstelling van artikel 8, tweede lid, onderdeel a, Verordening 4.2.1. Ter zake van de vrijstelling van artikel 8, tweede lid, onderdeel a, Verordening heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen:

“7.1. Eiseres heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Eiseres heeft hiertoe aangevoerd dat uit artikel 227 van de Gemeentewet en artikel 2 van de Verordening volgt dat voor elke openbare aankondiging die zichtbaar is vanaf de openbare weg reclamebelasting kan worden geheven, maar dat verweerder blijkens artikel 8, tweede lid, onderdeel a, van de Verordening een grote groep vanaf de openbare weg zichtbare aankondigingen, te weten aankondigingen binnen een woning of bedrijf die niet tegen een raam of etalageruit zijn aangebracht, niet in de heffing betrekt. Volgens eiseres zijn dit echter wel gelijke gevallen en is daarmee het gelijkheidsbeginsel geschonden. Eiseres heeft aangevoerd dat de Verordening daarom onverbindend is en verwijst hierbij naar de uitspraken van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 18 maart 2014 (ECLI:NL:GHARL:2014:2266) en van het gerechtshof ’s Gravenhage van 4 april 2012 (ECLI:NL:GHSGR:2012:BW8486).

Verweerder heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat in de Amsterdamse situatie, anders dan de situatie in de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waarnaar eiseres verwijst, alleen die openbare aankondigingen zijn vrijgesteld van reclamebelasting die zich los van het raam bevinden. Dit is gedaan omdat bij inpandige openbare aankondigingen veel vaker sprake is van mutaties dan bij uitpandige openbare aankondigingen. Die mutaties zouden moeten worden bijgehouden en leiden tot verhoging van de perceptiekosten. Verder zijn inpandige aankondigingen vaker kleinere onverlichte aankondigingen. Verweerder stelt dat de heffing van reclamebelasting daarom uit efficiëntie en ten behoeve van een uitvoerbare heffing wordt beperkt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit een goede reden is voor de beperking.

De rechtbank stelt voorop dat de Gemeentewet de gemeentelijke wetgever in artikel 227 vrij heeft gelaten om zijn reclamebelastingstelsel naar eigen inzicht in te richten. De gemeentelijke wetgever heeft de bevoegdheid om naar eigen inzicht te besluiten welke openbare aankondigingen buiten de reclamebelasting worden gehouden. De rechtbank kan deze keuzes van de gemeentelijke wetgever slechts marginaal toetsen. De rechtbank kan pas ingrijpen als de keuzes van de gemeente leiden tot een onredelijke en willekeurige heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als bepaalde openbare aankondigingen buiten de heffing worden gelaten terwijl dat gelijke gevallen zijn als de onderhavige belaste openbare aankondigingen en voor de hieruit volgende ongelijke behandeling geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 11 november 2011, ECLI:NL:HR:2011:BR4564).

Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval, gelet op hetgeen verweerder heeft aangevoerd over de reden van de vrijstelling, sprake van een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de beperking van de heffing tot uitpandige openbare aankondigingen of inpandige aankondigingen die op het raam zijn bevestigd. De rechtbank acht voldoende onderbouwd dat heffing ter zake van de openbare aankondigingen waarop de vrijstelling ziet relatief hoge kosten en een lage opbrengst zal meebrengen. Eiser heeft gesteld dat ook op straat de aankondigingen regelmatig wisselen en dat die ook moeten worden gecontroleerd, maar juist het feit dat de vrijgestelde aankondigingen inpandig zijn onderbouwt verweerders standpunt dat deze regelmatig kunnen wisselen. Verder acht de rechtbank ook aannemelijk dat dit veelal kleinere aankondigingen zijn dan die waar de vrijstelling niet op ziet, hetgeen gelet op de gekozen maatstaf van heffing (per meter) tot een relatief lage opbrengst leidt. De beroepsgrond kan daarom niet slagen.”

In hoger beroep heeft belanghebbende opnieuw verwezen naar de uitspraak Hof Arnhem-Leeuwarden van 18 maart 2014, 13/00102, ECLI:NL:GHARL:2014:2266, r.o. 4.7. Het op grond van artikel 8, tweede lid, onderdeel a, Verordening niet in de reclamebelasting betrekken van openbare aankondigingen binnen een woning of bedrijf of gedeelte daarvan leidt volgens belanghebbende tot een schending van het (bestuursrechtelijke) gelijkheidsbeginsel, op welke grond – naar het Hof belanghebbende begrijpt – verbindende kracht aan de Verordening moet worden ontzegd. Dit zou anders zijn, indien de heffingsambtenaar aantoont dat de perceptiekosten die met de controle van openbare aankondigingen binnen een woning of bedrijf of gedeelte daarvan gemoeid zijn, zo hoog zijn dat op die grond voor dergelijke aankondigingen redelijkerwijs in de Verordening een vrijstelling kon worden opgenomen. Belanghebbende stelt dat de heffingsambtenaar niet in het voor deze uitzondering vereiste bewijs is geslaagd.

De heffingsambtenaar heeft gesteld dat de praktijk leert dat openbare aankondigingen welke op of aan panden zijn aangebracht zich daar doorgaans langere tijd bevinden, terwijl daarentegen openbare aankondigingen die inpandig aanwezig zijn regelmatig wisselen; er zijn veel mutaties, de uitingen zijn meestal kort aanwezig en hebben kleine afmetingen, aldus de heffingsambtenaar. Weliswaar kan de reclamebelasting ook naar een weektarief worden geheven, maar die mogelijkheid ziet volgens de heffingsambtenaar op openbare aankondigingen die aanwezig zijn bij bouwplaatsen en evenementen; bovendien wordt ter zake van dergelijke locaties doorgaans tevens precariobelasting geheven. Voor beide heffingen leidt dit tot lagere perceptiekosten.Voorts heeft de heffingsambtenaar gesteld dat de vrijstelling voor openbare aankondigingen die op of aan panden zijn aangebracht de acceptatie en aanvaardbaarheid van de heffing als achtergrond heeft.

Het Hof verenigt zich met hetgeen de rechtbank onder 7.3 van haar uitspraak omtrent het toetsingskader heeft overwogen. Hetgeen de heffingsambtenaar in hoger beroep omtrent de openbare aankondigingen die inpandig aanwezig zijn in feitelijke zin heeft gesteld acht het Hof aannemelijk. Voorts heeft in de daartoe door het gemeentebestuur gemaakte afweging, als gesteld door de heffingsambtenaar, een rol mogen spelen dat het heffen van reclamebelasting over uitingen die inpandig aanwezig zijn, naast een lagere acceptatiegraad, (mede in verband daarmee) hogere perceptiekosten met zich kunnen meebrengen. Op deze grond acht het Hof – evenals de rechtbank – een objectieve en redelijke rechtvaardiging aanwezig voor de vrijstelling van artikel 8, tweede lid, onderdeel a, Verordening.

Het Hof ziet dan ook geen reden om de Verordening vanwege een schending van het gelijkheidsbeginsel welke in de vrijstelling van artikel 8, tweede lid, onderdeel a, besloten zou liggen, onverbindend te achten.

Begunstigend beleid voor aankondigingen van culturele activiteiten 4.3.1. Ter zake van het ongepubliceerde begunstigend beleid van de gemeente om geen reclamebelasting te heffen over openbare aankondigen van culturele activiteiten heeft de rechtbank het volgende overwogen:

“9.1. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel en, zo begrijpt de rechtbank, van een onredelijke en onwillekeurige belastingheffing vanwege andere, niet in de Verordening opgenomen vrijstellingen.Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat verweerder gelijke gevallen ongelijk behandelt door culturele aankondigingen, affiches op A0 formaat op elektriciteitshuisjes, de door de gemeente gevulde B-zijde van een Mupi en de niet op een toonkast en dergelijke aangebrachte verlichte openbare aankondigingen niet in de heffing te betrekken.

Ten aanzien van de culturele aankondigingen heeft verweerder zich primair op het standpunt gesteld dat culturele aankondigingen en de onderhavige commerciële reclame in de Mupi en Abri geen gelijke gevallen zijn. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat er een rechtvaardiging bestaat voor het buiten de heffing laten van culturele aankondigingen. Verweerder heeft aangevoerd dat het buiten de heffing laten van openbare aankondigingen met een culturele achtergrond in de jaren negentig is ingevoerd op basis van maatschappelijke acceptatie.De rechtbank overweegt dat verweerder kennelijk een ongeschreven beleid voert dat ter zake van theaterreclame en andere aankondigingen met een culturele achtergrond niet wordt geheven. Naar het oordeel van de rechtbank is hier, anders dan verweerder stelt, sprake is van gelijke gevallen, nu het in beide gevallen gaat om openbare aankondigingen. Gelet op de Verordening en het karakter van de reclamebelasting is het eventuele culturele karakter van een openbare aankondiging geen relevant onderscheid. Er dient daarom een objectieve en redelijke rechtvaardiging te zijn om de culturele aankondigingen niet mee te nemen in de heffing. De rechtbank leidt uit het door verweerder gestelde af dat culturele aankondigingen buiten de heffing worden gehouden met het oog op het maatschappelijke belang van de culturele aspecten. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee, met inachtneming van de terughoudende toets die de rechtbank hier heeft, sprake van een voldoende objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid.”

Belanghebbende heeft gesteld dat zowel de (niet op culturele activiteiten betrekking hebbende) openbare aankondigingen van belanghebbende als openbare aankondigingen van culturele activiteiten voor de toepassing van de Verordening gelijke gevallen zijn, omdat beide gevallen ‘openbare aankondigingen’ zijn als bedoeld in artikel 2 van de Verordening en openbare aankondigingen van culturele activiteiten niet onder één van de in de Verordening opgenomen vrijstellingen vallen. Het beleid dat erop ziet openbare aankondigingen ter zake van culturele activiteiten niet in de heffing van reclamebelasting te betrekken is volgens belanghebbende (uitsluitend) in de ambtelijke sfeer gevormd en ontbeert derhalve politieke legitimatie. Om deze reden dient de beoordeling van de geoorloofdheid van de door middel van dat beleid gemaakte uitzondering voor openbare aankondigingen ter zake van culturele activiteiten volgens belanghebbende geen marginale toetsing te zijn. Het gaat in een dergelijk geval om smallere marges dan indien die uitzondering zou zijn gebaseerd op een door het gemeentebestuur gemaakte afweging. Rechtvaardigingsgronden voor begunstigend beleid kunnen volgens belanghebbende slechts gevonden worden in redenen van uitvoerbaarheid of doelmatigheid. Van een dergelijke rechtvaardigingsgrond is niet gebleken. Het door de rechtbank aanwezig geachte ‘maatschappelijk belang van culturele aspecten’ vormt geen aanvaardbare rechtvaardigingsgrond. Volgens belanghebbende berust de ter zake van aankondigingen van culturele activiteiten gemaakte uitzondering op een oogmerk van begunstiging. Op deze gronden concludeert belanghebbende dat de heffingsambtenaar met het opleggen van de aanslagen het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden en dat die aanslagen derhalve moeten worden vernietigd.

De heffingsambtenaar is het eens met het oordeel van de rechtbank. Hij betoogt voorts dat de uitzondering voor culturele activiteiten ook in de Verordening had kunnen worden opgenomen en dat de gemeentelijke wetgever een ruime beoordelingsmarge toekomt, mits de daarbij gemaakte afweging niet leidt tot een schending van algemene rechtsbeginselen dan wel tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing die de gemeentelijke wetgever niet voor ogen kan hebben gehad. Deze marge is met het bij toepassing van de Verordening vrijstellen van openbare aankondigingen van culturele activiteiten niet overschreden.Tevens heeft de heffingsambtenaar gesteld dat ook belanghebbende een beroep op de uitzondering voor culturele activiteiten kan doen. Indien culturele affichage plaatsvindt via de abri’s en mupi’s van belanghebbende wordt ook van de vrijstelling geprofiteerd. In dit opzicht is geen sprake van een ongelijke behandeling.

4.4.4.1. Vaststaat dat de heffingsambtenaar geen reclamebelasting heft ter zake van openbare aankondigingen van culturele activiteiten (hierna: de uitzondering). Vaststaat tevens dat de aanslagen niet op dergelijke activiteiten betrekking hebben.

4.4.4.2. Het Hof is het met belanghebbende eens dat de Verordening geen juridische basis biedt voor de uitzondering. Het voorwerp van heffing volgens de Verordening betreft immers ‘openbare aankondigingen’, dus ook openbare aankondigingen van culturele activiteiten, gegeven dat dergelijke aankondigingen niet in de Verordening zijn vrijgesteld. Dit betekent dat het beleid van de heffingsambtenaar geen wettelijke grondslag heeft en een onrechtmatige afwijking van de Verordening inhoudt. Tot een onverbindendverklaring van de Verordening kan dit niet leiden, nu het beleid niet op de Verordening is gebaseerd en de Verordening ook overigens geen onrechtmatige elementen bevat.

4.4.4.3. De vraag of de aanslagen met een beroep op het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur dienen te worden vernietigd beantwoordt het Hof als volgt. Naar het oordeel van het Hof berust de uitzondering, gelet op hetgeen daaromtrent is vermeld in de brief van de heffingsambtenaar van 3 februari 2016 en hetgeen hij ter zitting van het Hof heeft verklaard (als vermeld onder 2.5 resp. 2.7), op een in het verleden weloverwogen gemaakte afweging om voor een bepaalde, niet in de Verordening vermelde, categorie aankondigingen van de Verordening af te wijken. De uitzondering is niet terug te voeren op een pleitbare uitleg van de Verordening. Evenmin is aannemelijk geworden dat de uitzondering is terug te voeren op redenen van doelmatigheid of daarmee samenhangende redenen van uitvoeringstechnische aard. Voorts kunnen het maatschappelijk belang van de uitzondering, noch de in hoger beroep door de heffingsambtenaar gestelde maatschappelijke wenselijkheid van de uitzondering, voor die uitzondering als een redelijke en objectieve rechtvaardiging gelden.Het vorenoverwogene betekent dat de uitzondering berust op een oogmerk van begunstiging.

4.4.4.4. Voor de toepassing van de Verordening is het onderscheid tussen aankondigingen van culturele activiteiten en aankondigingen van niet-culturele activiteiten niet een relevant onderscheid. Ook overigens bestaan tussen de gevallen waarop de aanslagen betrekking hebben en de gevallen waarop de uitzondering van toepassing is geen voor de toepassing van de Verordening relevant te achten verschillen.Nu met een oogmerk van begunstiging geen reclamebelasting werd geheven ter zake van aankondigingen van culturele activiteiten, dient – op grond van het bestuursrechtelijke gelijkheidsbeginsel – ook de heffing van reclamebelasting ter zake van aankondigingen van niet-culturele activiteiten achterwege te blijven. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt derhalve. De aanslagen dienen op deze grond dienen te worden vernietigd.De overige grieven van belanghebbende kunnen buiten behandeling blijven.

Slotsom 4.5. Het overwogene onder 4.4.4.1 tot en met 4.4.4.4 leidt ertoe dat de aanslagen ten onrechte zijn opgelegd en dat het beroep gegrond is. De aanslagen, de uitspraak op bezwaar en de uitspraak van de rechtbank dienen derhalve te worden vernietigd.