CRvB, 11-11-2011, nr. 04/6038 TW + 09/1295 TW

Betrokkene heeft de Turkse nationaliteit. Hij heeft in Nederland werkzaamheden verricht. Nadat hij arbeidsongeschikt was geworden, is aan hem een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend. Betrokkene is met behoud van deze uitkering naar Turkije teruggekeerd. In aanvulling op zijn WAO-uitkering ontving hij een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW).

Bij Wet van 27 mei 1999, Stb. 250, de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU), is met ingang van 1 januari 2000 in de TW artikel 4a opgenomen. In het eerste lid van dit artikel is – kort gezegd – bepaald dat geen recht op toeslag heeft degene die niet in Nederland woont. In de Wet BEU was in artikel XI een overgangsregeling opgenomen, volgens welke de bestaande toeslag vanaf 1 januari 2000 geleidelijk werd afgebouwd. Vanaf 1 januari 2000 werd de gehele uitkering uitbetaald, vanaf 1 januari 2001 twee derden daarvan, vanaf 1 januari 2002 een derde en per 1 januari 2003 werd de uitkering geheel beëindigd.

Tegen de besluiten waarbij de toeslag van 1 januari 2000 tot 1 januari 2003 geleidelijk werd afgebouwd, is door een aantal rechthebbenden beroep ingesteld. Bij zijn uitspraak van 14 maart 2003, LJN AF5937, heeft de Raad als zijn oordeel gegeven dat de afbouw van de toeslag van 1 januari 2000 tot 1 januari 2003 in strijd was met de exportverplichting neergelegd in artikel 5, eerste lid, van Conventie 118 van de International Labour Organisation (ILO) betreffende gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen op het gebied van de sociale zekerheid van 28 juni 1962 (hierna: ILO-conventie 118).

Bij besluit van 18 augustus 2003 heeft het Uwv aan betrokkene alsnog vanaf 1 januari 2001 een volledige toeslag toegekend. Bij ditzelfde besluit is de toeslag op grond van artikel 4a van de TW met ingang van 1 juli 2003 beëindigd. De bezwaren van betrokkene tegen dit besluit zijn bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.

De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. Daartoe is verwezen naar de uitspraak van 19 maart 2004, 03/5114 e.a, waarin de rechtbank heeft overwogen dat beëindiging van de toeslag van betrokkene strijd oplevert met:

Naar aanleiding van hetgeen is overwogen in het verzoek aan het Hof, met name onder 8.11, heeft het Uwv ten aanzien van betrokkene op 27 januari 2009 een nieuw besluit op bezwaar genomen.

Het Uwv heeft daartoe onderzocht of bij betrokkene sprake is van een WAO-uitkering op grond van een arbeidsongeval of een beroepsziekte. Aanwijzingen daarvoor heeft het Uwv niet aangetroffen. Daarom is de volgende afbouwregeling toegepast: vanaf 1 juli 2003 werd aan betrokkene een volledige toeslag toegekend, vanaf 1 juni 2004 twee derden daarvan, vanaf 1 juni 2005 een derde en per 1 juni 2006 is de toeslag beëindigd.

De Raad zal dit nadere besluit op bezwaar op grond van de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze hoger beroepsprocedure betrekken, nu met dit besluit niet geheel aan het beroep van betrokkene tegemoet is gekomen.

Voor de toepasselijke regelgeving verwijst de Raad naar het verzoek van 1 november 2007 en het arrest van 26 mei 2011.

De Raad overweegt het volgende.

Voor zover het hoger beroep betrekking heeft op de overwegingen van de rechtbank over artikel 5, eerste lid, van ILO-conventie 118 verwijst de Raad naar zijn overwegingen onder 7 in het verzoek aan het Hof van 1 november 2007. Uit die overwegingen volgt dat de Raad de rechtbank niet ten volle kan volgen in haar oordeel over dit artikel.

Met betrekking tot hetgeen in hoger beroep naar voren is gebracht over de toepassing van het associatierecht overweegt de Raad in de eerste plaats dat tussen partijen niet in geschil is dat de toeslag die wordt verstrekt in aanvulling op een WAO-uitkering moet worden aangemerkt als een prestatie bij invaliditeit in de zin van artikel 4, eerste lid, onder a, van Besluit 3/80, en als zodanig valt onder de materiële werkingssfeer van dat besluit.

De eerste door de Raad aan het Hof voorgelegde prejudiciële vraag heeft betrekking op de rechtstreekse werking van artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80.

Ten aanzien van deze vraag heeft het Hof overwogen dat uit de formulering van artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80 blijkt dat deze bepaling de lidstaten in duidelijke, precieze en onvoorwaardelijke termen verbiedt de in dit artikel vermelde prestaties te verminderen, te wijzigen, te schorsen, in te trekken of verbeurd te verklaren, op grond dat de uitkeringsgerechtigde in Turkije woont of in een andere lidstaat dan die waar zich het orgaan bevindt dat deze uitkering is verschuldigd. Deze regel legt een nauwkeurig bepaalde resultaatsverplichting op, die voor de nationale rechter kan worden aangevoerd met het verzoek de hiermee strijdige bepaling van een wettelijke regeling van een lidstaat buiten toepassing te laten, zonder dat daarvoor bijkomende uitvoeringsmaatregelen vereist zijn. Weliswaar preciseert artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80 dat het in deze bepaling neergelegde verbod op bepalingen inzake woonplaats geldt ‘tenzij in dit besluit anders is bepaald’, maar dat doet volgens het Hof niet af aan de hiervoor gegeven uitleg. Reden hiervoor is dat Besluit 3/80 geen afwijkingen of beperkingen hiervan bevat. Ook wordt volgens het Hof de vaststelling dat artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80 de positie van particulieren rechtstreeks kan bepalen, niet weerlegd door het onderzoek naar het doel en de aard van de Associatieovereenkomst waarvan deze bepaling deel uitmaakt.

Op grond van deze overwegingen heeft het Hof de eerste prejudiciële vraag als volgt beantwoord:

“Artikel 6, lid 1, eerste alinea, van besluit nr. 3/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden moet aldus worden uitgelegd dat het rechtstreeks toepasselijk is, zodat de Turkse onderdanen op wie deze bepaling van toepassing is het recht hebben zich er voor de rechterlijke instanties van de lidstaten rechtstreeks op te beroepen, om ervoor te zorgen dat hiermee strijdige internrechtelijke regels buiten toepassing worden gelaten.”

Hieruit volgt dat artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80 rechtstreekse werking heeft en dat de toeslag toegekend aan een Turkse onderdaan niet vanaf de in dit geding van belang zijnde datum in 2004 kan worden afgebouwd wegens het wonen in Turkije.

Het Uwv heeft erop gewezen dat met ingang van 1 januari 2008 een verschil zou ontstaan tussen Turkse onderdanen in Turkije en EU-onderdanen die naar hun land van herkomst zijn teruggekeerd. De toeslagen van eerstgenoemden mogen immers op grond van artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80 in Turkije worden behouden, terwijl na de plaatsing van de TW op Bijlage II bis van verordening (EEG) nr. 1408/71 (hierna: Vo. 1408/71) geen verplichting tot export van toeslagen op grond van de TW meer bestaat binnen de EU. In de uitspraak van 16 mei 2011, LJN BQ4816, is de Raad tot het oordeel gekomen dat de afbouw van toeslagen toegekend aan EU-onderdanen die wonen op het grondgebied van een lidstaat van de EU per 1 januari 2008 rechtens stand houdt. Het Uwv heeft naar voren gebracht dat Turkse onderdanen aldus vanaf 1 januari 2008 gunstiger worden behandeld dan EU-onderdanen, wat in strijd is met artikel 59 van het op 23 november 1970 ondertekende Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst (hierna: Aanvullend Protocol). In dat artikel is bepaald dat op de onder het Aanvullend Protocol vallende gebieden, waartoe het vrij verkeer van personen behoort, de behandeling van Turkije niet gunstiger mag zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens het verdrag tot oprichting van de gemeenschap. Het Uwv verbindt hieraan de conclusie dat de toeslag in Turkije per 1 januari 2008 dient te worden afgebouwd op de wijze zoals dat is geschied bij EU-onderdanen die naar hun land zijn teruggekeerd.

Het Uwv heeft hieraan toegevoegd dat geen sprake is van verschil in behandeling tussen Turkse onderdanen en EU-onderdanen in die gevallen waarin reeds voor 1 juni 1992 een toeslag is toegekend. De Raad heeft in zijn uitspraak van 16 mei 2011, LJN BQ4820, geoordeeld dat de afbouw van toeslagen toegekend aan EU-onderdanen voor 1 juni 1992, in strijd is met artikel 95ter van Vo. 1408/71. Turkse onderdanen in Turkije aan wie voor 1 juni 1992 toeslag is toegekend, kunnen deze derhalve - overeenkomstig EU-onderdanen - volgens het Uwv behouden.

De Raad zal ten aanzien van de gevallen waarin de toeslag op of na 1 juni 1992 is toegekend, uit een oogpunt van finale geschilbeslechting beoordelen of de toeslag van betrokkene op gelijke wijze als ten aanzien van EU-onderdanen per 1 januari 2008 mag worden afgebouwd.

In dat verband is van belang de tweede door de Raad aan het Hof voorgelegde prejudiciële vraag, welke betrekking heeft op de betekenis van de wijzigingen in Vo. 1408/71 zoals die na 19 september 1980 hebben plaatsgevonden, voor de toepassing van artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80.

Naar aanleiding van deze vraag heeft het Hof allereerst overwogen dat betrokkenen zich met succes op artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80 kunnen beroepen om te eisen dat de aanvullende prestatie op grond van de WAO ook in Turkije nog wordt uitgekeerd. Aan deze vaststelling doet niet af de omstandigheid dat Vo. 1408/71 wat sociale uitkeringen zoals de aanvullende prestatie betreft, thans in een ander stelsel voorziet dan Besluit 3/80, op grond van welk stelsel de toeslag van EU-onderdanen is ingetrokken, omdat zij niet in Nederland wonen. Het Hof heeft voorts vastgesteld dat een situatie waarin voormalige migrerende Turkse werknemers die naar Turkije zijn teruggekeerd, die op grond van artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80 een sociale uitkering zoals de aanvullende prestatie blijven ontvangen, terwijl deze is ingetrokken voor EU-onderdanen die niet meer in de lidstaat wonen waar deze werd toegekend, niet onverenigbaar wordt geacht te zijn met de vereisten van artikel 59 van het Aanvullend Protocol.

In de eerste plaats is daartoe overwogen dat artikel 39, vierde lid, van het Aanvullend Protocol uitdrukkelijk voorziet in de uitvoer naar Turkije van onder meer de invaliditeitspensioenen die werknemers van Turkse nationaliteit op grond van de regelgeving van een of meer lidstaten hebben verworven. In de tweede plaats is overwogen dat artikel 2, eerste streepje, van Besluit 3/80 de personele werkingssfeer van dit besluit bepaalt, zonder nadere precisering. Zou het thans op grond van Vo. 1408/71 geldende stelsel inzake bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties worden toegepast in het kader van Besluit 3/80, dan zou dit bovendien neerkomen op een wijziging van dit besluit, wat een uitsluitende bevoegdheid is van de Associatieraad. Ten laatste heeft het Hof vastgesteld dat betrokkenen naar Turkije zijn teruggekeerd nadat zij in Nederland arbeidsongeschikt waren geworden. Onder verwijzing naar zijn vaste rechtspraak (onder andere het arrest van 6 juni 1995, Bozkurt, C-434/93) heeft het Hof overwogen dat een Turks staatsburger die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat heeft behoord in de zin van artikel 6 van Besluit 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije van 19 september 1980 (hierna: Besluit 1/80), aan dit besluit geen recht van voortgezet verblijf op het grondgebied van die staat ontleent, nadat hij door een arbeidsongeval blijvend arbeidsongeschikt is geworden en dus voorgoed de arbeidsmarkt heeft verlaten. In die omstandigheden kan niet met succes worden betoogd dat betrokkenen het grondgebied van Nederland op eigen initiatief en zonder gegronde redenen hebben verlaten en dat een dergelijk gedrag leidde tot het verlies van de krachtens de associatie EEG-Turkije verworven rechten. Bijgevolg komt het Hof tot het oordeel dat de situatie van betrokkenen, voor zover zij naar Turkije zijn teruggekeerd nadat zij het recht om in Nederland te verblijven hadden verloren omdat zij er arbeidsongeschikt waren geworden, voor de toepassing van artikel 59 van het Aanvullend Protocol niet nuttig kan worden vergeleken met de situatie van EU-onderdanen. Laatstbedoelden mogen immers vrij reizen en verblijven op het grondgebied van de lidstaten en behouden zo het recht om te blijven wonen in de lidstaat waarin de betrokken prestatie is toegekend, zodat EU-onderdanen enerzijds mogen beslissen het grondgebied van die staat te verlaten waardoor zij deze uitkering verliezen en anderzijds steeds naar de betrokken lidstaat mogen terugkeren.

Op grond van deze overwegingen heeft het Hof de tweede prejudiciële vraag als volgt beantwoord:

“Artikel 6, lid 1, eerste alinea, van besluit nr. 3/80 moet aldus worden uitgelegd dat het zich in omstandigheden zoals die van het hoofdgeding verzet tegen een regeling van een lidstaat als artikel 4a van de Toeslagenwet van 6 november 1986, die een op grond van de nationale wettelijke regeling toegekende prestatie, zoals de toeslag op het invaliditeitspensioen, intrekt voor voormalige migrerende Turkse werknemers die naar Turkije zijn teruggekeerd nadat zij het recht om in de ontvangende lidstaat te verblijven hadden verloren omdat zij er arbeidsongeschikt waren geworden.”

De Raad stelt vast dat het Hof aldus drie argumenten heeft gegeven op grond waarvan, in het licht van artikel 59 van het Aanvullend Protocol, de situatie van een Turkse onderdaan niet nuttig kan worden vergeleken met de situatie van een onderdaan van de EU. In dat kader merkt de Raad op, dat de vertaling van de opsomming van de eerste twee argumenten in de Nederlandse versie van het arrest met de termen ‘enerzijds’ en ‘anderzijds’ niet overeenstemt met het gebruik van de termen ‘firstly’ en ‘secondly’ in de Engelse versie daarvan. Vastgesteld kan worden dat het Uwv de eerste twee door het Hof aangedragen argumenten niet heeft bestreden. Dit betekent dat tussen partijen slechts ter discussie staat of het laatste door het Hof gegeven argument feitelijk juist is en zo nee, tot welke consequenties dat zou moeten leiden.

Gelet hierop dient de Raad te beoordelen of voormalige Turkse werknemers als betrokkene die naar Turkije zijn teruggekeerd en een toeslag ingevolge de TW mogen blijven ontvangen op grond van artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80, in een gunstiger situatie verkeren als bedoeld in artikel 59 van het Aanvullend Protocol, dan EU-onderdanen wier toeslag is ingetrokken wegens het wonen buiten Nederland. Daartoe is vooreerst van belang dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat in dit kader het verblijfsrecht van een Turkse onderdaan dient te worden beoordeeld op grond van het associatierecht. Voorts is van belang dat het verblijfsrecht dat aan een Turkse onderdaan in een ontvangende lidstaat ingevolge artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 wordt verleend, accessoir is aan het verrichten van legale arbeid. Uit het eerder genoemde arrest Bozkurt blijkt dat het recht om in een ontvangende lidstaat te verblijven vervalt wanneer een Turkse onderdaan de arbeidsmarkt definitief heeft verlaten, bijvoorbeeld omdat hij de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt of volledig en blijvend arbeidsongeschikt is geworden. Voorts volgt uit het arrest van het Hof van 10 februari 2000, Nazli, C-340/97, dat indien de werknemer blijvend non-actief is, dat gegeven noodzakelijkerwijs leidt tot het verlies van de door artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 toegekende rechten.

Vastgesteld kan worden dat in de concrete omstandigheden van deze zaak betrokkene in Nederland blijvend non-actief is geworden, waardoor hij niet langer een verblijfsrecht had op grond van het associatierecht. Betrokkene kan mitsdien niet worden vergeleken met EU-onderdanen, die vrij mogen reizen en verblijven op het grondgebied van lidstaten en daardoor het recht behouden om te blijven wonen in en (wat hier met name van belang is) terug te keren naar de lidstaat waar de toeslag is toegekend. Hieruit volgt dat betrokkene, die de toeslag op grond van artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80 mag behouden, niet gunstiger wordt behandeld als bedoeld in artikel 59 van het Aanvullend Protocol dan EU-onderdanen, wier toeslag is afgebouwd wegens het wonen buiten Nederland.

Nu het verblijfsrecht van Turkse onderdanen rechtstreeks voortvloeit uit het associatierecht en het Hof dit verblijfsrecht bepalend heeft geacht in deze geschillen, komt de Raad niet toe aan een beoordeling van de vraag of op grond van nationaal recht wellicht nog sprake was van een verblijfsrecht. Ook komt de Raad niet toe aan een beoordeling van de zaak in het licht van de door het Uwv genoemde Richtlijnen 2003/109 en 2004/38, aangezien betrokkene voor de datum van inwerkingtreding van Richtlijn 2003/109 naar Turkije is teruggekeerd.

Het Uwv heeft er ten slotte nog op gewezen dat toepassing van artikel 6, eerste lid, van Besluit 3/80 ertoe zou leiden dat Turkse onderdanen die zich in een andere lidstaat van de EU zouden vestigen, hun toeslag zouden behouden, terwijl de toeslag van EU-onderdanen in de vergelijkbare situatie wordt ingetrokken. De Raad gaat hieraan voorbij, nu het in dit geding slechts gaat om een Turkse onderdaan die naar Turkije is teruggekeerd.

Uit het hiervoor onder 4.1 tot en met 4.12 overwogene vloeit voort dat de aangevallen uitspraak, zij het met wijziging van gronden, bevestigd dient te worden en dat ook het nadere besluit geen stand kan houden. Voorts blijkt uit het voorgaande dat de aan betrokkene toegekende toeslag evenmin per 1 januari 2008 mag worden afgebouwd wegens het wonen buiten Nederland. Een nadere voorziening in het kader van finale geschilbeslechting acht de Raad in dit geschil niet nodig nu de rechtbank in de aangevallen uitspraak het primaire besluit reeds heeft herroepen, waardoor thans voldoende vaststaat dat het Uwv de toeslag onverminderd dient te betalen, zo lang betrokkene althans aan de voorwaarden daarvoor voldoet.

Schadevergoeding

Namens betrokkene is gewezen op de lange duur van de procedure. Betrokkene heeft in dit kader een beroep gedaan op artikel 6 van het EVRM en heeft de Raad verzocht om hem een schadevergoeding toe te kennen.

De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.

De procedure is aangevangen met het bezwaar tegen het besluit van 18 augustus 2003, waarbij aan betrokkene werd medegedeeld dat de toeslag per 1 juli 2003 werd ingetrokken. Vanaf de ontvangst door het Uwv van het tegen dit besluit ingediende bezwaarschrift van betrokkene in september 2003 tot de datum van deze uitspraak is ruim acht jaar verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door het Uwv ruim één maand geduurd, heeft de behandeling van het beroep bij de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift in november 2003, tot de uitspraak van

23 augustus 2004 ruim tien maanden geduurd en heeft de behandeling van het hoger beroep door de Raad vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift op 2 september 2004 tot deze uitspraak op 11 november 2011 zeven jaar en bijna zeven maanden geduurd. Ook indien in aanmerking wordt genomen dat de procedure bij het Hof bij de beoordeling van de duur van de procedure buiten aanmerking dient te worden gelaten, kan aan deze vaststelling het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn is geschonden door de Raad.

De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure, voor zover nodig met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van de Awb, moet worden beslist omtrent het verzoek van betrokkene om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn door de Raad. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van de Awb merkt de Raad daarbij de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.

Proceskosten

De Raad acht geen termen aanwezig om een proceskostenveroordeling uit te spreken.

Griffierecht

In zijn uitspraak van heden in de zaken 04/2453 e.a. waarin dezelfde aangevallen uitspraak aan de orde was, heeft de Raad een bepaling omtrent de heffing van het griffierecht gegeven. In dit geding ziet hij daartoe derhalve geen aanleiding.