39 De verhouding tussen art. 6 en 13 EVRM en art. 47 Handvest

Alvorens in te gaan op de eisen die het EVRM en het Handvest stellen aan procesrechtelijke beperkingen van de toegang tot de rechter, wordt de verhouding tussen art. 6 en 13 EVRM enerzijds en art. 47 Handvest anderzijds onderzocht. De wisselwerking tussen deze verdragsbepalingen zal mogelijk vragen doen rijzen ten aanzien van de meerwaarde van art. 47 Handvest.1

In de eerste plaats lijkt de meerwaarde te zijn gelegen in het afwijkend beschermingsbereik van art. 47 Handvest. Het bereik van de equivalente bepalingen van het EVRM is beperkt tot de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen of van de gegrondheid van strafvervolging. Het bereik van art. 47 Handvest strekt zich ook uit tot terreinen die daarbuiten vallen, zoals het vreemdelingenrecht en het fiscale recht. Het recht op een doeltreffende voorziening in rechte van art. 47 Handvest geldt dus in feite voor alle zaken die binnen de werkingssfeer van het EU-recht vallen.2 Anderzijds lijkt de reikwijdte van het Handvest ten aanzien van nationale handelingen beperkt. Het Handvest, dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 bindend is voor de instellingen, organen en instanties van de EU, is ook bindend voor de (bestuurlijke, rechterlijke en wetgevende organen van de) lidstaten, doch slechts ‘wanneer zij het recht van de EU ten uitvoer brengen’ (art. 51 Handvest). De door de bepalingen geboden garanties gelden dus uitsluitend voor zover het EU-recht door middel van nationale handelingen ten uitvoer wordt gebracht.3 Uit de rechtspraak wordt evenwel afgeleid dat het HvJ EU een ‘ruime’ uitleg van het artikel voorstaat, zodat al snel sprake is van nationaal handelen dat binnen de reikwijdte van het Handvest valt.4 Daarnaast is in de literatuur betoogd dat het beginsel van effectieve rechtsbescherming, als erkend algemeen fundamenteel beginsel van de EU, zelfs ook buiten de reikwijde van het Handvest toepassing moet krijgen.5 In gevallen die niet binnen de werkingssfeer van het Handvest vallen zou het beginsel van effectieve rechtsbescherming een leemte moeten opvullen. In de Nederlandse rechtsorde lijkt inderdaad van een zekere reflexwerking van art. 47 Handvest te worden uitgegaan.6

Van een nationale handeling die onder de reikwijdte van het Handvest valt is in ieder geval sprake wanneer een lidstaat een richtlijn(bepaling) implementeert.7 De omzettingswetgeving, die is aan te merken als een tenuitvoerlegging van het recht van de EU, dient de grondrechten en beginselen van de EU dus te respecteren.8 Hetzelfde geldt ten aanzien van de toepassing van de wettelijke omzettingsregeling.9 De verplichting voor lidstaten om de grondrechten en beginselen van de EU te eerbiedigen geldt tevens (sterker: juist) indien zij beschikken over een beoordelingsruimte, hetgeen inherent is aan (minimumharmonisatie)richtlijnen. Deze beoordelingsruimte vindt zijn grenzen in de grondrechten en beginselen van de EU.10 In het kader van de onderzoeksvraag naar de Europese randvoorwaarden waaraan art. 1019h Rv moet voldoen, is dit een belangrijk gegeven. Het betekent immers dat bij de implementatie, uitleg en toepassing van art. 14 IE-Handhavingsrichtlijn een belangrijke rol toebedeeld zou moeten worden aan de grondrechten en beginselen van het Handvest.

De meerwaarde van art. 47 Handvest lijkt daarnaast te zijn gelegen in bepaalde procesrechtelijke bijzonderheden. De bepalingen van het EVRM werken als eenieder verbindende verdragsbepalingen in de zin van art. 93 en 94 Grondwet door in de Nederlandse rechtsorde.11 De Nederlandse rechter kan mogelijke schendingen van het recht op toegang tot de rechter toetsen aan art. 6 EVRM, indien partijen zich daarop in rechte beroepen.12 Het laatste woord over de vermeende schending is aan het EHRM. Voordat het EHRM echter kan worden bereikt, moeten eerst de nationale rechtsmiddelen worden uitgeput.13 Daardoor kan het lang duren voordat een oordeel van een internationale rechter over de eventuele schending van art. 6 EVRM kan worden verkregen.14 Het Handvest heeft daarentegen rechtstreeks gelding binnen de Nederlandse rechtsorde en voorrang boven het nationale recht. Het zal daarom steeds door zowel de wetgever als de rechter in acht moeten worden genomen. In geschillen die onder het toepassingsbereik van het Handvest vallen, kan een rechtstreeks beroep worden gedaan op het grondrecht op toegang tot de rechter van art. 47 Handvest bij het HvJ EU.15 Op grond van art. 267 VWEU kan namelijk een prejudiciële vraag worden gesteld over ‘de uitlegging van de Verdragen’, waartoe het Handvest behoort. In geval van mogelijke schending van art. 47 Handvest kan – en voor de hoogste rechter geldt: moet – hierover dus een prejudiciële vraag worden gesteld (art. 267 VWEU). In theorie kan dus betrekkelijk snel duidelijkheid worden verkregen over de eventuele schending van het grondrecht.16

Een ander belangrijk verschil is gelegen in de bindende kracht die uitgaat van de arresten van het HvJ EU. Het EHRM beperkt zich tot een oordeel over de toepassing van art. 6 EVRM in een concreet geval. Het toetst zelf of de betreffende nationale regeling in strijd is met deze Verdragsbepaling.17 Een dergelijk oordeel heeft in beginsel alleen gevolgen voor de staat die partij is bij het geschil. Andere staten zijn niet gebonden aan de uitspraak en kunnen deze naast zich neerleggen.18 Het HvJ EU daarentegen geeft een algemene uitleg aan bindend recht. Het formuleert het algemeen juridische kader, aan de hand waarvan de nationale rechter moet beoordelen of de litigieuze bepaling van nationaal recht in strijd is met het EU-recht.19 Daarbij geldt dat het HvJ EU (secundair) EU-recht zoveel mogelijk dient uitleggen conform de Verdragen en beginselen van de EU.20 Vanwege de uit het samenwerkingsbeginsel voortvloeiende plicht tot conforme uitleg heeft een dergelijk arrest vervolgens dwingende kracht voor alle (rechters in de) lidstaten van de EU.21 Aangezien het HvJ EU de in het EVRM gewaarborgde rechten als bindend heeft aanvaard en bij de uitleg van art. 47 Handvest pleegt aan te sluiten bij de rechtspraak van het EHRM, krijgt de jurisprudentie over art. 6 EVRM langs deze weg ook een zekere bindende kracht.22 ,23 Zodoende speelt het HvJ EU zelf een steeds belangrijker wordende rol bij de uitlegging van de algemene procesrechtelijke beginselen van het EVRM.

Tot slot is de meerwaarde van (art. 47 van) het Handvest ten opzichte van het EVRM gelegen in de mogelijkheid van de Europese Commissie om een inbreukprocedure te entameren tegen de lidstaat die de in het Handvest neergelegde grondrechten schendt.24 Dit betekent – althans in theorie – een extra waarborg voor de naleving van de grondrechten en beginselen van de EU ten opzichte van het EVRM.