HR, 08-04-2014, nr. 13/02922

1. Het Gerechtshof te Amsterdam heeft bij arrest van 27 november 2012 verdachte wegens “Overtreding van voorschriften gesteld krachtens artikel 8.40 van de Wet milieubeheer, opzettelijk begaan” veroordeeld tot een geldboete van 750 euro, bij gebreke van betaling en verhaal te vervangen door 15 dagen hechtenis.

2. Namens verdachte heeft mr. E. Jense, advocaat te Zaandam, beroep in cassatie ingesteld en heeft mr. J.S. Nan, advocaat te Den Haag, bij schriftuur twee middelen van cassatie voorgesteld.

3. Ten laste van verdachte is bewezenverklaard dat:

“hij op 28 april 2010 te Wijdewormer, in de gemeente Wormerland, als degene die een inrichting als bedoeld in artikel 2 van het Besluit landbouw milieubeheer, gelegen aan de [a-straat 1], kadastraal bekend onder nummer Wijdewormer […], dreef, opzettelijk, er niet voor heeft zorg gedragen dat voorschriften die zijn opgenomen in het bij het genoemde besluit behorende bijlage werden nageleefd, immers

- was het verbod op roken en open vuur in de loods, gelegen aan de noordoostelijke zijde van het terrein, waarin brandbare vloeistoffen werden opgeslagen, nergens duidelijk aangebracht, en

- voldeed de opslag in een bovengrondse tank van gasolie, niet aan richtlijn PGS 30, immers waren een viertal kunststoffen bovengrondse opslagtanks, zogenaamde IBC’s elk met een inhoud van 1000 liter, welke waren gevuld met gasolie, niet voorzien van een geïntegreerde lekbak, en

- was de inrichting niet ordelijk, immers lagen verspreid over het terrein van de inrichting of in de loods gelegen op het terrein, oud hooi, vele stukken gescheurd plastic, kromme metalen spanten, oude balken, oude autobanden.”

4. Het eerste middel klaagt dat in het bijzonder artikel 8.40 Wet Milieubeheer (oud), artikel 5 Besluit landbouwbeheer (oud), het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer zijn geschonden omdat het bewezenverklaarde thans niet meer strafbaar is.

5. Op 1 januari 2013 is het Besluit landbouwbeheer ingetrokken en de reikwijdte van het Activiteitenbesluit milieubeheer verbreed met agrarische inrichtingen en activiteiten buiten inrichtingen.1.De regels van het Besluit landbouwbeheer zijn geïntegreerd in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de daarop gebaseerde Activiteitenregeling milieubeheer.2.In de Nota van toelichting wordt opgemerkt: “Door het samenvoegen van de verschillende agrarische besluiten wordt beoogd tot een optimale verbetering van de afstemming van de diverse regels voor dezelfde activiteiten te komen en daarmee een zo groot mogelijke vermindering van de regeldruk voor de bedrijfstak te realiseren en tevens de handhaafbaarheid te verbeteren.”3.

6. In de nieuwe regelgeving zijn de bewezen overtredingen volgens de steller van het middel niet meer strafbaar gesteld, althans de steller van het middel heeft die strafbaarstelling naar hij meedeelt na een middag zoeken en door het ontbreken van een transponeringstabel niet kunnen vinden.

7. Het voorschrift dat het verbod op roken en vuur duidelijk ergens moet zijn aangebracht was in een bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer4.als volgt geformuleerd:

“1.6.1 In ruimten waar brandbare vloeistoffen worden opgeslagen of gebruikt, is roken en open vuur verboden. Het verbod is duidelijk zichtbaar aangegeven door middel van tekst of een symbool. In die ruimten is de elektrische installatie uitgevoerd in overeenstemming met normen op het gebied van explosieveiligheid.”

8. Hoe zit het met de grondslag van ditzelfde gebod in de nieuwe regelgeving? Artikel 3.48 Activiteitenbesluit milieubeheer als thans geldend uitvoeringsbesluit van art. 8.40 van de Wet Milieubeheer luidt als volgt:

“Bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen wordt ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico alsmede ten behoeve van het voorkomen van de verontreiniging van een oppervlakte-waterlichaam, voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.”

De bedoelde ministeriele regeling is de Activiteitenregeling milieubeheer.5.Onder het kopje ‘Opslaan van gasolie, smeerolie of afgewerkte olie in een bovengrondse opslagtank’ luidt artikel 3.71d lid 4 aanhef en sub c van de Activiteitenregeling milieubeheer, voor zover hier van belang, als volgt:

“Het gebruik van een opslagtank waarin het opslaan, vullen en afleveren van gasolie en afgewerkte olie plaatsvindt in een stationaire bovengrondse opslagtank met de daarbij behorende leidingen en appendages, voldoet aan de volgende onderdelen van PGS 30: (…) c. de voorschriften (…) 5.6.1. (…).”

Met PGS 30 wordt gedoeld op Richtlijn PGS 30, getiteld ‘Vloeibare brandstoffen- bovengrondse tansinstallaties en afleveringsinstallaties, zoals gepubliceerd op www.publicatiereeksgevaarlijkestoffen.nl PGS 30: 2011 versie 1.0 (dec 2011). Voorschrift 6.6.1 van PGS 30 luidt als volgt:

“In een inpandige opslagruimte moet op een duidelijk zichtbare plaats met letters met een hoogte van tenminste 5 cm zijn aangegeven: ‘Roken en open vuur verboden’. Dit verbod kan ook worden aangegeven met een pictogram overeenkomstig NEN 3011.”

9. In enigszins andere bewoordingen is het gebodsvoorschrift gehandhaafd. Vereist wordt dat in een ruimte waar brandbare vloeistoffen zijn opgeslagen (in ieder geval bij gasolie, zoals hier bewezenverklaard) duidelijk zichtbaar een verbod op open vuur en roken wordt aangegeven. Anders dan de steller van het middel meent, is deze gedraging dus nog steeds strafbaar.

10. Vervolgens is de vraag of de eis dat een bovengrondse tank van gasolie voorzien moet zijn van een geïntegreerde lekbak thans nog geldt. Die eis was gestoeld op art. 2.6.8 van de Bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer6.:

“2.6.8 De opslag in een bovengrondse tank van huisbrandolie, gasolie en lichte stookolie, voldoet aan richtlijn PGS 30, waarvan de voorschriften 4.1.2, 4.1.5, 4.2.6, 4.2.10 en 4.3.1 niet gelden voor een bovengrondse tank die is opgericht voor 1 juni 1996.”

In par. 4.1.2.5 van PGS 307.was, zoals het Hof heeft overwogen en in cassatie niet wordt betwist, een constructie-eis gesteld voor kunststoffen tanks tot 1200 liter inhoudende dat deze tanks een geïntegreerde lekbak hebben. Ik citeer:

“4.1.2.5 Kunststoffen tanks, stationair en mobiel

Volgens BRL-K580:

‘PE tanks met geïntegreerde lekbak voor de stationaire of mobile opslag van vloeistoffen tot 1200 liter.

• met een s.g. kleiner dan of gelijk aan 1,9 kg/dm3;

• maximuminhoud 1200 liter.

De tanks moeten voldoen aan Keuringscriteria K-111 (in voorbereiding) en moeten kunnen worden beproefd bij 20 kPa (0,2 bar). Gezien de kwetsbaarheid van de buitenwand moeten de kunststoffen tanks in een opvangbak zijn geplaatst (zie ook 4.3.2). De aansluiting van vaste leidingen is in BRLK580 niet toegestaan.”

Dat een lekbak geïntegreerd moet zijn, was in de onderhavige zaak voor het Hof van betekenis, omdat volgens een nadere bewijsoverweging van het Hof (p. 5 arrest) een opvangbak bestaande uit een vloeistofdichte vloer met oplopende randen nog geen geïntegreerde lekbak is.

11. Het thans geldende voorschrift betreffende een lekbak is vervat in artikel 3.71f van de Activiteitenregeling milieubeheer dat luidt, voor zover van belang als volgt:

“De opslag van gasolie (…) in bovengrondse opslagtanks vindt plaats boven een lekbak.”

De Activiteitenregeling milieubeheer verwijst voor wat betreft de lekbak en in het bijzonder de vaag of deze geïntegreerd moet zijn niet naar nadere voorschriften in PGS 30. De vraag is daarmee of de omstandigheid dat daarvan geen sprake meer is een verandering van wetgeving oplevert en zo ja getuigt van een gewijzigd inzicht van de wetgever. Ik meen dat zulks niet het geval is en licht dat toe aan de hand van geschiedenis van de totstandkoming van de hier aan de orde zijnde regelingen.

12. De wijziging van de Activiteitenregeling milieubeheer van 22 november 2013 wordt als volgt toegelicht8.:

“2.4. PGS 30

In 2005 is de richtlijn met betrekking tot vloeibare aardolieproducten in de opslag tot 150 kubieke meter van brandbare vloeistoffen met een vlampunt van 55 tot 100 graden Celsius in bovengrondse tanks (CPR 9-6) geactualiseerd in PGS 30, versie 2005. PGS 30 van 2011 is een volledige revisie van PGS 30 van 2005. In PGS 30 van 2005 waren nog zeer veel constructie-eisen opgenomen, terwijl deze constructie-eisen ook, maar vaak net anders, in de BRL K903 staan. Om aan deze onoverzichtelijke situatie met dubbelingen een eind te maken is in overleg met vertegenwoordigers van de diverse betrokken branches besloten om, evenals bij PGS 28, voor de constructie-aspecten te verwijzen naar de BRL K903 en in PGS 30 vooral het gebruik van de installatie te regelen. Dit heeft tot gevolg gehad dat de gehele PGS 30 opnieuw is ingedeeld en de voorschriften zijn vernummerd. De revisie betreft verder met name aanpassingen op het gebied van de indeling van installatie-eisen en certificatie, het gelijktrekken van dubbelwandige tanks en enkelwandige tanks met lekbak en het in overeenstemming brengen van de interne afstanden van de tank tot andere objecten en tot de erfgrens met de afstanden als beschreven in de BRL K903. In deze PGS 30 wordt meer aandacht besteed aan de veiligheid bij het vullen van de tankinstallatie. De Activiteitenregeling verwijst sinds haar inwerkingtreding naar PGS 30 zoals deze in 2005 was gepubliceerd. Met deze wijzigingsregeling zijn de veranderingen in PGS 30 van 2011 verwerkt.

Wijzigingen van tekstuele, redactionele of inhoudelijke aard

Een deel van de aanpassingen van de Activiteitenregeling hangt samen met de hernummering van voorschriften in PGS 30. Daarnaast vervalt een aantal voorschriften uit de Activiteitenregeling die daarin waren opgenomen omdat deze betrekking hadden op de hiervoor bedoelde constructie-eisen van de installatie. Er werd in bepaalde voorschriften in de Activiteitenregeling afgeweken van PGS 30 omdat PGS 30 op deze punten niet meer actueel was. Voor deze onderwerpen wordt na de onderhavige wijziging van de Activiteitenregeling verwezen naar voorschriften uit de geactualiseerde PGS 30 en vervallen de betreffende inhoudelijke voorschriften uit die regeling.”

13. Het betreffende constructievoorschrift in BRL K9039.houdt het volgende in:

“3.12 Opvangbak lekvloeistof

Een omwalling of wand moet met de ondergrond waarop de tank is geplaatst een vloeistofdichte bak vormen. De omwalling of wand moet voldoende sterk zijn om weerstand te kunnen bieden aan de als gevolg van een lekkage optredende vloeistofdruk. Zo nodig moet de bak tegen verzakking zijn gefundeerd. De tankinstallateur hoeft de tank niet te betreden.

Het afpompen van water en morsproduct in de tankbak moet altijd plaatsvinden via een leiding, die boven het hoogste vloeistofniveau in de bak (tankinhoud + 10%) of over de bak, de bak verlaat. Een compartimententank wordt hierbij gezien als 1 tank. De tankbak moet zijn gecertificeerd volgens BRLK792 of BRL-K21002. Ondergrondse gecertificeerde opvangbakken moeten niet worden toegepast, tenzij het gaat om een bouwkundige constructie. Indien deze worden toegepast, moeten ze zijn voorzien van bovengenoemd productcertificaat. Deze constructie moet aantoonbaar blijvend dicht en sterk zijn. Dit kan bijvoorbeeld aantoonbaar gemaakt worden door de bak met water te vullen, waarbij dit 24 uur dicht moet blijven, hierbij rekening houdend met mogelijk verdampingsverlies. Ook mag men gebruik maken van een PBV-Verklaring Vloeistofdichte Voorziening op basis van CUR/PBV Aanbeveling 44, waarbij tijdens de inspectie aanvullend rekening gehouden moet worden met de hoogte van de vloeistofkolom in geval van een calamiteit en de sterkte van de bouwkundige constructie.”

14. Volstrekt helder is het mij niet geworden of voorschrift 3.12 van BRL K903 nu een geïntegreerde lekbak eist. Het woord ‘geïntegreerd‘ wordt niet meer gebruikt, maar wel is vereist dat een omwalling of wand met de ondergrond waarop de tank is geplaatst een vloeistofdichte bak moet vormen, waarbij die omwalling of wand voldoende sterk moet zijn om weerstand te kunnen bieden aan de als gevolg van een lekkage opstreden vloeistofdruk. Dat gaat op zijn minst in de richting van een geïntegreerde lekbak, in die zin dat vereist lijkt te zijn dat er sprake is van één opvangbak lekvloeistof per afzonderlijke tank. In het onderhavige geval was de vloer van de schuur waarin de tanks zich bevonden 20 centimeter dik, vloeistof dicht en voorzien van betonnen opstaande randen, zo blijkt uit het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep van 13 november 2012. Van een aparte opvangbak lekvloeistof per tank was geen sprake. Daarmee voldoet -en dat is hier doorslaggevend- de opslag in de tanks ook niet aan het actueel geldende voorschrift. Ik stel mij op het standpunt dat van verandering van wetgeving geen sprake is. Zowel onder het oude als onder het nieuwe recht geldt een verbod tanks te plaatsen als er slechts voorzien is in een vloeistofdichte vloer met oplopende randen. Ten overvloede wijs ik er op dat niet is gebleken dat de wetgever anders (soepeler) is gaan denken over de eisen voor de opslag van tanks. Van een gewijzigd inzicht in de strafwaardigheid is geen sprake.

15. De laatste eis betreft de ordelijkheid van de inrichting. Dit voorschrift werd in het Besluit landbouw milieubeheer10.als volgt verwoord:

“3.1.1 De inrichting is ordelijk, wordt regelmatig schoongemaakt en verkeert in goede staat van onderhoud. Insecten, knaagdieren en ander ongedierte worden regelmatig en ten minste zo vaak als nodig is, bestreden en verwijderd. Vaste mest in een buitenrijbak wordt zo vaak als nodig is verwijderd.

16. Een identiek voorschrift heb ik in de geldende regelgeving niet kunnen vinden. De vraag is echter of onder de geldende regelgeving strafbaar is dat verspreid over het terrein van de inrichting en/of in de loods gelegen op het terrein oud hooi, vele stukken gescheurd plastic, kromme metalen spanten, oude balken en oude autobanden liggen (zoals is bewezenverklaard). In dit verband verwijs ik naar afdeling 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer inzake afvalbeheer waarin onder meer het volgende is bepaald:

“2.13. Degene die de inrichting drijft verwijdert zo vaak als nodig etenswaren, verpakkingen, sport- of spelmaterialen, of andere materialen die uit de inrichting afkomstig zijn of voor de inrichting zijn bestemd binnen een straal van 25 meter van de inrichting.”

17. Ik meen te kunnen volstaan met de opmerking dat het ook volgens het geldende recht verboden is de aangetroffen materialen verspreid over het terrein en in de loods te hebben liggen.

19. Het tweede middel klaagt dat het Hof ten onrechte heeft overwogen dat voor het bewezenverklaarde niet is vereist dat de verzoeker wist dat de IBC-tanks met olie aanwezig waren in zijn inrichting.

20. Het Hof heeft, voor zover voor de beoordeling van het middel van belang, als volgt overwogen:

“Voorts heeft de verdachte ter terechtzitting in hoger beroep verklaard dat hij niet wist dat de IBC-tanks en de olie op de inrichting aanwezig waren. Hieromtrent overweegt het hof als volgt. Artikel 5 eerste lid van het Besluit landbouw milieubeheer, waarop de tenlastelegging is gestoeld, luidt als volgt:

De voorschriften, bedoeld in de hoofdstukken 1 tot en met 3 van de bijlage gelden voor degene die de inrichting drijft. Die draagt er zorg voor dat de voorschriften worden nageleefd.

Gelet hierop is voor een bewezenverklaring niet vereist dat de verdachte wist dat de IBC-tanks met olie aanwezig waren op zijn inrichting.”

21. Voor een bewezenverklaring van opzettelijke overtreding van onder art. 1 en (zoals in het onderhavige geval) 1a van de WED ressorterende voorschriften is slechts kleurloos opzet vereist.11.Het opzet van de dader hoeft dus alleen gericht te zijn op de gedraging zelf, niet op het niet naleven van een wettelijke verplichting. In de bewezenverklaring is het bestanddeel ‘opzettelijk’ opgenomen en het feit is gekwalificeerd als ‘overtreding van voorschriften gesteld krachtens artikel 8.40 van de Wet milieubeheer, opzettelijk begaan’. Gelet hierop geldt op zijn minst de eis dat verdachte zich bewust is geweest van zijn gedrag. Hij moet dus geweten hebben dat er IBC tanks met olie aanwezig waren. De overweging van het Hof is niet juist en nu het opzet op het gedrag ook niet anderszins uit de gebezigde bewijsmiddelen blijkt kan het bestreden arrest niet in stand blijven.

23. Ambtshalve heb ik geen andere gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak behoren te leiden.

24. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak, tot terugwijzing van de zaak naar het Hof teneinde de zaak op het bestaande hoger beroep opnieuw te berechten en af te doen, en tot verwerping van het beroep voor het overige.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

AG