HvJ EU, 29-07-2019, nr. C-411/17

Documentgegevens:

ECLI:EU:C:2019:622

Instantie: Hof van Justitie van de Europese Unie
Datum: 29-07-2019
Magistraten: K. Lenaerts, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, T. von Danwitz, C. Toader, C. Lycourgos, A. Rosas, M. Ilešič, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby, C.G. Fernlund
Zaaknummer: C-411/17
Conclusie: J. Kokott
Roepnaam: Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen
Vakgebied(en): EU-recht (V)
Brondocumenten en formele relaties: ECLI:EU:C:2019:622, Uitspraak, Hof van Justitie van de Europese Unie, 29‑07‑2019
ECLI:EU:C:2018:972, Conclusie, Hof van Justitie van de Europese Unie, 29‑11‑2018

Uitspraak 29‑07‑2019

K. Lenaerts, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, T. von Danwitz, C. Toader, C. Lycourgos, A. Rosas, M. Ilešič, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby, C.G. Fernlund

Partij(en)

In zaak C-411/17*,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Grondwettelijk Hof (België) bij beslissing van 22 juni 2017, ingekomen bij het Hof op 7 juli 2017, in de procedure

Inter-Environnement Wallonie ASBL,

Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw

tegen

Ministerraad,

in tegenwoordigheid van:

Electrabel NV,

wijst

HET HOF (Grote kamer),

samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, R. Silva de Lapuerta, vice-president, J.-C. Bonichot (rapporteur), A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, T. von Danwitz, C. Toader en C. Lycourgos, kamerpresidenten, A. Rosas, M. Ilešič, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby en C. G. Fernlund, rechters,

advocaat-generaal: J. Kokott,

griffier: V. Giacobbo-Peyronnel, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 september 2018,

gelet op de opmerkingen van:

—: Inter-Environnement Wallonie ASBL en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw, vertegenwoordigd door J. Sambon, advocaat,
—: Electrabel NV, vertegenwoordigd door T. Vandenput, M. Pittie, D. Arts en F. Tulkens, advocaten,
—: de Belgische regering, vertegenwoordigd door M. Jacobs, C. Pochet en J. Van Holm als gemachtigden, bijgestaan door G. Block en K. Wauters, advocaten, alsmede door F. Henry,
—: de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil, J. Pavliš en L. Dvořáková als gemachtigden,
—: de Duitse regering, aanvankelijk vertegenwoordigd door T. Henze en D. Klebs, vervolgens door D. Klebs, als gemachtigden,
—: de Oostenrijkse regering, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Pesendorfer, vervolgens door M. Oswald en G. Hesse als gemachtigden,
—: de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, J. Reis Silva en L. Medeiros als gemachtigden,
—: de Finse regering, vertegenwoordigd door J. Heliskoski als gemachtigde,
—: de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door S. Brandon, J. Kraehling, G. Brown en R. Fadoju als gemachtigden, bijgestaan door D. Blundell, barrister,
—: de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Gattinara, C. Zadra, M. Noll-Ehlers, R. Tricot en M. Patakia als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 november 2018,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van het Verdrag inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband, dat is gesloten te Espoo (Finland) op 25 februari 1991 en namens de Europese Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit van de Raad van 27 juni 1997 (hierna: ‘Verdrag van Espoo’), en van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, dat is gesloten te Aarhus (Denemarken) op 25 juni 1998 en namens de Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1) (hierna: ‘Verdrag van Aarhus’), alsmede van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 193) (hierna: ‘habitatrichtlijn’), van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17 (hierna: ‘vogelrichtlijn’), en van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1; hierna: ‘MEB-richtlijn’).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Inter-Environnement Wallonie ASBL en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw, enerzijds, en de Ministerraad (België), anderzijds, over de wet waarmee het Koninkrijk België ten eerste heeft voorzien in het heropstarten van de industriële elektriciteitsproductie van een buiten werking gestelde kerncentrale voor een periode van bijna tien jaar en ten tweede de aanvankelijk vastgestelde termijn voor de desactivering en het stopzetten van de industriële elektriciteitsproductie van een in gebruik zijnde kerncentrale met tien jaar heeft uitgesteld.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Internationaal recht

1. Verdrag van Espoo

3

In artikel 1 van het Verdrag van Espoo, met als opschrift ‘Begripsomschrijvingen’, staat te lezen:

: ‘[…]
v.: ‘voorgenomen activiteit’: een activiteit of een ingrijpende wijziging van een activiteit die volgens een van toepassing zijnde nationale procedure onderworpen is aan een door een bevoegde autoriteit te nemen besluit;
: […]
ix.: ‘bevoegde autoriteit’: de nationale autoriteit of autoriteiten die een partij belast met de uitvoering van de in dit verdrag vervatte taken en/of de autoriteit of autoriteiten aan welke een partij de beslissingsbevoegdheid ten aanzien van een voorgenomen activiteit heeft opgedragen;
: […]’

4

Artikel 2 van het Verdrag van Espoo bepaalt:

‘1.: De partijen nemen, afzonderlijk of gezamenlijk, alle passende en doeltreffende maatregelen ter voorkoming, beperking en beheersing van belangrijke nadelige grensoverschrijdende milieueffecten van voorgenomen activiteiten.
2.: Elke partij neemt de nodige wettelijke, bestuurlijke of andere maatregelen ter uitvoering van de bepalingen van dit verdrag; onder meer stelt zij ten aanzien van de in aanhangsel I genoemde voorgenomen activiteiten die mogelijk een belangrijk nadelig grensoverschrijdend effect hebben, een milieueffectrapportageprocedure vast die deelneming door het publiek toelaat en voorziet in het opstellen van het in aanhangsel II nader omschreven milieueffectrapport.
3.: De partij van herkomst draagt er zorg voor dat in overeenstemming met de bepalingen van dit verdrag milieueffectrapportage plaatsvindt vóór een besluit tot machtiging of uitvoering van een in aanhangsel I genoemde voorgenomen activiteit die mogelijk een belangrijk nadelig grensoverschrijdend effect heeft.
: […]
6.: De partij van herkomst biedt, in overeenstemming met de bepalingen van dit verdrag, het publiek in de gebieden die het effect mogelijk raakt, de gelegenheid deel te nemen aan desbetreffende milieueffectrapportageprocedures ten aanzien van voorgenomen activiteiten en draagt er zorg voor dat de gelegenheid die wordt geboden aan het publiek van de mogelijk benadeelde partij gelijkwaardig is aan die welke wordt geboden aan het publiek in de partij van herkomst.
7.: Milieueffectrapportage als voorgeschreven door dit verdrag vindt ten minste plaats op projectniveau. Voor zover relevant trachten de partijen de beginselen van milieueffectrapportage eveneens toe te passen op beleidsvoornemens, plannen en programma's.
: […]’

5

In artikel 3, lid 8, van het Verdrag van Espoo staat te lezen dat ‘[d]e betrokken partijen […] er zorg voor [dragen] dat het publiek van de mogelijk benadeelde partij in de gebieden die het grensoverschrijdende effect mogelijk raakt, wordt geïnformeerd over de voorgenomen activiteit, en de gelegenheid wordt geboden commentaar te geven op of bezwaar te maken tegen de voorgenomen activiteit, en dit commentaar of bezwaar, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van de partij van herkomst, te doen toekomen aan de bevoegde autoriteit van de partij van herkomst.’

6

Artikel 5 van het Verdrag van Espoo luidt:

‘Na de voltooiing van het milieueffectrapport treedt de partij van herkomst, zonder onnodige vertraging, met de mogelijk benadeelde partij in overleg over onder meer het mogelijke grensoverschrijdende effect van de voorgenomen activiteit en over maatregelen om dit effect te beperken of uit te sluiten. In dit overleg kunnen de volgende zaken aan de orde komen:

a): mogelijke alternatieven voor de voorgenomen activiteit, met inbegrip van de keuze geen activiteit te doen plaatsvinden (het nulalternatief), en mogelijke maatregelen om het belangrijke nadelige grensoverschrijdende effect te verminderen en, op kosten van de partij van herkomst, het effect van die maatregelen te controleren;
b): andere vormen van mogelijke onderlinge bijstand bij het beperken van belangrijke nadelige grensoverschrijdende effecten van de voorgenomen activiteit; en
c): alle andere met de voorgenomen activiteit verband houdende zaken.

De partijen komen bij aanvang van het overleg een redelijk tijdsbestek voor de duur ervan overeen. Het overleg kan eventueel worden gevoerd door tussenkomst van een gezamenlijk lichaam.’

7

In artikel 6, lid 1, van het Verdrag van Espoo is bepaald:

‘De partijen dragen er zorg voor dat bij het nemen van het definitieve besluit over de voorgenomen activiteit gepast rekening wordt gehouden met het resultaat van de milieueffectrapportage, met inbegrip van het milieueffectrapport, alsook met het commentaar daarop dat is ontvangen ingevolge artikel 3, lid 8, en artikel 4, lid 2, en met het resultaat van het in artikel 5 bedoelde overleg.’

8

In aanhangsel I bij het Verdrag van Espoo, met als opschrift ‘Lijst van activiteiten’, worden in punt 2 ervan onder meer ‘kerncentrales en andere kernreactoren’ vermeld.

9

In de ‘Background note on the application of the Convention to nuclear energy-related activities’ (Achtergrondnota over de toepassing van het [Verdrag van Espoo] op activiteiten in verband met kernenergie) (ECE/MP.EIA/2011/5), die op 2 april 2011 is opgesteld door de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties, worden ‘een sterke toename van de productie of van de opslag van radioactief afval uit een installatie (niet enkel uit een kerncentrale), met bijvoorbeeld 25 %’ en ‘de verlenging van de levensduur van een installatie’ genoemd als ingrijpende wijzigingen die onderworpen zijn aan de in het Verdrag van Espoo neergelegde vereisten.

10

In datzelfde document wordt in een samenvatting van de inhoud ervan het volgende gepreciseerd:

‘In de onderhavige nota wordt getracht rekening te houden met de verschillende en soms tegenstrijdige opvattingen die zijn geuit met betrekking tot de toepassing van het [Verdrag van Espoo] op activiteiten in verband met kernenergie, met name kerncentrales. Deze nota is geen richtinggevende nota. Zij is veeleer bedoeld om het debat over de belangrijkste kwesties te bevorderen in het kader van de paneldiscussie over projecten die verband houden met kernenergie, die zal plaatsvinden tijdens de vijfde zitting van de vergadering van de partijen bij het [Verdrag van Espoo].

In deze nota worden niet noodzakelijk de standpunten van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties of van het secretariaat weergegeven.’

11

In het mandaat dat is verleend voor het opstellen van de ‘Good practice recommendations on the application of the Convention to nuclear energy-related activities’ (Aanbevelingen voor goede praktijken met betrekking tot de toepassing van het Verdrag van Espoo op kernenergiegerelateerde activiteiten), die zijn goedgekeurd tijdens de zevende zitting van de vergadering van de partijen bij het Verdrag van Espoo [Minsk (Belarus), 13–16 juni 2017], wordt opgemerkt dat dit document tot doel heeft ‘een beschrijving te geven van de bestaande goede praktijken inzake milieueffectrapportage die van toepassing zijn op kernenergiegerelateerde activiteiten’.

12

In datzelfde mandaat wordt vermeld dat met de screening zal moeten worden vastgesteld of de nucleaire activiteiten en de ingrijpende wijzigingen ervan al dan niet binnen de werkingssfeer van het Verdrag van Espoo vallen, en wordt gepreciseerd dat deze screening ‘[betrekking heeft] op overwegingen over de verlenging, de vernieuwing en de bijwerking van de vergunning (bijvoorbeeld de verlenging van de operationele levensduur), zoals een sterke toename van de productieniveaus of van de productie/het transport/de opslag van radioactief afval uit een installatie (niet enkel uit een kerncentrale) en het buiten werking stellen’.

2. Verdrag van Aarhus

13

Uit artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus volgt dat de in dit verdrag gegeven definitie van het begrip ‘overheidsinstantie’ ‘geen organen of instellingen [omvat] die optreden in een […] wetgevende hoedanigheid’.

14

Artikel 6 van het Verdrag van Aarhus, met als opschrift ‘Inspraak in besluiten over specifieke activiteiten’, bepaalt in de leden 1 en 4 ervan:

‘1.

Elke partij:

a): past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;
b): past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt;

[…]

4.

Elke partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.’

15

In bijlage I bij het Verdrag van Aarhus, met als opschrift ‘Lijst van activiteiten bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder a)’, worden in punt 1, vijfde streepje, ‘[k]erncentrales en andere kernreactoren, met inbegrip van de ontmanteling of buitengebruikstelling van dergelijke centrales of reactoren’ vermeld.

16

In punt 22 van deze bijlage staat te lezen:

‘Op elke wijziging of uitbreiding van activiteiten is, wanneer zulk een wijziging of uitbreiding op zichzelf voldoet aan de in deze bijlage omschreven criteria/drempels, artikel 6, lid 1, onder a), van dit verdrag van toepassing.’ Op elke andere wijziging of uitbreiding van activiteiten is artikel 6, lid 1, onder b), van dit verdrag van toepassing.

17

De ‘Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters’ (Aanbevelingen van Maastricht voor het bevorderen van daadwerkelijke inspraak in besluitvorming in milieuaangelegenheden) zijn goedgekeurd tijdens de vijfde zitting van de vergadering van de partijen bij het Verdrag van Aarhus [Maastricht (Nederland), 30 juni-1 juli 2014]. In het deel van deze aanbevelingen dat als opschrift ‘Samenvatting’ draagt, wordt erop gewezen dat die aanbevelingen weliswaar ‘dwingend noch exhaustief’ zijn, maar niettemin ‘waardevolle richtsnoeren voor de toepassing van de artikelen 6, 7 en 8 van het [Verdrag van Aarhus]’ bieden.

B. Unierecht

1. Habitatrichtlijn

18

Artikel 2, lid 2, van de habitatrichtlijn luidt:

‘De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.’

19

In artikel 3, lid 1, van deze richtlijn is bepaald:

‘Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.

Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig [richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979, L 103, blz. 1)] aangewezen speciale beschermingszones.’

20

Artikel 6 van de habitatrichtlijn luidt:

‘1.: De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2.: De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3.: Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4.: Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.’

21

Artikel 7 van de habitatrichtlijn bepaalt:

‘De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn [79/409], voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn [79/409], indien deze datum later valt.’

2. Vogelrichtlijn

22

Artikel 2 van de vogelrichtlijn luidt:

‘De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.’

23

In artikel 3 van deze richtlijn staat te lezen:

‘1.

Met inachtneming van de in artikel 2 genoemde eisen nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.

2.

Voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden worden in de eerste plaats de volgende maatregelen getroffen:

a): instelling van beschermingszones;
b): onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones;
c): herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen;
d): aanleg van biotopen.’

24

Artikel 4 van die richtlijn bepaalt:

‘1.: Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
: […]
2.: De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. […]
: […]
4.: De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden te voorkomen.’

25

Richtlijn 79/409 is ingetrokken bij de vogelrichtlijn, zoals blijkt uit artikel 18, eerste alinea, daarvan. In de tweede alinea van datzelfde artikel 18 van de vogelrichtlijn wordt gepreciseerd dat verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn gelden als verwijzingen naar de vogelrichtlijn en dienen te worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage VII bij laatstgenoemde richtlijn.

3. MEB-richtlijn

26

De overwegingen 1, 15 en 18 tot en met 20 van de MEB-richtlijn zijn als volgt verwoord:

‘(1): Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten [(PB 1985, L 175, blz. 40)] is herhaaldelijk en ingrijpend gewijzigd. Ter wille van de duidelijkheid en een rationele ordening van de tekst dient tot codificatie van deze richtlijn te worden overgegaan.
: […]
(15): Het is gewenst aangescherpte voorschriften vast te stellen betreffende milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband teneinde rekening te houden met de ontwikkelingen op internationaal niveau. De Europese Gemeenschap heeft op 25 februari 1991 het [Verdrag van Espoo] ondertekend en op 24 juni 1997 geratificeerd.
: […]
(18): De Europese Gemeenschap heeft het [Verdrag van Aarhus] op 25 juni 1998 ondertekend en op 17 februari 2005 geratificeerd.
(19): Een van de doelstellingen van het Verdrag van Aarhus is het waarborgen van rechten inzake inspraak in besluitvorming in milieuaangelegenheden teneinde bij te dragen tot de bescherming van het recht in een milieu te leven dat passend is voor persoonlijke gezondheid en welzijn.
(20): Artikel 6 van het Verdrag van Aarhus voorziet in inspraak in besluiten over specifieke in bijlage I bij dat Verdrag vermelde activiteiten en betreffende niet vermelde activiteiten welke aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben.’

27

In artikel 1, leden 2 en 4, van deze richtlijn is bepaald:

‘2.

In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a)

‘project’:

—: de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken,
—: andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten;

b)

‘opdrachtgever’: de aanvrager van een vergunning voor een particulier project of de overheidsinstantie die het initiatief tot een project neemt;

c)

‘vergunning’: het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren;

[…]

4.

Deze richtlijn is niet van toepassing op projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet, aangezien de doelstellingen die met de onderhavige richtlijn worden nagestreefd, waaronder het verstrekken van informatie, dan worden bereikt via de wetgevingsprocedure.’

28

In artikel 2, leden 1 en 4, van de MEB-richtlijn staat te lezen:

‘1.

De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en dat een beoordeling van hun effecten plaatsvindt alvorens een vergunning wordt verleend. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.

[…]

4.

Onverminderd de bepalingen van artikel 7, kunnen de lidstaten in uitzonderlijke gevallen voor een welbepaald project gehele of gedeeltelijke vrijstelling verlenen van de bepalingen van deze richtlijn.

In dit geval:

a): gaan de lidstaten na of er geen andere vorm van beoordeling geschikt is;
b): stellen zij de gegevens die zijn verzameld door andere vormen van beoordeling zoals bedoeld onder a), alsmede de gegevens over en de redenen van de vrijstelling ter beschikking van het betrokken publiek;
c): stellen zij de Commissie, voordat de vergunning wordt verleend, op de hoogte van de redenen waarom de vrijstelling is verleend en verschaffen zij haar alle informatie die zij waar dat van toepassing is ter beschikking van hun eigen onderdanen stellen.

De Commissie zendt de ontvangen documenten onmiddellijk door aan de andere lidstaten.

De Commissie brengt elk jaar bij het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de toepassing van dit lid.’

29

Artikel 4, leden 1 en 2, van die richtlijn luidt:

‘1.

Onder voorbehoud van artikel 2, lid 4, worden de in bijlage I genoemde projecten onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.

2.

Onder voorbehoud van artikel 2, lid 4, bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10, zulks:

a): door middel van een onderzoek per geval,
of
b): aan de hand van door de lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria.

De lidstaten kunnen besluiten om beide onder a) en b) genoemde procedures toe te passen.’

30

Artikel 5, lid 3, van de MEB-richtlijn bepaalt dat de informatie die de opdrachtgever moet verstrekken voor de projecten die krachtens artikel 4 van deze richtlijn aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen, ten minste het volgende moet bevatten: een beschrijving van het project met informatie over vestigingsplaats, ontwerp en omvang van het project; een beschrijving van de beoogde maatregelen om aanzienlijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen; de nodige gegevens om de voornaamste milieueffecten die het project vermoedelijk zal hebben, te kunnen bepalen en beoordelen; een schets van de voornaamste alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten; een niet-technische samenvatting van al deze gegevens.

31

Artikel 7, lid 1, eerste alinea, van die richtlijn luidt:

‘Wanneer een lidstaat constateert dat een project vermoedelijk aanzienlijke milieueffecten zal hebben in een andere lidstaat of wanneer een lidstaat waarvan het milieu vermoedelijk aanzienlijke effecten zal ondervinden, hierom verzoekt, doet de lidstaat op het grondgebied waarvan men het project wil uitvoeren, de andere lidstaat zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk wanneer hij zijn eigen publiek informeert, onder meer toekomen:

a): een beschrijving van het project, met alle beschikbare informatie over het mogelijke grensoverschrijdende effect ervan;
b): informatie over de aard van de beslissing die kan worden genomen.’

32

In bijlage I bij de MEB-richtlijn, met als opschrift ‘In artikel 4, lid 1, bedoelde projecten’, wordt in punt 2, onder b), melding gemaakt van ‘[k]erncentrales en andere kernreactoren, met inbegrip van de ontmanteling of buitengebruikstelling van dergelijke centrales of reactoren’.

33

In punt 24 van deze bijlage wordt verwezen naar ‘[elke wijziging] of uitbreiding van in deze bijlage opgenomen projecten, wanneer die wijziging of uitbreiding voldoet aan de in deze bijlage genoemde drempelwaarden, voor zover deze bestaan’.

34

In punt 13, onder a), van bijlage II bij de MEB-richtlijn wordt melding gemaakt van ‘[elke wijziging] of uitbreiding van projecten opgesomd in bijlage I of in deze bijlage waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd en die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben (niet in bijlage I opgenomen wijziging of uitbreiding)’.

C. Belgisch recht

1. Wet van 31 januari 2003

35

In de wet van 31 januari 2003 houdende de geleidelijke uitstap uit kernenergie voor industriële elektriciteitsproductie (Belgisch Staatsblad, 28 februari 2003, blz. 9879; hierna: ‘wet van 31 januari 2003’) is een tijdschema vastgesteld voor de geleidelijke uitstap uit de industriële elektriciteitsproductie door splijting van kernbrandstoffen door kerncentrales.

36

In artikel 2 van deze wet staat te lezen:

‘Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:

1^o.

‘datum van industriële ingebruikname’: datum van de formele overeenkomst tussen de elektriciteitsproducent, de constructeurs en het studiebureel waardoor de projectfase wordt afgesloten en de productiefase begint, te weten voor de bestaande nucleaire centrales:

—: Doel 1: 15 februari 1975
—: Doel 2: 1 december 1975
—: Doel 3: 1 oktober 1982
—: Doel 4: 1 juli 1985
—: Tihange 1: 1 oktober 1975
—: Tihange 2: 1 februari 1983
—: Tihange 3: 1 september 1985

[…]’

37

In de oorspronkelijke versie van artikel 4 van deze wet was bepaald:

‘§ 1.: De nucleaire centrales bestemd voor de industriële elektriciteitsproductie door splijting van kernbrandstoffen, worden gedesactiveerd veertig jaar na de datum van hun industriële ingebruikname en mogen vanaf dan geen elektriciteit meer produceren.
§ 2.: Alle individuele vergunningen tot exploitatie en tot industriële elektriciteitsproductie door splijting van kernbrandstoffen, die door de Koning zonder tijdsbeperking [werden] toegekend […] nemen een einde veertig jaar na de datum van industriële ingebruikname van de betrokken productie-installatie.’

38

Artikel 9 van diezelfde wet bepaalt:

‘In geval van bedreiging van de bevoorradingszekerheid inzake elektriciteit, kan de Koning, bij een besluit vastgelegd na overleg in de Ministerraad, na advies van de Commissie voor de Regulering van de Elektriciteit en het Gas, de noodzakelijke maatregelen nemen en dit onverminderd de artikelen 3 tot 7 van deze wet, tenzij in geval van overmacht. Dit advies zal inzonderheid betrekking hebben op de weerslag van de evolutie van de productieprijzen op de bevoorradingszekerheid.’

2. Wet van 28 juni 2015

39

De wet van 28 juni 2015 tot wijziging van de wet van 31 januari 2003 houdende de geleidelijke uitstap uit kernenergie voor industriële elektriciteitsproductie met het oog op het verzekeren van de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie (Belgisch Staatsblad, 6 juli 2015, blz. 44423; hierna: ‘wet van 28 juni 2015’) is in werking getreden op 6 juli 2015.

40

In de memorie van toelichting bij de wet van 28 juni 2015 wordt onder meer benadrukt dat de potentieel problematische situatie met betrekking tot de bevoorradingszekerheid is aangetoond in verschillende wetenschappelijke studies en dat de Belgische regering gelet op de grote onzekerheid over het heropstarten van de centrales Doel 3 en Tihange 2, de aangekondigde sluiting van conventionele productie-eenheden in 2015 en het feit dat de integratie van buitenlands productievermogen op het Belgisch net op korte termijn niet mogelijk is op 18 december 2014 heeft besloten de exploitatie van de centrales Doel 1 en Doel 2 te verlengen voor een periode van tien jaar, zonder dat deze verlenging tot gevolg kan hebben dat de exploitatie van die reactoren wordt voortgezet na 2025. In diezelfde memorie van toelichting staat te lezen dat bij die verlenging de voorschriften zullen worden nageleefd die verband houden met de tienjaarlijkse herziening van de beveiliging en die in het bijzonder betrekking hebben op de maatregelen van het door Electrabel NV uitgewerkte plan voor de langetermijnuitbating van de Belgische kerncentrales (het zogenoemde ‘Long Term Operation-plan’; hierna: ‘LTO-plan’), waarin wordt gespecificeerd welke maatregelen dienen te worden genomen voor de verlenging van de industriële elektriciteitsproductie van de twee centrales, alsmede op de heraanpassing van het actieplan voor de stresstests en op de vereiste goedkeuringen van het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle (hierna: ‘FANC’).

41

In artikel 4, § 1, van de wet van 31 januari 2003, zoals gewijzigd bij de wet van 28 juni 2015, staat thans te lezen:

‘De kerncentrale Doel 1 mag opnieuw elektriciteit produceren vanaf de inwerkingtreding van de [wet van 28 juni 2015]. Ze wordt gedesactiveerd en mag geen elektriciteit meer produceren vanaf 15 februari 2025. De andere kerncentrales bestemd voor industriële elektriciteitsproductie door splijting van kernbrandstoffen, worden gedesactiveerd op de volgende data en mogen geen elektriciteit meer produceren vanaf deze data:

: […]
—: Doel 2: 1 december 2025.’

42

Voorts is artikel 4 van de wet van 31 januari 2003 bij de wet van 28 juni 2015 aangevuld met een § 3, die als volgt luidt:

‘De Koning vervroegt, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de in § 1 bedoelde datum voor de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 tot 31 maart 2016, indien de in artikel 4/2, § 3, bedoelde overeenkomst niet is gesloten uiterlijk op 30 november 2015.’

43

Ten slotte is bij de wet van 28 juni 2015 een artikel 4/2 ingevoegd in de wet van 31 januari 2003. In deze bepaling staat te lezen:

‘§ 1.

‘De eigenaar van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 stort aan de federale Staat, tot 15 februari 2025 voor Doel 1 en tot 1 december 2025 voor Doel 2, een jaarlijkse vergoeding als tegenprestatie voor de verlenging van de duur betreffende de toelating tot industriële elektriciteitsproductie door splijting van kernbrandstoffen.

[…]

§ 3.

De federale Staat sluit een overeenkomst met de eigenaar van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 in het bijzonder om:

1^o.: de berekeningswijze van de vergoeding, bedoeld in § 1, te verduidelijken;
2^o.: de schadeloosstelling te regelen ingeval één der partijen haar verbintenissen niet nakomt.’

II. Hoofdgeding en prejudiciële vragen

44

Het Koninkrijk België beschikt over zeven kernreactoren, vier op het grondgebied van het Vlaamse Gewest, te Doel (Doel 1, Doel 2, Doel 3 en Doel 4) en drie op het grondgebied van het Waalse Gewest, te Tihange (Tihange 1, Tihange 2 en Tihange 3). In het kader van dit arrest wordt naar elk van de reactoren verwezen als zijnde een afzonderlijke kerncentrale.

45

De centrales Doel 1 en Doel 2 zijn in bedrijf sinds 15 februari 1975 respectievelijk 1 december 1975. Voor deze centrales is in 1974 bij koninklijk besluit één vergunning afgegeven voor onbepaalde tijd.

46

De wet van 31 januari 2003, in de oorspronkelijke versie ervan, verbiedt het oprichten en/of in exploitatie stellen van nieuwe nucleaire centrales in België en stelt een tijdschema op voor een geleidelijke kernuitstap waarbij wordt beslist de industriële elektriciteitsproductie van alle in gebruik zijnde centrales op een gegeven tijdstip stop te zetten. Daartoe is in die wet bepaald dat de individuele vergunningen tot exploitatie en tot industriële elektriciteitsproductie veertig jaar na de ingebruikname van de centrale in kwestie een einde nemen, waarbij de Koning dit tijdschema kan wijzigen ingeval de bevoorradingszekerheid van het land in het gedrang komt.

47

Bij de wet van 18 december 2013 tot wijziging van de wet van 31 januari 2003 is de datum voor de stopzetting van de industriële elektriciteitsproductie van de centrale Tihange 1, die in gebruik werd genomen op 1 oktober 1975, evenwel met tien jaar uitgesteld. In deze wet is bepaald dat enkel de vergunning voor industriële elektriciteitsproductie een einde neemt op de in het tijdschema voor de kernuitstap opgenomen datum van de desactivering en dat de vergunning tot exploitatie van kracht blijft totdat zij wordt ‘aangepast’. Bij diezelfde wet is tevens een einde gemaakt aan de mogelijkheid waarover de Koning beschikte om het bij de wet van 31 januari 2003 vastgestelde tijdschema voor de kernuitstap te wijzigen.

48

Op 18 december 2014 heeft de Belgische regering besloten dat ook de periode voor de elektriciteitsproductie in de centrales Doel 1 en Doel 2 met tien jaar moest worden verlengd.

49

Op 13 februari 2015 heeft Electrabel, eigenaar en exploitant van die twee centrales, het FANC in kennis gesteld van de desactivering van de centrale Doel 1 en van de stopzetting van de industriële elektriciteitsproductie in deze centrale op 15 februari 2015 om middernacht, in overeenstemming met het bij de wet van 31 januari 2003 vastgestelde tijdschema. Daarbij werd gepreciseerd dat die kennisgeving ‘nietig’ zou zijn indien en zodra met betrekking tot deze centrale een wet tot verlenging met tien jaar in werking zou treden mits Electrabel de voorwaarden voor die verlenging zou aanvaarden.

50

Bij de wet van 28 juni 2015 is het door de nationale wetgever vastgestelde tijdschema voor de kernuitstap opnieuw gewijzigd, waarbij de vastgestelde termijn voor de stopzetting van de industriële elektriciteitsproductie van de centrales Doel 1 en Doel 2 met tien jaar is uitgesteld. In deze wet is tevens bepaald dat in de centrale Doel 1 opnieuw elektriciteit mag worden geproduceerd.

51

Overeenkomstig die wet moeten die twee centrales worden gedesactiveerd en moet hun industriële elektriciteitsproductie worden stopgezet op 15 februari 2025 voor de centrale Doel 1 en op 1 december 2025 voor de centrale Doel 2.

52

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de parlementsleden verschillende hoorzittingen hebben gehouden in het kader van de procedure voor de vaststelling van de wet van 28 juni 2015, waarbij onder meer de directeur van de Nationale instelling voor radioactief afval en verrijkte splijtstoffen is gehoord. Volgens hem zou de verlenging met tien jaar van de elektriciteitsproductie van de twee bovengenoemde centrales tot 350 m³ exploitatieafval kunnen doen ontstaan.

53

In september 2015 heeft het FANC zijn in augustus 2015 vastgestelde besluit om de door de exploitant in het kader van het LTO-plan voorgenomen wijzigingen niet aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen bevestigd.

54

Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij de Raad van State (België).

55

In een koninklijk besluit van 27 september 2015 worden de voorwaarden voor de exploitatie van de centrales Doel 1 en Doel 2 gepreciseerd, waarbij wordt bepaald dat Electrabel het LTO-plan uiterlijk tegen eind 2019 dient uit te voeren. Tegen dit besluit is eveneens beroep ingesteld bij de Raad van State.

56

Op 30 november 2015 hebben Electrabel en de Belgische Staat een overeenkomst voor de verwezenlijking van een investeringsplan ‘voor levensduurverlenging’ ten belope van ongeveer 700 miljoen EUR ondertekend, met het oog op de verlenging van de exploitatieduur van de centrales Doel 1 en Doel 2 tot aan de bij de wet van 28 juni 2015 vastgestelde einddatum (hierna: ‘overeenkomst van 30 november 2015’).

57

Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, Belgische verenigingen voor milieubescherming, hebben bij het Grondwettelijk Hof (België) beroep tot vernietiging ingesteld tegen de wet van 28 juni 2015. In essentie voeren zij aan dat deze wet is vastgesteld zonder dat voldaan was aan de vereisten inzake een voorafgaande beoordeling die zijn neergelegd in zowel het Verdrag van Espoo en het Verdrag van Aarhus als de MEB-richtlijn, de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn.

58

In deze omstandigheden heeft het Grondwettelijk Hof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1)

Dienen artikel 2, leden 1 tot 3, 6 en 7, artikel 3, lid 8, artikel 5, artikel 6, lid 1, en punt 2 van aanhangsel I van het [Verdrag van Espoo] te worden geïnterpreteerd overeenkomstig de preciseringen aangebracht in de ‘Background note on the application of the Convention to nuclear energy-related activities’ (Achtergrondnota over de toepassing van het [Verdrag van Espoo] op activiteiten in verband met kernenergie) en in de ‘Good practice recommendations on the application of the Convention to nuclear energy-related activities’ (Aanbevelingen voor goede praktijken met betrekking tot de toepassing van het [Verdrag van Espoo] op kernenergiegerelateerde activiteiten)?

2)

Dient artikel 1, punt ix), van het Verdrag van Espoo, waarin de ‘bevoegde autoriteit’ wordt omschreven, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van het toepassingsgebied van dat Verdrag wetgevende akten uitsluit zoals de [wet van 28 juni 2015], met name rekening houdend met de verschillende studies en hoorzittingen die in het kader van het aannemen van die wet hebben plaatsgevonden?

3)

a): Dienen de artikelen 2 tot 6 van het Verdrag van Espoo in die zin te worden geïnterpreteerd dat zij van toepassing zijn vóór het aannemen van een wetgevende handeling zoals de [wet van 28 juni 2015], waarvan artikel 2 de datum van de desactivering en van het einde van de industriële productie van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 uitstelt?
b): Is het antwoord op de in punt a) bedoelde vraag verschillend naargelang het betrekking heeft op de centrale Doel 1 of op de centrale Doel 2, rekening houdend met de noodzaak om voor de eerstgenoemde centrale bestuurshandelingen te nemen om de voormelde wet van 28 juni 2015 uit te voeren?
c): Kan de bevoorradingszekerheid van het land inzake elektriciteit een dwingende reden van algemeen belang uitmaken die het mogelijk maakt dat van de toepassing van de artikelen 2 tot 6 van het Verdrag van Espoo wordt afgeweken en/of dat die toepassing wordt geschorst?

4)

Dient artikel 2, lid 2, van het [Verdrag van Aarhus] in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van het toepassingsgebied van dat Verdrag wetgevende akten uitsluit zoals de [wet van 28 juni 2015], al dan niet rekening houdend met de verschillende studies en hoorzittingen die in het kader van het aannemen van die wet hebben plaatsgevonden?

5)

a): Dienen de artikelen 2 en 6, in samenhang gelezen met bijlage I, punt 1, van het Verdrag van Aarhus, met name rekening houdend met de ‘Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters’ (Aanbevelingen van Maastricht voor het bevorderen van daadwerkelijke inspraak in besluitvorming in milieuaangelegenheden) ten aanzien van een besluitvormingsproces in verschillende fasen, in die zin te worden geïnterpreteerd dat zij van toepassing zijn vóór het aannemen van een wetgevende handeling zoals de [wet van 28 juni 2015], waarvan artikel 2 de datum van de desactivering en van het einde van de industriële elektriciteitsproductie van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 uitstelt?
b): Is het antwoord op de in punt a) vermelde vraag verschillend naargelang het betrekking heeft op de centrale Doel 1 of op de centrale Doel 2, rekening houdend met de noodzaak om voor de eerstgenoemde centrale bestuurshandelingen te nemen om de voormelde wet van 28 juni 2015 uit te voeren?
c): Kan de bevoorradingszekerheid van het land inzake elektriciteit een dwingende reden van algemeen belang uitmaken die het mogelijk maakt dat van de toepassing van de artikelen 2 en 6 van het Verdrag van Aarhus wordt afgeweken en/of dat die toepassing wordt geschorst?

6)

a): Dient artikel 1, lid 2, in samenhang gelezen met punt 13, a), van bijlage II, van de [MEB-richtlijn], in voorkomend geval gelezen in het licht van de Verdragen van Espoo en van Aarhus, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van toepassing is op het uitstellen van de datum van de desactivering en van het einde van de industriële elektriciteitsproductie van een kerncentrale, hetgeen, zoals te dezen, aanzienlijke investeringen en het op peil brengen van de veiligheid voor de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 inhoudt?
b): Dienen de artikelen 2 tot 8 en 11 en bijlagen I, II en III van de [MEB-richtlijn], indien de in punt a) bedoelde vraag bevestigend wordt beantwoord, in die zin te worden geïnterpreteerd dat zij van toepassing zijn vóór het aannemen van een wetgevende handeling zoals de [wet van 28 juni 2015], waarvan artikel 2 de datum van de desactivering en van het einde van de industriële elektriciteitsproductie van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 uitstelt?
c): Is het antwoord op de in de punten a) en b) bedoelde vragen verschillend naargelang het betrekking heeft op de centrale Doel 1 of op de centrale Doel 2, rekening houdend met de noodzaak om voor de eerstgenoemde centrale bestuurshandelingen te nemen om de voormelde wet van 28 juni 2015 uit te voeren?
d): Dient artikel 2, lid 4, van de [MEB-richtlijn], indien de in punt a) bedoelde vraag bevestigend wordt beantwoord, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het de mogelijkheid biedt om het uitstellen van de desactivering van een kerncentrale vrij te stellen van de toepassing van de artikelen 2 tot 8 en 11 van de [MEB-richtlijn] om dwingende redenen van algemeen belang die verband houden met de bevoorradingszekerheid van het land inzake elektriciteit?

7)

Dient het begrip ‘specifieke wet’ in de zin van artikel 1, lid 4, van de [MEB-richtlijn], in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van het toepassingsgebied van die richtlijn een wetgevende akte uitsluit zoals de [wet van 28 juni 2015], met name rekening houdend met de verschillende studies en hoorzittingen die in het kader van het aannemen van die wet hebben plaatsgevonden en die de doelstellingen van de voormelde richtlijn zouden kunnen verwezenlijken?

8)

a): Dient artikel 6 van de [habitatrichtlijn], in samenhang gelezen met de artikelen 3 en 4 van de [vogelrichtlijn], in voorkomend geval gelezen in het licht van de [MEB-richtlijn] en in het licht van de Verdragen van Espoo en van Aarhus, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van toepassing is op het uitstellen van de datum van de desactivering en van het einde van de industriële elektriciteitsproductie van een kerncentrale, hetgeen, zoals te dezen, aanzienlijke investeringen en het op peil brengen van de veiligheid voor de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 inhoudt?
b): Dient artikel 6, lid 3, van de [habitatrichtlijn], indien de in punt a) bedoelde vraag bevestigend wordt beantwoord, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van toepassing is vóór het aannemen van een wetgevende handeling zoals de [wet van 28 juni 2015], waarvan artikel 2 de datum van de desactivering en van het einde van de industriële elektriciteitsproductie van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 uitstelt?
c): Is het antwoord op de in de punten a) en b) bedoelde vragen verschillend naargelang het betrekking heeft op de centrale Doel 1 of op de centrale Doel 2, rekening houdend met de noodzaak om voor de eerstgenoemde centrale bestuurshandelingen te nemen om de voormelde wet van 28 juni 2015 uit te voeren?
d): Dient artikel 6, lid 4, van de [habitatrichtlijn], indien de in punt a) vermelde vraag bevestigend wordt beantwoord, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het de mogelijkheid biedt om redenen die verband houden met de bevoorradingszekerheid van het land inzake elektriciteit, als een dwingende reden van groot openbaar belang te beschouwen, met name rekening houdend met de verschillende studies en hoorzittingen die in het kader van het aannemen van de wet van 28 juni 2015 hebben plaatsgevonden en die de doelstellingen van de voormelde richtlijn zouden kunnen verwezenlijken?

9)

Zou de nationale rechter, indien hij op grond van de antwoorden verstrekt op de voorgaande prejudiciële vragen tot de conclusie zou komen dat de [wet van 28 juni 2015] een van de uit de voormelde verdragen of richtlijnen voortvloeiende verplichtingen schendt, zonder dat de bevoorradingszekerheid van het land inzake elektriciteit een dwingende reden van algemeen belang kan uitmaken waardoor van die verplichtingen kan worden afgeweken, de gevolgen van de wet van 28 juni 2015 kunnen handhaven teneinde rechtsonzekerheid te voorkomen en het mogelijk te maken dat de verplichtingen tot milieueffectbeoordeling en tot inspraak van het publiek die uit de voormelde verdragen of richtlijnen zouden voortvloeien, worden nagekomen?’

III. Beantwoording van de prejudiciële vragen

A. Zesde en zevende prejudiciële vraag, die betrekking hebben op de MEB-richtlijn

1. Zesde prejudiciële vraag, onder a) tot en met c)

59

Met zijn zesde vraag, onder a) tot en met c), die in de eerste plaats dient te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 2, onder a), eerste streepje, en artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat maatregelen die bestaan in het heropstarten van de industriële elektriciteitsproductie van een buiten werking gestelde kerncentrale voor een periode van bijna tien jaar — waardoor het aanvankelijk door de nationale wetgever vastgestelde tijdstip voor de desactivering en het stopzetten van de activiteiten van die kerncentrale met tien jaar wordt uitgesteld — en in het uitstel, eveneens met tien jaar, van de aanvankelijk door die wetgever vastgestelde termijn voor de desactivering en het stopzetten van de industriële elektriciteitsproductie van een in gebruik zijnde kerncentrale, welke maatregelen gepaard gaan met werkzaamheden voor de modernisering van de centrales in kwestie, een project in de zin van die richtlijn vormen en of, in voorkomend geval, deze maatregelen en werkzaamheden aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen voordat die maatregelen door de nationale wetgever worden vastgesteld. Tevens vraagt de verwijzende rechter zich af in hoeverre het relevant is dat de tenuitvoerlegging van de voor hem bestreden maatregelen, wat één van de twee centrales in kwestie betreft, noopt tot de vaststelling van verdere handelingen, zoals de afgifte van een nieuwe individuele vergunning voor industriële elektriciteitsproductie.

60

Aangezien de MEB-richtlijn volgens overweging 1 ervan richtlijn 85/337 codificeert, geldt de uitlegging van het Hof met betrekking tot laatstgenoemde richtlijn eveneens voor de MEB-richtlijn wanneer de bepalingen van beide richtlijnen identiek zijn.

a) Begrip ‘project’ in de zin van de MEB-richtlijn

61

In herinnering dient te worden gebracht dat de in artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn vervatte definitie van het begrip ‘project’ in het eerste streepje verwijst naar de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, en in het tweede streepje naar andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten.

62

Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat het begrip ‘project’, met name gelet op de bewoordingen van artikel 1, lid 2, onder a), eerste streepje, van de MEB-richtlijn, ziet op werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen (zie in die zin arrest van 19 april 2012, Pro-Braine e.a., C-121/11, EU:C:2012:225, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen aldus kunnen worden aangemerkt, aangezien de tenuitvoerlegging ervan noopt tot — en dus noodzakelijkerwijs gepaard gaat met — aanzienlijke investeringen en werkzaamheden voor de modernisering van de twee centrales in kwestie.

64

Uit het dossier waarover het Hof beschikt, komt namelijk naar voren dat de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, gepaard gaan met grote werkzaamheden aan de centrales Doel 1 en Doel 2, die worden verricht om deze centrales te moderniseren en te waarborgen dat de geldende veiligheidsvoorschriften worden nageleefd, hetgeen blijkt uit het feit dat voor die werkzaamheden financiële middelen ten belope van 700 miljoen EUR worden uitgetrokken.

65

Volgens de verwijzingsbeslissing voorziet de overeenkomst van 30 november 2015 in de verwezenlijking van een investeringsplan ‘voor levensduurverlenging’, waarin wordt gesteld dat de werkzaamheden in kwestie noodzakelijk zijn voor de verlenging van de exploitatieduur van de twee centrales en dat zij zich met name uitstrekken tot de door het FANC in het kader van het LTO-plan goedgekeurde investeringen voor de vervanging van installaties wegens veroudering en voor de modernisering van andere installaties, alsmede tot de wijzigingen die moeten worden doorgevoerd naar aanleiding van de vierde periodieke veiligheidsherziening en de na het ongeval te Fukushima (Japan) uitgevoerde weerstandstesten.

66

Met name blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat die werkzaamheden onder meer betrekking hebben op de modernisering van de koepels van de centrales Doel 1 en Doel 2, op de vernieuwing van de bassins voor de opslag van gebruikte splijtstof, op de plaatsing van een nieuwe pompinstallatie en op de aanpassing van de onderbouw om die centrales beter te beschermen tegen overstromingen. Met deze werkzaamheden worden niet enkel verbeteringen aangebracht aan de bestaande structuren, maar worden tevens drie gebouwen opgericht. Twee daarvan zouden worden bestemd voor het onderbrengen van de ventilatiesystemen en het derde voor een brandbestrijdingsinstallatie. Dergelijke werkzaamheden kunnen gevolgen hebben voor de materiële toestand van de betrokken plaatsen, zoals bedoeld in de rechtspraak van het Hof.

67

Voorts is het weliswaar juist dat de bovengenoemde werkzaamheden worden vermeld in de overeenkomst van 30 november 2015 en niet in de wet van 28 juni 2015, maar niettemin hangen zij nauw samen met de door de Belgische wetgever vastgestelde maatregelen.

68

Door de omvang van de verlenging van de periode voor de industriële energieproductie waarin die maatregelen voorzien, konden zij namelijk niet worden goedgekeurd zonder dat de Belgische wetgever vooraf op de hoogte was van zowel de aard en de technische en financiële haalbaarheid van de moderniseringswerkzaamheden die met die maatregelen gepaard zouden gaan, als de investeringen die vereist zouden zijn voor de tenuitvoerlegging ervan. Deze moderniseringswerkzaamheden en investeringen worden overigens uitdrukkelijk vermeld in de memorie van toelichting bij de wet van 28 juni 2015 en in de voorbereidende werkzaamheden van deze wet.

69

Tevens zij opgemerkt dat deze feitelijke band tussen de voor de verwijzende rechter bestreden maatregelen en de in het vorige punt vermelde investeringen wordt bevestigd door het feit dat bij de wet van 28 juni 2015 in artikel 4 van de wet van 31 januari 2003 een § 3 is ingevoegd die bepaalt dat de Koning de datum van desactivering van de centrales Doel 1 en Doel 2 vervroegt tot 31 maart 2016 indien niet uiterlijk op 30 november 2015 een overeenkomst is gesloten tussen de eigenaar van die centrales en de Belgische Staat.

70

Daarnaast blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier eveneens dat de exploitant van de twee centrales zich juridisch ertoe heeft verbonden al die werkzaamheden vóór eind 2019 uit te voeren.

71

Gelet op deze verschillende elementen kunnen maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, met het oog op de beoordeling of er in casu sprake is van een project in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), eerste streepje, van de MEB-richtlijn, niet kunstmatig worden losgekoppeld van de werkzaamheden waarmee zij onlosmakelijk verbonden zijn. Geconstateerd moet dan ook worden dat dergelijke maatregelen en de onlosmakelijk daarmee verbonden moderniseringswerkzaamheden samen deel uitmaken van één en hetzelfde project in de zin van die bepaling, onder voorbehoud van de feitelijke beoordelingen die de verwijzende rechter dient te verrichten.

72

Aan deze analyse wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de tenuitvoerlegging van die maatregelen, wat één van de twee centrales in kwestie betreft, noopt tot de vaststelling van verdere handelingen zoals de afgifte van een nieuwe individuele vergunning voor industriële elektriciteitsproductie.

b) Noodzaak om een milieueffectbeoordeling te verrichten

73

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat projecten in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn krachtens artikel 2, lid 1, van deze richtlijn aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen voordat een vergunning wordt verleend, wanneer zij gezien onder meer hun aard, omvang of ligging een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben.

74

Voorts vereist artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn niet dat elk project dat een aanzienlijk milieueffect kan hebben, wordt onderworpen aan de beoordelingsprocedure waarin deze richtlijn voorziet, doch slechts dat aan deze procedure de projecten worden onderworpen die zijn vermeld in artikel 4 van deze richtlijn, waarin wordt verwezen naar de in de bijlagen I en II bij die richtlijn genoemde projecten (zie in die zin arrest van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., C-275/09, EU:C:2011:154, punt 25).

75

Ten slotte volgt uit artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, van deze richtlijn, dat de onder bijlage I bij die richtlijn vallende projecten uit hun aard een aanzienlijk milieueffect dreigen te hebben en absoluut moeten worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling (zie in die zin, met betrekking tot deze beoordelingsplicht, arresten van 24 november 2011, Commissie/Spanje, C-404/09, EU:C:2011:768, punt 74, en 11 februari 2015, Marktgemeinde Straßwalchen e.a., C-531/13, EU:C:2015:79, punt 20).

1) Toepassing van de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn

76

In punt 2, onder b), van bijlage I bij de MEB-richtlijn wordt bij de projecten die op grond van artikel 4, lid 1, van deze richtlijn moeten worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 van die richtlijn, melding gemaakt van kerncentrales en andere kernreactoren, met inbegrip van de ontmanteling of buitengebruikstelling ervan.

77

Bijgevolg moet worden beoordeeld of maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, samen met de werkzaamheden waarmee zij onlosmakelijk verbonden zijn, kunnen vallen onder punt 24 van bijlage I bij de MEB-richtlijn, waarin wordt verwezen naar ‘[elke wijziging] of uitbreiding van in deze bijlage opgenomen projecten, wanneer die wijziging of uitbreiding voldoet aan de in deze bijlage genoemde drempelwaarden, voor zover deze bestaan’, of onder punt 13, onder a), van bijlage II bij die richtlijn, waarin wordt verwezen naar ‘[elke wijziging] of uitbreiding van projecten opgesomd in bijlage I of in deze bijlage waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd en die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben (niet in bijlage I opgenomen wijziging of uitbreiding)’.

78

Uit de opzet en de bewoordingen van punt 24 van bijlage I bij de MEB-richtlijn blijkt dat dit punt ziet op de wijzigingen of uitbreidingen van een project die, met name door hun aard of hun omvang, qua milieueffecten soortgelijke risico's met zich meebrengen als het project zelf.

79

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen, die tot gevolg hebben dat de duur van de vergunning voor de industriële elektriciteitsproductie van de twee centrales in kwestie — die voordien bij de wet van 31 januari 2003 was beperkt tot veertig jaar — met een aanzienlijke periode van tien jaar wordt verlengd, moeten in samenhang met de aanzienlijke renovatiewerken die vereist zijn wegens de verouderde staat van deze centrales en met de verplichting om ze in overeenstemming te brengen met de veiligheidsvoorschriften, worden geacht risico's op milieueffecten met zich mee te brengen die qua omvang vergelijkbaar zijn met de risico's die zich voordeden bij de oorspronkelijke ingebruikname van die centrales.

80

Derhalve moet worden geoordeeld dat de bovengenoemde maatregelen en werkzaamheden onder punt 24 van bijlage I bij de MEB-richtlijn vallen. Een dergelijk project levert immers uit zijn aard een risico op een aanzienlijk milieueffect in de zin van artikel 2, lid 1, van deze richtlijn op en moet krachtens artikel 4, lid 1, van die richtlijn worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling.

81

Aangezien de centrales Doel 1 en Doel 2 zich dicht bij de grens van het Koninkrijk België met het Koninkrijk der Nederlanden bevinden, kan bovendien niet worden betwist dat een dergelijk project vermoedelijk ook in laatstgenoemde lidstaat aanzienlijke milieueffecten zal hebben, zodat artikel 7, lid 1, van de MEB-richtlijn van toepassing is.

2) Tijdstip waarop de milieueffectbeoordeling moet worden verricht

82

In artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn wordt gepreciseerd dat de door deze bepaling voorgeschreven milieueffectbeoordeling moet worden verricht ‘alvorens een vergunning wordt verleend’ voor projecten die aan een dergelijke beoordeling onderworpen zijn.

83

Zoals het Hof reeds heeft benadrukt, vindt de omstandigheid dat een dergelijke beoordeling vooraf dient te worden verricht, haar rechtvaardiging in de noodzaak dat de bevoegde instantie in het besluitvormingsproces zo vroeg mogelijk rekening houdt met de milieueffecten van alle technische plannings- en beslissingsprocessen, teneinde het ontstaan van vervuiling of hinder van meet af aan te vermijden in plaats van later de gevolgen ervan te bestrijden (arrest van 31 mei 2018, Commissie/Polen, C-526/16, niet gepubliceerd, EU:C:2018:356, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

84

Tevens dient te worden vermeld dat het begrip ‘vergunning’ in artikel 1, lid 2, onder c), van de MEB-richtlijn wordt gedefinieerd als het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren, wat in beginsel door de verwijzende rechter moet worden vastgesteld op basis van de toepasselijke nationale regeling.

85

Bovendien moet de milieueffectbeoordeling van een project, wanneer het nationale recht voorschrijft dat de vergunningprocedure in verschillende fasen verloopt, in beginsel worden verricht zodra het mogelijk is alle milieueffecten die het project kan hebben te bepalen en beoordelen (arresten van 7 januari 2004, Wells, C 201/02, EU:C:2004:12, punt 52, en 28 februari 2008, Abraham e.a., C-2/07, EU:C:2008:133, punt 26).

86

Wanneer een van die fasen bestaat in de vaststelling van een basisbesluit en de andere in de vaststelling van een uitvoeringsbesluit — waarbij in laatstgenoemd besluit de in het basisbesluit vastgelegde parameters niet mogen worden overschreden — moet het potentiële milieueffect van het project, dan ook bepaald en beoordeeld worden in de procedure betreffende het basisbesluit. Alleen indien dit effect pas in de procedure betreffende het uitvoeringsbesluit kan worden bepaald, moet de beoordeling in laatstgenoemde procedure worden verricht (arresten van 7 januari 2004, Wells, C-201/02, EU:C:2004:12, punt 52, en 28 februari 2008, Abraham e.a., C-2/07, EU:C:2008:133, punt 26).

87

In casu staat het weliswaar aan de verwijzende rechter om op basis van de toepasselijke nationale regeling te bepalen of de wet van 28 juni 2015 kan worden aangemerkt als een vergunning in de zin van artikel 1, lid 2, onder c), van de MEB-richtlijn, maar dient nu reeds te worden geconstateerd dat deze wet op precieze en onvoorwaardelijke wijze voorziet in ten eerste het heropstarten van de industriële elektriciteitsproductie van een buiten werking gestelde kerncentrale voor een periode van bijna tien jaar, waardoor het aanvankelijk door de nationale wetgever vastgestelde tijdstip voor de desactivering en het stopzetten van de activiteiten van die kerncentrale met tien jaar wordt uitgesteld, en ten tweede het uitstel, eveneens met tien jaar, van de aanvankelijk door die wetgever vastgestelde termijn voor het stopzetten van de industriële elektriciteitsproductie van een in gebruik zijnde centrale.

88

Hieruit volgt dat de tenuitvoerlegging van deze maatregelen weliswaar noopt tot de vaststelling van verdere handelingen in het kader van een complex en gereglementeerd proces — die met name tot doel hebben de voorschriften inzake beveiliging en veiligheid die van toepassing zijn op de industriële elektriciteitsproductie van nucleaire oorsprong te waarborgen — en dat die maatregelen weliswaar met name onderworpen zijn aan een voorafgaande goedkeuring van het FANC, zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij de wet van 28 juni 2015, maar dat zij vanaf hun vaststelling door de nationale wetgever de essentiële kenmerken van het project definiëren en a priori niet meer worden geacht besproken of ter discussie gesteld te worden.

89

Dat de tenuitvoerlegging van dit project voor één van de twee centrales in kwestie vereist dat een nieuwe individuele vergunning voor industriële elektriciteitsproductie wordt afgegeven, kan niet rechtvaardigen dat pas een milieueffectbeoordeling wordt verricht na de vaststelling van de wet van 28 juni 2015. Overigens zij opgemerkt dat het Belgische parlement volgens de in de verwijzingsbeslissing verstrekte gegevens reeds vóór de vaststelling van die wet in kennis was gesteld van de extra hoeveelheid radioactief afval die mogelijkerwijs zou ontstaan door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen, te weten 350 m³.

90

Zoals in de punten 63 tot en met 71 van dit arrest is geconstateerd, vormen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen samen met de moderniseringswerkzaamheden die daarmee onlosmakelijk verbonden zijn, bovendien een project in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), eerste streepje, van de MEB-richtlijn.

91

In deze context lijkt de wet van 28 juni 2015 op het eerste gezicht te kunnen worden aangemerkt als een vergunning in de zin van artikel 1, lid 2, onder c), van de MEB-richtlijn, of — gezien de essentiële kenmerken ervan — op zijn minst de eerste fase van de vergunningsprocedure voor het project in kwestie te vormen.

92

Wat betreft de vraag of de milieueffectbeoordeling ook betrekking behoort te hebben op de werkzaamheden die onlosmakelijk verbonden zijn met de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen, geldt dat zulks het geval is indien zowel die werkzaamheden als de mogelijke milieueffecten ervan in die fase van de vergunningsprocedure voldoende kunnen worden bepaald, wat de verwijzende rechter dient na te gaan. In zoverre blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het Belgische parlement, zoals in punt 68 van dit arrest is beklemtoond, vóór de vaststelling van de wet van 28 juni 2015 eveneens op de hoogte was van zowel de aard als het bedrag van de werkzaamheden die vereist waren voor de in deze wet vervatte maatregelen.

93

Daarbij komt dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project vermoedelijk aanzienlijke milieueffecten zal hebben in een andere lidstaat, zodat moet worden geconstateerd dat het tevens dient te worden onderworpen aan een grensoverschrijdende beoordelingsprocedure als bedoeld in artikel 7 van de MEB-richtlijn.

94

Gelet op een en ander dient op de zesde prejudiciële vraag, onder a) tot en met c), te worden geantwoord dat artikel 1, lid 2, onder a), eerste streepje, artikel 2, lid 1, en artikel 4, lid 1, van de MEB-richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat maatregelen die bestaan in het heropstarten van de industriële elektriciteitsproductie van een buiten werking gestelde kerncentrale voor een periode van bijna tien jaar — waardoor het aanvankelijk door de nationale wetgever vastgestelde tijdstip voor de desactivering en het stopzetten van de activiteiten van die kerncentrale met tien jaar wordt uitgesteld — en in het uitstel, eveneens met tien jaar, van de aanvankelijk door die wetgever vastgestelde termijn voor de desactivering en het stopzetten van de industriële elektriciteitsproductie van een in gebruik zijnde kerncentrale, welke maatregelen gepaard gaan met werkzaamheden voor de modernisering van de centrales in kwestie die gevolgen kunnen hebben voor de materiële toestand van de betrokken plaatsen, een ‘project’ in de zin van die richtlijn vormen dat in beginsel, en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, aan een milieueffectbeoordeling moet worden onderworpen voordat de betreffende maatregelen worden vastgesteld. Dat de tenuitvoerlegging van deze maatregelen, wat één van de twee centrales in kwestie betreft, noopt tot de vaststelling van verdere handelingen, zoals de afgifte van een nieuwe individuele vergunning voor industriële elektriciteitsproductie, is in dit verband niet beslissend. Ook de werkzaamheden die onlosmakelijk met die maatregelen verbonden zijn, moeten vóór de vaststelling van die maatregelen aan een dergelijke beoordeling worden onderworpen indien de aard en de potentiële milieueffecten ervan in die fase voldoende kunnen worden bepaald, wat de verwijzende rechter dient na te gaan.

2. Zesde prejudiciële vraag, onder d)

95

Met zijn zesde vraag, onder d), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, lid 4, van de MEB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een project zoals aan de orde is in het hoofdgeding, van een milieueffectbeoordeling kan worden vrijgesteld om redenen die verband houden met de bevoorradingszekerheid van de betrokken lidstaat inzake elektriciteit.

96

Krachtens artikel 2, lid 4, eerste alinea, van de MEB-richtlijn kunnen de lidstaten in uitzonderlijke gevallen voor een welbepaald project gehele of gedeeltelijke vrijstelling verlenen van de bepalingen van die richtlijn, evenwel onverminderd artikel 7 ervan met betrekking tot de verplichtingen die rusten op een lidstaat op het grondgebied waarvan men een project wil uitvoeren dat vermoedelijk aanzienlijke milieueffecten zal hebben in een andere lidstaat.

97

Hoewel niet kan worden uitgesloten dat de noodzaak om de bevoorradingszekerheid van een lidstaat inzake elektriciteit te waarborgen een uitzonderlijk geval in de zin van artikel 2, lid 4, eerste alinea, van de MEB-richtlijn vormt dat kan rechtvaardigen dat voor een project vrijstelling wordt verleend van een milieueffectbeoordeling, dient in herinnering te worden gebracht dat bij artikel 2, lid 4, tweede alinea, onder a) tot en met c), van die richtlijn bijzondere verplichtingen worden opgelegd aan de lidstaten die voornemens zijn zich op die vrijstelling te beroepen.

98

In een dergelijk geval dienen de betrokken lidstaten namelijk na te gaan of er geen andere vorm van beoordeling geschikt is, de door andere vormen van beoordeling verzamelde gegevens ter beschikking te stellen van het betrokken publiek, en de Commissie, voordat de vergunning wordt verleend, op de hoogte te stellen van de redenen waarom de vrijstelling is verleend en haar alle informatie te verschaffen die zij, waar dat van toepassing is, ter beschikking van hun eigen onderdanen stellen.

99

Zoals de advocaat-generaal in punt 150 van haar conclusie heeft opgemerkt, zijn deze verplichtingen geen loutere formaliteiten, maar voorwaarden die ervoor moeten zorgen dat de met de MEB-richtlijn nagestreefde doelstellingen zo veel mogelijk worden geëerbiedigd.

100

In casu staat het weliswaar aan de verwijzende rechter om na te gaan of het Koninkrijk België die verplichtingen is nagekomen, maar kan nu reeds worden geconstateerd dat de Commissie er in haar schriftelijke opmerkingen op heeft gewezen dat zij door deze lidstaat niet in kennis is gesteld van de toepassing van die vrijstelling.

101

Voorts kan op grond van artikel 2, lid 4, van de MEB-richtlijn voor een project slechts vrijstelling van de milieueffectbeoordeling worden verleend indien de betrokken lidstaat in staat is om aan te tonen dat het redelijk waarschijnlijk is dat het door hem aangevoerde risico voor de bevoorradingszekerheid inzake elektriciteit zich verwezenlijkt, en dat het project in kwestie een spoedeisend karakter heeft waardoor het achterwege blijven van een milieueffectbeoordeling kan worden gerechtvaardigd. Zoals in punt 96 van dit arrest is opgemerkt, is deze uitzondering bovendien van toepassing onverminderd artikel 7 van die richtlijn, dat betrekking heeft op de beoordeling van projecten met grensoverschrijdende effecten.

102

Gelet op een en ander dient op de zesde prejudiciële vraag, onder d), te worden geantwoord dat artikel 2, lid 4, van de MEB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat op grond van deze bepaling voor een project zoals aan de orde is in het hoofdgeding, teneinde zijn bevoorradingszekerheid inzake elektriciteit te waarborgen, enkel vrijstelling van een milieueffectbeoordeling mag verlenen indien hij aantoont dat het redelijk waarschijnlijk is dat het risico voor die bevoorradingszekerheid zich verwezenlijkt, en dat het project in kwestie een spoedeisend karakter heeft waardoor het achterwege blijven van een milieueffectbeoordeling kan worden gerechtvaardigd, mits de in artikel 2, lid 4, tweede alinea, onder a) tot en met c), van de MEB-richtlijn neergelegde verplichtingen worden nagekomen. Deze mogelijkheid om vrijstelling te verlenen laat echter de verplichtingen onverlet die op de betrokken lidstaat rusten krachtens artikel 7 van die richtlijn.

3. Zevende prejudiciële vraag

103

Met zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een nationale wettelijke regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, een specifieke nationale wet in de zin van die bepaling is die op grond van diezelfde bepaling is uitgesloten van de werkingssfeer van die richtlijn.

104

In dit verband zij eraan herinnerd dat een project op grond van artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn, waarin de inhoud van artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 is overgenomen, enkel van de werkingssfeer van de MEB-richtlijn is uitgesloten indien aan twee voorwaarden is voldaan.

105

De eerste voorwaarde houdt in dat het project wordt vastgesteld via een specifieke wetgevingshandeling die dezelfde kenmerken als een vergunning heeft. Met name moet deze handeling de opdrachtgever het recht geven om het project uit te voeren (zie in die zin arrest van 16 februari 2012, Solvay e.a., C-182/10, EU:C:2012:82, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

106

Tevens moet het project tot in detail — dat wil zeggen voldoende nauwkeurig en definitief — worden vastgesteld, zodat de wetgevingshandeling tot vaststelling ervan, net als een vergunning, alle door de wetgever in aanmerking genomen onderdelen moet omvatten die relevant zijn voor de beoordeling van de milieueffecten. Uit de wetgevingshandeling moet blijken dat de doelstellingen van de MEB-richtlijn in het geval van het betreffende project zijn bereikt (zie in die zin arrest van 16 februari 2012, Solvay e.a., C-182/10, EU:C:2012:82, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

107

Uit het voorgaande volgt dat een wetgevingshandeling niet kan worden geacht een project in detail te hebben vastgesteld in de zin van artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn, wanneer zij niet ziet op alle onderdelen van het project die voor de beoordeling van de milieueffecten nodig zijn, of wanneer zij noopt tot de vaststelling van andere handelingen om de opdrachtgever het recht te geven het project uit te voeren (zie in die zin arrest van 16 februari 2012, Solvay e.a., C-182/10, EU:C:2012:82, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

108

De tweede in artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn gestelde voorwaarde houdt in dat de doelstellingen van deze richtlijn, waaronder het ter beschikking stellen van gegevens, worden bereikt via de wetgevingsprocedure. Uit artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn blijkt namelijk dat de belangrijkste doelstelling van deze richtlijn erin bestaat te verzekeren dat projecten die — met name gezien hun aard, omvang of ligging — aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, aan een beoordeling van die effecten worden onderworpen voordat een vergunning wordt verleend (zie in die zin arrest van 16 februari 2012, Solvay e.a., C-182/10, EU:C:2012:82, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

109

Bijgevolg dient de wetgever, wanneer het project wordt vastgesteld, over voldoende informatie te beschikken. In dit verband blijkt uit artikel 5, lid 3, van de MEB-richtlijn dat de door de opdrachtgever te verstrekken informatie ten minste het volgende moet bevatten: een beschrijving van het project met informatie over vestigingsplaats, ontwerp en omvang van het project; een beschrijving van de beoogde maatregelen om aanzienlijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen; de nodige gegevens om de voornaamste milieueffecten die het project vermoedelijk zal hebben te kunnen bepalen en beoordelen; een schets van de voornaamste alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten, en een niet-technische samenvatting van al deze gegevens (zie in die zin arresten van 18 oktober 2011, Boxus e.a., C-128/09–C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 43, en 16 februari 2012, Solvay e.a., C-182/10, EU:C:2012:82, punt 37).

110

In casu staat het aan de verwijzende rechter om uit te maken of deze voorwaarden zijn vervuld, waarbij rekening moet worden gehouden met zowel de inhoud van de wetgevingshandeling als de volledige wetgevingsprocedure die tot de vaststelling ervan heeft geleid, in het bijzonder de voorbereidende handelingen en de parlementaire debatten (zie in die zin arresten van 18 oktober 2011, Boxus e.a., C-128/09–C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 47, en 16 februari 2012, Solvay e.a., C-182/10, EU:C:2012:82, punt 41).

111

Gelet op de gegevens die het Hof ter kennis zijn gebracht, lijkt dit echter niet het geval te zijn geweest.

112

De verwijzende rechter vermeldt weliswaar dat er studies en hoorzittingen zijn voorafgegaan aan de vaststelling van de wet van 28 juni 2015, maar uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt niet dat de nationale wetgever op de hoogte was van de in punt 109 van het onderhavige arrest bedoelde informatie, zowel wat betreft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen als wat betreft de onlosmakelijk daarmee verbonden werkzaamheden, ten aanzien waarvan bij de beantwoording van de zesde prejudiciële vraag, onder a) tot en met c), is geoordeeld dat zij samen één en hetzelfde project zijn.

113

Daarbij komt dat het, zoals met name volgt uit punt 91 van dit arrest, denkbaar is dat een wet zoals de wet van 28 juni 2015, wat betreft de werkzaamheden die gepaard gaan met het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project, slechts een eerste fase is in de vergunningsprocedure voor dat project, zodat met die wet ook niet is voldaan aan een van de voorwaarden waaronder het bijbehorende project op grond van artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn is uitgesloten van de werkingssfeer van deze richtlijn, te weten dat het project in kwestie in detail is vastgesteld via een specifieke nationale wet.

114

Gelet op een en ander dient op de zevende prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een nationale wettelijke regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, geen specifieke nationale wet in de zin van die bepaling is die op grond van diezelfde bepaling is uitgesloten van de werkingssfeer van die richtlijn.

B. Achtste prejudiciële vraag, die betrekking heeft op de habitatrichtlijn

1. Achtste prejudiciële vraag, onder a) tot en met c)

115

Met zijn achtste vraag, onder a) tot en met c), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met de artikelen 3 en 4 van de vogelrichtlijn en in voorkomend geval gelezen in het licht van de MEB-richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, rekening houdend met de daarmee gepaard gaande moderniseringswerkzaamheden en werkzaamheden om te voldoen aan de geldende veiligheidsvoorschriften, een plan of project vormen waarvoor krachtens die bepaling van de habitatrichtlijn een beoordeling moet worden verricht en, indien dit het geval is, of die beoordeling moet worden verricht voordat die maatregelen door de wetgever worden vastgesteld. Tevens wenst de verwijzende rechter te vernemen of in dit verband een onderscheid moet worden gemaakt naargelang de maatregelen in kwestie betrekking hebben op de ene dan wel op de andere van de twee centrales die in het hoofdgeding aan de orde zijn, gelet op de noodzaak om voor één van deze centrales verdere uitvoeringshandelingen vast te stellen, zoals de afgifte van een nieuwe individuele vergunning voor industriële elektriciteitsproductie.

a) Inleidende opmerkingen

116

Bij artikel 6 van de habitatrichtlijn wordt de lidstaten een geheel van verplichtingen en specifieke procedures voorgeschreven die, zoals blijkt uit artikel 2, lid 2, van deze richtlijn, tot doel hebben de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in voorkomend geval te herstellen met het oog op de verwezenlijking van het algemenere doel van die richtlijn, te weten het waarborgen van een hoog niveau van milieubescherming in de op grond van diezelfde richtlijn beschermde gebieden [zie in die zin arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C-441/17, EU:C:2018:255, punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

117

Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voorziet in een beoordelingsprocedure die ertoe strekt om door middel van een voorafgaande controle te waarborgen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast [arresten van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C-441/17, EU:C:2018:255, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 juli 2018, Grace en Sweetman, C-164/17, EU:C:2018:593, punt 38].

118

In artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn wordt een onderscheid gemaakt tussen twee fasen in de beoordelingsprocedure waarin het voorziet.

119

In de eerste fase, waarop de eerste volzin van deze bepaling ziet, dienen de lidstaten een passende beoordeling te maken van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied wanneer dit plan of project waarschijnlijk significante gevolgen voor dat gebied heeft. In de tweede fase, waarop de tweede volzin van die bepaling ziet en die volgt op bovengenoemde passende beoordeling, mag voor dat plan of project slechts toestemming worden verleend indien het de natuurlijke kenmerken van het betreffende gebied niet aantast, onder voorbehoud van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn (arrest van 25 juli 2018, Grace en Sweetman, C-164/17, EU:C:2018:593, punt 32).

120

Voorts brengt een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied mee dat alle aspecten van dit plan of project die op zichzelf of samen met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, voordat goedkeuring wordt verleend voor dat plan of project, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake moeten worden bepaald. De bevoegde nationale instanties geven slechts toestemming voor een activiteit in het betreffende gebied wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat deze activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van dat gebied. Dat is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel meer over bestaat dat dergelijke gevolgen uitblijven (arrest van 7 november 2018, Holohan e.a., C-461/17, EU:C:2018:883, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

121

Tevens dient te worden opgemerkt dat, wat de speciale beschermingszones betreft, de uit artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen — overeenkomstig artikel 7 van deze richtlijn — in de plaats komen van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn, en dit vanaf de datum van aanwijzing overeenkomstig de vogelrichtlijn indien deze datum na de datum van toepassing van de habitatrichtlijn valt [arresten van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C-441/17, EU:C:2018:255, punt 109 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 juli 2018, Grace en Sweetman, C-164/17, EU:C:2018:593, punt 27].

b) Begrip ‘project’ in de zin van de habitatrichtlijn

122

Aangezien het begrip ‘project’ als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn niet in deze richtlijn wordt gedefinieerd, moet om te beginnen het begrip ‘project’ in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn in aanmerking worden genomen (zie in die zin arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, punten 23, 24 en 26; 14 januari 2010, Stadt Papenburg, C-226/08, EU:C:2010:10, punt 38; 17 juli 2014, Commissie/Griekenland C-600/12, niet gepubliceerd, EU:C:2014:2086, punt 75, en 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a., C-293/17 en C-294/17, EU:C:2018:882, punt 60).

123

Daarnaast heeft het Hof reeds geoordeeld dat een activiteit die binnen de werkingssfeer van de MEB-richtlijn valt, a fortiori onder de habitatrichtlijn valt (arrest van 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a., C-293/17 en C-294/17, EU:C:2018:882, punt 65).

124

Hieruit volgt dat een activiteit die is aan te merken als een project in de zin van de MEB-richtlijn, een project in de zin van de habitatrichtlijn kan zijn (arrest van 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a., C-293/17 en C-294/17, EU:C:2018:882, punt 66).

125

Gelet op het antwoord dat is gegeven op de zesde prejudiciële vraag, onder a) tot en met c), moet worden geoordeeld dat maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, samen met de werkzaamheden die onlosmakelijk verbonden zijn met die maatregelen, een project in de zin van de habitatrichtlijn vormen.

126

Daarnaast staat het vast dat het project dat in het hoofdgeding aan de orde is, geen verband houdt met of noodzakelijk is voor het beheer van een beschermd gebied.

127

Ten slotte zij eraan herinnerd dat het feit dat vóór de inwerkingtreding van de habitatrichtlijn op grond van het nationale recht toestemming is verleend voor een periodieke activiteit, er op zichzelf niet aan in de weg staat dat de activiteit bij elke latere ingreep als een afzonderlijk project in de zin van die richtlijn wordt beschouwd, aangezien die activiteit anders permanent zou zijn onttrokken aan iedere voorafgaande beoordeling van haar gevolgen voor het betreffende gebied (zie in die zin arresten van 14 januari 2010, Stadt Papenburg, C-226/08, EU:C:2010:10, punt 41, en 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a., C-293/17 en C-294/17, EU:C:2018:882, punt 77).

128

Derhalve moet worden beoordeeld of bepaalde activiteiten — met name gelet op het feit dat zij telkens opnieuw worden verricht, op hun aard of op de omstandigheden waaronder zij worden verricht — als één enkele handeling zijn te beschouwen en kunnen worden geacht één en hetzelfde project in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn te vormen (zie in die zin arresten van 14 januari 2010, Stadt Papenburg, C-226/08, EU:C:2010:10, punt 47, en 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a., C-293/17 en C-294/17, EU:C:2018:882, punt 78).

129

Dat is niet het geval indien een activiteit niet doorlopend wordt verricht en wijzigt, met name wat betreft de plaatsen waar en de omstandigheden waaronder zij wordt verricht (arrest van 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a., C-293/17 en C-294/17, EU:C:2018:882, punt 83).

130

In casu was vóór de inwerkingtreding van de habitatrichtlijn weliswaar voor onbepaalde tijd een vergunning verleend voor industriële elektriciteitsproductie in de centrales Doel 1 en Doel 2, maar is de geldigheidsduur daarvan bij de wet van 31 januari 2003 beperkt tot veertig jaar, namelijk tot 15 februari 2015 voor de centrale Doel 1 en tot 1 december 2015 voor de centrale Doel 2. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, is de wetgever van deze keuze teruggekomen met de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, hetgeen met name tot gevolg had dat een van die twee centrales moest worden heropgestart.

131

Tevens staat het vast dat de industriële productie van bovengenoemde twee centrales bij de tenuitvoerlegging van die maatregelen niet zal plaatsvinden onder omstandigheden die identiek zijn aan de omstandigheden waarvan sprake was toen aanvankelijk de vergunning werd afgegeven, alleen al omdat de wetenschappelijke kennis is geëvolueerd en de toepasselijke veiligheidsvoorschriften zijn gewijzigd, waarbij die veiligheidsvoorschriften — zoals in de punten 64 tot en met 66 van dit arrest in herinnering is gebracht — rechtvaardigen dat grote moderniseringswerkzaamheden worden uitgevoerd. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt overigens dat na de inwerkingtreding van de habitatrichtlijn aan de exploitant van die centrales een productievergunning is afgegeven naar aanleiding van een capaciteitsverhoging in die centrales.

132

Hieruit volgt dat maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, samen met de werkzaamheden die daarmee onlosmakelijk verbonden zijn, een afzonderlijk project vormen dat onderworpen is aan de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn neergelegde voorschriften inzake beoordeling.

133

Het is niet van belang dat de nationale instantie die bevoegd is om het plan of project in kwestie goed te keuren, een wetgevend lichaam is. Anders dan het geval is in de MEB-richtlijn, kan van de beoordeling waarin artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voorziet, namelijk niet worden afgeweken omdat de wetgever de instantie is die bevoegd is om toestemming te verlenen voor het betreffende plan of project (zie in die zin arrest van 16 februari 2012, Solvay e.a., C-182/10, EU:C:2012:82, punt 69).

c) Risico op significante gevolgen voor het beschermde gebied

134

Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat het in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn neergelegde vereiste van een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project geldt indien het waarschijnlijk is of het risico bestaat dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betreffende gebied. Gelet op met name het voorzorgsbeginsel wordt geoordeeld dat een dergelijk risico bestaat wanneer het op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake niet valt uit te sluiten dat het plan of project de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar brengt. Het risico daarop moet in het bijzonder worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en -omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft [zie in die zin arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C-441/17, EU:C:2018:255, punten 111 en 112 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

135

Zoals blijkt uit in de verwijzingsbeslissing weergegeven uittreksels van parlementaire werkzaamheden met betrekking tot de wet van 28 juni 2015 en zoals de advocaat-generaal in de punten 24 tot en met 26 van haar conclusie heeft opgemerkt, bevinden in casu de centrales waarop de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen betrekking hebben zich aan de oevers van de Schelde, vlak bij gebieden die op grond van de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn worden beschermd, meer bepaald omdat zich in die stroom beschermde vis- en rondbeksoorten ontwikkelen.

136

In dit verband zij eraan herinnerd dat de omstandigheid dat een project wordt uitgevoerd buiten een Natura 2000-gebied, niet betekent dat het wordt vrijgesteld van de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn vermelde vereisten (zie in die zin arresten van 10 januari 2006, Commissie/Duitsland, C-98/03, EU:C:2006:3, punten 44 en 51, en 26 april 2017, Commissie/Duitsland, C-142/16, EU:C:2017:301, punt 29).

137

In casu is het onmiskenbaar dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project ten gevolge van zowel de omvang van de daarmee gepaard gaande werkzaamheden als de met dat project beoogde periode waarmee de industriële elektriciteitsproductie van de twee centrales wordt verlengd, afbreuk dreigt te doen aan de instandhoudingsdoelstellingen van de nabijgelegen beschermde gebieden, alleen al door de wijze zelf waarop die centrales werken — met name door de enorme hoeveelheden water die aan de nabijgelegen rivier worden onttrokken voor het koelingssysteem, alsook door het lozen van die hoeveelheden water — maar ook door het risico dat er zich een ernstig ongeval zou voordoen (zie naar analogie arresten van 10 januari 2006, Commissie/Duitsland, C-98/03, EU:C:2006:3, punt 44, en 26 april 2017, Commissie/Duitsland, C-142/16, EU:C:2017:301, punt 30). Daarbij hoeft geen onderscheid te worden gemaakt ten aanzien van de situatie van elk van beide centrales.

138

Bijgevolg kan een project zoals aan de orde is in het hoofdgeding, voor beschermde gebieden significante gevolgen hebben in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.

139

Gelet op het voorgaande moet artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus worden uitgelegd dat maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, samen met de werkzaamheden die daarmee onlosmakelijk verbonden zijn, een project vormen waarvan de gevolgen voor het betreffende gebied overeenkomstig die richtlijn het voorwerp moeten uitmaken van een passende beoordeling, zonder dat een onderscheid hoeft te worden gemaakt naargelang die maatregelen betrekking hebben op de ene dan wel op de andere van de twee in het geding zijnde centrales.

d) Tijdstip waarop de beoordeling moet worden verricht

140

In artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn wordt gepreciseerd dat de bevoegde nationale instanties na het verrichten van een passende beoordeling ‘slechts toestemming [geven]’ voor een project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betreffende gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

141

Hieruit volgt dat die beoordeling noodzakelijkerwijs moet plaatsvinden voordat die toestemming wordt gegeven.

142

Bovendien is in de habitatrichtlijn weliswaar niet bepaald onder welke voorwaarden de instanties op grond van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn ‘toestemming [geven]’ voor een bepaald project, maar is het in artikel 1, lid 2, onder c), van de MEB-richtlijn voorkomende begrip ‘vergunning’ relevant om de betekenis van die woorden nader te bepalen.

143

Naar analogie van wat het Hof met betrekking tot de MEB-richtlijn heeft vastgesteld, moet dan ook in het geval waarin het nationale recht bepaalt dat de vergunningsprocedure in verschillende fasen verloopt, worden geoordeeld dat de door artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voorgeschreven beoordeling in beginsel moet worden verricht zodra alle gevolgen die het project in kwestie voor een beschermd gebied kan hebben, voldoende kunnen worden bepaald.

144

Derhalve — en om soortgelijke redenen als die welke in de punten 87 tot en met 91 van dit arrest zijn uiteengezet — heeft een nationale wettelijke regeling als de wet van 28 juni 2015 de kenmerken van een door de instanties voor het project in kwestie gegeven toestemming in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Dat voor de uitvoering van dit project verdere handelingen vereist zijn, meer bepaald de afgifte van een nieuwe individuele vergunning voor industriële elektriciteitsproductie voor één van de twee betrokken centrales, kan niet rechtvaardigen dat vóór de vaststelling van die wettelijke regeling geen passende beoordeling van de gevolgen van dat project is verricht. Voorts moeten de werkzaamheden die onlosmakelijk verbonden zijn met de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen, in die fase van de vergunningsprocedure voor het project aan een beoordeling worden onderworpen indien hun aard en hun mogelijke gevolgen voor de beschermde gebieden voldoende kunnen worden bepaald, wat de verwijzende rechter dient na te gaan.

145

Gelet op een en ander dient op de achtste prejudiciële vraag, onder a) tot en met c), te worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, samen met de moderniseringswerkzaamheden en met de werkzaamheden om te voldoen aan de geldende veiligheidsvoorschriften, een project vormen dat aan een passende beoordeling moet worden onderworpen wat zijn gevolgen voor de in het geding zijnde beschermde gebieden betreft. Deze maatregelen moeten het voorwerp uitmaken van een dergelijke beoordeling voordat zij door de wetgever worden vastgesteld. Dat de tenuitvoerlegging van die maatregelen, wat één van de twee centrales in kwestie betreft, noopt tot de vaststelling van verdere handelingen, zoals de afgifte van een nieuwe individuele vergunning voor industriële elektriciteitsproductie, is in dit verband niet beslissend. Ook de onlosmakelijk met de betreffende maatregelen verbonden werkzaamheden moeten aan een dergelijke beoordeling worden onderworpen voordat die maatregelen worden vastgesteld, indien het in die fase mogelijk is om de aard van die werkzaamheden en de potentiële gevolgen ervan voor de beschermde gebieden voldoende te bepalen, wat de verwijzende rechter dient na te gaan.

2. Achtste prejudiciële vraag, onder d)

146

Met zijn achtste vraag, onder d), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de doelstelling die bestaat in het waarborgen van de bevoorradingszekerheid van een lidstaat inzake elektriciteit, een dwingende reden van groot openbaar belang in de zin van die bepaling vormt.

147

Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn moet strikt worden uitgelegd, aangezien het gaat om een uitzondering op het in artikel 6, lid 3, tweede volzin, van die richtlijn neergelegde toestemmingscriterium, en kan enkel toepassing vinden indien voorafgaandelijk de gevolgen van een plan of project zijn onderzocht overeenkomstig datzelfde lid 3 [arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C-441/17, EU:C:2018:255, punt 189 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

148

In artikel 6, lid 4, eerste alinea, van de habitatrichtlijn is namelijk bepaald dat indien een plan of project ondanks negatieve conclusies van de beoordeling die overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste volzin, van die richtlijn is verricht, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen toch moet worden gerealiseerd om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen moet nemen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft [zie in die zin arresten van 20 september 2007, Commissie/Italië, C-304/05, EU:C:2007:532, punt 81, en 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C-441/17, EU:C:2018:255, punt 190].

149

Voorts is in artikel 6, lid 4, tweede alinea, van de habitatrichtlijn bepaald dat wanneer het betreffende gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort is, alleen argumenten kunnen worden aangevoerd die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang.

150

Derhalve is het voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn noodzakelijk dat bekend is welke gevolgen een plan of project heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen die voor het gebied in kwestie zijn vastgelegd, aangezien anders geen enkele van de voorwaarden voor de toepassing van deze uitzonderingsregel kan worden getoetst. Het onderzoek naar eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en het onderzoek naar het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen immers een afweging tegen de aantasting van het betreffende gebied door het onderzochte plan of project. Bovendien moet de aantasting van dat gebied nauwkeurig worden geïdentificeerd om de aard van eventuele compenserende maatregelen te bepalen [arresten van 20 september 2007, Commissie/Italië, C-304/05, EU:C:2007:532, punt 83, en 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C-441/17, EU:C:2018:255, punt 191 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

151

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de achtste prejudiciële vraag, onder d), berust op de premisse dat de studies en hoorzittingen in het kader van de procedure voor de vaststelling van de maatregelen die aan de orde zijn in het hoofdgeding, het mogelijk hebben gemaakt om een beoordeling te verrichten die voldeed aan de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn neergelegde vereisten.

152

Afgezien van het feit dat uit het aan het Hof overgelegde dossier niet blijkt dat die studies en hoorzittingen het mogelijk hebben gemaakt om een milieueffectbeoordeling te verrichten die voldeed aan de vereisten van de MEB-richtlijn, staat het evenwel hoe dan ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of een dergelijke beoordeling tevens kan worden geacht te voldoen aan de vereisten van de habitatrichtlijn (zie naar analogie arresten van 22 september 2011, Valčiukienė e.a., C-295/10, EU:C:2011:608, punt 62, en 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis, C-473/14, EU:C:2015:582, punt 58).

153

Opdat dit laatste het geval is, is met name vereist dat — zoals in punt 120 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht — op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake alle aspecten van het betreffende plan of project worden bepaald die op zichzelf of samen met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van de in het geding zijnde beschermde gebieden in gevaar kunnen brengen [zie in die zin arresten van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C-441/17, EU:C:2018:255, punt 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 juli 2018, Grace en Sweetman, C-164/17, EU:C:2018:593, punt 40].

154

In voorkomend geval dient de verwijzende rechter eveneens na te gaan of de studies en hoorzittingen in het kader van de procedure voor de vaststelling van de maatregelen die aan de orde zijn in het hoofdgeding, hebben geleid tot negatieve conclusies, aangezien artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn anders niet hoeft te worden toegepast.

155

Wat betreft de vraag of de doelstelling die bestaat in het waarborgen van de bevoorradingszekerheid van een lidstaat inzake elektriciteit, een dwingende reden van groot openbaar belang in de zin van artikel 6, lid 4, eerste alinea, van de habitatrichtlijn vormt, dient in herinnering te worden gebracht dat het belang dat de verwezenlijking van een plan of project kan rechtvaardigen zowel ‘openbaar’ als ‘groot’ moet zijn, wat impliceert dat het zo groot is dat het kan worden afgewogen tegen de met die richtlijn nagestreefde doelstelling van instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, waaronder de vogelfauna (arrest van 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a., C-43/10, EU:C:2012:560, punt 121).

156

In dit verband kan worden opgemerkt dat artikel 194, lid 1, onder b), VWEU de continuïteit van de energievoorziening in de Europese Unie vermeldt als een van de fundamentele doelstellingen van het beleid van de Unie op het gebied van energie (arrest van 7 september 2016, ANODE, C-121/15, EU:C:2016:637, punt 48).

157

Bovendien voldoet de doelstelling die bestaat in het te allen tijde waarborgen van de bevoorradingszekerheid van een lidstaat inzake elektriciteit, hoe dan ook aan de in punt 155 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte voorwaarden.

158

Wanneer het beschermde gebied dat vermoedelijk effecten zal ondervinden van een project, een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in de zin van de habitatrichtlijn is, kan evenwel enkel de noodzaak om het reële en ernstige risico af te wenden dat de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat wordt onderbroken, in omstandigheden als die van het hoofdgeding een reden van openbaar belang vormen die op grond van artikel 6, lid 4, tweede alinea, van die richtlijn de uitvoering van het project kan rechtvaardigen.

159

Bijgevolg dient op de achtste prejudiciële vraag, onder d), te worden geantwoord dat artikel 6, lid 4, eerste alinea, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de doelstelling die bestaat in het te allen tijde waarborgen van de bevoorradingszekerheid van een lidstaat inzake elektriciteit, een dwingende reden van groot openbaar belang in de zin van die bepaling vormt. Artikel 6, lid 4, tweede alinea, van bovengenoemde richtlijn moet aldus worden uitgelegd dat wanneer het beschermde gebied dat vermoedelijk effecten zal ondervinden van een project, een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort is, wat de verwijzende rechter dient na te gaan, enkel de noodzaak om het reële en ernstige risico af te wenden dat de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat wordt onderbroken, in omstandigheden als die van het hoofdgeding een reden van openbaar belang in de zin van die bepaling kan vormen.

C. Eerste, tweede en derde prejudiciële vraag, die betrekking hebben op het Verdrag van Espoo

160

Met zijn eerste, zijn tweede en zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Verdrag van Espoo aldus moet worden uitgelegd dat voor maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, de door dat verdrag voorgeschreven milieueffectbeoordeling moet worden verricht.

161

In punt 93 van dit arrest is evenwel opgemerkt dat maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, deel uitmaken van een project dat vermoedelijk aanzienlijke milieueffecten zal hebben in een andere lidstaat en waarvan de grensoverschrijdende effecten moeten worden onderworpen aan een beoordelingsprocedure als bedoeld in artikel 7 van de MEB-richtlijn, waarbij — zoals is vermeld in overweging 15 van deze richtlijn — rekening wordt gehouden met de vereisten van het Verdrag van Espoo.

162

In deze context hoeft dan ook niet te worden geantwoord op de eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag, die betrekkingen hebben op het Verdrag van Espoo.

D. Vierde en vijfde prejudiciële vraag, die betrekking hebben op het Verdrag van Aarhus

163

Met zijn vierde en zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6 van het Verdrag van Aarhus aldus moet worden uitgelegd dat de bij dit verdrag opgelegde vereisten inzake inspraak gelden voor maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn.

164

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het Grondwettelijk Hof deze vragen stelt omdat het twijfelt of de MEB-richtlijn van toepassing is op die maatregelen, ook al wordt met deze richtlijn — zoals met name blijkt uit de overwegingen 18 tot en met 20 ervan — beoogd rekening te houden met de bepalingen van het Verdrag van Aarhus.

165

Uit de antwoorden op de zesde en de zevende prejudiciële vraag volgt evenwel dat maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, samen met de werkzaamheden die daarmee onlosmakelijk verbonden zijn, een project vormen waarvoor krachtens de MEB-richtlijn een milieueffectbeoordeling moet worden verricht vóór de vaststelling van dat project.

166

Bijgevolg hoeven de vierde en de vijfde prejudiciële vraag niet te worden beantwoord.

E. Negende prejudiciële vraag, die betrekking heeft op de handhaving van de gevolgen van de wet die aan de orde is in het hoofdgeding

167

Met zijn negende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht toestaat dat een nationale rechter de gevolgen van maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, handhaaft gedurende de tijd die nodig is om een einde te maken aan het eventueel onrechtmatige karakter ervan uit het oogpunt van de MEB- en de habitatrichtlijn.

168

In dit verband moet worden geconstateerd dat bij artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn een verplichting wordt opgelegd om een voorafgaande beoordeling te verrichten voor projecten die onder die bepaling vallen, terwijl in de habitatrichtlijn ten aanzien van projecten waarvoor krachtens artikel 6, lid 3, ervan een beoordeling moet worden verricht, eveneens is bepaald dat de lidstaten slechts toestemming mogen geven nadat zij naar aanleiding van die beoordeling de zekerheid hebben verkregen dat het project in kwestie de natuurlijke kenmerken van het betreffende gebied niet zal aantasten.

169

Niettemin wordt noch in de MEB-richtlijn noch in de habitatrichtlijn gepreciseerd welke gevolgtrekkingen moeten worden gemaakt uit de niet-nakoming van de bij deze richtlijnen opgelegde verplichtingen.

170

Krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking zijn de lidstaten evenwel gehouden de onwettige gevolgen van een dergelijke schending van het Unierecht ongedaan te maken. De bevoegde nationale instanties zijn dus verplicht in het kader van hun bevoegdheden alle nodige maatregelen — zoals de intrekking of schorsing van een reeds verleende vergunning — te treffen om het verzuim van een milieueffectbeoordeling te herstellen teneinde alsnog een dergelijke beoordeling te verrichten (zie in die zin arrest van 26 juli 2017, Comune di Corridonia e.a., C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

171

Deze verplichting rust tevens op de nationale rechterlijke instanties waarbij beroep is ingesteld tegen een nationale handeling die een dergelijke vergunning behelst. In dit verband zij eraan herinnerd dat de procedurele voorschriften die voor dergelijke beroepen gelden, op grond van het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat zijn, met dien verstande evenwel dat deze voorschriften niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en dat zij de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie in die zin arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

172

Derhalve moeten de in dit verband aangezochte rechterlijke instanties op de grondslag van hun nationale recht maatregelen vaststellen die strekken tot nietigverklaring of schorsing van de vergunning voor een project dat is vastgesteld in strijd met de verplichting om een milieubeoordeling te verrichten (zie in die zin arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre Wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

173

Het is juist dat het Hof tevens heeft geoordeeld dat het Unierecht er niet aan in de weg staat dat verrichtingen of handelingen die uit het oogpunt van het Unierecht onregelmatig zijn, in bepaalde gevallen kunnen worden geregulariseerd op grond van nationale regels (arrest van 26 juli 2017, Comune di Corridonia e.a., C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

174

Een dergelijke regularisatiemogelijkheid moet evenwel afhankelijk worden gesteld van de voorwaarde dat zij de belanghebbenden niet de gelegenheid biedt om de Unierechtelijke regels te omzeilen of buiten toepassing te laten, en dat zij een uitzondering blijft (arrest van 26 juli 2017, Comune di Corridonia e.a., C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

175

Wanneer voor een project de door de MEB-richtlijn voorgeschreven milieueffectbeoordeling niet is verricht, moeten de lidstaten dan ook weliswaar de onrechtmatige gevolgen van dit verzuim ongedaan maken, maar staat het Unierecht er niet aan in de weg dat tijdens of zelfs na de uitvoering van het betreffende project bij wijze van regularisatie alsnog een dergelijke beoordeling wordt verricht. Daarvoor moet aan twee voorwaarden zijn voldaan. De eerste voorwaarde houdt in dat de nationale regels die in die regularisatiemogelijkheid voorzien de betrokkenen niet de gelegenheid bieden om de Unierechtelijke voorschriften te omzeilen of buiten toepassing te laten. De tweede voorwaarde is dat de bij wijze van regularisatie verrichte beoordeling niet alleen ziet op de toekomstige milieueffecten van dat project, maar tevens rekening houdt met alle milieueffecten die zich sinds de uitvoering ervan hebben voorgedaan (zie in die zin arresten van 26 juli 2017, Comune di Corridonia e.a., C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punt 43, en 28 februari 2018, Comune di Castelbellino, C-117/17, EU:C:2018:129, punt 30).

176

Naar analogie moet worden geoordeeld dat het Unierecht er onder dezelfde voorwaarden evenmin aan in de weg staat dat een dergelijke regularisatie plaatsvindt wanneer de door artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voorgeschreven voorafgaande beoordeling van de gevolgen van het project in kwestie voor een beschermd gebied niet is verricht.

177

Daaraan moet worden toegevoegd dat enkel het Hof, bij wijze van uitzondering en om dwingende redenen van rechtszekerheid, een voorlopige opschorting kan toestaan van het effect dat een regel van het Unierecht op het daarmee strijdige nationale recht heeft, namelijk de terzijdestelling daarvan. Immers, waren de nationale rechterlijke instanties bevoegd om aan de nationale bepalingen voorrang te geven boven het Unierecht waarmee zij in strijd zijn, al was het maar tijdelijk, dan zou afbreuk worden gedaan aan de uniforme toepassing van het Unierecht (zie in die zin arresten van 8 september 2010, Winner Wetten, C-409/06, EU:C:2010:503, punten 66 en 67, en 28 juli 2016, Association France Nature Environnement, C-379/15, EU:C:2016:603, punt 33).

178

Het Hof heeft in punt 58 van zijn arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103), echter eveneens geoordeeld dat het een nationale rechter gelet op het bestaan van een dwingende reden die verband houdt met de bescherming van het milieu, zoals het geval was in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot dat arrest, bij wijze van uitzondering is toegestaan een nationaal voorschrift toe te passen op grond waarvan hij bepaalde gevolgen van een nietig verklaarde nationale handeling kan handhaven, mits voldaan is aan de in dat arrest gepreciseerde voorwaarden. Uit dat arrest komt dus naar voren dat het Hof een nationale rechterlijke instantie de mogelijkheid heeft willen bieden om van geval tot geval en bij wijze van uitzondering de gevolgen van de nietigverklaring van een met het Unierecht onverenigbaar geachte nationale bepaling te regelen met inachtneming van de in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden (zie in die zin arrest van 28 juli 2016, Association France Nature Environnement, C-379/15, EU:C:2016:603, punt 34).

179

Overeenkomstig de in punt 177 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak staat het in casu enkel aan het Hof om vast te stellen onder welke voorwaarden het bij wijze van uitzondering gerechtvaardigd kan zijn om de gevolgen van maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn te handhaven om dwingende redenen die verband houden met de bevoorradingszekerheid van de betrokken lidstaat inzake elektriciteit. Dergelijke redenen kunnen de handhaving van de gevolgen van nationale maatregelen die zijn vastgesteld in strijd met de uit de MEB- en de habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen, enkel rechtvaardigen wanneer in geval van de nietigverklaring van die maatregelen of in geval van de opschorting van de gevolgen ervan het reële en ernstige risico zou bestaan dat de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat wordt onderbroken, en aan dit risico niet het hoofd zou kunnen worden geboden met andere middelen en alternatieven, met name in het kader van de interne markt.

180

Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of het bij wijze van uitzondering handhaven van de gevolgen van de voor hem bestreden maatregelen, rekening houdend met de andere middelen en alternatieven waarover de betrokken lidstaat beschikt om de elektriciteitsbevoorrading op zijn grondgebied te waarborgen, aldus wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om dat risico het hoofd te bieden.

181

Die handhaving kan hoe dan ook niet langer duren dan de tijd die strikt noodzakelijk is om een einde te maken aan de onrechtmatigheid.

182

Gelet op een en ander dient op de negende prejudiciële vraag te worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat een nationale rechter, indien het nationale recht dat toestaat, bij wijze van uitzondering de gevolgen kan handhaven van maatregelen als die welke aan de orde zijn in het hoofdgeding, die zouden zijn vastgesteld in strijd met de bij de MEB — en de habitatrichtlijn opgelegde verplichtingen, indien deze handhaving wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen die verband houden met de noodzaak om het reële en ernstige risico af te wenden dat de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat wordt onderbroken, en aan dit risico niet het hoofd zou kunnen worden geboden met andere middelen en alternatieven, met name in het kader van de interne markt. Die handhaving kan niet langer duren dan de tijd die strikt noodzakelijk is om een einde te maken aan die onrechtmatigheid.

IV. Kosten

183

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1): Artikel 1, lid 2, onder a), eerste streepje, artikel 2, lid 1, en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten moeten aldus worden uitgelegd dat maatregelen die bestaan in het heropstarten van de industriële elektriciteitsproductie van een buiten werking gestelde kerncentrale voor een periode van bijna tien jaar — waardoor het aanvankelijk door de nationale wetgever vastgestelde tijdstip voor de desactivering en het stopzetten van de activiteiten van die kerncentrale met tien jaar wordt uitgesteld — en in het uitstel, eveneens met tien jaar, van de aanvankelijk door die wetgever vastgestelde termijn voor de desactivering en het stopzetten van de industriële elektriciteitsproductie van een in gebruik zijnde kerncentrale, welke maatregelen gepaard gaan met werkzaamheden voor de modernisering van de centrales in kwestie die gevolgen kunnen hebben voor de materiële toestand van de betrokken plaatsen, een ‘project’ in de zin van die richtlijn vormen dat in beginsel, en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, aan een milieueffectbeoordeling moet worden onderworpen voordat de betreffende maatregelen worden vastgesteld. Dat de tenuitvoerlegging van deze maatregelen, wat één van de twee centrales in kwestie betreft, noopt tot de vaststelling van verdere handelingen, zoals de afgifte van een nieuwe individuele vergunning voor industriële elektriciteitsproductie, is in dit verband niet beslissend. Ook de werkzaamheden die onlosmakelijk met die maatregelen verbonden zijn, moeten vóór de vaststelling van die maatregelen aan een dergelijke beoordeling worden onderworpen indien de aard en de potentiële milieueffecten ervan in die fase voldoende kunnen worden bepaald, wat de verwijzende rechter dient na te gaan.
2): Artikel 2, lid 4, van richtlijn 2011/92 moet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat op grond van deze bepaling voor een project zoals aan de orde is in het hoofdgeding, teneinde zijn bevoorradingszekerheid inzake elektriciteit te waarborgen, enkel vrijstelling van een milieueffectbeoordeling mag verlenen indien hij aantoont dat het redelijk waarschijnlijk is dat het risico voor die bevoorradingszekerheid zich verwezenlijkt, en dat het project in kwestie een spoedeisend karakter heeft waardoor het achterwege blijven van een milieueffectbeoordeling kan worden gerechtvaardigd, mits de in artikel 2, lid 4, tweede alinea, onder a) tot en met c), van richtlijn 2011/92 neergelegde verplichtingen worden nagekomen. Deze mogelijkheid om vrijstelling te verlenen laat echter de verplichtingen onverlet die op de betrokken lidstaat rusten krachtens artikel 7 van die richtlijn.
3): Artikel 1, lid 4, van richtlijn 2011/92 moet aldus worden uitgelegd dat een nationale wettelijke regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, geen specifieke nationale wet in de zin van die bepaling is die op grond van diezelfde bepaling is uitgesloten van de werkingssfeer van die richtlijn.
4): Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna moet aldus worden uitgelegd dat maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, samen met de moderniseringswerkzaamheden en met de werkzaamheden om te voldoen aan de geldende veiligheidsvoorschriften, een project vormen dat aan een passende beoordeling moet worden onderworpen wat zijn gevolgen voor de in het geding zijnde beschermde gebieden betreft. Deze maatregelen moeten het voorwerp uitmaken van een dergelijke beoordeling voordat zij door de wetgever worden vastgesteld. Dat de tenuitvoerlegging van die maatregelen, wat één van de twee centrales in kwestie betreft, noopt tot de vaststelling van verdere handelingen, zoals de afgifte van een nieuwe individuele vergunning voor industriële elektriciteitsproductie, is in dit verband niet beslissend. Ook de onlosmakelijk met de betreffende maatregelen verbonden werkzaamheden moeten aan een dergelijke beoordeling worden onderworpen voordat die maatregelen worden vastgesteld, indien het in die fase mogelijk is om de aard van die werkzaamheden en de potentiële gevolgen ervan voor de beschermde gebieden voldoende te bepalen, wat de verwijzende rechter dient na te gaan.
5): Artikel 6, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat de doelstelling die bestaat in het te allen tijde waarborgen van de bevoorradingszekerheid van een lidstaat inzake elektriciteit, een dwingende reden van groot openbaar belang in de zin van die bepaling vormt. Artikel 6, lid 4, tweede alinea, van bovengenoemde richtlijn moet aldus worden uitgelegd dat wanneer het beschermde gebied dat vermoedelijk effecten zal ondervinden van een project, een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort is, wat de verwijzende rechter dient na te gaan, enkel de noodzaak om het reële en ernstige risico af te wenden dat de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat wordt onderbroken, in omstandigheden als die van het hoofdgeding een reden van openbaar belang in de zin van die bepaling kan vormen.
6): Het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat een nationale rechter, indien het nationale recht dat toestaat, bij wijze van uitzondering de gevolgen kan handhaven van maatregelen als die welke aan de orde zijn in het hoofdgeding, die zouden zijn vastgesteld in strijd met de bij richtlijn 2011/92 en richtlijn 92/43 opgelegde verplichtingen, indien deze handhaving wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen die verband houden met de noodzaak om het reële en ernstige risico af te wenden dat de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat wordt onderbroken, en aan dit risico niet het hoofd zou kunnen worden geboden met andere middelen en alternatieven, met name in het kader van de interne markt. Die handhaving kan niet langer duren dan de tijd die strikt noodzakelijk is om een einde te maken aan die onrechtmatigheid.

ondertekeningen

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Uitspraak 29‑07‑2019

Procestaal: Frans.

Conclusie 29‑11‑2018

J. Kokott

Partij(en)

Zaak C-411/171.

Inter-Environnement Wallonie asbl,

Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw

tegen

Ministerraad,

interveniënte:

Electrabel SA

[verzoek van het Grondwettelijk Hof (België) om een prejudiciële beslissing]

Inhoud

I.

Inleiding

II.

Toepasselijke bepalingen

A.

Internationaal recht

1.: Verdrag van Espoo
2.: Verdrag van Aarhus

B.

Unierecht

1.: MEB-richtlijn
2.: Habitatrichtlijn

III.

Feiten

IV.

Verzoek om een prejudiciële beslissing

V.

Juridische bespreking

A.

Toepasselijkheid van het Unierecht op kernenergie

B.

Wetgevingshandelingen in de milieueffectbeoordeling

C.

Verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie

1.

Begrip ‘project’ volgens de MEB-richtlijn

2.

Begrip ‘project’ volgens het Verdrag van Espoo

a): Uitleggingsbevoegdheid van het Hof
b): Begrip ‘project’ in het Verdrag van Espoo

3.

Begrip ‘project’ in het Verdrag van Aarhus

a): Verlenging als ‘project’
b): Heroverweging van toelatingen als ‘project’
c): Wijziging of uitbreiding als ‘project’
d): Tussenconclusie

4.

Tegenstrijdigheid tussen de tot dusver gegeven uitlegging van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn en de beide verdragen

a): Uitlegging van het begrip ‘project’ in de MEB-richtlijn conform het internationaal recht
b): Rechtstreekse werking van de verdragen van Espoo en Aarhus

5.

Kwalificatie als project op grond van andere werken

D.

Overige vragen betreffende de toepassing van de MEB-richtlijn

1.: Classificatie volgens de bijlagen bij de MEB-richtlijn
2.: Tijdstip van de beoordeling

E.

Afwijking van de beoordelingsplicht om redenen van de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening en de rechtszekerheid

1.: Afwijking op grond van de vrijstelling in uitzonderlijke gevallen in de MEB-richtlijn
2.: Afwijking van het Verdrag van Espoo
3.: Afwijking van het Verdrag van Aarhus
4.: Consequenties voor de uitlegging van de mogelijkheid af te wijken van de MEB-richtlijn

F.

Achtste vraag — artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn

1.

Achtste vraag, onder a) — begrip ‘project’ volgens de habitatrichtlijn

2.

Achtste vraag, onder b) — wetgevingshandeling

3.

Achtste vraag, onder c) — Doel 1 en Doel 2

4.

Achtste vraag, onder d) — Uitzondering in verband met de voorzieningszekerheid

a): Voorwaarden voor toepassing van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn
b): Continuïteit van de elektriciteitsvoorziening
c): Tussenconclusie

G.

Handhaving van de gevolgen van de wet tot verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door de kerncentrales Doel 1 en Doel 2

1.: Rechtspraak over de werkingssfeer van de richtlijn betreffende strategische milieueffectbeoordeling
2.: Toepassing op andere milieueffectbeoordelingen

VI.

Conclusie

I. Inleiding

1.

Vereist de vaststelling van een wet tot verlenging van de periode van industriële elektriciteitsproductie door kerncentrales een milieueffectbeoordeling? Deze vraag rijst bij het Grondwettelijk Hof van België, dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: ‘Hof’) verzoekt om een prejudiciële beslissing in deze kwestie.

2.

Daarbij refereert het Grondwettelijk Hof zowel aan de internationale verdragen van Espoo2. en Aarhus3. als aan de MEB-4. en de habitatrichtlijn,5. die alle voorzien in een milieubeoordeling, maar daaraan verschillende voorwaarden stellen. Even uitvoerig is de aan het Hof voorgelegde lijst met vragen.

3.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing komt evenwel neer op drie kernvragen, namelijk ten eerste, of voor wettelijke maatregelen een milieueffectrapportage nodig is, ten tweede, of de verlenging van een reeds toegestane activiteit aan een beoordeling moet worden onderworpen en ten derde, of bij een eventuele niet-nakoming van beoordelingsverplichtingen hogere openbare belangen een rechtvaardiging kunnen zijn voor de verdere exploitatie van de betrokken centrales. De genoemde rechtshandelingen bevatten — althans op het eerste gezicht — steeds andere voorschriften met betrekking tot deze vragen.

4.

Door de vragen over de internationale verdragen biedt deze procedure het Hof ook opnieuw de gelegenheid om zich bezig te houden met de gevolgen van het internationale milieurecht voor het Unierecht alsook met zijn eigen rol bij de uitlegging van deze bepalingen. Zoals Duitsland ter terechtzitting heeft opgemerkt is dit met name voor de toepassing van het Verdrag van Espoo op kerncentrales van groot praktisch belang, aangezien momenteel onder het toepassingsgebied van dit verdrag beslissingen moeten worden genomen over de verlenging van de exploitatie van ongeveer negentig installaties. In het kader van het verdrag werd daarom door de staten die partij zijn bij het verdrag ook een speciale werkgroep ingesteld die zich over deze kwestie moet buigen.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Internationaal recht

5.

De verdragen van Espoo en Aarhus werden aangenomen in het kader van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (United Nations Economic Commission for Europe — UNECE). Voor de toenmalige Europese Gemeenschap werden de verdragen als gemengde overeenkomsten door de Gemeenschap en de lidstaten gezamenlijk gesloten.

1. Verdrag van Espoo

6.

Het Verdrag van Espoo heeft de milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband tot voorwerp. De Raad heeft dit verdrag goedgekeurd bij een niet-gepubliceerd besluit van 15 oktober 1996, dat hij het Hof op diens verzoek heeft overgelegd.6. Dit besluit was gebaseerd op artikel 130 S juncto artikel 228, lid 2, eerste volzin, en lid 3, eerste alinea, van het EG-Verdrag, zoals toentertijd van toepassing. Deze bepalingen zijn thans in gewijzigde vorm opgenomen in artikel 192 en artikel 218, lid 6, onder b), en lid 8, eerste volzin, VWEU.

7.

In artikel 1, punten 5 en 9, van het Verdrag van Espoo zijn relevante definities opgenomen:

‘Voor de toepassing van dit Verdrag wordt verstaan onder:

: […]
5.: ‘voorgenomen activiteit’: een activiteit of een ingrijpende wijziging van een activiteit die volgens een van toepassing zijnde nationale procedure onderworpen is aan een door een bevoegde autoriteit te nemen besluit;
: […]
9.: ‘bevoegde autoriteit’: de nationale autoriteit of autoriteiten die een partij belast met de uitvoering van de in dit Verdrag vervatte taken en/of de autoriteit of autoriteiten aan welke een partij de beslissingsbevoegdheid ten aanzien van een voorgenomen activiteit heeft opgedragen;
: […]’

8.

Artikel 2 van het Verdrag van Espoo bevat de fundamentele verplichtingen van de staten die partij zijn bij het verdrag:

‘1.: De partijen nemen, afzonderlijk of gezamenlijk, alle passende en doeltreffende maatregelen ter voorkoming, beperking en beheersing van belangrijke nadelige grensoverschrijdende milieueffecten van voorgenomen activiteiten.
2.: Elke partij neemt de nodige wettelijke, bestuurlijke of andere maatregelen ter uitvoering van de bepalingen van dit Verdrag; onder meer stelt zij ten aanzien van de in aanhangsel I genoemde voorgenomen activiteiten die mogelijk een belangrijk nadelig grensoverschrijdend effect hebben, een milieueffectrapportageprocedure vast die deelneming door het publiek toelaat en voorziet in het opstellen van het in aanhangsel II nader omschreven milieueffectrapport.
3.: De partij van herkomst draagt er zorg voor dat in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag milieueffectrapportage plaatsvindt voordat er een besluit tot machtiging of uitvoering van een in aanhangsel I genoemde voorgenomen activiteit die mogelijk een belangrijk nadelig grensoverschrijdend effect heeft, wordt genomen.
: […]
6.: De partij van herkomst biedt, in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag, het publiek in de gebieden die het effect mogelijk raakt, de gelegenheid deel te nemen aan desbetreffende milieueffectrapportageprocedures ten aanzien van voorgenomen activiteiten en draagt er zorg voor dat de gelegenheid die wordt geboden aan het publiek van de mogelijk benadeelde partij gelijkwaardig is aan die welke wordt geboden aan het publiek in de partij van herkomst.’

9.

Punt 2 van aanhangsel I bij het Verdrag van Espoo bevat een definitie van de thermische centrales waarop het verdrag van toepassing is:

‘Thermische centrales en andere verbrandingsinstallaties met een warmtevermogen van ten minste 300 MW, alsmede kerncentrales en andere kernreactoren (met uitzondering van onderzoekinstallaties voor de productie en verwerking van splijt- en kweekstoffen, met een constant vermogen van ten hoogste 1 thermische kW).’

2. Verdrag van Aarhus

10.

In artikel 2 van het Verdrag van Aarhus worden relevante begrippen gedefinieerd:

‘Voor de toepassing van dit Verdrag

[…]

2.

wordt onder ‘overheidsinstantie’ verstaan:

a): overheid op nationaal, regionaal of ander niveau;
b): […]

Deze begripsomschrijving omvat geen organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid’.

11.

Artikel 6 van het Verdrag van Aarhus regelt de inspraak in besluiten over specifieke activiteiten:

‘1.

Elke partij:

a): past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;
: […]
c): kan, indien haar nationale wetgeving hierin voorziet, per geval besluiten de bepalingen van dit artikel niet toe te passen op voorgestelde activiteiten voor nationale defensiedoeleinden, indien die partij meent dat een dergelijke toepassing op deze doeleinden van nadelige invloed zal zijn.

4.

Elke partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.

6.

Elke partij stelt aan de bevoegde overheidsinstanties de eis dat zij het betrokken publiek voor inzage toegang verschaffen, […] zodra deze beschikbaar wordt, tot alle informatie die relevant is voor de in dit artikel bedoelde besluitvorming die beschikbaar is ten tijde van de inspraakprocedure, […]

[…]

10.

Elke partij waarborgt dat, wanneer een overheidsinstantie de voorwaarden voor het uitvoeren van een in lid 1 bedoelde activiteit heroverweegt of aanpast, de bepalingen van de leden 2 tot en met 9 van dit artikel dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is.

[…]’

12.

De overige leden van dit artikel bevatten nadere bepalingen met betrekking tot de inspraak en de beoordeling van de milieueffecten van de activiteit.

13.

Bijlage I bij het Verdrag van Aarhus bevat de lijst van activiteiten ten aanzien waarvan overeenkomstig artikel 6, lid 1, onder a), de mogelijkheid van inspraak moet worden geboden. Punt 1, vijfde streepje, van de bijlage vermeldt ‘[k]erncentrales en andere kernreactoren, met inbegrip van de ontmanteling of buitengebruikstelling van dergelijke centrales of reactoren’. Volgens punt 22, eerste volzin, is ‘[o]p elke wijziging of uitbreiding van activiteiten […], wanneer zulk een wijziging of uitbreiding op zichzelf voldoet aan de in deze bijlage omschreven criteria/drempels, artikel 6, lid 1, onder a), van dit Verdrag van toepassing’.

B. Unierecht

1. MEB-richtlijn

14.

In artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn wordt het begrip ‘project’ gedefinieerd als ‘de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken’ (eerste streepje) en als ‘andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten’ (tweede streepje).

15.

Artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn sluit wetten uit van het toepassingsgebied van de richtlijn:

‘Deze richtlijn is niet van toepassing op projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet, aangezien de doelstellingen die met de onderhavige richtlijn worden nagestreefd, waaronder het verstrekken van informatie, dan worden bereikt via de wetgevingsprocedure.’

16.

Artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn bevat de fundamentele verplichting een milieueffectbeoordeling uit te voeren:

‘De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en dat een beoordeling van hun effecten plaatsvindt alvorens een vergunning wordt verleend. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.’

17.

Artikel 2, lid 4, van de MEB-richtlijn staat de lidstaten toe bepaalde projecten uit te zonderen van de toepassing van de richtlijn:

‘Onverminderd de bepalingen van artikel 7, kunnen de lidstaten in uitzonderlijke gevallen voor een welbepaald project gehele of gedeeltelijke vrijstelling verlenen van de bepalingen van deze richtlijn.

In dit geval:

a): gaan de lidstaten na of er geen andere vorm van beoordeling geschikt is;
b): stellen zij de gegevens die zijn verzameld door andere vormen van beoordeling zoals bedoeld onder a), alsmede de gegevens over en de redenen van de vrijstelling ter beschikking van het betrokken publiek;
c): stellen zij de Commissie, voordat de vergunning wordt verleend, op de hoogte van de redenen waarom de vrijstelling is verleend en verschaffen zij haar alle informatie die zij waar dat van toepassing is ter beschikking van hun eigen onderdanen stellen.

De Commissie zendt de ontvangen documenten onmiddellijk door aan de andere lidstaten.

[…]’

18.

Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de MEB-richtlijn worden ‘[o]nder voorbehoud van artikel 2, lid 4, […] de in bijlage I genoemde projecten’ onderworpen aan de bedoelde beoordeling. In bijlage I, punt 2, onder b), worden kerncentrales genoemd. Daarnaast luidt bijlage I, punt 24, ‘[w]ijziging of uitbreiding van in deze bijlage opgenomen projecten, wanneer die wijziging of uitbreiding voldoet aan de in deze bijlage genoemde drempelwaarden, voor zover deze bestaan’.

19.

Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de MEB-richtlijn gaan de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten na of een milieueffectbeoordeling moet plaatsvinden. Bijlage II, punt 13, onder a), luidt ‘[w]ijziging of uitbreiding van projecten opgesomd in bijlage I of in deze bijlage waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd en die belangrijke nadelige effecten op het milieu kunnen hebben (niet in bijlage I opgenomen wijziging of uitbreiding)’.

20.

Artikel 6, lid 4, van de MEB-richtlijn regelt het tijdstip waarop de mogelijkheid tot inspraak moet worden geboden:

‘Het betrokken publiek dient in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak in de in artikel 2, lid 2, bedoelde milieubesluitvormingsprocedures te krijgen en heeft daartoe het recht, wanneer alle opties open zijn, opmerkingen en meningen kenbaar te maken aan de bevoegde instantie(s) voordat het besluit over de vergunningsaanvraag wordt genomen.’

21.

Artikel 7 van de MEB-richtlijn regelt de grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling. Deze moet worden uitgevoerd ‘[w]anneer een lidstaat constateert dat een project vermoedelijk aanzienlijke milieueffecten zal hebben in een andere lidstaat of wanneer een lidstaat waarvan het milieu vermoedelijk aanzienlijke effecten zal ondervinden, hierom verzoekt’.

2. Habitatrichtlijn

22.

De vergunningverlening voor plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een beschermd gebied in de zin van de habitatrichtlijn of de vogelrichtlijn7. is in artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn als volgt geregeld:

‘3.: Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4.: Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.’

III. Feiten

23.

In België zijn in Doel, aan de Schelde, en in Tihange, aan de Maas, tussen 15 februari 1975 en 1 september 1985 zeven kerncentrales voor onbepaalde tijd in gebruik genomen.

24.

De locatie van de kerncentrales in Doel grenst aan de landzijde aan het door de vogelrichtlijn beschermde gebied ‘Schorren en Polders van de Beneden-Schelde’ (Natura 2000-code: BE2301336). De Schelde maakt daar deel uit van het door de habitatrichtlijn beschermde gebied ‘Schelde- en Durmeëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent’ (Natura 2000-code: BE2300006) alsook van het Nederlandse gebied ‘Westerschelde & Saeftinghe’ (Natura 2000-code: NL9803061). Volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing ligt ook het Belgische gebied ‘Bos- en heidegebieden ten oosten van Antwerpen’ (Natura 2000-code: BE2100017) in de nabijheid van de locatie.

25.

In het Belgische gebied BE2300006 bevindt zich met name 350 hectare van het prioritaire habitattype ‘Bossen op alluviale grond met Alnus glutinosa en Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae)’ (Natura 2000-code 91E0*) en in kleinere omvang het eveneens prioritaire habitattype ‘Soortenrijke heischrale graslanden op arme bodems van berggebieden (en van submontane gebieden in het binnenland van Europa’ (Natura 2000-code 6230*).8. Dezelfde prioritaire habitattypen komen ook voor in het Belgische gebied BE2100017.9. In het Nederlandse gebied NL9803061 komt in zeer geringe mate het prioritaire habitattype ‘Vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie (‘grijze duinen’)’ (Natura 2000-code 2130*) voor.10.

26.

Zoals valt te verwachten worden voor de twee beschermingszones waarvan de Schelde deel uitmaakt verschillende vissoorten uit bijlage II bij de habitatrichtlijn genoemd, zoals de fint (Alosa fallax), de bittervoorn (Rhodeus sericeus amarus), de familie van de donderpadden (Cottus gobio), de kleine modderkruiper (Cobitis taenia), de rivierprik (Lampetra fluviatilis) en de zeeprik (Petromyzon marinus), waarbij de twee laatstgenoemde soorten geen vissen zijn in strikte zin, maar behoren tot de superklasse der rondbekken.11.

27.

Op slechts een paar kilometer afstand van de locatie loopt de grens met Nederland. De afstand tot andere lidstaten bedraagt ongeveer honderd kilometer (Duitsland en Frankrijk) of meer.

28.

In 2003 besloot de Belgische wetgever de elektriciteitsproductie uit kernenergie te beëindigen. In de wet van 31 januari 2003 werd bepaald dat er geen nieuwe kerncentrale meer zou worden gebouwd en dat de in gebruik zijnde centrales na veertig jaar exploitatie geleidelijk buiten gebruik zouden worden gesteld, dat wil zeggen tussen 2015 (Doel 1 en 2 en Tihange 1) en 2025. Omdat de kerncentrales meer dan de helft van de totale elektriciteitsproductie leverden, machtigde de wet van 31 januari 2003 de regering van de wet af te wijken indien de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening in gevaar zou komen.

29.

Bij wet van 18 december 2013 werd de datum van de buitengebruikstelling van de kerncentrale Tihange 1 met tien jaar uitgesteld. Voorts werd met deze wet de machtiging van de regering ingetrokken op grond waarvan kon worden afgeweken van het tijdschema voor het sluiten van de kerncentrales.

30.

De elektriciteitsproductie door de centrale Doel 1 werd op 15 februari 2015 gestaakt.

31.

Bij wet van 28 juni 2015 werd de datum van stopzetting van industriële elektriciteitsproductie in de centrales Doel 1 en Doel 2 gewijzigd teneinde de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening in België te waarborgen. De kerncentrale Doel 1 mocht van 6 juli 2015 tot 15 februari 2025 opnieuw elektriciteit produceren en de stopzetting van de industriële elektriciteitsproductie in de centrale Doel 2 werd met tien jaar uitgesteld, tot 1 december 2025.

32.

Volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing was het sluiten van een overeenkomst tussen de Belgische Staat en de naamloze vennootschap Electrabel (hierna: ‘Electrabel’), de exploitant van de centrales, een voorwaarde voor de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie. Deze overeenkomst werd gesloten op 30 november 2015 en bevat een investeringsplan ‘voor levensduurverlenging’ ten bedrage van ongeveer 700 miljoen EUR. De geplande maatregelen omvatten de wijzigingen die krachtens de vierde periodieke veiligheidsherziening en de naar aanleiding van het ongeval te Fukushima uitgevoerde stresstests moeten worden aangebracht.

33.

Deze investeringen werden met het oog op een milieueffectbeoordeling aan een preliminaire beoordeling onderworpen. Op basis daarvan werd geconcludeerd dat een milieueffectbeoordeling niet nodig was, aangezien de wijzigingen niet leidden tot negatieve radiologische gevolgen of significante veranderingen in de bestaande radiologische gevolgen voor het milieu. Dit besluit werd aangevochten bij de Belgische Raad van State. Ten tijde van het verzoek om een prejudiciële beslissing was de procedure daar nog aanhangig.12.

34.

Met betrekking tot de centrale Doel 1 wordt in de wet van 28 juni 2015 verondersteld dat aan de exploitant van de betrokken centrale een nieuwe individuele vergunning tot elektriciteitsproductie wordt afgegeven en dat de exploitatievergunning voor Doel 1 wordt aangevuld met nieuwe bepalingen betreffende de productie van elektriciteit.

35.

De twee verzoeksters in het hoofdgeding, verenigingen die de bescherming van het leefmilieu en van de leefomgeving nastreven, hebben bij het Grondwettelijk Hof een beroep ingesteld tot vernietiging van de wet van 28 juni 2015, voor zover daarbij de exploitatie van de kernreactoren Doel 1 en Doel 2 met tien jaar wordt verlengd zonder dat vooraf een milieubeoordeling is verricht en zonder dat een procedure is gevolgd die inspraak van het publiek mogelijk maakt.

36.

De beide verenigingen beroepen zich zowel op de verdragen van Espoo en Aarhus als op de MEB-richtlijn, de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn.

IV. Verzoek om een prejudiciële beslissing

37.

Het Grondwettelijk Hof van België verzoekt het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1)

Dienen artikel 2, leden 1 tot 3, 6 en 7, artikel 3, lid 8, artikel 5, artikel 6, lid 1, en punt 2 van aanhangsel I van het Verdrag van Espoo […] te worden geïnterpreteerd overeenkomstig de preciseringen aangebracht in de ‘Background note on the application of the Convention to nuclear energy-related activities’ (Achtergrondnota over de toepassing van het verdrag op activiteiten in verband met kernenergie) en in de ‘Good practice recommendations on the application of the Convention to nuclear energy-related activities’ (Aanbevelingen voor goede praktijken met betrekking tot de toepassing van het verdrag op kernenergiegerelateerde activiteiten)?

2)

Dient artikel 1, punt [9], van het Verdrag van Espoo, waarin de ‘bevoegde autoriteit’ wordt omschreven, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van het toepassingsgebied van dat verdrag wetgevende akten uitsluit zoals de wet van 28 juni 2015 ‘tot wijziging van de wet van 31 januari 2003 houdende de geleidelijke uitstap uit kernenergie voor industriële elektriciteitsproductie met het oog op het verzekeren van de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie’, met name rekening houdend met de verschillende studies en hoorzittingen die in het kader van het aannemen van die wet hebben plaatsgevonden?

3)

a): Dienen de artikelen 2 tot 6 van het Verdrag van Espoo in die zin te worden geïnterpreteerd dat zij van toepassing zijn vóór het aannemen van een wetgevende handeling zoals de wet van 28 juni 2015 ‘tot wijziging van de wet van 31 januari 2003 houdende de geleidelijke uitstap uit kernenergie voor industriële elektriciteitsproductie met het oog op het verzekeren van de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie’, waarvan artikel 2 de datum van de desactivering en van het einde van de industriële productie van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 uitstelt?
b): Is het antwoord op de in punt a) bedoelde vraag verschillend naargelang het betrekking heeft op de centrale Doel 1 of op de centrale Doel 2, rekening houdend met de noodzaak om voor de eerstgenoemde centrale bestuurshandelingen te nemen om de voormelde wet van 28 juni 2015 uit te voeren?
c): Kan de bevoorradingszekerheid van het land inzake elektriciteit een dwingende reden van algemeen belang uitmaken die het mogelijk maakt dat van de toepassing van de artikelen 2 tot 6 van het Verdrag van Espoo wordt afgeweken en/of dat die toepassing wordt geschorst?

4)

Dient artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus ‘betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden’ in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van het toepassingsgebied van dat verdrag wetgevende akten uitsluit zoals de wet van 28 juni 2015 ‘tot wijziging van de wet van 31 januari 2003 houdende de geleidelijke uitstap uit kernenergie voor industriële elektriciteitsproductie met het oog op het verzekeren van de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie’, al dan niet rekening houdend met de verschillende studies en hoorzittingen die in het kader van het aannemen van die wet hebben plaatsgevonden?

5)

a): Dienen de artikelen 2 en 6, in samenhang gelezen met bijlage I, punt 1, van het Verdrag van Aarhus, met name rekening houdend met de ‘Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters’ (Aanbevelingen van Maastricht voor het bevorderen van daadwerkelijke inspraak in besluitvorming in milieuaangelegenheden) ten aanzien van een besluitvormingsproces in verschillende fasen, in die zin te worden geïnterpreteerd dat zij van toepassing zijn vóór het aannemen van een wetgevende handeling zoals de wet van 28 juni 2015 ‘tot wijziging van de wet van 31 januari 2003 houdende de geleidelijke uitstap uit kernenergie voor industriële elektriciteitsproductie met het oog op het verzekeren van de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie’, waarvan artikel 2 de datum van de desactivering en van het einde van de industriële elektriciteitsproductie van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 uitstelt?
b): Is het antwoord op de in punt a) vermelde vraag verschillend naargelang het betrekking heeft op de centrale Doel 1 of op de centrale Doel 2, rekening houdend met de noodzaak om voor de eerstgenoemde centrale bestuurshandelingen te nemen om de voormelde wet van 28 juni 2015 uit te voeren?
c): Kan de bevoorradingszekerheid van het land inzake elektriciteit een dwingende reden van algemeen belang uitmaken die het mogelijk maakt dat van de toepassing van de artikelen 2 en 6 van het Verdrag van Aarhus wordt afgeweken en/of dat die toepassing wordt geschorst?

6)

a): Dient artikel 1, lid 2, in samenhang gelezen met punt 13, a), van bijlage II, van de [MEB-richtlijn], in voorkomend geval gelezen in het licht van de verdragen van Espoo en van Aarhus, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van toepassing is op het uitstellen van de datum van de desactivering en van het einde van de industriële elektriciteitsproductie van een kerncentrale, hetgeen, zoals te dezen, aanzienlijke investeringen en het op peil brengen van de veiligheid voor de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 inhoudt?
b): Dienen de artikelen 2 tot 8 en 11 en bijlagen I, II en III van de [MEB-richtlijn], indien de in punt a) bedoelde vraag bevestigend wordt beantwoord, in die zin te worden geïnterpreteerd dat zij van toepassing zijn vóór het aannemen van een wetgevende handeling zoals de wet van 28 juni 2015 ‘tot wijziging van de wet van 31 januari 2003 houdende de geleidelijke uitstap uit kernenergie voor industriële elektriciteitsproductie met het oog op het verzekeren van de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie’, waarvan artikel 2 de datum van de desactivering en van het einde van de industriële elektriciteitsproductie van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 uitstelt?
c): Is het antwoord op de in de punten a) en b) bedoelde vragen verschillend naargelang het betrekking heeft op de centrale Doel 1 of op de centrale Doel 2, rekening houdend met de noodzaak om voor de eerstgenoemde centrale bestuurshandelingen te nemen om de voormelde wet van 28 juni 2015 uit te voeren?
d): Dient artikel 2, lid 4, van de [MEB-richtlijn], indien de in punt a) bedoelde vraag bevestigend wordt beantwoord, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het de mogelijkheid biedt om het uitstellen van de desactivering van een kerncentrale vrij te stellen van de toepassing van de artikelen 2 tot 8 en 11 van de [MEB-richtlijn] om dwingende redenen van algemeen belang die verband houden met de bevoorradingszekerheid van het land inzake elektriciteit?

7)

Dient het begrip ‘specifieke wet’ in de zin van artikel 1, lid 4, van de [MEB-richtlijn] in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van het toepassingsgebied van die richtlijn een wetgevende akte uitsluit zoals de wet van 28 juni 2015 ‘tot wijziging van de wet van 31 januari 2003 houdende de geleidelijke uitstap uit kernenergie voor industriële elektriciteitsproductie met het oog op het verzekeren van de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie’, met name rekening houdend met de verschillende studies en hoorzittingen die in het kader van het aannemen van die wet hebben plaatsgevonden en die de doelstellingen van de voormelde richtlijn zouden kunnen verwezenlijken?

8)

a): Dient artikel 6 van de [habitatrichtlijn], in samenhang gelezen met de artikelen 3 en 4 van de [vogelrichtlijn], in voorkomend geval gelezen in het licht van de [MEB-richtlijn] en in het licht van de verdragen van Espoo en van Aarhus, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van toepassing is op het uitstellen van de datum van de desactivering en van het einde van de industriële elektriciteitsproductie van een kerncentrale, hetgeen, zoals te dezen, aanzienlijke investeringen en het op peil brengen van de veiligheid voor de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 inhoudt?
b): Dient artikel 6, lid 3, van de [habitatrichtlijn], indien de in punt a) bedoelde vraag bevestigend wordt beantwoord, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het van toepassing is vóór het aannemen van een wetgevende handeling zoals de wet van 28 juni 2015 ‘tot wijziging van de wet van 31 januari 2003 houdende de geleidelijke uitstap uit kernenergie voor industriële elektriciteitsproductie met het oog op het verzekeren van de bevoorradingszekerheid op het gebied van energie’, waarvan artikel 2 de datum van de desactivering en van het einde van de industriële elektriciteitsproductie van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 uitstelt?
c): Is het antwoord op de in de punten a) en b) bedoelde vragen verschillend naargelang het betrekking heeft op de centrale Doel 1 of op de centrale Doel 2, rekening houdend met de noodzaak om voor de eerstgenoemde centrale bestuurshandelingen te nemen om de voormelde wet van 28 juni 2015 uit te voeren?
d): Dient artikel 6, lid 4, van de [habitatrichtlijn], indien de in punt a) vermelde vraag bevestigend wordt beantwoord, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het de mogelijkheid biedt om redenen die verband houden met de bevoorradingszekerheid van het land inzake elektriciteit, als een dwingende reden van groot openbaar belang te beschouwen, met name rekening houdend met de verschillende studies en hoorzittingen die in het kader van het aannemen van de wet van 28 juni 2015 hebben plaatsgevonden en die de doelstellingen van de voormelde richtlijn zouden kunnen verwezenlijken?

9)

Zou de nationale rechter, indien hij op grond van de antwoorden verstrekt op de voorgaande prejudiciële vragen tot de conclusie zou komen dat de bestreden wet een van de uit de voormelde verdragen of richtlijnen voortvloeiende verplichtingen schendt, zonder dat de bevoorradingszekerheid van het land inzake elektriciteit een dwingende reden van algemeen belang kan uitmaken waardoor van die verplichtingen kan worden afgeweken, de gevolgen van de wet van 28 juni 2015 kunnen handhaven teneinde rechtsonzekerheid te voorkomen en het mogelijk te maken dat de verplichtingen tot milieueffectbeoordeling en tot inspraak van het publiek die uit de voormelde verdragen of richtlijnen zouden voortvloeien, worden nagekomen?’

38.

Inter-Environnement Wallonie asbl en de Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw alsook Electrabel SA hebben als partijen in het hoofdgeding schriftelijke opmerkingen ingediend. Voorts hebben het Koninkrijk België, de Republiek Oostenrijk, de Bondsrepubliek Duitsland, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, de Tsjechische Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland alsook de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk hebben deze betrokkenen ook deelgenomen aan de mondelinge behandeling op 10 september 2018.

V. Juridische bespreking

39.

De vragen van het Grondwettelijk Hof betreffen de uitlegging van twee internationale verdragen waarbij de Unie partij is en de uitlegging van twee richtlijnen van het Unierecht ten aanzien van telkens gelijksoortige rechtsvragen, namelijk of de verlenging van de periode van de elektriciteitsproductie in een kerncentrale (zie onder C en D) via een wetgevingshandeling (zie onder B) als project moet worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling en of mag worden afgeweken van eventuele verplichtingen tot het uitvoeren van een milieueffectbeoordeling (zie onder E). Ik zal beide rechtsvragen eerst vanuit het perspectief van de MEB-richtlijn onderzoeken en vervolgens nagaan in hoeverre de twee verdragen de uitkomst beïnvloeden. De vragen over de habitatrichtlijn verdienen echter een aparte beschouwing (zie onder F). Aangezien de beantwoording van de vragen indiceert dat er naar alle waarschijnlijkheid sprake is van een procedurefout zal ik ten slotte bespreken in hoeverre het mogelijk is de gevolgen te handhaven van een maatregel die in strijd met regelingen inzake de milieueffectbeoordeling werd vastgesteld (zie onder G). Om te beginnen dient echter te worden nagegaan of het Euratom-Verdrag in de weg staat aan een toepassing van het Unierecht in het hoofdgeding (zie onder A).

A. Toepasselijkheid van het Unierecht op kernenergie

40.

Alle handelingen die voorwerp zijn van het verzoek om een prejudiciële beslissing zijn gebaseerd op de telkens van toepassing zijnde milieubevoegdheden die thans zijn neergelegd in artikel 192 VWEU, alsook in het geval van de verdragen op de temporeel van kracht zijnde procedurebepaling inzake de uitoefening van de externe bevoegdheden.

41.

Volgens artikel 106 bis, lid 3, EA, laten de bepalingen van het VWEU de bepalingen van het Euratom-Verdrag echter onverlet.13. Derhalve dient eerst te worden onderzocht of de toepassing van de beide verdragen of de beide richtlijnen op de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie tot een aantasting van het Euratom-Verdrag zouden kunnen leiden.

42.

Een aantasting is in elk geval uitgesloten wanneer de betrokken bepalingen van het Unierecht kwesties betreffen die niet in het Euratom-Verdrag of op grond daarvan zijn geregeld.14.

43.

In dat verband komen met name de bepalingen van titel II, hoofdstuk 3, van het Euratom-Verdrag betreffende de bescherming van de gezondheid in de kernenergiesector in aanmerking. Deze moeten ter verzekering van het nuttig effect ervan ruim worden uitgelegd.15. De afgifte van vergunningen voor de bouw of de exploitatie van kerninstallaties valt derhalve binnen de werkingssfeer van het Euratom-Verdrag, voor zover het gaat om de bescherming van de gezondheid van de bevolking tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren.16.

44.

In dit verband moet allereerst worden opgemerkt dat de werkingssfeer van het Euratom-Verdrag met betrekking tot de bescherming van de bevolking niet in de weg kan staan aan de toepassing van de habitatrichtlijn. Deze richtlijn beoogt immers niet de bescherming van de bevolking, maar de bescherming van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.

45.

Doch ook met betrekking tot de milieueffectbeoordeling zoals die in de MEB-richtlijn en de verdragen van Espoo en Aarhus is geregeld, werden op grond van de bepalingen van het Euratom-Verdrag geen overeenkomstige regelingen vastgesteld. De voorgeschreven milieueffectbeoordelingen zijn bovendien niet beperkt tot de bescherming van de bevolking tegen ioniserende straling, maar hebben betrekking op alle belangrijke milieueffecten die door de betrokken projecten zouden kunnen worden veroorzaakt.

46.

Overigens ging kennelijk ook de Uniewetgever ervan uit dat het Euratom-Verdrag niet in de weg staat aan de verdragen en de MEB-richtlijn, want de regelingen voorzien uitdrukkelijk in de beoordeling van de milieueffecten van kerncentrales17., maar zijn niet aanvullend op het Euratom-Verdrag gebaseerd.

47.

België stelt dat de toepassing van het Unierecht ook niet in strijd mag zijn met de doelstellingen van het Euratom-Verdrag, met name niet met het doel van de voorzieningszekerheid overeenkomstig artikel 2, onder d), EA. In die bepaling gaat het echter om de erts- en splijtstofvoorziening. Dat die door een milieueffectbeoordeling of door inspraak in gevaar zou komen, is niet waarschijnlijk.

48.

Derhalve zijn de overige betrokkenen en het Grondwettelijk Hof terecht eensluidend van mening dat het Euratom-Verdrag niet in de weg staat aan een toepassing van de aan de orde zijnde verdragen en richtlijnen.

B. Wetgevingshandelingen in de milieueffectbeoordeling

49.

De tweede, de vierde en de zevende vraag van het verzoek om een prejudiciële beslissing hebben betrekking op het feit dat de periode van de industriële elektriciteitsproductie door de kerncentrales Doel 1 en 2 via een wettelijke maatregel werd verlengd. Derhalve wenst het Grondwettelijk Hof te vernemen of volgens de verdragen van Espoo en Aarhus en de MEB-richtlijn voor een wettelijke maatregel een beoordeling van de milieueffecten is vereist.

50.

Volgens artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn is de richtlijn niet van toepassing op projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet, aangezien de doelstellingen die met deze richtlijn worden nagestreefd, waaronder het verstrekken van informatie, dan worden bereikt via de wetgevingsprocedure.

51.

Daarentegen zijn wetgevingshandelingen niet uitdrukkelijk uitgezonderd van het Verdrag van Espoo. Het Verdrag van Aarhus bevat in artikel 2, punt 2, weliswaar een voorbehoud ten aanzien van wetgeving, maar dit is zodanig geformuleerd dat alleen organen of instellingen zijn uitgezonderd die optreden in een wetgevende hoedanigheid.

52.

Beide verdragen zouden derhalve in die zin kunnen worden begrepen dat zij ook van toepassing zijn op handelingen van de wetgever wanneer deze niet als wetgever, dus in een wetgevende hoedanigheid is opgetreden, maar als een bestuursorgaan die een vergunning verleent voor een project.18.

53.

Op het eerste gezicht lijkt een dergelijk, ten opzichte van de MEB-richtlijn verruimd toepassingsgebied van de milieubeoordeling de voorkeur te verdienen, omdat anders een gevaar van ontwijking zou kunnen bestaan, dat zich vooral zou kunnen voordoen bij grote projecten die het milieu ernstig zouden aantasten.

54.

Een dergelijke ontwijking zou niet alleen een schending kunnen inhouden van de beide verdragen, maar ook van een algemene internationale verplichting om een milieubeoordeling uit te voeren. Volgens het Internationaal Gerechtshof (IGH) zijn alle staten namelijk verplicht een milieueffectbeoordeling uit te voeren wanneer het risico bestaat dat een voorgenomen of voorgestelde activiteit in een grensoverschrijdende context belangrijke nadelige effecten heeft.19. Volgens een algemeen internationaalrechtelijk beginsel, dat bijvoorbeeld tot uitdrukking komt in de artikelen 27 en 46 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht20., kunnen de staten zich niet beroepen op hun nationale rechtsorde, waaronder hun interne bevoegdheidsverdeling, om de niet-nakoming van internationale verplichtingen te rechtvaardigen. In het Unierecht gelden dienaangaande dezelfde beginselen.21. Dienovereenkomstig kan volgens de nieuwe formulering in artikel 2, lid 5, van de in het hoofdgeding nog niet toepasselijke versie van de MEB-richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/52/EU22., inmiddels ook de uitzondering voor specifieke nationale wetten niet meer worden toegepast op de grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling zoals bedoeld in artikel 7.

55.

Uiteindelijk hoeft het Hof in het onderhavige geval echter geen uitspraak te doen over de vraag wat de consequenties zijn van deze op het eerste gezicht bestaande tegenstrijdigheid tussen artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn en de verdragen van Espoo en Aarhus. De uitlegging van artikel 1, lid 4, door het Hof belet immers een schending van de verdragen.

56.

Het Hof heeft met betrekking tot artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn geoordeeld dat projecten volgens de richtlijn slechts onder twee voorwaarden zijn vrijgesteld van de beoordelingsprocedure. De eerste voorwaarde is dat het project in detail moet zijn aangenomen via een specifieke wet. De tweede voorwaarde is dat de doelstellingen van deze richtlijn, daaronder begrepen die van de verstrekking van gegevens, via de wetgevingsprocedure worden bereikt.23.

57.

De eerste voorwaarde impliceert dat de wetgevingshandeling dezelfde kenmerken heeft als een vergunning bedoeld in artikel 1, lid 2, van de MEB-richtlijn.24. Voor zover het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft op dit punt, zal ik het behandelen in samenhang met de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie.25.

58.

De tweede voorwaarde houdt in dat de doelstellingen van de MEB-richtlijn via de wetgevingsprocedure worden bereikt. Uit artikel 2, lid 1, blijkt dienaangaande dat de belangrijkste doelstelling van deze richtlijn is dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, ‘vóór de verlening van de vergunning’ worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten.26.

59.

Bijgevolg dient de wetgever, wanneer het project wordt aangenomen, over voldoende informatie te beschikken. In dat verband moet de door de opdrachtgever te verstrekken informatie ten minste een beschrijving van het project bevatten, met informatie omtrent vestigingsplaats, aard en omvang van het project, een beschrijving van de beoogde maatregelen om aanzienlijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen, en de nodige gegevens om de vermoedelijke significante milieueffecten van het project te kunnen bepalen en beoordelen.27.

60.

Behalve de beschikbaarstelling van informatie moet via de wetgevingsprocedure ook voldoende inspraak worden gewaarborgd. Zoals blijkt uit de overwegingen 16, 17 en 19 is ook dat een belangrijke doelstelling van de MEB-richtlijn. Die omvat noodzakelijkerwijs ook de grensoverschrijdende inspraak, aangezien de richtlijn volgens overweging 15 de omzetting van het Verdrag van Espoo wil waarborgen.

61.

Derhalve zou aan de vereisten van beide verdragen moeten zijn voldaan wanneer door bij vaststelling van een wetgevingshandeling de doelstellingen van de MEB-richtlijn worden gerealiseerd.

62.

Op de tweede, de vierde en de zevende vraag van het verzoek om een prejudiciële beslissing moet derhalve worden geantwoord dat volgens artikel 1, lid 4, van de MEB-richtlijn enkel projecten zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van deze richtlijn die in detail zijn aangenomen via een specifieke wet, zodat de doelstellingen van deze richtlijn via de wetgevingsprocedure zijn bereikt. Het staat aan de nationale rechter om, rekening houdend zowel met de inhoud van de vastgestelde wet als met de volledige wetgevingsprocedure die tot de vaststelling ervan heeft geleid, in het bijzonder met de voorbereidende handelingen en de parlementaire debatten, na te gaan of de wetgevingshandeling gelijk kan worden gesteld met een projectvergunning en of de doelstellingen van de richtlijn via de wetgevingsprocedure zijn bereikt.28.

C. Verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie

63.

De doelstellingen van de MEB-richtlijn of de verdragen van Espoo en Aarhus hoeven echter alleen te worden verwezenlijkt voor zover de betrokken maatregel binnen het toepassingsgebied van de richtlijn of de verdragen valt. In dit verband wenst het Grondwettelijk Hof met de eerste vraag, de derde vraag, onder a), de vijfde vraag, onder a), en de eerste deelvraag van de zesde vraag, onder a), te vernemen of de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie in beide kerncentrales als een project moet worden aangemerkt.

1. Begrip ‘project’ volgens de MEB-richtlijn

64.

Zo wordt het Hof met de eerste deelvraag van de zesde vraag, onder a), verzocht te verduidelijken of de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie van kerncentrales een project in de zin van de MEB-richtlijn is.

65.

66.

Het Hof heeft in dit verband vastgesteld dat het begrip ‘project’ betrekking heeft op werken of ingrepen die de materiële toestand van een plaats veranderen.29. Derhalve kan de loutere verlenging van een bestaande exploitatievergunning voor een project zonder dat er sprake is van werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen, niet worden aangemerkt als een ‘project’ in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn.30.

67.

Deze uitlegging van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn ligt op grond van de bewoordingen van deze bepaling weliswaar voor de hand, maar zij strookt niet met de verdragen van Espoo en Aarhus.

2. Begrip ‘project’ volgens het Verdrag van Espoo

68.

Hoewel de omschrijving van het begrip ‘project’ in het Verdrag van Espoo in de vragen van het Grondwettelijk Hof niet uitdrukkelijk aan de orde wordt gesteld, gaan zowel de eerste vraag als de derde vraag, onder a), daar uiteindelijk wel over. Met de eerste vraag wordt in het bijzonder niet gevraagd of de twee daarin genoemde documenten bindend zijn — die aanspraak hebben die documenten helemaal niet. Het doel van de vraag is veeleer te vernemen of de daarin tot uitdrukking komende rechtsopvatting — dat de verlenging van de vergunning voor een kerncentrale een project is — juist is. Dat is in wezen ook het onderwerp van de derde vraag, onder a).

a) Uitleggingsbevoegdheid van het Hof

69.

Voordat wordt ingegaan op het begrip ‘project’ volgens het Verdrag van Espoo moet eerst de vraag worden beantwoord of het Hof eigenlijk wel bevoegd is om dit verdrag uit te leggen.

70.

Aangezien de toenmalige Europese Gemeenschap het Verdrag van Espoo heeft goedgekeurd, vormen de bepalingen van dat verdrag op grond van artikel 216, lid 2, VWEU thans een bestanddeel van de rechtsorde van de Unie.31.

71.

Het verdrag is weliswaar door de Gemeenschap en al haar lidstaten gesloten op grond van een gedeelde bevoegdheid32., maar toch is het Hof, wanneer het overeenkomstig artikel 267 VWEU wordt geadieerd, bevoegd om een scheidslijn aan te brengen tussen de verplichtingen die de Unie op zich neemt en die ten laste van de lidstaten en om (voor dat doel) de bepalingen van het verdrag uit te leggen.33. Indien het Hof tot de conclusie komt dat de betrokken bepaling tot de verplichtingen behoort die de Unie op zich neemt, valt daarmee ook de uitlegging daarvan binnen zijn bevoegdheid.

72.

Het Verdrag van Espoo bepaalt dat met het oog op de vergunningverlening voor bepaalde activiteiten grensoverschrijdende inspraak met een beoordeling van de milieueffecten moet plaatsvinden. Deze bepalingen zijn grotendeels omgezet door de MEB-richtlijn, met name door artikel 7, zodat zij een materie betreffen die in ruime mate onder het Unierecht valt. Alleen al om die reden is het Hof in elk geval bevoegd tot uitlegging van de bepalingen van het verdrag die de milieubeoordeling betreffen.34.

73.

Gesteld al dat bepaalde projecten onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten zouden vallen, dan nog heeft de Unie er stellig belang bij dat een Unierechtelijke bepaling die kan worden toegepast zowel op situaties die onder het nationale recht als op die welke onder het recht van de Unie vallen op eenvormige wijze wordt uitgelegd, ter vermijding van uiteenlopende uitleggingen in de toekomst, ongeacht de omstandigheden waaronder zij toepassing moet vinden.35.

74.

Met betrekking tot de milieubeoordeling is het Hof dus bevoegd tot uitlegging van het verdrag.

b) Begrip ‘project’ in het Verdrag van Espoo

75.

Volgens artikel 1, punt 5, van het Verdrag van Espoo behelst het begrip ‘voorgenomen activiteit’ een activiteit of een ingrijpende wijziging van een activiteit. Bij deze definitie is met betrekking tot het begrip ‘activiteit’ als zodanig duidelijk sprake van een cirkelredenering, want in tegenstelling tot de MEB-richtlijn ontbreekt een definitie die de noodzakelijke handelingen nader omschrijft.

76.

Het begrip ‘activiteit’ kan echter wel nader worden gedefinieerd aan de hand van de concrete activiteiten die worden genoemd in aanhangsel I bij het Verdrag van Espoo.36. Alleen deze activiteiten vallen onder het toepassingsgebied van het verdrag en kunnen leiden tot een milieubeoordelingsverplichting.

77.

Zo worden sommige soorten activiteiten gekarakteriseerd door bepaalde handelingen, bijvoorbeeld de ontbossing van grote gebieden (punt 17 van aanhangsel I bij het Verdrag van Espoo) of de aanleg van autosnelwegen, autowegen, spoorwegtrajecten voor spoorverkeer over lange afstand en bepaalde vliegvelden (punt 7). Verreweg de meeste soorten activiteiten betreffen echter bepaalde typen installaties of installaties als zodanig, zoals raffinaderijen van ruwe aardolie (punt 1), grootschalige hoogovenbedrijven voor de productie van ruwijzer, staal en niet-ijzerhoudende metalen (punt 4) of geïntegreerde chemische installaties (punt 6).

78.

Kerncentrales (punt 2 van aanhangsel I bij het Verdrag van Espoo) vallen onder deze tweede categorie. Daaruit heeft het uitvoeringscomité van het Verdrag van Espoo terecht geconcludeerd dat niet alleen de bouw en de eerste exploitatieperiode van een kernreactor een activiteit is, maar ook de voortzetting van de exploitatie na de levensduur van een kerncentrale waarvoor oorspronkelijk een vergunning is afgegeven. Door deze exploitatie kunnen immers belangrijke negatieve grensoverschrijdende effecten ontstaan.37. Derhalve moet ook de verlenging van een vergunning voor een kerncentrale als een activiteit worden aangemerkt.

79.

België voert aan dat de exploitatievergunning van de litigieuze kerncentrales niet gebonden is aan een termijn en dat alleen de periode van de industriële elektriciteitsproductie is verlengd.

80.

De exploitatie van een kerncentrale is echter geen doel op zichzelf, maar wordt alleen gerechtvaardigd door de elektriciteitsproductie. Als de periode van de industriële elektriciteitsproductie door de kerncentrales Doel 1 en 2 niet was verlengd, had de elektriciteitsproductie daar niet mogen worden hervat of had deze moeten worden gestaakt. De centrale Doel 1 werd om die reden zelfs tijdelijk buiten bedrijf gesteld totdat de wet in werking trad. Derhalve is de situatie wel degelijk vergelijkbaar met het geval dat door het comité is beoordeeld.38.

81.

Belangrijker is de tegenwerping van Tsjechië dat op grond van de bovenstaande overwegingen de nieuwe beoordeling van de milieueffecten van een kerncentrale waarvoor reeds een vergunning is verleend alleen zou afhangen van de vraag of de betrokken staat de vergunning aan een termijn heeft gebonden.

82.

Deze tegenwerping verandert evenwel niets aan het feit dat de verlenging van een vergunning belangrijke milieueffecten kan hebben en dat het derhalve niet alleen met de bewoordingen, maar ook met de doelstellingen van het Verdrag van Espoo strookt om een milieueffectbeoordeling uit te voeren.

83.

In beginsel zou het ook bij kerncentrales waarvoor een vergunning voor onbepaalde tijd is afgegeven en soortgelijke installaties zinvol zijn op gezette tijden na raadpleging van het publiek te beslissen of het in het licht van de milieueffecten gerechtvaardigd is de exploitatie voort te zetten. Het feit dat zulks in het Verdrag van Espoo niet is opgenomen, rechtvaardigt het echter niet om werkelijk noodzakelijke beslissingen over verdere exploitatie uit te sluiten van het toepassingsgebied van het verdrag.

84.

Overigens zal in verband met het Verdrag van Aarhus blijken dat ook de in andere rechtshandelingen opgenomen heroverweging van de vergunning voor kerncentrales kan leiden tot een verplichting tot het bieden van inspraak met een beoordeling van de milieueffecten.39.

85.

Daarbij moet evenwel worden opgemerkt dat de classificatie van een project als een activiteit in de zin van artikel 1, punt 5, en aanhangsel I van het Verdrag van Espoo — in tegenstelling tot projecten in de zin van artikel 4, lid 1, en bijlage I van de MEB-richtlijn — niet automatisch een milieueffectbeoordeling vereist. In het kader van artikel 2, lid 3, van het Verdrag van Espoo wordt namelijk niet onweerlegbaar vermoed dat een activiteit in de zin van bijlage I belangrijke nadelige grensoverschrijdende milieueffecten heeft en daarom aan een milieueffectbeoordeling moet worden onderworpen. Dit wordt met name onderstreept door artikel 3, lid 7, van het verdrag, dat bij geschillen voorziet in een interstatelijke procedure om vast te stellen of dergelijke effecten mogelijk zijn.

86.

Voor de zienswijze dat de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale belangrijke nadelige grensoverschrijdende milieueffecten zou kunnen hebben, pleit echter onder meer dat zowel het risico op een ernstig ongeluk als de hoeveelheid geproduceerd afval proportioneel toeneemt wanneer de exploitatie van een kerncentrale wordt verlengd. Blijven verbeteringsmaatregelen achterwege, dan moet bovendien worden gevreesd dat door de slijtage van de installatie de risico's op een ongeluk buitenproportioneel toenemen. Derhalve kan de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door kerncentrales belangrijke nadelige grensoverschrijdende milieueffecten hebben, die een milieueffectbeoordeling rechtvaardigen. Met betrekking tot het onderhavige geval moet er bovendien op worden gewezen dat de centrales zich in de onmiddellijke nabijheid van Nederland bevinden en dat in geval van een ernstig ongeluk waarschijnlijk ook andere lidstaten worden getroffen.

87.

Een beoordeling van de milieueffecten naar aanleiding van een verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie is overigens ook zinvol vanwege het feit dat gedurende de jarenlange exploitatie van een centrale normaal gesproken nieuwe wetenschappelijke inzichten worden verkregen over de daaraan verbonden risico's waarmee nog geen rekening kon worden gehouden.40. Portugal wijst er terecht op dat juist bij een groot aantal oudere installaties nog nooit een beoordeling van de milieueffecten met raadpleging van het publiek is uitgevoerd.

88.

Daarentegen zal een verlenging van het gebruik van kerncentrales met een zeer korte periode in de regel geen milieueffectbeoordeling vereisen. Een dergelijke verlenging zal immers over het algemeen geen belangrijke nadelige grensoverschrijdende milieueffecten veroorzaken. Het Hof hoeft evenwel niet te oordelen over de vraag waar precies de grens moet worden getrokken, aangezien de verlenging met tien jaar hoe dan ook voldoende is om aan te nemen dat er een risico op dergelijke milieueffecten bestaat.

89.

Derhalve moet op de eerste vraag en de derde vraag, onder a), worden geantwoord dat de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie met tien jaar een activiteit is in de zin van artikel 1, punt 5, en aanhangsel I, punt 2, van het Verdrag van Espoo, die overeenkomstig artikel 2, lid 3, aan een grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling moet worden onderworpen, omdat zij belangrijke nadelige grensoverschrijdende milieueffecten kan hebben.

3. Begrip ‘project’ in het Verdrag van Aarhus

90.

De vijfde vraag, onder a), betreft de toepassing van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus, dat regelingen bevat met betrekking tot de inspraak met een beoordeling van de milieueffecten, op de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie in een kerncentrale.

a) Verlenging als ‘project’

91.

Artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat artikel 6 wordt toegepast ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I. Daarbij komt het begrip ‘activiteit’ overeen met het in de MEB-richtlijn gebezigde begrip ‘project’.

92.

In bijlage I bij het Verdrag van Aarhus worden onder punt 1, vijfde streepje, ‘kerncentrales’ genoemd. Met betrekking tot het commerciële gebruik wordt geen drempel vastgelegd. Anders dan bij het Verdrag van Espoo hoeft niet te worden beoordeeld of een dergelijk project in een concreet geval belangrijke nadelige milieueffecten heeft.

93.

Door de litigieuze wet is voor de elektriciteitsproductie in de beide kerncentrales voor nog eens tien jaar goedkeuring verleend. Zoals België en Electrabel benadrukken beschikken de centrales daarnaast over een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd, die door de beperking van de termijn van de elektriciteitsproductie niet ter discussie is gesteld. Zoals echter in verband met het Verdrag van Espoo reeds werd uiteengezet41., is de elektriciteitsproductie de reden voor de exploitatie van kerncentrales. Derhalve moet het toestaan van de elektriciteitsproductie in een kerncentrale tevens worden aangemerkt als het toestaan van de activiteit ‘kerncentrales’ in de zin van punt 1, vijfde streepje, van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus.

94.

Wat het feit betreft dat het gaat om de verlenging van een bestaande vergunning, moet worden opgemerkt dat artikel 6, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus zich niet beperkt tot de eerste keer dat een activiteit wordt toegestaan. Derhalve is deze bepaling in beginsel ook van toepassing wanneer een activiteit opnieuw wordt toegestaan.

95.

Het is juist dat het Verdrag van Aarhus speciale regelingen voor het heroverwegen (artikel 6, lid 10) en wijzigen (bijlage I, punt 22) van vergunningen bevat. Zoals hieronder zal worden uiteengezet hebben deze bepalingen echter geen voorrang boven een toepassing van artikel 6, lid 1, onder a), en bijlage I, punt 1, vijfde streepje, op de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie.

b) Heroverweging van toelatingen als ‘project’

96.

Op het eerste gezicht zou artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus ten opzichte van artikel 6, lid 1, onder a), een lex specialis kunnen zijn. Volgens deze bepaling waarborgt elke partij dat, wanneer een overheidsinstantie de voorwaarden voor het uitvoeren van een in lid 1 bedoelde activiteit heroverweegt of aanpast, de bepalingen van de leden 2 tot en met 9 van dit artikel dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is. In deze leden worden de inspraak en de beoordeling van de milieueffecten nader geregeld.

97.

De verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie ging inderdaad gepaard met een heroverweging en aanpassing van de exploitatievoorwaarden, namelijk met de overeengekomen verbeteringsmaatregelen. Derhalve zouden ook al om die reden inspraak van het publiek en een beoordeling van de milieueffecten nodig kunnen zijn.42.

98.

Een heroverweging of aanpassing van de vergunning voor kerncentrales is uiteindelijk echter geen speciaal geval van de afgifte van een vergunning voor een kerncentrale door middel van de verlenging van de periode van de elektriciteitsproductie. Artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus is derhalve geen lex specialis ten opzichte van artikel 6, lid 1, onder a).

99.

Deze mogelijke verplichting tot het bieden van inspraak met een beoordeling van de milieueffecten op grond van een heroverweging of aanpassing van de vergunning voor een kerncentrale ontkracht echter het bezwaar van Tsjechië dat een toepassing van het begrip ‘project’ op de verlenging van vergunningen tegenstrijdig zou zijn omdat kerncentrales met een vergunning voor onbepaalde tijd daar niet onder zouden vallen.43. De periodieke toetsing van de veiligheid zoals bepaald in artikel 14 van het Verdrag van Wenen inzake nucleaire veiligheid44. en artikel 6, lid 2, van richtlijn 2009/71/Euratom45., kan immers via artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus aanleiding geven tot het bieden van inspraak en een beoordeling van de milieueffecten. België verklaart overigens dat zijn autoriteiten bij dergelijke toetsingen een milieueffectbeoordeling uitvoeren. Met betrekking tot andere grotere installaties voorziet de richtlijn inzake industriële emissies46. eveneens in toetsingsverplichtingen.

c) Wijziging of uitbreiding als ‘project’

100.

Punt 22, eerste volzin, van bijlage I bij het Verdrag van Aarhus bepaalt dat op elke wijziging of uitbreiding van activiteiten, wanneer zulk een wijziging of uitbreiding op zichzelf voldoet aan de in deze bijlage omschreven criteria/drempels, artikel 6, lid 1, onder a), van dit verdrag van toepassing is. Ook dat zou een lex specialis ten opzichte van artikel 6, lid 1, onder a), juncto bijlage I, punt 1, vijfde streepje, kunnen zijn.

101.

Het verlengen van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale zou een tijdelijke uitbreiding van deze activiteit zijn, waarbij de overeengekomen verbeteringsmaatregelen onder het begrip ‘wijziging’ vallen. Aangezien voor kerncentrales voor commerciële elektriciteitsproductie geen drempels zijn vastgesteld, vereist ook deze regeling inspraak van het publiek.47.

102.

Toch is bijlage I, punt 22, eerste volzin, bij het Verdrag van Aarhus geen lex specialis ten opzichte van bijlage I, punt 1, vijfde streepje, in het geval van een verlenging van de periode van de elektriciteitsproductie. De verlenging van de exploitatie van een installatie verschilt immers alleen al vanwege het feit dat zonder de verlenging de activiteit zou worden gestaakt van een ‘gewone’ wijziging of uitbreiding.

d) Tussenconclusie

103.

Derhalve moet op de vijfde vraag, onder a), worden geantwoord dat de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door bepaalde kerncentrales moet worden aangemerkt als het toestaan van een activiteit in de zin van artikel 6, lid 1, onder a), en bijlage I, punt 1, vijfde streepje, van het Verdrag van Aarhus en voorts als wijziging en tijdelijke uitbreiding van de exploitatie van kerncentrales in de zin van artikel 6, lid 1, onder a), en bijlage I, punt 22, eerste volzin, juncto punt 1, vijfde streepje.

4. Tegenstrijdigheid tussen de tot dusver gegeven uitlegging van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn en de beide verdragen

104.

Bijgevolg verlangen de verdragen van Espoo en Aarhus een grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling respectievelijk inspraak van het publiek met een beoordeling van de milieueffecten indien de periode van de industriële elektriciteitsproductie van bepaalde kerncentrales wordt verlengd. De tot dusver gegeven uitlegging van het begrip ‘project’ in artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn sluit een dergelijke maatregel echter uit van het toepassingsgebied van de richtlijn.

a) Uitlegging van het begrip ‘project’ in de MEB-richtlijn conform het internationaal recht

105.

Aangezien de MEB-richtlijn grotendeels bedoeld is om uitvoering te geven aan de verdragen48., is het echter wenselijk haar uit te leggen in overeenstemming met deze verdragen.49. Tevens moeten de bevoegdheden van de Unie met inachtneming van het internationale recht worden uitgeoefend, zodat de uitlegging van het afgeleide recht van de Unie in beginsel moet stroken met haar internationaalrechtelijke verplichtingen.50.

106.

Artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn laat mijns inziens ruimte voor een uitlegging die beantwoordt aan de vereisten van de beide verdragen, want de verlenging van de vergunning zou kunnen worden beschouwd als een andere ingreep in natuurlijk milieu of landschap.

107.

Dat de tot dusver gegeven uitlegging van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn voor het Hof niet absoluut dwingend was, blijkt overigens ook uit het feit dat het Hof het althans in het eerste van de twee relevante arresten nodig achtte zijn conclusie, namelijk dat de richtlijn niet van toepassing is op het project in kwestie, aanvullend te baseren op het betreffende type project in bijlage I. Daarbij ging het namelijk om de aanleg van vliegvelden in de zin van punt 7, onder a).51. Het louter verlengen van een vergunning zonder dat bouwwerkzaamheden worden verricht kan in geen geval als aanleg van een vliegveld worden aangemerkt. Het projecttype ‘kerncentrales’ is daarentegen niet beperkt tot de bouw.

108.

Gelet op de interstatelijke verplichting tot een beoordeling van grensoverschrijdende milieueffecten die zowel uit het Verdrag van Espoo als uit de rechtspraak van het IGH52. voortvloeit, lijkt het derhalve noodzakelijk ten minste de verlenging van vergunningen die belangrijke nadelige grensoverschrijdende effecten in de zin van het Verdrag van Espoo kunnen hebben, te laten vallen onder het begrip ‘project’ volgens de MEB-richtlijn, zoals Duitsland ter terechtzitting heeft voorgesteld.

109.

Maar ook afgezien van grensoverschrijdende situaties, dus met betrekking tot zuiver binnenlandse gevallen, beantwoordt de ruimere uitlegging van het begrip ‘project’ meer aan het door de MEB-richtlijn en het Verdrag van Aarhus beoogde doel, namelijk het waarborgen van de beoordeling van de milieueffecten van projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging. Daarbij kan de verlenging van de exploitatie van een installatie vanzelfsprekend aanzienlijke milieueffecten hebben, niet alleen vanwege de verdere exploitatie, maar ook doordat de milieuomstandigheden in de omgeving veranderd zijn. Bovendien kunnen op het tijdstip van het verlengingsbesluit nieuwe wetenschappelijke inzichten beschikbaar zijn.

110.

Ten slotte wil ik erop wijzen dat de erkenning van de verlenging van een vergunning als project nog niet betekent dat een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd. Alleen de soorten projecten uit de bijlagen I en II waaraan een zeker risico is verbonden zijn onderworpen aan de milieueffectbeoordeling overeenkomstig de MEB-richtlijn en alleen in dat kader zou moeten worden nagegaan of bepaalde verlengingen voldoende zwaarwegend zijn om een beoordeling te rechtvaardigen.

111.

Derhalve moet op de eerste vraag, de derde vraag, onder a), de vijfde vraag, onder a), en de eerste deelvraag van de zesde vraag, onder a), worden geantwoord dat het begrip ‘project’ in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn in afwijking van de eerdere rechtspraak ook van toepassing is op de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie van een kerncentrale met tien jaar.

112.

Gezien deze conclusie en de wijziging van de bestaande rechtspraak zou het te overwegen zijn de werking van een desbetreffend arrest te beperken teneinde risico's voor de rechtszekerheid van maatregelen te beperken die, vertrouwend op de bestaande rechtspraak van het Hof, zonder milieueffectbeoordeling zijn genomen.53. Waarschijnlijk zullen echter slechts zeer weinig projecten het risico lopen te worden aangevochten wegens schending van de MEB-richtlijn, omdat het Unierecht beroepstermijnen niet uitsluit.54. Bovendien hadden door de beide verdragen en de uitspraken van de respectievelijke comités van toezicht wel degelijk twijfels kunnen ontstaan ten aanzien van de rechtspraak van het Hof. Derhalve acht ik het niet nodig de gevolgen van de arresten te beperken.

b) Rechtstreekse werking van de verdragen van Espoo en Aarhus

113.

Mocht het Hof echter vasthouden aan zijn rechtspraak met betrekking tot het begrip ‘project’ in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn, dan rijst de vraag of de verdragen van Espoo en Aarhus in ieder geval met betrekking tot de definitie van projecten waarvoor een milieueffectbeoordeling is vereist, rechtstreekse werking hebben.

114.

Regelingen van een door de Unie en haar lidstaten met derde landen gesloten overeenkomst worden geacht rechtstreekse werking te hebben, wanneer zij, gelet op hun bewoordingen en op het doel en de aard of de ‘aard en opzet’ van de overeenkomst, duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichtingen behelzen voor de uitvoering of werking waarvan geen verdere handeling vereist is.55.

115.

Handelingen zoals de MEB-richtlijn staan een rechtstreekse toepassing van deze overeenkomsten niet in de weg. Volgens artikel 216, lid 2, VWEU zijn de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten immers verbindend voor de instellingen van de Unie en bijgevolg van hogere rang dan de handelingen van de Unie.56.

116.

In het onderhavige geval hoeft de doeltreffendheid van de MEB-richtlijn echter niet aan de twee verdragen te worden getoetst, maar gaat het er alleen om aan de hand van de verdragen een leemte in het begrip ‘project’ te detecteren en deze te herstellen door rechtstreeks terug te grijpen op het begrip ‘project’ volgens de verdragen.

117.

In zoverre rijst ook niet de vraag of voor de uitvoering van een milieueffectbeoordeling verdere uitvoeringhandelingen nodig zijn, bijvoorbeeld de regeling van een procedureel kader. Dit kader is immers al vastgelegd door de MEB-richtlijn en de omzetting daarvan in de lidstaten. Het hoeft alleen te worden toegepast op de projecten die wel onder de twee verdragen vallen, maar niet onder de MEB-richtlijn.57. Het Hof gaat op dezelfde wijze tewerk voor projecten die vallen onder artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus, die dus niet expliciet worden genoemd in de bijlage bij het verdrag, maar toch aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en daarom aan een beoordeling moeten worden onderworpen.58.

118.

Het doel en de aard van de verdragen verzetten zich dus niet tegen een dergelijke rechtstreekse werking.

119.

De milieurechtelijke materie van de verdragen is daarbij van fundamenteel belang. Zo benadrukken artikel 1 van het Verdrag van Aarhus en de zevende alinea van de preambule van dat verdrag dat eenieder het recht heeft te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn. Volgens de zevende alinea van de preambule heeft eenieder zelfs de plicht, zowel individueel als tezamen met anderen, het milieu te beschermen en te verbeteren in het belang van de huidige en toekomstige generaties. Om die reden onderstrepen de achtste, de dertiende en de achttiende alinea van de preambule de noodzaak met betrekking tot de handhaving van het milieurecht effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen. Dit moet de mogelijkheid omvatten zich te beroepen op regels van het internationale milieurecht, waarvan, evenals van de rechten van inspraak volgens het Verdrag van Espoo, particulieren gebruik kunnen maken.

120.

Dienovereenkomstig wordt ook in de toelichting bij het voorgestelde mondiaal pact voor het milieu vastgesteld dat met name internationale verdragen op het gebied van milieu — anders dan loutere verklaringen — er over het algemeen op zijn gericht afdwingbare, rechtstreeks toepasselijke rechten in het leven te roepen.59.

121.

Voor het geval dat het Hof met betrekking tot de verlenging van de periode van de elektriciteitsproductie in kerncentrales vasthoudt aan zijn uitlegging van het begrip ‘project’ in artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn, geef ik het Hof derhalve in overweging vast te stellen dat de MEB-richtlijn niettemin op een dergelijke verlenging van toepassing is, omdat het daarbij gaat om een activiteit in de zin van artikel 1, punt 5, en aanhangsel I van het Verdrag van Espoo en van artikel 6, lid 1, onder a), en bijlage I van het Verdrag van Aarhus.

5. Kwalificatie als project op grond van andere werken

122.

Tot slot wordt in de eerste deelvraag van de zesde vraag, onder a), nog een mogelijkheid genoemd die in het onderhavige geval kan leiden tot de vaststelling dat er sprake is van een project. Van een project en een vergunning in de zin van artikel 1, lid 2, van de MEB-richtlijn is namelijk ook sprake wanneer in verband met de verlenging van een vergunning een beslissing wordt genomen over een ‘aanpassingsplan’ dat betrekking heeft op de wijziging of uitbreiding van een project door werken of ingrepen die de materiële toestand ervan veranderen, en dit plan aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.60.

123.

In zoverre een dergelijk aanpassingsplan als voorwaarde geldt voor de verlenging van een vergunning, zou de langere exploitatie van het betrokken project in aanvulling op de rechtstreekse effecten van het aanpassingsplan in aanmerking moeten worden genomen, zowel bij de vraag of een beoordeling nodig is alsook bij de beoordeling zelf.

124.

Ongeacht of het Hof de voorstellen volgt om artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn conform het internationaal recht uit te leggen of om het begrip ‘project’ in de zin van de verdragen van Espoo en Aarhus rechtstreeks toe te passen, vormt de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale derhalve de goedkeuring van een project in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), wanneer die verlenging gepaard gaat met een vergunning voor werken of ingrepen die strekken tot wijziging of uitbreiding van de installatie.

125.

In de praktijk betekent dit dat het Grondwettelijk Hof dient te toetsen hoe nauw de beoogde maatregelen ter verbetering van de litigieuze kerncentrales verbonden zijn met de wettelijke verlenging van de periode van de elektriciteitsproductie. Indien de bouwwerkzaamheden een voorwaarde zijn voor de verlenging, dan is er sprake van een en hetzelfde project.61. Worden de werkzaamheden slechts naar aanleiding van de verlenging uitgevoerd, dan maken ze geen deel uit van hetzelfde project.

D. Overige vragen betreffende de toepassing van de MEB-richtlijn

126.

De tweede deelvraag van de zesde vraag, onder a), moet duidelijk maken om welk type project van bijlage I of II bij de MEB-richtlijn het gaat bij de verlenging van de periode van de elektriciteitsproductie, eventueel in combinatie met de verbeteringsmaatregelen. Zonder een dergelijke classificatie bestaat er namelijk geen beoordelingsverplichting. Vraag 6, onder b), betreft het tijdstip van de beoordeling.

1. Classificatie volgens de bijlagen bij de MEB-richtlijn

127.

Indien het Hof de hier voorgestelde opvatting volgt dat de verlenging van de periode van de elektriciteitsproductie een project is, zou dit project moeten worden ingedeeld bij punt 2, onder b), van bijlage I bij de MEB-richtlijn, waarin kerncentrales worden genoemd. Hetzelfde zou gelden in het geval van een rechtstreekse toepassing van de projectdefinitie volgens de verdragen van Aarhus en Espoo.

128.

Wanneer echter alleen op grond van een verband met de verbeteringsmaatregelen zou moeten worden aangenomen dat er sprake is van een project in de zin van de MEB-richtlijn, zou het kunnen gaan om een wijziging van een bestaande kerncentrale. Het Grondwettelijk Hof gaat er kennelijk van uit dat in dit geval punt 13, onder a), van bijlage II bij de MEB-richtlijn relevant is. Daarin wordt de wijziging of uitbreiding van projecten genoemd die worden opgesomd in beide bijlagen waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd en die belangrijke nadelige effecten op het milieu kunnen hebben. De milieueffecten van zulke projecten moeten, indien nodig, overeenkomstig artikel 4, lid 2, worden beoordeeld en wel alleen dan, wanneer zij belangrijke nadelige effecten op het milieu kunnen hebben.

129.

Bijlage II, punt 13, onder a), geldt echter uitdrukkelijk niet voor wijzigingen of uitbreidingen die onder bijlage I vallen. In punt 24 van bijlage I bij de MEB-richtlijn wordt — in navolging van het Verdrag van Aarhus62. — de wijziging of uitbreiding van in deze bijlage opgenomen projecten genoemd, wanneer die wijziging of uitbreiding voldoet aan de in deze bijlage genoemde drempelwaarden, voor zover deze bestaan. Een dergelijke wijziging moet, ongeacht of wordt vastgesteld dat zij belangrijke nadelige effecten op het milieu kan hebben, volgens artikel 4, lid 1, worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling.

130.

De verwijzing naar drempelwaarden betekent niet dat punt 24 van bijlage I van de MEB-richtlijn alleen van toepassing is op typen projecten waarvoor drempelwaarden zijn vastgesteld. Veeleer werd bij de bepaling een voorwaarde en een uitzondering van die voorwaarde opgenomen. De voorwaarde is het bereiken van drempelwaarden. Die voorwaarde is echter alleen van toepassing voor zover er drempelwaarden bestaan.

131.

Aangezien voor commerciële kerncentrales geen drempelwaarden zijn vastgesteld, is er dus in beginsel voor iedere wijziging of uitbreiding van een dergelijke installatie een milieueffectbeoordeling nodig. Wanneer de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door de twee kerncentrales moet worden aangemerkt als project in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn omdat zij gekoppeld is aan de verbeteringswerkzaamheden, zou die verlenging bijgevolg overeenkomstig artikel 4, lid 1, en bijlage I, punt 2, onder b), en punt 24, noodzakelijkerwijs aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen.

132.

De vraag zou kunnen rijzen of de verplichting tot het beoordelen van wijzigingen of uitbreidingen van installaties waarvoor geen drempelwaarden bestaan, in het licht van het doel van de MEB-richtlijn moet worden ingeperkt. De richtlijn moet er immers voor zorgen dat de milieueffecten worden beoordeeld van projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben (artikel 1, lid 1, en artikel 2, lid 1). Ook in het geval van kerncentrales zullen er wijzigingen zijn waarbij dergelijke gevolgen met zekerheid kunnen worden uitgesloten. Ten aanzien van dergelijke maatregelen zou het nut van een milieueffectbeoordeling kunnen worden betwijfeld. Aan de andere kant kan bijlage I, punt 24, niet zo worden uitgelegd als bijlage II, punt 13, onder a), volgens welke de mogelijkheid van aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu moet worden vastgesteld, aangezien de eerstgenoemde bepaling anders haar nuttig effect zou verliezen.

133.

Uiteindelijk is in het onderhavige geval echter duidelijk dat de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie met tien jaar in combinatie met de verbeteringsmaatregelen aanzienlijke milieueffecten kan hebben.63. Derhalve behoeft over de vraag of punt 24 van bijlage I bij de MEB-richtlijn restrictief moet worden uitgelegd, geen uitspraak te worden gedaan.

134.

Bijgevolg moet met betrekking tot de tweede deelvraag van de zesde vraag, onder a), worden vastgesteld dat de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door commerciële kerncentrales met tien jaar, die gepaard gaat met bouwkundige verbeteringsmaatregelen, als wijziging van een kerncentrale overeenkomstig artikel 4, lid 1, en bijlage I, punt 24, juncto punt 2, onder b), van de MEB-richtlijn moet worden onderworpen aan een beoordeling van de milieueffecten daarvan, indien de verlenging niet al als zodanig moet worden aangemerkt als het toestaan van een project in de zin van bijlage I, punt 2, onder b).

2. Tijdstip van de beoordeling

135.

Het tijdstip van de milieueffectbeoordeling zou van cruciaal belang kunnen zijn voor de procedure voor het Grondwettelijk Hof. Indien deze beoordeling pas bij de vergunningverlening voor de verbeteringsmaatregelen hoeft plaats te vinden, valt niet uit te sluiten dat de daarmee samenhangende vragen moeten worden beantwoord in de gelijktijdig aanhangige procedure voor de Belgische Raad van State64., die betrekking heeft op deze vergunningen. Indien de milieueffecten echter al moesten worden beoordeeld vóór de vaststelling van de wet bij welke de verlenging werd geregeld, dan zou dat een vraag zijn voor het Grondwettelijk Hof, dat zich met de wet bezighoudt.

136.

Wanneer het nationale recht voorschrijft dat de vergunningsprocedure in verschillende fasen verloopt, moet de milieueffectbeoordeling van een project in beginsel worden verricht zodra het mogelijk is alle milieueffecten die het project kan hebben, te onderscheiden en te beoordelen.65. Wordt dus eerst een basisbesluit genomen en vervolgens een uitvoeringsbesluit, dat niet mag afwijken van de in het basisbesluit vastgelegde parameters, dan moet het milieueffect dat het project kan hebben, in beginsel worden vastgesteld en beoordeeld in de procedure betreffende het basisbesluit.66.

137.

Met betrekking tot de oorspronkelijke MEB-richtlijn67. heeft het Hof vastgesteld dat de beoordeling in de loop van de procedure betreffende het uitvoeringsbesluit moet plaatsvinden, indien dit effect pas in deze procedure kan worden vastgesteld.68. Deze rechtspraak zou in die zin kunnen worden begrepen dat in het onderhavige geval de milieueffectbeoordeling pas hoeft plaats te vinden bij de overeenkomst inzake de verbeteringsmaatregelen of zelfs bij nog latere bouwvergunningen, omdat het pas bij deze besluiten mogelijk is de milieueffecten nauwkeurig en definitief vast te stellen.

138.

Na deze rechtspraak werd echter met de wijzigingen van de MEB-richtlijn door richtlijn 2003/35 ter uitvoering van het Verdrag van Aarhus in artikel 6, lid 4, van de MEB-richtlijn vastgelegd dat de inspraak moet plaatsvinden wanneer alle opties nog open zijn en voordat het besluit over de vergunningsaanvraag wordt genomen. Wanneer de wetgever echter reeds het besluit heeft genomen over de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie, zijn op het tijdstip van de vergunning voor afzonderlijke verbeteringsmaatregelen niet meer alle opties open.

139.

Derhalve moet reeds het voortraject voor het besluit over de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door bepaalde kerncentrales zo worden ingericht, dat voldoende rekening kan worden gehouden met de milieueffecten ervan.

140.

Anders zou de inaanmerkingneming van milieueffecten bij het belangrijkere basisbesluit kunnen worden omzeild. Overigens illustreert de richtlijn betreffende strategische milieueffectbeoordeling dat een milieueffectbeoordeling kan plaatsvinden voordat alle details van latere projecten bekend zijn.

141.

Ook de noodzaak om voor de kerncentrale Doel 1 bestuurshandelingen vast te stellen tot uitvoering van de wet van 28 juni 2015, welke noodzaak met betrekking tot de kerncentrale Doel 2 niet bestaat, leidt derhalve niet tot verschillen in de beantwoording van de vragen over de MEB-richtlijn en de beide verdragen.

142.

De zesde vraag, onder b), moet derhalve aldus worden beantwoord dat bij een besluit over de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door bepaalde kerncentrales, die gepaard gaat met bouwkundige verbeteringsmaatregelen, de inspraak van het publiek overeenkomstig artikel 6, lid 4, van de MEB-richtlijn in een zo vroeg mogelijk stadium moet plaatsvinden, wanneer alle opties nog open zijn, dus voordat het besluit over de verlenging wordt genomen.

E. Afwijking van de beoordelingsplicht om redenen van de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening en de rechtszekerheid

143.

De derde vraag, onder c), de vijfde vraag, onder c), de zesde vraag, onder d), en de negende vraag van het Grondwettelijk Hof betreffen de mogelijkheid om af te wijken van de verplichting om een milieueffectbeoordeling uit te voeren om redenen van de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening of de rechtszekerheid.

1. Afwijking op grond van de vrijstelling in uitzonderlijke gevallen in de MEB-richtlijn

144.

Met de zesde vraag, onder d), wenst het Grondwettelijk Hof te vernemen of artikel 2, lid 4, van de MEB-richtlijn de mogelijkheid biedt de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale vrij te stellen van de verplichting tot beoordeling van de milieueffecten om dwingende redenen van algemeen belang die verband houden met de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening in het land.

145.

Artikel 2, lid 4, van de MEB-richtlijn houdt in dat de lidstaten, onverminderd de bepalingen van artikel 7, in uitzonderlijke gevallen voor een welbepaald project gehele of gedeeltelijke vrijstelling kunnen verlenen van de bepalingen van deze richtlijn.

146.

Zoals ook het Grondwettelijk Hof al opmerkt, mag op grond van deze bepaling weliswaar worden afgezien van de nationale milieueffectbeoordeling, maar niet van de grensoverschrijdende beoordeling die in artikel 7 wordt geregeld. In de oorspronkelijke versie van de MEB-richtlijn69. was dit voorbehoud ten aanzien van de grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling nog niet opgenomen. Het werd door de Raad toegevoegd bij richtlijn 97/11/EG70. om ervoor te zorgen dat de vrijstelling niets afdoet aan de aangescherpte eisen inzake grensoverschrijdend overleg in artikel 771., die volgens de twaalfde en de dertiende overweging van richtlijn 97/11 zijn gebaseerd op het Verdrag van Espoo.

147.

Daarnaast bevat artikel 2, lid 4, onder a) tot en met c), nog meer voorschriften die een lidstaat in acht moet nemen wanneer hij zich op deze vrijstelling wil beroepen.

148.

Concreet moet de lidstaat allereerst nagaan of er geen andere vorm van beoordeling geschikt is [onder a)] en daarnaast de gegevens die zijn verzameld door andere vormen van beoordeling zoals bedoeld onder a), alsmede de gegevens over en de redenen van de vrijstelling ter beschikking stellen van het betrokken publiek [onder b)]. Bovendien moet de lidstaat de Commissie op de hoogte stellen [onder c)].

149.

Aan deze voorwaarden moet in de eerste plaats formeel worden voldaan, dat wil zeggen dat de bevoegde instanties het onder a) bedoelde onderzoek en daarna de genoemde ‘andere vorm van beoordeling’ moeten uitvoeren alsook de gegevens ter beschikking moeten stellen van het betrokken publiek en de Commissie op de hoogte moeten stellen.

150.

Het gaat echter niet om loutere formaliteiten. Naar hun aard beogen deze eisen integendeel de doelstellingen van de MEB-richtlijn in het kader van de andere vorm van beoordeling zo veel mogelijk te realiseren.

151.

Zoals met name blijkt uit overweging 23 van de Engelse en de Franse taalversie van de MEB-richtlijn, maar ook uit de formulering van artikel 2, lid 4, onder a), bijvoorbeeld in de Engelse of de Duitse taalversie, is het alleen toegestaan om, in plaats van de milieueffectbeoordeling, een andere vorm van beoordeling uit te voeren indien dit passend is. Ik vat deze voorwaarde in die zin op dat er zwaarwegende redenen moeten zijn die een beoordeling overeenkomstig de MEB-richtlijn in de weg staan. In dat verband komt naast de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening ook het voorkomen van rechtsonzekerheid in aanmerking, dat in de negende vraag aan de orde wordt gesteld. Indien echter — zoals mogelijkerwijs in de situatie die ten grondslag ligt aan het hoofdgeding — vanwege grensoverschrijdende milieueffecten een grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling krachtens artikel 7 nodig is, waarvan niet mag worden afgezien, lijkt het hoogst onwaarschijnlijk dat er redenen kunnen zijn die in dergelijke gevallen een nationale milieueffectbeoordeling in de weg staan.

152.

Overigens dient te worden opgemerkt dat het verzuim om tijdig een milieueffectbeoordeling uit te voeren in de regel waarschijnlijk niet zal volstaan als rechtvaardiging voor het niet-toepassen van de MEB-richtlijn. Hoewel er volgens België kortdurende problemen waren in andere kerncentrales, was de elektriciteitsbehoefte in beginsel op lange termijn te voorzien, zodat tijdig de noodzakelijke maatregelen hadden kunnen worden genomen. Daarnaast lijkt het niet a priori uitgesloten te zijn dat België door leveringen uit andere lidstaten ten minste tijdelijk in zijn elektriciteitsbehoefte had kunnen voorzien.

153.

Samenvattend moet worden vastgesteld dat artikel 2, lid 4, van de MEB-richtlijn de mogelijkheid biedt de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale vrij te stellen van de verplichting tot beoordeling van de milieueffecten om dwingende redenen van algemeen belang die verband houden met de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening in het land en/of het voorkomen van rechtsonzekerheid, indien een andere vorm van beoordeling geschikt is en het betrokken publiek en de Commissie overeenkomstig artikel 2, lid 4, onder b) en c), worden geïnformeerd. Artikel 2, lid 4, staat echter niet toe dat van een grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling zoals bedoeld in artikel 7 wordt afgezien.

2. Afwijking van het Verdrag van Espoo

154.

Aangezien niet kan worden afgezien van de grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling in de zin van de MEB-richtlijn, is de derde vraag, onder c), of het Verdrag van Espoo een afwijking toestaat, niet meer relevant.

3. Afwijking van het Verdrag van Aarhus

155.

Daarentegen lijkt het op het eerste gezicht mogelijk dat artikel 2, lid 4, van de MEB-richtlijn afwijkingen van de milieueffectbeoordeling toestaat die verder gaan dan de mogelijke afwijkingen van het bieden van inspraak in de zin van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus. Een dergelijke tegenstrijdigheid zou eveneens een verklaring kunnen zijn voor een leemte bij de uitvoering van dit verdrag in het Unierecht.

156.

Het Verdrag van Aarhus voorziet niet in een vrijstelling vanwege de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening of de rechtszekerheid, maar kent alleen een uitzondering voor defensiedoeleinden in artikel 6, lid 1, onder c), die hier echter niet van toepassing is. Evenmin relevant zijn de artikelen 54 tot en met 64 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, die regels bevatten met betrekking tot de beëindiging van verdragen en opschorting van de werking van verdragen.

157.

Daarnaast wordt echter de noodsituatie (‘state of necessity’) erkend als gewoonterechtelijke rechtvaardiging voor de niet-nakoming van internationaalrechtelijke verplichtingen,72. maar daaraan worden zeer strenge voorwaarden gesteld. De Commissie voor internationaal recht heeft die voorwaarden in die zin vastgelegd dat niet-nakoming de enige mogelijkheid moet zijn voor een staat om een wezenlijk belang tegen een ernstig en onmiddellijk gevaar te beschermen.73. Deze voorwaarden worden ook toegepast door het IGH.74.

158.

Het lijkt niet uitgesloten dat risico's voor de elektriciteitsvoorziening of de rechtszekerheid kunnen worden erkend als een ernstig en onmiddellijk gevaar voor een wezenlijk belang van België. Niettemin zou daarnaast moeten worden aangetoond dat de niet-nakoming van de uit het Verdrag van Aarhus voortvloeiende verplichtingen de enige mogelijkheid was om een dergelijk gevaar het hoofd te bieden.

159.

In dit verband zou ook moeten worden nagegaan of een tijdige inspraak van het publiek met een beoordeling van de milieueffecten onmogelijk zou zijn geweest.

160.

Derhalve vormen de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening in het land en het voorkomen van rechtsonzekerheid geen dwingende reden van algemeen belang die het mogelijk zou maken van het Verdrag van Aarhus af te wijken en/of de toepassing ervan op te schorten wanneer het mogelijk was tijdig de noodzakelijke maatregelen tot naleving van het verdrag te treffen.

4. Consequenties voor de uitlegging van de mogelijkheid af te wijken van de MEB-richtlijn

161.

Derhalve lijkt het op het eerste gezicht niet uitgesloten dat de MEB-richtlijn een afwijking toestaat waarin het Verdrag van Aarhus mogelijkerwijs niet voorziet.

162.

Om deze tegenstrijdigheid te vermijden moeten de voorwaarden voor de internationaalrechtelijke noodsituatie worden geïntegreerd in de uitlegging van artikel 2, lid 4, van de MEB-richtlijn. Daarvoor biedt zich de regeling in artikel 2, lid 4, onder a), van de MEB-richtlijn aan, volgens welke wordt nagegaan of er geen andere vorm van beoordeling geschikt is. Van die geschiktheid mag derhalve alleen worden uitgegaan wanneer ook is voldaan aan de voorwaarden voor de internationaalrechtelijke noodsituatie.

163.

Op de derde vraag, onder c), de vijfde vraag, onder c), de zesde vraag, onder d), en de negende vraag moet derhalve worden geantwoord dat artikel 2, lid 4, van de MEB-richtlijn de mogelijkheid biedt de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale vrij te stellen van de verplichting tot beoordeling van de milieueffecten, wanneer een andere vorm van beoordeling nodig is om een ernstig en onmiddellijk gevaar voor een wezenlijk belang van de betrokken lidstaat, bijvoorbeeld de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening of de rechtszekerheid, af te wenden en het betrokken publiek en de Commissie overeenkomstig artikel 2, lid 4, onder b) en c), worden geïnformeerd. Artikel 2, lid 4, staat echter niet toe dat wordt afgezien van een grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling zoals bedoeld in artikel 7.

F. Achtste vraag — artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn

1. Achtste vraag, onder a) — begrip ‘project’ volgens de habitatrichtlijn

164.

Met de achtste vraag, onder a), wenst het Grondwettelijk Hof te vernemen of artikel 6 van de habitatrichtlijn van toepassing is op de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale.

165.

Volgens artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Mocht een dergelijke beoordeling nodig zijn, dan zou zij een inspraakprocedure als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag van Aarhus omvatten.75.

166.

Derhalve dient met name te worden verduidelijkt of de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door kerncentrales een plan of project is in de zin van deze bepaling.

167.

De habitatrichtlijn bevat geen definitie van het begrip ‘project’. Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat de definitie van het begrip in artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn relevant is voor de verduidelijking van het begrip ‘plan’ of ‘project’ in de zin van de habitatrichtlijn, die net als de MEB-richtlijn tot doel heeft, te voorkomen dat voor activiteiten die schadelijk kunnen zijn voor het milieu, toestemming wordt verleend zonder een voorafgaande beoordeling van de milieueffecten ervan.76.

168.

Een volledige gelijkstelling van het begrip ‘project’ in de beide richtlijnen is echter alleen al onmogelijk vanwege het feit dat de beoordeling volgens de habitatrichtlijn onlosmakelijk verbonden is met de vergunningsvoorwaarden voor plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor beschermingszones. De bevoegde instanties mogen immers alleen toestemming geven voor een plan of project wanneer de milieueffectbeoordeling volledige, precieze en definitieve constateringen bevat die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de werkzaamheden kunnen wegnemen die schadelijk kunnen zijn voor het betrokken beschermde gebied.77. De MEB-richtlijn bevat daarentegen geen materiële regels voor de verlening van een vergunning voor een project.78.

169.

Naar mijn opvatting moet de vaststelling van het Hof betreffende de betekenis van het begrip ‘project’ in de MEB-richtlijn in het kader van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn derhalve aldus worden uitgelegd dat in elk geval projecten in de zin van deze definitie ook projecten zijn zoals bedoeld in artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn. Ik ga er echter van uit dat het begrip ‘project’ volgens de habitatrichtlijn daarmee niet definitief is afgebakend.79.

170.

Indien het Hof het dus eens is met mijn standpunt en reeds de verlenging als zodanig als een project in de zin van de MEB-richtlijn moet worden aangemerkt of indien het Grondwettelijk Hof tot de conclusie komt dat de verlenging tezamen met de verbeteringsmaatregelen een project vormt, is er bijgevolg ook sprake van een project in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Doch ook wanneer er geen sprake is van een project als bedoeld in de MEB-richtlijn, sluit dat de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn niet uit.

171.

Zo heeft het Hof er al op gewezen dat het niet is toegestaan, bepaalde categorieën projecten aan de beoordelingsverplichting te onttrekken op basis van criteria die niet kunnen waarborgen dat deze projecten geen significante gevolgen kunnen hebben voor beschermde gebieden.80. Bij het daarop aansluitende onderzoek van de verschillende in het nationale recht vastgestelde uitzonderingen heeft het Hof niet per geval getoetst of deze betrekking hebben op projecten in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn. Veeleer volstond de kans dat er significante gevolgen voor de beschermingszones optraden, om het uitzonderen van de betrokken activiteiten van de hand te wijzen.81.

172.

Het begrip ‘project’ in de zin van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn wordt dus niet definitief afgebakend door de definitie van dit begrip in artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn. Doorslaggevend is veeleer of de betreffende activiteit significante gevolgen kan hebben voor een beschermingszone.

173.

Derhalve pleit met name het resterende risico dat beschermingszones worden aangetast door een ernstig ongeluk in een van de kerncentrales voor het vermoeden dat er sprake is van een project in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Bovendien zou het koelingsmechanisme in het bijzonder schadelijk kunnen zijn voor vissen en rondbekken,82. met het oog waarop zowel België als Nederland de Schelde onder bescherming hebben geplaatst. Op grond van de beschikbare informatie valt niet uit te sluiten dat daarnaast nog meer aantastingen mogelijk zijn.

174.

Bijgevolg moet op de achtste vraag, onder a), worden geantwoord dat de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie van een kerncentrale ook als project in de zin van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn moet worden aangemerkt wanneer die verlenging niet als zodanig een project in de zin van de MEB-richtlijn zou vormen en evenmin omdat zij gepaard gaat met werkzaamheden ter verbetering van de installatie.

2. Achtste vraag, onder b) — wetgevingshandeling

175.

De achtste vraag, onder b), heeft betrekking op het feit dat de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale wordt bewerkstelligd door een wetgevingshandeling.

176.

Dat stelt echter de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn niet ter discussie. Deze bepaling moet in die zin worden uitgelegd dat zij een nationale instantie — ook als het om een wetgevend lichaam gaat — niet toestaat toestemming te geven voor plannen of projecten zonder zich ervan te hebben vergewist dat deze het betrokken gebied als zodanig niet zullen aantasten.83.

3. Achtste vraag, onder c) — Doel 1 en Doel 2

177.

Uit het antwoord op de achtste vraag, onder b), volgt ten aanzien van de achtste vraag, onder c), dat de onder a) en b) bedoelde vragen met betrekking tot de beide kerncentrales Doel 1 en Doel 2 niet verschillend dienen te worden beantwoord.

4. Achtste vraag, onder d) — Uitzondering in verband met de voorzieningszekerheid

178.

Tot slot wenst het Grondwettelijk Hof met de achtste vraag, onder d), te vernemen of artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn de mogelijkheid biedt de stopzetting van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale op te schorten om redenen die verband houden met de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening.

179.

Volgens artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de habitatrichtlijn neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd.

a) Voorwaarden voor toepassing van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn

180.

De vraag berust dus op de premisse dat een beoordeling van de gevolgen voor het gebied tot negatieve conclusies heeft geleid. Indien een beoordeling tot positieve conclusies had geleid, zou voor het project immers reeds toestemming kunnen worden gegeven op grond van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn.

181.

Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn moet bovendien strikt worden uitgelegd, aangezien het gaat om een uitzondering op het in artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn neergelegde toestemmingscriterium, en kan slechts toepassing vinden nadat de gevolgen van een plan of project overeenkomstig artikel 6, lid 3, zijn onderzocht.84. Voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van die richtlijn is immers noodzakelijk dat de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen die voor het betrokken gebied zijn vastgelegd, bekend zijn, aangezien anders de voorwaarden voor de toepassing van deze uitzonderingsregel niet kunnen worden getoetst. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen immers een afweging tegen de aantasting van dat gebied door het onderzochte plan of project. Voorts moeten, om de aard van eventuele compenserende maatregelen te bepalen, de aantastingen van het betrokken gebied nauwkeurig worden geïdentificeerd.85.

182.

Dientengevolge dient het Grondwettelijk Hof in de eerste plaats te toetsen of de verschillende studies en hoorzittingen die hebben plaatsgevonden in het kader van de vaststelling de wet tot verlenging van de periode van industriële elektriciteitsproductie door de twee kerncentrales, voldoen aan de vereisten voor een milieueffectbeoordeling in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.

183.

Zijn de noodzakelijke beoordelingen uitgevoerd, dan is het mogelijk te onderzoeken of de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening in verhouding tot de aantastingen van de beschermingszones een dwingende reden van groot openbaar belang vormt.

b) Continuïteit van de elektriciteitsvoorziening

184.

Het openbaar belang van continuïteit van de elektriciteitsvoorziening is volgens artikel 194, lid 1, onder b), VWEU een van de doelstellingen van het beleid van de Unie op het gebied van energie. Ook zijn de lidstaten krachtens artikel 194, lid 2, VWEU in beginsel bevoegd zelf tussen verschillende energiebronnen te kiezen en de algemene structuur van hun energievoorziening zelf te bepalen.

185.

Dienovereenkomstig heeft het Hof met betrekking tot de werkingssfeer van het vrije verkeer van kapitaal met name erkend dat wat ondernemingen betreft die in de aardolie-, telecommunicatie- of elektriciteitssector actief zijn, het nagestreefde doel, namelijk het veiligstellen van de bevoorrading met dergelijke producten of van de verstrekking van die diensten in geval van crisis op het grondgebied van de betrokken lidstaat, een reden van openbare veiligheid kan vormen en bijgevolg een beperking van het vrije kapitaalverkeer kan rechtvaardigen.86.

186.

De openbare veiligheid kan echter alleen worden aangevoerd ter waarborging van een minimale bevoorrading.87. Omdat het een afwijking van het grondbeginsel van het vrije verkeer van kapitaal betreft, moeten de eisen van openbare veiligheid strikt worden opgevat, zodat de inhoud ervan niet zonder controle van de instellingen van de Unie eenzijdig door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald. Zo kan de openbare veiligheid slechts worden aangevoerd in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.88.

187.

Deze overwegingen dienen in beginsel ook te gelden voor artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn. Niettemin moet worden gepreciseerd dat deze bepaling — anders dan de uitzonderingen op het vrije verkeer van kapitaal volgens artikel 65, lid 1, VWEU — uitdrukkelijk ook redenen van sociale of economische aard omvat.

188.

Daaruit volgt dat niet alleen een minimale bevoorrading als dwingende reden van groot openbaar belang in aanmerking komt, maar in het algemeen een bevoorrading die volstaat om aan de vraag te voldoen. De openbare veiligheid kan echter alleen worden aangevoerd ten behoeve van het belang een minimale bevoorrading te waarborgen.

189.

Dit onderscheid tussen het algemene belang van continuïteit van de elektriciteitsvoorziening en het bijzondere belang van een minimale bevoorrading is met name relevant omdat volgens artikel 6, lid 4, tweede alinea, van de habitatrichtlijn alleen argumenten kunnen worden aangevoerd die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten, wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is. Andere dwingende redenen van groot openbaar belang kunnen alleen na advies van de Commissie worden aangevoerd.

190.

Met betrekking tot deze bepaling heeft het Hof reeds geoordeeld dat de continuïteit van de energievoorziening, in de betreffende zaak de bevoorrading met steenkool, niet onder artikel 6, lid 4, tweede alinea, van de habitatrichtlijn valt.89. Ik vat dit aldus op dat het Hof daarmee alleen het algemene belang van de voorzieningszekerheid adresseerde, dat niet het niveau bereikt van het belang van het garanderen van de openbare veiligheid.

191.

Zoals reeds is gezegd komen in diverse door het Grondwettelijk Hof genoemde beschermingszones prioritaire habitattypes voor90. en het lijkt niet a priori uitgesloten dat deze ook door de kerncentrales kunnen worden aangetast. Alleen al om die reden moet het Grondwettelijk Hof onderzoeken of de exploitatie van de twee litigieuze kerncentrales alleen het algemene belang van voorzieningszekerheid dient dan wel zelfs noodzakelijk is om een minimale bevoorrading te waarborgen. In het eerste geval stelt artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn een advies van de Commissie als voorwaarde.

192.

Dit onderzoek is bovendien noodzakelijk omdat de voorwaarden voor het ontbreken van een alternatieve oplossing kunnen verschillen, afhankelijk van de vraag of het hogere belang van het waarborgen van een minimale bevoorrading van toepassing is of het minder zwaarwegende algemene belang van voorzieningszekerheid.

193.

Het lijkt namelijk redelijk dat een lidstaat de minimale bevoorrading op het eigen grondgebied wil veiligstellen.91. Daarentegen is het niet onredelijk om van de lidstaten te verwachten dat zij over het algemene belang van de voorzieningszekerheid waken door gebruik te maken van de mogelijkheid om elektrische energie in te voeren.92.

c) Tussenconclusie

194.

Op de achtste vraag, onder d), moet derhalve worden geantwoord dat het algemene belang inzake de waarborging van een minimale bevoorrading met elektriciteit een reden van openbare veiligheid vormt in de zin van artikel 6, lid 4, tweede alinea, van de habitatrichtlijn, terwijl het ruimere algemene belang inzake de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening moet worden aangemerkt als reden van economische aard in de zin van artikel 6, lid 4, eerste alinea.

G. Handhaving van de gevolgen van de wet tot verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door de kerncentrales Doel 1 en Doel 2

195.

De bovenstaande overwegingen bieden aanknopingspunten voor de opvatting dat met de vaststelling van de wet tot verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 de in casu onderzochte regelingen zijn geschonden en dat de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening noch de rechtszekerheid dat rechtvaardigt. Niettemin acht ik het niet uitgesloten dat het in dit geval mogelijk is de gevolgen van de wet te handhaven. De basis daarvoor biedt de rechtspraak die het Hof heeft ontwikkeld met betrekking tot de handhaving van maatregelen die in strijd met de richtlijn betreffende strategische milieueffectbeoordeling werden vastgesteld.

1. Rechtspraak over de werkingssfeer van de richtlijn betreffende strategische milieueffectbeoordeling

196.

Met betrekking tot de werkingssfeer van de richtlijn betreffende strategische milieueffectbeoordeling achtte het Hof het mogelijk dwingende redenen van openbaar belang in aanmerking te nemen in verband met de gevolgen van procedurele schendingen van regelingen betreffende de milieueffectbeoordeling van maatregelen. Uitgangspunt daarvoor is dat de richtlijn betreffende strategische milieueffectbeoordeling, evenals de verdragen van Espoo en Aarhus alsook de MEB-richtlijn en de habitatrichtlijn, geen regelingen met betrekking tot die gevolgen bevat.93.

197.

Derhalve zijn de procedurele voorschriften voor beroepen wegens schending van de verplichting een milieueffectbeoordeling uit te voeren voordat een besluit over een bepaalde activiteit wordt genomen, onderworpen aan de procedurele autonomie van de lidstaten, mits het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel in acht worden genomen.94.

198.

De vereisten van het doeltreffendheidsbeginsel vloeien in dit geval voort uit de verplichting van de lidstaten op grond van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking de onwettige gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken.95. Derhalve moeten de in dat verband aangezochte rechterlijke instanties op basis van hun nationale recht maatregelen vaststellen strekkende tot opschorting of nietigverklaring van het besluit dat is vastgesteld zonder rekening te houden met de verplichting om een milieubeoordeling te verrichten.96. Een fundamenteel doel van een regeling betreffende de milieueffectbeoordeling zou immers niet in acht worden genomen indien de in dat verband aangezochte nationale rechterlijke instanties in het kader van dergelijke beroepen en binnen de grenzen van de procedurele autonomie niet de beschikbare nationaalrechtelijke maatregelen zouden nemen die kunnen verhinderen dat de betrokken activiteit kan worden uitgevoerd bij ontbreken van een milieubeoordeling.97.

199.

Maatregelen strekkende tot opschorting of nietigverklaring van dergelijke besluiten zijn bovendien noodzakelijk op grond van de materieelrechtelijke dimensie van het fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming, dat is vastgelegd in artikel 47, lid 1, van het Handvest. Hoewel op dit grondrecht meestal een beroep wordt gedaan vanwege de daarmee gepaard gaande procesrechtelijke vereisten, zijn deze vereisten slechts een middel tot het doel, namelijk het waarborgen van een doeltreffende voorziening in rechte. Doeltreffend is een voorziening in rechte echter alleen wanneer de vaststelling van rechtsinbreuken passende gevolgen heeft.98. Dat aangevochten handelingen, ook als er sprake is van rechtsinbreuken, onbeperkt van toepassing zouden blijven, is daarmee nauwelijks verenigbaar.

200.

Dienovereenkomstig heb ik eerder al het standpunt ingenomen dat het in de regel noodzakelijk is de exploitatie van een installatie stop te zetten wanneer de vergunning daarvoor wegens schending van de MEB-richtlijn wordt ingetrokken of opgeschort.99. Ook het Hof gaat er blijkbaar van uit dat dit een logisch gevolg is van een dergelijke vaststelling.100.

201.

Niettemin heeft het Hof in het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne geoordeeld dat het een nationale rechterlijke instantie, gelet op het bestaan van een dwingende overweging van bescherming van het milieu, bij uitzondering zal zijn toegestaan een nationaal voorschrift toe te passen op grond waarvan zij bepaalde gevolgen van een nationale handeling kan handhaven die zij wegens schending van de richtlijn betreffende strategische milieueffectbeoordeling nietig heeft verklaard.101.

202.

In het arrest Association France Nature Environnement heeft het Hof het eerdere arrest zelfs aldus uitgelegd dat het Hof, per geval en bij wijze van uitzondering, een nationale rechterlijke instantie de mogelijkheid heeft willen toekennen de gevolgen van een nietigverklaring van een nationale bepaling die onverenigbaar is geacht met het recht van de Unie, te regelen.102. Deze uitlegging kan mijns inziens echter aanleiding geven tot misverstand, voor zover zij in strijd zou kunnen zijn met de vaste rechtspraak dat enkel het Hof de temporele toepassing van het bij voorrang geldende Unierecht voorlopig kan opschorten.103.

203.

Het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne heeft in werkelijkheid slechts betrekking op situaties waarin nationale maatregelen niet inhoudelijk in strijd zijn met het Unierecht, maar alleen in strijd met de regels betreffende de milieueffectbeoordeling werden vastgesteld. Deze maatregelen moeten dus niet buiten toepassing worden gelaten omdat zij in strijd zijn met bij voorrang geldend Unierecht. De maatregelen bevatten een procedurefout, waarvan de gevolgen, zoals al is gezegd, niet uitdrukkelijk zijn geregeld. Daaruit kan de vrijheid worden verklaard die het Hof de nationale rechterlijke instanties heeft gelaten. Uiteindelijk is het Hof ook in het arrest Association France Nature Environnement niet verder gegaan.

204.

Oorspronkelijk104. heeft het Hof in dit kader slechts toegestaan de gevolgen van maatregelen te handhaven waarmee naar behoren uitvoering aan de nitraatrichtlijn105. wordt gegeven en dit later uitgebreid tot de uitvoering van het hele milieurecht van de Unie.106. Bovendien kan deze rechtspraak in die zin worden begrepen dat het voorkomen van nadelige gevolgen voor het milieu onafhankelijk van de uitvoering van het milieurecht van de Unie een rechtvaardiging zou kunnen zijn voor de handhaving van de gevolgen van maatregelen die in strijd met de richtlijn betreffende strategische milieueffectbeoordeling zijn vastgesteld.107.

205.

Derhalve moet worden vastgesteld dat het een nationale rechterlijke instantie, gelet op het bestaan van een dwingende overweging van bescherming van het milieu, bij uitzondering zal zijn toegestaan een nationaal voorschrift toe te passen op grond waarvan zij bepaalde gevolgen van een nationale handeling kan handhaven die zij wegens schending van procedurele vereisten van de richtlijn betreffende strategische milieueffectbeoordeling nietig heeft verklaard.

2. Toepassing op andere milieueffectbeoordelingen

206.

Toepassing van deze rechtspraak in de onderhavige procedure zou een aanzienlijke uitbreiding van de rechtspraak betekenen.

207.

Een dergelijke uitbreiding zou op de lange termijn nauwelijks beperkt kunnen blijven tot de procedurele vereisten van de verdragen van Espoo en Aarhus en die van de MEB- en habitatrichtlijn. Zij zou integendeel bij een groot aantal procedurele voorschriften van het Unierecht in aanmerking komen. Bovendien zou het aantal mogelijke rechtvaardigingen worden uitgebreid tot andere openbare belangen die ver buiten het domein van de milieubescherming vallen, indien de voorzieningsszekerheid of het voorkomen van rechtsonzekerheid toereikend wordt geacht.

208.

Wat daarentegen in principe zou ontbreken is een deel van de motivatie voor de handhaving van plannen en programma's die onderworpen zijn aan de richtlijn betreffende strategische milieueffectbeoordeling. In tegenstelling tot deze maatregelen creëren individuele beslissingen in de regel geen rechtsvacuüm108. wanneer zij nietig worden verklaard of worden opgeschort. Normaal gesproken vervalt alleen een vergunning, waardoor de betrokken activiteit niet mag worden verricht.

209.

Toch zijn zulke beslissingen niet automatisch inhoudelijk in strijd met het Unierecht wanneer zij in strijd met Unierechtelijke procedurele voorschriften worden vastgesteld. Daarom verzet het Unierecht zich niet tegen nationale regels die het in bepaalde gevallen mogelijk maken verrichtingen of handelingen die naar Unierecht onregelmatig zijn, te regulariseren.109.

210.

Gelet op deze mogelijkheid zou het in bepaalde gevallen onevenredig kunnen zijn vanwege de vaststelling van een procedurefout de gevolgen van het daardoor getroffen besluit ongedaan te maken, zodat de betreffende activiteit althans voorlopig niet meer kan worden uitgevoerd. Daarentegen zou de noodzaak kunnen bestaan de tegenstrijdige belangen tegen elkaar af te wegen en in bepaalde gevallen de gevolgen van het besluit te handhaven totdat het achteraf wordt geregulariseerd.

211.

Daarbij is evenwel uiterste terughoudendheid geboden.

212.

Alleen al de mogelijkheid tot een regularisatie achteraf is beperkt tot uitzonderingsgevallen en mag niet de gelegenheid bieden het Unierecht te omzeilen of buiten toepassing te laten.110. Het risico van omzeiling zou echter in het bijzonder bestaan wanneer reeds voor de regularisatie de gevolgen van besluiten die in strijd met de procedurevoorschriften zijn vastgesteld, te royaal zouden worden gehandhaafd.

213.

Bovendien dient te worden gewaarborgd dat de handhaving van de gevolgen van een besluit dat zonder de vereiste milieubeoordeling is vastgesteld, niet tot milieuaantastingen leidt die door de milieubeoordeling juist moeten worden voorkomen.

214.

Bijgevolg mogen de gevolgen van een dergelijk besluit alleen worden gehandhaafd indien op grond van de beschikbare informatie en de toepasselijke bepalingen met een grote mate van waarschijnlijkheid mag worden aangenomen dat het besluit na het alsnog uitvoeren van de milieubeoordeling in dezelfde vorm zal worden bevestigd. Bestaat er daarentegen gerede twijfel over een dergelijke bevestiging, dan zou handhaving van de gevolgen uitgesloten moeten zijn. Doorslaggevend voor de beoordeling zijn de materieelrechtelijke voorwaarden voor de uitoefening van de betrokken activiteit, in casu naast de toepasselijke regelingen betreffende de exploitatie van kerncentrales bijvoorbeeld ook artikel 6 van de habitatrichtlijn.

215.

Daarnaast mag het handhaven van de gevolgen er niet toe leiden dat er nog meer voldongen feiten worden gecreëerd, bijvoorbeeld doordat de projectontwikkelaars verdere investeringen doen of extra milieuschade veroorzaken.

216.

Voldongen feiten doen namelijk afbreuk aan het nuttig effect van een milieubeoordeling achteraf. De belangrijkste functie van de beoordeling bestaat er bij een tijdige toepassing in, de beslissing over het project zodanig te beïnvloeden dat milieuaantastingen zo veel mogelijk worden geminimaliseerd. Om die reden dient de beoordeling volgens artikel 6, lid 4, van het Verdrag van Aarhus en artikel 6, lid 4, van de MEB-richtlijn zo vroeg mogelijk, wanneer alle opties nog open zijn, te worden uitgevoerd. Wanneer de beoordeling slechts achteraf wordt uitgevoerd, kan zij deze functie nog maar in zeer beperkte mate vervullen, omdat veel besluiten reeds genomen zijn. Het wijzigen daarvan in het licht van de alsnog verrichte beoordeling wordt des te minder aantrekkelijk naarmate de besluiten reeds daadwerkelijk zijn uitgevoerd.

217.

Alleen indien van een bevestiging van het aangevochten besluit mag worden uitgegaan en er niet nog meer voldongen feiten worden gecreëerd, is het opportuun een afweging te maken tussen het belang van een effectieve tenuitvoerlegging van de regelingen betreffende de milieubeoordeling en de belangen die verbonden zijn met de handhaving van de gevolgen van het besluit.

218.

Het zou mij niet verbazen als het Grondwettelijk Hof in het hoofdgeding deze afweging maakt, aangezien het gaat om de voortzetting van een activiteit die al ongeveer veertig jaar plaatsvindt.

219.

Wat de afweging zelf betreft moet worden nagegaan of met name het belang van de voorzieningszekerheid binnen het reeds beschreven engere gebied van de minimale bevoorrading valt, dat moet worden gerekend tot het hogere belang van de openbare veiligheid, dan wel binnen het ruimere gebied van de algemene voorzieningszekerheid, dat tot de economische belangen moet worden gerekend. Daaraan wordt minder gewicht toegekend.111.

220.

Samengevat moet derhalve worden geconcludeerd dat nationale rechterlijke instanties bij uitzondering de gevolgen van een besluit dat in strijd met een Unierechtelijke milieubeoordelingsverplichting werd vastgesteld, voorlopig kunnen handhaven indien

—: dit besluit zo spoedig mogelijk wordt geregulariseerd door de procedurefout te herstellen,
—: op grond van de beschikbare informatie en de toepasselijke bepalingen met een grote mate van waarschijnlijkheid mag worden aangenomen dat het besluit na de regularisatie in dezelfde vorm zal worden bevestigd,
—: zo mogelijk niet nog meer voldongen feiten worden gecreëerd en
—: dwingende openbare belangen bij de handhaving van de gevolgen zwaarder wegen dan het belang bij de doeltreffendheid van de verplichting tot het uitvoeren van de milieubeoordeling en het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming.

VI. Conclusie

221.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

‘1)

Op de tweede, de vierde en de zevende vraag van het verzoek om een prejudiciële beslissing moet worden geantwoord dat volgens artikel 1, lid 4, van richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten enkel projecten zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van deze richtlijn die in detail zijn aangenomen via een specifieke wet, zodat de doelstellingen van deze richtlijn via de wetgevingsprocedure worden bereikt. Het staat aan de nationale rechter om, rekening houdend zowel met de inhoud van de vastgestelde wet als met de volledige wetgevingsprocedure die tot de vaststelling ervan heeft geleid, in het bijzonder met de voorbereidende handelingen en de parlementaire debatten, na te gaan of de wetgevingshandeling gelijk kan worden gesteld met een projectvergunning en of de doelstellingen van de richtlijn via de wetgevingsprocedure zijn bereikt.

2)

Op de eerste vraag, de derde vraag, onder a), de vijfde vraag, onder a), en de eerste deelvraag van de zesde vraag, onder a), moet worden geantwoord dat het begrip ‘project’ in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van richtlijn 2011/92 in afwijking van de eerdere rechtspraak ook van toepassing is op de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie van een kerncentrale met tien jaar.

Voor het geval dat het Hof met betrekking tot de verlenging van de periode van de elektriciteitsproductie in kerncentrales vasthoudt aan zijn uitlegging van het begrip ‘project’ in artikel 1, lid 2, onder a), van richtlijn 2011/92, geef ik het Hof in overweging vast te stellen dat de richtlijn niettemin op een dergelijke verlenging van toepassing is, omdat het daarbij gaat om een project in de zin van artikel 1, lid 5, en aanhangsel I van het Verdrag van Espoo betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden en van artikel 6, lid 1, onder a), en bijlage I van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden.

Ongeacht of het Hof de voorstellen volgt om artikel 1, lid 2, onder a), van richtlijn 2011/92 conform het internationaal recht uit te leggen of om het begrip ‘project’ in de zin van de verdragen van Espoo en Aarhus rechtstreeks toe te passen, vormt de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale de goedkeuring van een project in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), wanneer die verlenging gepaard gaat met een vergunning voor werkzaamheden of ingrepen die strekken tot wijziging of uitbreiding van de installatie.

3)

Op de tweede deelvraag van de zesde vraag, onder a), moet worden geantwoord dat de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door commerciële kerncentrales met tien jaar, die gepaard gaat met bouwkundige verbeteringsmaatregelen, als wijziging van een kerncentrale overeenkomstig artikel 4, lid 1, en bijlage I, punt 24, juncto punt 2, onder b), van richtlijn 2011/92, moet worden onderworpen aan een beoordeling van de milieueffecten daarvan, indien de verlenging niet al als zodanig moet worden aangemerkt als het toestaan van een project in de zin van bijlage I, punt 2, onder b).

De zesde vraag, onder b), dient aldus te worden beantwoord dat bij een besluit over de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door bepaalde kerncentrales, die gepaard gaat met bouwkundige verbeteringsmaatregelen, de inspraak van het publiek overeenkomstig artikel 6, lid 4, van richtlijn 2011/92 in een zo vroeg mogelijk stadium moet plaatsvinden, wanneer alle opties nog open zijn, dus voordat het besluit over de verlenging wordt genomen.

4)

Op de derde vraag, onder c), de vijfde vraag, onder c), de zesde vraag, onder d), en de negende vraag moet worden geantwoord dat artikel 2, lid 4, van richtlijn 2011/92 de mogelijkheid biedt de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie door een kerncentrale vrij te stellen van de verplichting tot beoordeling van de milieueffecten, wanneer een andere vorm van beoordeling nodig is om een ernstig en onmiddellijk gevaar voor een wezenlijk belang van de betrokken lidstaat, bijvoorbeeld de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening of de rechtszekerheid, af te wenden en het betrokken publiek en de Commissie overeenkomstig artikel 2, lid 4, onder b) en c), worden geïnformeerd. Artikel 2, lid 4, staat echter niet toe dat van een grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling zoals bedoeld in artikel 7 wordt afgezien.

5)

Op de achtste vraag, onder a), moet worden geantwoord dat de verlenging van de periode van de industriële elektriciteitsproductie van een kerncentrale ook als project in de zin van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna moet worden aangemerkt, wanneer die verlenging niet als zodanig een project in de zin van de MEB-richtlijn vormt en evenmin omdat zij gepaard gaat met werkzaamheden ter verbetering van de installatie.

Op de achtste vraag, onder b), moet worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 een nationale instantie — ook als het om een wetgevend lichaam gaat — niet toestaat toestemming te geven voor plannen of projecten zonder zich ervan te hebben vergewist dat deze het betrokken gebied als zodanig niet zullen aantasten.

Op de achtste vraag, onder d), moet worden geantwoord dat het algemene belang inzake de waarborging van een minimale bevoorrading met elektriciteit een reden van openbare veiligheid vormt in de zin van artikel 6, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 92/43, terwijl het ruimere algemene belang inzake de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening moet worden aangemerkt als reden van economische aard in de zin van artikel 6, lid 4, eerste alinea.

6)

Nationale rechterlijke instanties kunnen bij uitzondering de gevolgen van een besluit dat in strijd met een Unierechtelijke milieubeoordelingsverplichting werd vastgesteld, voorlopig handhaven indien

—: dit besluit zo spoedig mogelijk wordt geregulariseerd door de procedurefout te herstellen,
—: op grond van de beschikbare informatie en de toepasselijke bepalingen met een grote mate van waarschijnlijkheid mag worden aangenomen dat het besluit na de regularisatie in dezelfde vorm zal worden bevestigd,
—: zo mogelijk niet nog meer voldongen feiten worden gecreëerd en
—: dwingende openbare belangen bij de handhaving van de gevolgen zwaarder wegen dan het belang bij de doeltreffendheid van de verplichting tot het uitvoeren van de milieubeoordeling en het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming.

7)

Op de derde vraag, onder b), de vijfde vraag, onder b), de zesde vraag, onder c), en de achtste vraag, onder c), moet worden geantwoord dat de noodzaak — die met betrekking tot de kerncentrale Doel 2 niet bestaat — om voor de kerncentrale Doel 1 bestuurshandelingen vast te stellen tot uitvoering van de wet van 28 juni 2015, niets verandert aan de beantwoording van het verzoek om een prejudiciële beslissing.’

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Conclusie 29‑11‑2018

Oorspronkelijke taal: Duits.

Verdrag inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband van 1991 (PB 1992, C 104, blz. 7).

Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 1998 (PB 2005, L 124, blz. 4), goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1).

Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2011, L 26, blz. 1).

Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 193).

Raadsdocument 8931/96 van 17 juli 1996.

Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7), laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 tot aanpassing van een aantal richtlijnen op het gebied van het milieu, in verband met de toetreding van de Republiek Kroatië (PB 2013, L 158, blz. 193).

Standaardgegevensformulier, http://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=BE2300006

Standaardgegevensformulier, http://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=BE2100017

10.

Standaardgegevensformulier, http://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=NL9803061

11.

Zie de voetnoten 8-10.

12.

Blz. 39 en 40 van het verzoek om een prejudiciële beslissing.

13.

Arrest van 12 februari 2015, Parlement/Raad (C-48/14, EU:C:2015:91, punt 38).

14.

Zie in die zin arresten van 29 maart 1990, Griekenland/Raad (C-62/88, EU:C:1990:153, punt 17), en 12 april 2005, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-61/03, EU:C:2005:210, punt 44), alsook advies 1/94 (Overeenkomsten in de bijlagen bij de WTO-Overeenkomst) van 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punt 24).

15.

Arresten van 10 december 2002, Commissie/Raad (Verdrag inzake nucleaire veiligheid, C-29/99, EU:C:2002:734, punt 78), en 27 oktober 2009, ČEZ (C-115/08, EU:C:2009:660, punt 100).

16.

Arrest van 27 oktober 2009, ČEZ (C-115/08, EU:C:2009:660, punt 105). Zie ook arrest van 10 december 2002, Commissie/Raad (Verdrag inzake nucleaire veiligheid, C-29/99, EU:C:2002:734, punt 89).

17.

Aanhangsel I, punt 2, bij het Verdrag van Espoo; bijlage I, punt 1, vijfde streepje, van het Verdrag van Aarhus, en bijlage I, punt 2, onder b), bij de MEB-richtlijn.

18.

Zie voor de toepassing van het Verdrag van Aarhus op soortgelijke maatregelen in het Verenigd Koninkrijk het comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus, opmerkingen en aanbevelingen van 23 oktober 2013, Ewing/Verenigd Koninkrijk (ACCC/C/2011/61, ECE/MP.PP/C.1/2013/13, Hybrid Bill, nr. 54). Zie met betrekking tot dit comité mijn conclusie in de zaak Edwards (C-260/11, EU:C:2012:645, punt 8). Anders evenwel de arresten van 18 oktober 2011, Boxus e.a. (C-128/09-C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 50), en 16 februari 2012, Solvay e.a. (C-182/10, EU:C:2012:82, punt 43).

19.

Uitspraken van het IGH van 20 april 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentinië/Uruguay), I.C.J. Reports 2010, blz. 14, punt 204, en 16 december 2015, Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica/Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua/Costa Rica), I.C.J. Reports 2015, blz. 665, punt 104.

20.

Gesloten op 23 mei 1969 (United Nations Treaty Series, deel 1155, blz. 331).

21.

Zie bijvoorbeeld arresten van 5 mei 1970, Commissie/België (77/69, EU:C:1970:34, punt 15), en 9 december 2003, Commissie/Italië (C-129/00, EU:C:2003:656, punt 29), alsook advies 1/09 (Overeenkomst over de invoering van een gemeenschappelijk stelsel voor octrooigeschillenbeslechting) van 8 maart 2011 (EU:C:2011:123, punt 86).

22.

Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 (PB 2014, L 124, blz. 1).

23.

Arresten van 16 september 1999, WWF e.a. (C-435/97, EU:C:1999:418, punt 57); 18 oktober 2011, Boxus e.a. (C-128/09-C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 37), en 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882, punt 26).

24.

Arresten van 16 september 1999, WWF e.a. (C-435/97, EU:C:1999:418, punt 58); 18 oktober 2011, Boxus e.a. (C-128/09-C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punten 38 en 39), en 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882, punt 27).

25.

Zie de punten 63 e.v. infra.

26.

Arresten van 18 oktober 2011, Boxus e.a. (C-128/09-C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 41), en 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882, punt 29).

27.

Arresten van 18 oktober 2011, Boxus e.a. (C-128/09-C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 43), en 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882, punt 30).

28.

Zie arrest van 18 oktober 2011, Boxus e.a. (C-128/09-C-131/09, C-134/09 en C-135/09, EU:C:2011:667, punt 48).

29.

Arresten van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C-275/09, EU:C:2011:154, punt 24), en 19 april 2012, Pro-Braine e.a. (C-121/11, EU:C:2012:225, punt 31).

30.

Arresten van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C-275/09, EU:C:2011:154, punt 24), en 19 april 2012, Pro-Braine e.a. (C-121/11, EU:C:2012:225, punt 32).

31.

Arrest van 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, punt 30); 15 maart 2018, North East Pylon Pressure Campaign en Sheehy (C-470/16, EU:C:2018:185, punt 46), en 11 juli 2018, Bosphorus Queen Shipping (C-15/17, EU:C:2018:557, punt 44).

32.

Verklaring van de Europese Gemeenschap overeenkomstig artikel 17, lid 5, van het Verdrag van Espoo (Finland) inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband, betreffende de reikwijdte van haar bevoegdheden (Raadsdocument 8931/96, bijlage B, ook beschikbaar op https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-4&chapter=27&lang=en#EndDec).

33.

Arrest van 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34.

Zie arresten van 19 maart 2002, Commissie/Ierland (C-13/00, EU:C:2002:184, punt 20); 7 oktober 2004, Commissie/Frankrijk, C-239/03, EU:C:2004:598, punten 29-31); 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, punt 36), en 4 september 2014, Commissie/Raad (C-114/12, EU:C:2014:2151, punt 102).

35.

Arresten van 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, punt 42), en 15 maart 2018, North East Pylon Pressure Campaign en Sheehy (C-470/16, EU:C:2018:185, punt 50).

36.

Het Hof ging op dezelfde wijze te werk in het arrest van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C-275/09, EU:C:2011:154, punten 26-28), ter onderbouwing van zijn uitlegging van het begrip ‘project’ in de MEB-richtlijn.

37.

Report of the Implementation Committee on its thirtieth session, 14 augustus 2014, ECE/MP.EIA/IC/2014/2, bijlage (kerncentrale van Rivne), punt 37.

38.

Ibidem, punten 41-45.

39.

Zie punt 98 infra.

40.

Report of the Implementation Committee on its thirtieth session, 14 augustus 2014, ECE/MP.EIA/IC/2014/2, bijlage (kerncentrale Rivne), punt 42.

41.

Zie punt 80 supra.

42.

Zie comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus, opmerkingen en aanbevelingen van 12 mei 2011, Global 2000 [Friends of the Earth Austria]/Slowakije (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, kerncentrale Mochovce, punten 55-57).

43.

Zie punt 81 supra.

44.

PB 1999, L 318, blz. 21, goedgekeurd bij besluit 1999/819/Euratom van de Commissie van 16 november 1999 betreffende de toetreding van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) tot het Verdrag inzake nucleaire veiligheid van 1994 (PB 1999, L 318, blz 20).

45.

Richtlijn van de Raad van 25 juni 2009 tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties (PB 2009, L 172, blz. 18).

46.

Zie artikel 21 van richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB 2010, L 334, blz. 17).

47.

Comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus, opmerkingen en aanbevelingen van 12 mei 2011, Global 2000 [Friends of the Earth Austria]/Slowakije (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, kerncentrale Mochovce, punt 58). Zie ook UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters, punt 40, onder f), en Task Force on Public Participation in Decision-making, Report on the fourth meeting (18 juni 2013), ECE/MP.PP/WG.1/2013/6, punten 56 en 57.

48.

Zie enerzijds de Verklaring van de Europese Gemeenschap overeenkomstig artikel 17, lid 5, van het Verdrag van Espoo (Finland) inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband, betreffende de reikwijdte van haar bevoegdheden (Raadsdocument 8931/96, Annex B, ook beschikbaar op https://treaties.un.org/Pages/ ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-4&chapter=27&lang=en#EndDec) alsook overweging 15 van de MEB-richtlijn en anderzijds richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 156, blz. 17).

49.

Zie arresten van 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, punt 42), en 15 maart 2018, North East Pylon Pressure Campaign en Sheehy (C-470/16, EU:C:2018:185, punt 50).

50.

Arresten van 24 november 1992, Poulsen en Diva Navigation (C-286/90, EU:C:1992:453, punt 9); 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C-402/05 P en C-415/05 P, EU:C:2008:461, punt 291); 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C-366/10, EU:C:2011:864, punt 123), en 11 juli 2018, Bosphorus Queen Shipping (C-15/17, EU:C:2018:557, punt 44).

51.

Arrest van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C-275/09, EU:C:2011:154, punten 26-28).

52.

Zie punt 54 supra.

53.

Zie met betrekking tot de beperking van de werking van een arrest de arresten van 2 februari 1988, Blaizot e.a. (24/86, EU:C:1988:43, punten 28 en 30); 15 maart 2005, Bidar (C-209/03, EU:C:2005:169, punten 66-69), en 9 november 2010, Volker en Markus Schecke en Eifert (C-92/09 en C-93/09, EU:C:2010:662, punt 93).

54.

Arrest van 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882, punten 41 en 42).

55.

Arresten van 30 september 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400, punt 14), en 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

56.

Arresten van 10 januari 2006, IATA en ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, punt 35); 3 juni 2008, The International Association of Independent Tanker Owners e.a. (C-308/06, EU:C:2008:312, punt 42); 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C-366/10, EU:C:2011:864, punt 50), en 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie (C-612/13 P, EU:C:2015:486, punt 33).

57.

Zie met betrekking tot de rechtstreekse werking van richtlijnen de arresten van 18 oktober 2001, Gharehveran (C-441/99, EU:C:2001:551, punten 41-44), en 6 september 2018, Hampshire (C-17/17, EU:C:2018:674, punt 62).

58.

Arresten van 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-243/15, EU:C:2016:838, punten 57 en 59), en 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C-664/15, EU:C:2017:987, punten 38 en 39).

59.

Groupe d'experts pour le Pacte (Fabius e.a.), Livre blanc vers un Pacte mondial pour l'environnement, punten 4.2.1 en 4.2.2 (http://pactenvironment.emediaweb.fr/wp-content/uploads/2017/07/Livre-blanc-Pacte-mondial-pour-lenvironnement.pdf).

60.

Arrest van 19 april 2012, Pro-Braine e.a. (C-121/11, EU:C:2012:225, punt 33).

61.

Zie arrest van 7 januari 2004, Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, punten 44-48).

62.

Zie punt 6.2.6 van de toelichting bij voorstel COM/2000/0839 def. van de Commissie, dat leidde tot richtlijn 2003/35 (aangehaald in voetnoot 48).

63.

Zie punt 86 supra.

64.

Paragraaf B.9.2 van het verzoek om een prejudiciële beslissing.

65.

Arresten van 7 januari 2004, Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, punt 53); 28 februari 2008, Abraham e.a. (C-2/07, EU:C:2008:133, punt 26), en 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C-275/09, EU:C:2011:154, punt 33).

66.

Arresten van 7 januari 2004, Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, punt 52), en 28 februari 2008, Abraham e.a. (C-2/07, EU:C:2008:133, punt 26).

67.

Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985, L 175, blz. 40).

68.

Arresten van 7 januari 2004, Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, punt 52), en 28 februari 2008, Abraham e.a. (C-2/07, EU:C:2008:133, punt 26).

69.

Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985 L 175, blz. 40).

70.

Richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 tot wijziging van richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1997, L 73, blz. 5).

71.

Gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 40/96 [PB 1996, C 248, blz. 75 (88)].

72.

Arrest van het IGH van 25 september 1997, Gabcikovo-Nagymaros Project (Hongarije/Slowakije), I.C.J. Reports 1997, blz. 7, punt 51.

73.

Artikel 25, lid 1, onder a), van het Ontwerp Artikelen inzake staatsaansprakelijkheid voor internationale onrechtmatige daden (Algemene Vergadering van de Verenigde Naties — zesenvijftigste vergadering, hoofdstuk VII, blz. 530 (http://www.un.org/Depts/german/gv-56/band1/56bd-6.pdf).

74.

Arrest van het IGH van 25 september 1997 Gabcikovo-Nagymaros Project (Hongarije/Slowakije), I.C.J. Reports 1997, blz. 7, punt 52.

75.

Arrest van 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-243/15, EU:C:2016:838, punten 46 en 49).

76.

Arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, punt 26); 14 januari 2010, Stadt Papenburg (C-226/08, EU:C:2010:10, punt 38). In iets andere bewoordingen arrest van 17 juli 2014, Commissie/Griekenland (C-600/12, niet gepubliceerd, EU:C:2014:2086, punt 75).

77.

Arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a. (C-258/11, EU:C:2013:220, punt 44); 21 juli 2016, Orleans e.a. (C-387/15 en C-388/15, EU:C:2016:583, punt 50), en 17 april 2018, Commissie/Polen (bosgebied Białowieża) (C-441/17, EU:C:2018:255, punt 114).

78.

Arresten van 13 december 2007, Commissie/Ierland (C-418/04, EU:C:2007:780, punt 231), en 14 maart 2013, Leth (C-420/11, EU:C:2013:166, punt 46).

79.

Zie arrest van 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C-293/17 en C-294/17, EU:C:2018:882, punten 65 en 66), alsook mijn conclusie in de zaak Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:60, punt 31) en mijn conclusie in de gevoegde zaken Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C-293/17 en C-294/17, EU:C:2018:622, punten 114-118).

80.

Arrest van 10 januari 2006, Commissie/Duitsland (C-98/03, EU:C:2006:3, punt 41). Zie ook arrest van 26 mei 2011, Commissie/België (C-538/09, EU:C:2011:349, punt 41).

81.

Arrest van 10 januari 2006, Commissie/Duitsland (C-98/03, EU:C:2006:3, punten 42-44). Zie thans ook arrest van 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C-293/17 en C-294/17, EU:C:2018:882, punt 67).

82.

Zie arrest van 26 april 2017, Commissie/Duitsland (Moorburg) (C-142/16, EU:C:2017:301, punt 30).

83.

Arrest van16 februari 2012, Solvay e.a. (C-182/10, EU:C:2012:82, punten 69 en 70). Ook het arrest van 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a. (C-43/10, EU:C:2012:560, punten 100 e.v.), betrof de goedkeuring bij wet van een project.

84.

Arresten van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C-387/15 en C-388/15, EU:C:2016:583, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 17 april 2018, Commissie/Polen (bosgebied Białowieża) (C-441/17, EU:C:2018:255, punt 189).

85.

Arresten van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C-387/15 en C-388/15, EU:C:2016:583, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 17 april 2018, Commissie/Polen (bosgebied Białowieża) (C-441/17, EU:C:2018:255, punt 191 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

86.

Arresten van 13 mei 2003, Commissie/Spanje (C-463/00, EU:C:2003:272, punt 71), en 26 maart 2009, Commissie/Italië (C-326/07, EU:C:2009:193, punt 69).

87.

Arresten van 10 juli 1984, Campus Oil e.a. (72/83, EU:C:1984:256, punten 35 en 47), en 4 juni 2002, Commissie/Frankrijk (C-483/99, EU:C:2002:327, punt 47) en Commissie/België (C-503/99, EU:C:2002:328, punt 46).

88.

Arresten van 14 maart 2000, Église de scientologie (C-54/99, EU:C:2000:124, punt 17), en 4 juni 2002, Commissie/Frankrijk (C-483/99, EU:C:2002:327, punt 48) en Commissie/België (C-503/99, EU:C:2002:328, punt 47).

89.

Arrest van 24 november 2011, Commissie/Spanje (Alto Sil/Spaanse bruine beer) (C-404/09, EU:C:2011:768, punten 193 en 195). Zie ook het advies van de Commissie van 24 april 2004 krachtens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn inzake de mijn Prosper Haniel (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/prosper_haniel_de.pdf).

90.

Zie punt 25 supra.

91.

Zie de in voetnoten 86 en 87 aangehaalde arresten.

92.

Zie in die zin met name arresten van 20 december 2017, Eni e.a. (C-226/16, EU:C:2017:1005, punt 45), en 20 maart 2018, Commissie/Oostenrijk (C-187/16, EU:C:2018:194, punt 87).

93.

Zie met betrekking tot de MEB-richtlijn arrest van 26 juli 2017, Comune di Corridonia e.a. (C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punt 34).

94.

Arresten van 7 januari 2004, Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, punt 67), en 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punt 45).

95.

Arresten van 7 januari 2004, Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

96.

Arresten van 7 januari 2004, Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, punt 65) ; 3 juli 2008, Commissie/Ierland (C-215/06, EU:C:2008:380, punt 59) ; 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punt 46), en 26 juli 2017, Comune di Corridonia e.a. (C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punt 35).

97.

Arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punten 46 en 47).

98.

Zie bijvoorbeeld EHRM, 19 maart 1997, Hornsby tegen Griekenland (18357/91, CE:ECHR:1997:0319JUD001835791, §§ 40 en 41), en 8 april 2004, Assanidze tegen Georgië (71503/01, CE:ECHR:2004:0408JUD007150301, §§ 181 en 182).

99.

Mijn conclusie in de gevoegde zaken Comune di Corridonia e.a. (C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:249, punt 41).

100.

Arrest van 7 januari 2004, Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, punt 58).

101.

Arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punt 58).

102.

Arrest van 28 juli 2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, punt 34).

103.

Arresten van 17 mei 1990, Barber (C-262/88, EU:C:1990:209, punt 41) ; 8 september 2010, Winner Wetten (C-409/06, EU:C:2010:503, punt 67), en 28 juli 2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, punt 33).

104.

Arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punt 59).

105.

Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB 1991, L 375, blz. 1).

106.

Arrest van 28 juli 2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, punt 39).

107.

Arresten van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punten 57 en 58), en 28 juli 2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, punten 34–36).

108.

Arresten van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punt 56), en 28 juli 2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, punt 38).

109.

Arresten van 3 juli 2008, Commissie/Ierland (C-215/06, EU:C:2008:380, punt 57) ; 15 januari 2013, Križan e.a. (C-416/10, EU:C:2013:8, punt 87) ; 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882, punt 36), en 26 juli 2017, Comune di Corridonia e.a. (C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punten 37–43).

110.

111.

Zie met betrekking tot de strategische milieubeoordeling arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punt 57). Zie voorts de punten 186–190 supra.