Rb. Noord-Nederland, 08-09-2016, nr. LEE 15/1314

Verweerder heeft voor het jaar 2014 met dagtekening 25 februari 2014 aan eiseres aanslagen opgelegd in de rioolheffing tot een bedrag van in totaal € 11.236,47

Bij uitspraken op bezwaar van 5 maart 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen de uitspraken op bezwaar beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] . Verweerder is verschenen in de persoon van [naam] , bijgestaan door [naam] en [naam] . Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een exemplaar aan deze uitspraak is gehecht.

Feiten

1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.

Eiseres is een woningcorporatie. Zij was bij het begin van het belastingjaar 2014 genothebbende krachtens eigendom van de percelen ter zake waarvan bij de onderhavige aanslagen rioolheffing zijn geheven.

Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze aanslagen. Hierbij heeft eiseres diverse stukken bij verweerder opgevraagd ter verkrijging van inzicht in de geraamde baten en lasten die ten grondslag liggen aan de rioolheffing voor het jaar 2014.

Volgens paragraaf A “Lokale heffingen” van de Programmabegroting 2014 van de gemeente Westerveld (de gemeente) bedragen voor het jaar 2014 de geraamde opbrengsten uit de rioolheffing € 2.695.500 (pagina 100). Dit bedrag bestaat uit een vast bedrag van 9.800 objecten maal € 150, ofwel € 1.470.000. Daarnaast bestaat dit bedrag uit een percentage van de WOZ-waarde, voor het jaar 2014 begroot op 0,0485438% van € 2.524.525.000, ofwel € 1.225.500.

De voor het jaar 2014 geraamde lasten ter zake van de rioolheffing bedragen volgens paragraaf A “Lokale heffingen” van de Programmabegroting 2014 van de gemeente € 1.783.000 exclusief btw en € 2.111.845 inclusief btw. Volgens Programma 8 “Milieu” van de Programmabegroting bedragen de geraamde lasten ter zake van de rioolheffing € 1.546.000 exclusief btw (zie pagina 74). Het verschil tussen deze lasten en de in paragraaf A “Lokale heffingen” geraamde lasten van € 1.783.000 bedraagt (afgerond) € 237.000. Dit verschil betreft het bedrag van de rente van € 237.786 over de egalisatiereserve riolering. Deze rente is in de Programmabegroting als een negatieve uitgaaf (in mindering op de lasten) opgenomen.

Volgens de zojuist bedoelde paragraaf A uit de Programmabegroting 2014 bedraagt het verwachte positieve saldo van de geraamde baten (€ 2.695.500) en lasten (€ 2.111.845 minus € 237.786) € 821.441 en wordt dit saldo overeenkomstig de daarvoor in het kader van de uitvoering van het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP) ingestelde egalisatiereserve riolering gestort.

Volgens het ter zake van de raming van de baten en de lasten voor de rioolheffing door de gemeente opgestelde “Overzicht van rioleringsuitgaven aangaande het jaar 2014” bedragen de totale geraamde bruto lasten € 2.933.286 (de lasten van € 2.111.845 inclusief btw vermeerderd met € 821.441 “t.g.v. voorziening riolering”). Tot de geraamde lasten is een bedrag van € 809.792 aan totale kapitaallasten gerekend.

De totale geraamde bruto baten bedragen volgens het “Overzicht van rioleringsuitgaven aangaande het jaar 2014” € 2.933.286. Dit bedrag bestaat uit een bedrag van € 2.692.000 ter zake van de opbrengst uit de rioolheffing, een bedrag van € 3.500 ter zake van inkomsten uit inningskosten en een bedrag van € 237.786 als rente over de egalisatiereserve.

Het GRP geldt voor de planperiode 2010-2014. Volgens paragraaf 1.2 is de peildatum van het GRP 1 januari 2009 en zijn alle daarin genoemde bedragen naar het prijspeil 1 januari 2009. Op het vierde blad, onder “Verantwoording” staat als datum 30 september 2009 vermeld.

Het GRP bevat een raming van de daarin als zodanig aangeduide egalisatievoorziening. Als beginstand is een bedrag van € 1.495.000 geraamd, zijnde het geïndexeerde bedrag op grond van de stand van het voorafgaande jaar. Verder is in het GRP de stand van de egalisatievoorziening ultimo de volgende jaren als volgt begroot (zie tabel 7.8):

Voor het jaar 2014 is volgens het GRP een dotatie van € 738.000 geraamd aan de egalisatievoorziening, vermeerderd met een bedrag van € 166.000 aan rente over de egalisatievoorziening.

Volgens de Programmaverantwoording 2009 bedroeg de stand van de daarin als zodanig aangeduide bestemmingsreserve riolering begin 2009 € 1.465.000. Volgens de begroting over het jaar 2009 is een bedrag van € 275.808 geraamd als dotatie aan de bestemmingsreserve riolering. Volgens de Programmaverantwoording 2010 bedroeg de stand van de bestemmingsreserve riolering begin 2010 € 1.868.000.

Volgens de Programmaverantwoordingen over de jaren 2010 tot en met 2013 bedroeg de stand van de bestemmingsreserve riolering ultimo onderstaande jaren:

In het GRP staat in paragraaf 6.4.5 “Voorziening riolering” van Hoofdstuk 6 “Organisatie en financiën” het volgende:

“In de gemeente Westerveld wordt gebruik gemaakt van een egalisatievoorziening riolering. Op basis van de gegevens uit dit gemeentelijk rioleringsplan is een berekening gemaakt van de ontwikkeling van deze voorziening. Daarbij is ervan uitgegaan dat de investeringen lineair worden afgeschreven. In de planperiode van dit gemeentelijke rioleringsplan zal de egalisatievoorziening van ca. € 1,6 miljoen in het begin tot € 4,2 miljoen in 2014. (zie tabel 7.3 van bijlage 1 (rechtbank: bedoeld zal zijn tabel 7.8 van bijlage 1)).

De berekening van de rioolheffing, zoals deze met behulp van de contante-waarde methodiek is uitgevoerd, laat geen negatieve egalisatievoorziening zien. Conform de richtlijnen van de commissie BBV mag er zich geen negatieve voorziening voordoen. De berekening voldoet hiermee aan de richtlijn van de BBV.

In de “Nota reserves en voorzieningen & risico-inventarisatie/weerstandsvermogen 2008” staat op pagina 5 vermeld:

“Voorziening riolering

Onder de voorzieningen is per 1 januari 2008 een bedrag opgenomen van bijna € 740.000 voor de uitgaven aan de riolering.

Deze voorziening zou gebaseerd zijn op artikel 44, lid 2, van het BBV. Deze bepaling houdt in dat van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden onder de voorzieningen worden opgenomen. De tegenhanger van die bepaling staat in artikel 43, lid 1 onder b. Hierbij gaat het om bestemmingsreserves die ongewenste schommelingen opvangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, maar die niet specifiek besteed hoeven te worden.

Met betrekking tot deze voorziening is de vraag of de voordelige stand kan worden aangemerkt als middelen die moeten worden teruggegeven als ze niet aan het specifieke doel waarvoor ze geheven zijn worden uitgegeven. De opgenomen voordelige stand is evenwel ontstaan door een toevoeging in 2006 vanuit de algemene reserve (het rekeningoverschot van 2005) van € 4.000.000 aan de toen negatieve stand van de voorziening riolering.

Dit betekent dat niet gesproken kan worden van een mogelijke terugbetalingsverplichting van het bedrag van afgerond € 740.000 in het geval dat het bedrag niet wordt uitgegeven voor het doel waarvoor zij zijn geheven, i.c. de riolering.

Voorgesteld wordt de voorziening riolering om te zetten in een bestemmingsreserve.”.

Overeenkomstig het bij 1.13 bedoelde voorstel heeft de gemeenteraad besloten om de toenmalige voorziening riolering om te zetten in een egalisatiereserve riolering, zijnde een bestemmingsreserve.

Bij de “Nota reserves en voorzieningen 2013-2016”, vastgesteld op 28 januari 2013, is als bijlage 1 een toelichting op de dan aanwezig reserves gevoegd. Bij de egalisatiereserve riolering staat vermeld dat dit een bestemmingsreserve betreft en dat het benodigd saldo afhankelijk is van hetgeen is opgesteld in het GRP. Verder staat als “Bijzonderheden” vermeld:

“Het laatst vastgestelde GRP loopt tot en met 2014, voor de periode daarna zal een nieuw GRP moeten worden vastgesteld. Afhankelijk van de uitkomsten van dit nieuwe GRP zal ook de hoogte van deze bestemmingsreserve worden beoordeeld. Vrijval van deze reserve mag niet ten gunste van de algemene middelen, alleen ter dekking van hogere uitgaven aan riolering”.

In hoofdstuk 1 “ Beleid ten aanzien van de reserves” van deze nota staat:

“Bestemmingsreserve

De bestemmingsreserve is een reserve waaraan door de gemeenteraad een bepaalde bestemming gegeven is. De gemeenteraad is vervolgens ook bevoegd deze bestemming te wijzigen. De bestemmingsreserves kunnen worden gesplitst in egalisatiereserves en overige bestemmingsreserves. Een egalisatiereserve kan worden ingesteld om een gelijkmatige tariefontwikkeling te bereiken.”.

De egalisatiereserve is na de bij 1.14 bedoelde omzetting tot en met het jaar 2014 steeds op de balans opgenomen als een bestemmingsreserve. In de Programmaverantwoording over het jaar 2014 wordt met betrekking tot de bestemmingsreserve het volgende opgemerkt:

“Volgens het nieuw vastgestelde BBV (juni 2013) zou deze reserve moeten worden opgenomen in een voorziening. Conform het raadsbesluit van 11 november 2014 vindt dit in 2015 plaats en wordt voor het eerst in de jaarrekening 2015 verwerkt. De bestemmingsreserve zoals deze nu nog is opgenomen heeft alle kenmerken van een voorziening en is volledig beklemd ten gunste van de riolering”.

Bij het bij 1.16 bedoelde raadsbesluit van 11 november 2014 heeft de gemeenteraad besloten om het volledige bedrag van de egalisatiereserve riolering te storten in een daartoe in te stellen “Voorziening vervangingsinvesteringen riolering” (egalisatievoorziening). Daarnaast heeft de gemeenteraad hierbij besloten om de egalisatievoorziening volledig aan te wenden voor het versneld afschrijven van de boekwaarde van de investeringen, zodat er geen sprake zal zijn van boekwaarden van in het verleden gedane investeringen en de daarbij behorende kapitaallasten. In het ter zake ingediende raadsvoorstel is onder meer het volgende opgenomen:

“1. Inleiding

Op grond van het BBV heeft de huidige reserve riolering het karakter van een voorziening. Door de volledige reserve over te hevelen naar een voorziening kan de boekwaarde van rioleringsinvesteringen vrijwel volledig versneld worden afgeboekt. Door vervolgens jaarlijks een vast bedrag in de voorziening te storten kunnen de jaarlijkse lasten en daarbij ook de opbrengst rioolheffing (fors) worden verlaagd.”.

(…)

Onze reserve riolering is gevormd om toekomstige vervangingsinvesteringen in de riolering te kunnen bekostigen. De reserve heeft hierdoor het karakter van een voorziening. Op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) moet de reserve dan ook worden gewijzigd in een voorziening. Voorgesteld wordt om een “voorziening vervangingsinvesteringen riolering” in te gaan stellen en het volledige bedrag van de reserve riolering per 1 januari 2015 in die voorziening te storten.

(…) Inmiddels is de stand van de reserve, op basis van de jaarrekening 2013 en de begroting 2014 opgelopen naar per 1 januari 2015 ca € 6 miljoen. De boekwaarde van de investeringen tot en met 2014 bedraagt op basis van de jaarrekening 2013 en het geactualiseerde GRP 2010-2015 per 1 januari 2015 naar verwachting ca € 6,6 miljoen. Met deze reserve kan de boekwaarde vrijwel volledig versneld worden afgeboekt.

Door in 2015 de boekwaarde volledig af te schrijven door beschikking over de voorziening, door jaarlijks een vast bedrag in de voorziening te storten en jaarlijks het bedrag dat gepaard gaat met vervangingsinvesteringen aan de voorziening te onttrekken, kunnen de jaarlijkse lasten en daarmee ook de opbrengst rioolheffing naar beneden worden bijgesteld.

(…) Deze werkwijze leidt tot een daling van de in de meerjarenbegroting geraamde lasten van € 388.000 in 2015 oplopend naar € 756.000 in 2019. De geraamde opbrengst kan voor komende jaren met dezelfde bedragen worden verlaagd.”.

Volgens de in het GRP opgenomen kostendekkingsplan (tabel 7.8) bedragen de cumulatieve nieuwe kapitaallasten voor het jaar 2014 € 250.000 en bedragen de oude kapitaallasten € 629.000.

In het GRP is voor elk van de jaren 2010 tot en met 2014 een investering van€ 150.000 geraamd voor het afkoppelen van hemelwater (zie de tabellen 6.5 en 7.2 van het GRP).

Voor de vervanging vrijvervalrioling is in het GRP voor elk van de jaren 2010 en 2011 een investering geraamd van € 200.000 en voor elk van de jaren 2012 tot en met 2014 een (gemiddelde) investering van € 723.000 (zie de tabellen 6.4 en 7.2 van het GRP).

De voor het jaar 2014 voor de rioolheffing geraamde lasten zijn, naast de bij 1.19 en 1.20 bedoelde in het GRP geraamde investeringen voor het afkoppelen van hemelwater en vrijvervalriolering, gebaseerd op een in het GRP geplande investering van € 59.000 voor vervanging van mechanische/elektrische gemalen en een in het GRP geplande investering van € 108.000 voor vervanging van mechanische/elektrische pompen. De totale investering waarop de kapitaallasten voor het jaar 2014 zijn gebaseerd bedraagt aldus € 1.040.000.

De gemeente heeft tijdens de looptijd van het GRP geconstateerd dat de levensduur van de bestaande riolering te laag is ingeschat. Dit heeft ertoe geleid dat een aantal in het GRP geplande investeringen zijn uitgesteld tot het moment waarop deze wel noodzakelijk zijn. Daarnaast heeft de gemeente een aantal in het GRP geplande investeringen uitgesteld, omdat deze dan in de toekomst uitgevoerd zouden kunnen worden in samenhang met bijvoorbeeld wegonderhoud en nieuwbouw.

Van de voor de planperiode 2010-2014 geraamde totale investeringen van€ 4.357.000 zijn, zoals volgt uit de Programmaverantwoordingen voor die jaren, in de jaren 2010 tot en met 2014 de volgende bedragen (in € ) uitgegeven:

Van het in 2014 uitgegeven bedrag van € 192.949 heeft een bedrag van € 137.897 betrekking op het voor het jaar 2014 beschikbare budget. Het overig in 2014 uitgegeven bedrag komt uit de beschikbare budgetten voor het jaar 2013. Volgens de toelichting in de Progammaverantwoording 2014 worden de restantbudgetten van 2014 doorgeschoven naar 2015. Bij het restantbudget voor vrijvervalriolering staat hierbij verder vermeld: “ Het budget wordt in 2015 gebruikt in combinatie met wegen.”. Bij het restantbudget voor Mech/elektr installatie gemalen staat hierbij verder toegelicht: “Het budget wordt in 2015 i.s.m. de gemeente Meppel besteedt aan telemetrie”. Het restantbudget voor Mech/elektr installatie riolering bevat verder de toelichting: “Het budget wordt in 2015 besteedt aan het vervangen van telemetrie in samenhang met 4 gemeenten”. En verder staat vermeld bij het restantbudget voor afkoppelen hemelwater: “De afronding vindt in het 1e kwartaal van 2015 plaats aan o.a. de Verwersweg”.

Voor het jaar 2012 heeft de gemeenteraad naar aanleiding van de uitgestelde investeringen op een in de tweede bestuursrapportage daartoe gedaan voorstel, het krediet voor vervanging van vrijvervalriolering (€ 723.000) ingetrokken, zodat de daarbij vrijvallende kapitaallasten zouden kunnen worden gedoteerd aan de egalisatiereserve.

In de loop van 2012 ontstond de verwachting dat de werkelijke stand van de egalisatiereserve wegens de uitgestelde investeringen op 31 december 2017 € 8.676.700 zou zijn, terwijl de in het GRP geplande stand van de egalisatiereserve € 7.788.000 bedroeg. De gemeenteraad heeft daarom in haar vergadering van 27 november 2012 besloten om de in het GRP geraamde opbrengsten voor de rioolheffing voor de jaren 2013 tot en met 2017 met € 200.000 per jaar, ofwel in totaal met € 800.000, te verlagen. In plaats van de in het GRP voor het jaar 2014 geraamde opbrengst uit de rioolheffing van € 2.892.000 is daarom volgens het “Overzicht van rioleringsuitgaven aangaande het jaar 2014” voor het jaar 2014 een opbrengst uit de rioolheffing geraamd van € 2.692.000 (zie bij 1.7).

Ondanks de uitgestelde investeringen en het voor het jaar 2012 ingetrokken krediet voor vervanging van vrijvervalriolering, is bij de raming van de investeringen voor de jaren 2013 en 2014 wel aangesloten bij het in het GRP voorziene investeringsplan. De reden hiervoor was dat de exacte impact van de uit te stellen investeringen nog niet geheel bekend was, terwijl in ieder geval wel de verwachting bestond dat de geplande investeringen in de toekomst uiteindelijk plaats zouden moeten vinden. Daarnaast lag de reden hiervoor in de omstandigheid dat, indien rekening zou worden gehouden met alle nieuwe inzichten met betrekking tot het investeringsplan, er een nieuw GRP zou moeten worden vastgesteld. Het vaststellen van een nieuw GRP, dat circa twee jaar zou vergen, lag echter niet in de rede, nu de gemeente toen reeds in “Fluvius verband”, zijnde een samenwerkingsverband tussen het Waterschap Reest en Wieden en de in het gebied van dit waterschap liggende gemeenten, bezig was met de voorbereiding voor de totstandkoming van een nieuw rioleringsplan per 1 januari 2015. Uiteindelijk is dit nieuwe rioleringsplan, onder de naam “Watertakenplan Fluvius 2016-2021” per 1 januari 2016 ingegaan.

In 2015 heeft de gemeente overeenkomstig het raadsbesluit van 11 november 2014 (zie bij 1.17) de egalisatiereserve riolering omgezet in een voorziening en is deze voorziening aangewend voor het ineens afboeken van de totale boekwaarde van de lopende investeringen tot op nihil. Het in het Watertakenplan Fluvius 2016-2021 opgenomen kostendekkingsplan bevat hierdoor geen oude kapitaallasten.

In de “Notitie riolering” van 20 oktober 2009 (de Notitie Riolering 2009) van de Commissie BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) is onder meer het volgende opgenomen:

Onder paragraaf 3.1, pagina 15:

“Als de gemeente de rioollasten uit eigen middelen dekt, bijvoorbeeld uit de OZB, kan de gemeente sparen via toevoegingen aan (vrij besteedbare) bestemmingsreserves. Als de gemeente de lasten van vervangingsinvesteringen in het tarief meeneemt, kan ze van tevoren sparen via de specifiek te besteden voorziening.”

Onder paragraaf 3.3, pagina 17

“Opgemerkt wordt dat het vormen van een reserve het karakter van resultaatbestemming heeft en dat de toevoeging aan een dergelijke reserve dus geen last vormt die in de tariefberekening mag worden opgenomen.”

Geschil en beoordeling

In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslagen rioolheffing terecht aan eiseres

zijn opgelegd.

Eiseres stelt primair dat de aanslagen moeten worden vernietigd, omdat de Verordening op de heffing en de invordering van rioolheffing 2014 (de Verordening rioolheffing 2014) onverbindend is wegens overschrijding van de zogenoemde opbrengstlimiet. Subsidiair stelt eiseres dat de aanslagen moeten worden vernietigd, omdat deze in strijd met het gelijkheidsbeginsel zijn opgelegd.

Wettelijk kader

De Verordening rioolheffing 2014 is gebaseerd op artikel 228a van de Gemeentewet.

Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn – kort gezegd – aan de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand (de gemeentelijke waterketen- en watersysteemtaken).

Artikel 1 van de Verordening rioolheffing 2014 bevat begripsomschrijvingen. Volgens onderdeel a van dit artikel worden onder het begrip “perceel” wordt verstaan: “een roerende zaak of onroerende zaak (of een zelfstandig gedeelte daarvan)”. Onderdeel b van dit artikel bepaalt dat onder het begrip “onroerende zaak” wordt verstaan: “de onroerende zaak als bedoeld in hoofdstuk III van de Wet Waardering Onroerende Zaken”.

Artikel 16, aanhef en onderdeel e, van de Wet Waardering Onroerende Zaken (Wet WOZ) bepaalt dat voor de toepassing van die wet als één onroerende zaak wordt aangemerkt:

“een geheel van twee of meer van de in onderdeel a of onderdeel b bedoelde eigendommen, of in onderdeel c bedoelde gedeelten daarvan, of in onderdeel d bedoelde samenstellen, dat naar de omstandigheden beoordeeld één terrein vormt bestemd voor verblijfsrecreatie en dat als zodanig wordt geëxploiteerd;”.

Ingevolge artikel 2 van de Verordening rioolheffing 2014 wordt onder de naam rioolheffing een directe belasting geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:

a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en

b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.

De rioolheffing wordt ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening rioolheffing 2014 geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering.

Artikel 4, eerste en tweede lid, van de Verordening rioolheffing 2014 bepaalt dat de rioolheffing wordt geheven naar een vast bedrag en naar de waarde in het economisch verkeer van het perceel. Ingeval het perceel een onroerende zaak is, is de waarde in het economische verkeer de op de voet van hoofdstuk IV van de Wet WOZ voor de onroerende zaak vastgestelde waarde zoals deze voor het belastingjaar geldt.

Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Verordening rioolheffing 2014, wordt in afwijking in zoverre van artikel 4 bij de bepaling van de heffingsmaatstaf buiten aanmerking gelaten, voor zover dit niet al is geschied bij de bepaling van de in dat artikel bedoelde waarde, de waarde van:

“onroerende zaken die in hoofdzaak zijn bestemd voor de openbare eredienst of voor het houden van openbare bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard, een en ander met uitzondering van delen van zodanige onroerende zaken die dienen als woning;”.

Opbrengstlimiet

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a van de Gemeentewet en de bewoordingen van dat artikel dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen. Dit brengt mee dat de rechtspraak van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet overeenkomstig kan worden toegepast (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1192).

Uit hetgeen bij 4.1 is geoordeeld, volgt dat dezelfde regels inzake stelplicht en bewijslast in acht dienen te worden genomen als die welke gelden voor de toetsing aan de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet voorgeschreven opbrengstlimiet. Deze regels zijn door de Hoge Raad vastgesteld in onder andere zijn arresten van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968 en van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, en kunnen als volgt worden samengevat. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten welke in de begroting zijn opgenomen. Hierbij hoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op de belanghebbende rust, dient hij, nadat de heffingsambtenaar aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “bate” of “last ter zake”. Vervolgens dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is.

Ter zitting heeft eiseres’ gemachtigde desgevraagd bevestigd dat verweerder, na het overleggen bij zijn brief van 6 april 2016 van de door eiseres gevraagde afschrijvingsstaat, in voldoende mate inzicht heeft verschaft in de raming van de baten en lasten voor de rioolheffing. De rechtbank ziet geen aanleiding hier anders over te oordelen. De rechtbank komt daarom vervolgens tot het oordeel dat het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van verweerder kan worden verlangd voor zover eiseres voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar haar mening ten aanzien van de door haar genoemde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “bate” of “last ter zake”.

De rechtbank stelt vast dat in de Programmabegroting 2014 de opbrengsten uit de rioolheffing zijn begroot op € 2.695.500, terwijl die opbrengsten in het “Overzicht van rioleringsuitgaven aangaande het jaar 2014” zijn geraamd op € 2.692.000. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat dit laatst vermelde bedrag in de Programmabegroting had moeten worden opgenomen, maar heeft hij heeft tevens erkend dat de Programmabegroting leidend is, zodat voor de raming van de baten voor de rioolheffing moet worden uitgegaan van een bedrag van € 2.695.500 als opbrengsten uit de rioolheffing. Bij de berekening van de totale baten moet volgens verweerder, zoals eiseres heeft gesteld, daarnaast rekening worden gehouden met een bedrag van € 3.500 aan inkomsten uit inningskosten. De rechtbank ziet geen aanleiding dit nadere inzicht van verweerder niet te volgen. Gelet hierop concludeert de rechtbank dat de geraamde totale bruto baten in afwijking van het “Overzicht van rioleringsuitgaven aangaande het jaar 2014” € 2.936.786 (€ 2.933.286 (zie bij 1.7) vermeerderd met € 3.500) bedragen en dat in zoverre de geraamde baten de geraamde lasten met een bedrag van € 3.500 overschrijden.

Ten aanzien van de geraamde lasten heeft eiseres gemotiveerd in twijfel getrokken of de dotatie aan de egalisatiereserve en de kapitaallasten geheel of gedeeltelijk als een last ter zake kunnen worden aangemerkt. De rechtbank zal hierna beoordelen of verweerder deze opgeworpen twijfel heeft kunnen wegnemen.

Eiseres stelt dat de geraamde dotatie van € 821.441 aan de egalisatiereserve riolering op grond van artikel 228a van de Gemeentewet en het BBV niet als een last ter zake mag worden aangemerkt, omdat dit een dotatie aan een bestemmingsreserve, zijnde eigen vermogen, betreft. Volgens het BBV kunnen volgens eiseres alleen dotaties aan een voorziening (vreemd vermogen) als lasten ter zake in de raming voor de rioolheffing worden opgenomen. Dit had de gemeente gezien de Notitie riolering 2009 duidelijk kunnen en moeten zijn. Eiseres bestrijdt verweerders stelling dat de bestemmingsreserve altijd het karakter van een voorziening zou hebben gehad. Eiseres wijst er daarbij op dat het de gemeenteraad altijd vrij heeft gestaan de bestemmingsreserve voor elk ander gewenst doel dan de riolering aan te wenden. Dit leidt eiseres onder meer af uit de bij 1.13 bedoelde de “Nota reserves en voorzieningen & risico-inventarisatie/weerstandsvermogen 2008”, de bij 1.15 bedoelde “Nota reserves en voorzieningen 2013-2016” en het raadsvoorstel dat heeft geleid tot het raadsbesluit van 11 november 2014 (zie bij 1.17). Dat de bestemmingsreserve in 2015 is omgezet in een voorziening, doet er volgens eiseres niet aan af dat in 2014 nog sprake was van een bestemmingsreserve.

Verweerder erkent dat de egalisatiereserve riolering een bestemmingsreserve betreft. Toch vindt verweerder dat de geraamde dotatie van € 821.441 aan deze bestemmingsreserve als een last ter zake in aanmerking kan worden genomen. Volgens verweerder heeft de egalisatiereserve riolering alle kenmerken van een voorziening en is deze volledig beklemd ten gunste van de riolering. Verweerder wijst er hierbij onder verwijzing naar paragraaf 6.4.5 “Voorziening riolering” van het GRP (zie bij 1.12) op dat de dotaties aan de egalisatiereserve een rechtstreeks gevolg zijn van de in het GRP voorziene en opgenomen toekomstige investeringen. Verder wijst verweerder erop dat de ontvangen bedragen altijd binnen het product riolering zijn gebleven en deze ook altijd zijn aangewend voor het rioleringsdoel. Verweerder verwijst hierbij naar de bij 1.16 bedoelde toelichting op de Programmabegroting 2014. Daarnaast verwijst verweerder hierbij naar het raadsvoorstel dat heeft geleid tot het raadsbesluit van 11 november 2014 (zie bij 1.17), alsmede de omstandigheid dat de egalisatiereserve riolering overeenkomstig dit raadsbesluit ook daadwerkelijk is omgezet in een voorziening en dat het saldo van deze voorziening vervolgens volledig is aangewend voor het versneld afschrijven van de boekwaarde van de investeringen. Volgens verweerder kon de egalisatiereserve riolering niet zonder meer voor een ander doel worden aangewend, nu in de “Nota reserves en voorzieningen 2013-2016” expliciet is vermeld dat de vrijval van de reserve niet ten gunste van de algemene middelen mag plaatsvinden, maar alleen ter dekking van hogere uitgaven aan riolering. Verweerder wijst er tot slot op dat de egalisatiereserve riolering aanvankelijk een voorziening was, die is omgezet in een bestemmingsreserve. Naast de bij 1.13 bedoelde overwegingen, speelde bij deze omzetting het (later onjuist gebleken) inzicht van de gemeente in de destijds geldende wettelijke regelingen en comptabiliteitsvoorschriften een doorslaggevende rol. Dit inzicht ontleende de gemeente aan het BBV zoals dat toen luidde, waaruit de gemeente afleidde dat het beter was dat de voorziening riolering een bestemmingsreserve zou worden, zodat hierin zowel de met de rioolheffing verkregen gelden als de uit de algemene reserve gedane toevoeging zou kunnen worden opgenomen. Daarnaast gold toen voor de rioolheffing artikel 229b van de Gemeentewet, waarin stond dat onder lasten ter zake mede bijdragen aan een bestemmingsreserve werden verstaan. Verweerder wijst erop dat als ten tijde van de omzetting van de voorziening riolering in een bestemmingsreserve de Notitie riolering 2009 er al was geweest, deze omzetting niet had plaatsgevonden.

De rechtbank overweegt dat vaststaat dat de geraamde dotatie van € 821.441 aan de egalisatiereserve riolering een dotatie aan een bestemmingsreserve betreft. De rechtbank overweegt verder dat, zoals tussen partijen niet zozeer in geschil is, een dergelijke in de raming opgenomen dotatie formeel gezien strijdig is met de voor de gemeente uit het BBV geldende comptabiliteitsvoorschriften (zie de bij 1.28 aangehaalde passages uit de Notitie riolering 2009). Als uitgangspunt heeft te gelden dat met de comptabiliteitsvoorschriften strijdige geraamde uitgaven niet kunnen worden aangemerkt als een last ter zake. Naar het oordeel van de rechtbank dient dit uitgangspunt echter, anders dan eiseres meent, in dit concrete geval niet zonder meer tot een dergelijk oordeel te leiden. De rechtbank wijst er hierbij op dat met de desbetreffende comptabiliteitsvoorschriften, inhoudende dat alleen dotaties aan een voorziening als lasten ter zake in aanmerking kunnen worden genomen, wordt gegarandeerd dat via het tarief geïnde (spaar)bedragen altijd ten goede komen aan de gemeentelijke waterketen- en watersysteemtaken. De rechtbank zal hierna beoordelen of de dotatie aan de egalisatiereserve riolering, mede in het licht van deze vereiste garantie, toch kan worden aangemerkt als een last ter zake.

De rechtbank neemt bij deze beoordeling op grond van de bij 1.12 tot en met 1.17 en 1.27 vermelde vaststaande feiten het volgende in overweging. Vaststaat dat de egalisatiereserve riolering aanvankelijk een voorziening was. Verder staat vast dat deze voorziening overeenkomstig het bij 1.11 bedoelde voorstel is omgezet in een bestemmingsreserve. Gelet op de door verweerder ter zitting gegeven uitvoerige toelichting op de reden voor deze omzetting, volgt de rechtbank verweerders verklaring dat het (naderhand onjuist gebleken) inzicht van de gemeente in de destijds geldende wettelijke regelingen en comptabiliteitsvoorschriften (artikel 229b van de Gemeentewet en het BBV) hierbij een doorslaggevende rol heeft gespeeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee eiseres’ twijfel weggenomen dat de omzetting heeft plaatsgevonden met het oogmerk om het financiële weerstandsvermogen van de gemeente te verhogen dan wel de mogelijkheid te creëren om de desbetreffende gelden voor andere dan rioleringsdoelen aan te wenden. Gesteld noch aannemelijk is geworden dat de egalisatiereserve riolering, die naar aanleiding van het bij 1.11 bedoelde voorstel tot en met het jaar 2014 steeds op de balans is opgenomen als een bestemmingsreserve, op enig moment daadwerkelijk is aangewend voor een ander doel dan het rioleringsdoel. In 2015 heeft de gemeente de egalisatiereserve riolering weer omgezet in een voorziening en is deze voorziening aangewend voor het ineens afboeken van de totale boekwaarde van de lopende investeringen. Nu hierdoor het in het Watertakenplan Fluvius 2016-2021 opgenomen kostendekkingsplan geen oude kapitaallasten bevat, acht de rechtbank aannemelijk dat de vóór 2015 gedane dotaties aan de egalisatiereserve riolering ook daadwerkelijk hebben geleid tot egalisatie dan wel verlaging van de vanaf 2016 geldende tarieven.

De rechtbank is van oordeel dat de gemeente de egalisatiereserve riolering, nadat deze van een voorziening was omgezet in een bestemmingsreserve, in feite steeds als een voorziening is blijven behandelen. Met andere woorden: niet valt in te zien dat de feitelijke behandeling van de egalisatiereserve riolering anders zou zijn geweest dan wanneer deze van meet af aan een voorziening was gebleven. Gelet hierop en met inachtneming van de bij 5.4 weergegeven overwegingen, is de rechtbank van oordeel dat de dotatie aan de egalisatiereserve riolering, ondanks dat deze formeel gezien niet strookt met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften, kan worden aangemerkt als een last ter zake.

Bij het bij 5.5 gegeven oordeel wijst de rechtbank eiseres erop dat aan haar kan worden toegegeven dat, zoals verweerder ook erkent, het de gemeenteraad formeel gezien altijd vrij heeft gestaan de bestemmingsreserve voor elk ander gewenst doel dan de riolering aan te wenden, zodat eraan kan worden getwijfeld dat de via het tarief geïnde (spaar)bedragen altijd ten goede zouden zijn gekomen aan de gemeentelijke waterketen- en watersysteemtaken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze twijfel echter voldoende weggenomen door erop te wijzen dat in de “Nota reserves en voorzieningen 2013-2016” expliciet is vermeld dat de vrijval van de reserve niet ten gunste van de algemene middelen mag plaatsvinden, maar alleen ter dekking van hogere uitgaven aan riolering, terwijl de dotaties aan de egalisatiereserve een rechtstreeks gevolg zijn van de in het GRP voorziene en opgenomen toekomstige investeringen, waarvan de gemeenteraad niet zonder meer kan afwijken. Aldus heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk gemaakt dat het niet voor de hand zou liggen dat de gemeenteraad van haar formeel gegeven mogelijkheid gebruik zou hebben gemaakt om de egalisatiereserve riolering aan een ander doel te besteden en - belangrijker - acht de rechtbank voldoende gegarandeerd dat dotaties aan de egalisatiereserve steeds daadwerkelijk ten goede zouden komen aan de gemeentelijke waterketen- en watersysteemtaken. De rechtbank vindt een bevestiging van dit oordeel in de omstandigheid dat, ook al is dit achteraf bezien, de stand van de egalisatiereserve uiteindelijk ook daadwerkelijk is aangewend voor de egalisatie dan wel verlaging van de vanaf 2016 geldende tarieven.

De rechtbank vindt, zoals verweerder ook nog heeft aangevoerd, steun voor haar oordeel dat de gemeente de egalisatiereserve riolering in feite steeds als een voorziening is blijven behandelen in de omstandigheid dat de egalisatiereserve tegen contante waarde is gewaardeerd (zie bij 1.12) en dat hierbij jaarlijks met een rentecomponent rekening is gehouden. Aldus heeft verweerder de egalisatiereserve ook verslaggevingstechnisch op dezelfde wijze behandeld als de wijze waarop een voorziening zou zijn behandeld, nu – zoals verweerder onweersproken heeft gesteld - volgens de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften voor voorzieningen die tegen contante waarde worden gewaardeerd het is toegestaan om hieraan rente toe te voegen. De rechtbank gaat hierbij voorbij aan eiseres’ verwijzing in haar pleitnota (punt 16) naar de frase op pagina 8 van de “Nota reserves en voorzieningen 2013-2016” inhoudende dat dergelijke voorzieningen binnen de gemeente niet voorkomen. Niet in geschil is immers dat de egalisatiereserve riolering formeel gezien niet als een voorziening kan worden aangemerkt, zodat de bedoelde frase juist is.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank de bij 5.1 vermelde beroepsgrond van eiseres verwerpt.

Ter zitting stelt eiseres’ gemachtigde nog dat de hoogte van de dotatie aan de egalisatiereserve riolering wordt bepaald door het verschil tussen de geraamde lasten en baten. Aldus is volgens eiseres’ gemachtigde sprake van een resultaatsreserve, waaraan alleen op rekeningbasis gelden kunnen worden gedoteerd.

Verweerder stelt ter zitting hiertegenover dat de hoogte van de in de raming opgenomen dotatie aan de egalisatiereserve riolering weliswaar het verschil is tussen de geraamde baten en lasten, maar dat dit verschil wel is geënt op het in het GRP opgenomen kostendekkingsplan. De dotatie aan de egalisatiereserve riolering kan daarom volgens verweerder in de raming van de lasten en de baten voor de rioolheffing worden opgenomen.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende duidelijk gemaakt dat de omstandigheid dat de hoogte van de in de raming opgenomen dotatie aan de egalisatiereserve riolering het verschil is tussen de geraamde baten en lasten, er niet aan in de weg staat dat deze dotatie voor de toepassing van de opbrengstlimiet als een last ter zake in aanmerking kan worden genomen. Bij dit oordeel betrekt de rechtbank dat, zoals verweerder niet, althans onvoldoende weersproken, stelt, de dotatie aan de egalisatiereserve is gebaseerd op het in het GRP opgenomen kostendekkingsplan. Uit dit kostendekkingsplan (tabel 7.8 bij het GRP), in samenhang bezien met het totaaloverzicht van de in het GRP geplande uitgaven (tabel 7.2 bij het GRP) alsmede uit de in paragraaf 6.4.5 van het GRP gegeven toelichting daarop, volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de dotaties aan de egalisatiereserve, begroot als het verschil tussen de geraamde baten en lasten, geplande spaarbedragen betreffen voor specifiek aan te duiden toekomstige vervangingsinvesteringen.

De rechtbank concludeert dat de bij 6.1 vermelde beroepsgrond van eiseres faalt.

Eiseres stelt verder dat in het GRP is uitgegaan van een te lage beginstand van de egalisatiereserve riolering. Eiseres wijst erop dat voor het beginjaar 2010 is uitgegaan van een op grond van het voorafgaande jaar geïndexeerde stand van € 1.495.000, terwijl volgens de Programmaverantwoording 2009 de stand van de egalisatiereserve begin 2009€ 1.465.000 bedroeg en volgens de begroting over het jaar 2009 een bedrag van € 275.808 is geraamd als dotatie aan de egalisatiereserve. De stand aan het begin van het jaar 2010 had volgens eiseres dan ook tenminste moeten worden geraamd op € 1.740.808, een verschil van€ 245.808 met de in het GRP opgenomen beginstand. Er had volgens eiseres dus € 245.808 minder hoeven te worden gespaard. Eiseres is daarom van mening dat vervolgens, in de vijf daaropvolgende jaren, jaarlijks een te hoge storting van (€ 245.808/5=) € 49.161 is geraamd. De geraamde lasten voor 2014 dienen volgens eiseres dan ook in ieder geval met dat bedrag te worden gecorrigeerd.

Eiseres stelt daarnaast dat de gemeente bij de raming voor het jaar 2014 is uitgegaan van onrealistische investeringen. Uit de bij 1.19 tot en met 1.23 vermelde feiten volgt volgens eiseres dat de jaarlijks maar een fractie van de in het GRP geraamde investeringen is uitgegeven. Volgens eiseres kan de gemeente dan ook niet in alle redelijkheid het GRP blijven volgen op het gebied van de geplande investeringen, zeker niet nu de gemeente, getuige het raadsbesluit van 27 november 2012 (zie bij 1.25), weet dat de voor de planperiode geraamde investeringsbedragen nimmer in die jaren worden uitgegeven. In het beroepschrift heeft eiseres berekend dat in het GRP voor de jaren 2010 tot en met 2013 voor een totaalbedrag van € 2.718.000 aan investeringen is geraamd. Hierbij heeft eiseres het bedrag van € 150.000 per jaar voor het afkoppelen van hemelwater niet meegenomen, omdat dit bedrag volgens eiseres geen investering, maar een kostenpost betreft. Volgens eiseres’ berekening is van dit totaal geraamde bedrag slechts € 974.148, ofwel 36% uitgegeven. Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit dient mee te brengen dat de nieuwe kapitaallasten voor 2014 slechts op 36% moeten worden geraamd van de in het GRP geraamde kapitaallasten van € 250.000. De geraamde kapitaallasten moeten dan met€ 160.000 worden verlaagd. Eiseres wijst er in haar aanvullende stuk hierbij op dat ook in het jaar 2014 slechts een fractie (€ 137.897) van de geraamde investeringen (€ 890.000 exclusief € 150.000 voor het afkoppelen van hemelwater) is besteed. Daarnaast stelt eiseres zich in het beroepschrift op het standpunt dat, gezien de reële uitgaven (in totaal € 76.918 voor de jaren 2010 tot en met 2013, en dus € 19.229 gemiddeld per jaar) voor het afkoppelen van hemelwater, de geraamde lasten voor 2014 dienen te worden gecorrigeerd met € 130.771 (€ 150.000 -/- € 19.229).

In het verlengde van de bij 7.2 vermelde beroepsgrond, trekt eiseres in twijfel dat de door de uitgestelde investeringen ontstane restanten van de budgetten van de geraamde investeringen uiteindelijk wel worden besteed aan de rioleringsdoeleinden. Indien deze restanten worden geïnvesteerd in andere investeringen binnen de riolering dan waar het oorspronkelijke budget voor bedoeld was, betwijfelt eiseres of de gemeente er wel rekening mee heeft gehouden dat voor die andere investeringen minder geld hoeft te worden opgebracht door het tarief.

Tot slot stelt eiseres in het verlengde van de bij 7.2 vermelde beroepsgrond dat door de terugkerende overschotten, die zijn ontstaan door het niet uitvoeren van de geplande investeringen, er een egalisatiereserve wordt opgebouwd die disproportioneel hoog is ten opzichte van de geplande investeringen. Eiseres verwijst naar de bij 1.9 en 1.11 vermelde feiten. Eiseres is dan ook van mening dat het niet redelijk is om vast te houden aan het ramen van enorme stortingen in de egalisatiereserve. Eiseres stelt zich daarom op het standpunt dat, met het oog op het verleden, slechts 36% van de in het GRP geraamde storting van € 738.000 aan de egalisatiereserve als lasten ter zake mogen worden meegenomen. De geraamde lasten dienen volgens eiseres aldus met een bedrag van€ 472.230 te worden gecorrigeerd.

Verweerder stelt ter zitting ten aanzien van de bij 7.1 vermelde beroepsgrond van eiseres dat het er alle schijn van heeft dat bij de bepaling van de beginstand van de egalisatiereserve riolering de begrote toevoeging voor het jaar 2009 niet in aanmerking is genomen.

Verweerder stelt tegenover de bij 7.2 vermelde beroepsgrond van eiseres dat de investeringen voor het jaar 2014 in redelijkheid zijn geraamd. Verweerder wijst daarbij op hetgeen bij 1.26 is vermeld. Verder wijst verweerder erop dat de lagere investeringen in de voorafgaande jaren hebben geleid tot lagere kapitaallasten voor het jaar 2014. In zoverre is er dus bij de raming voor 2014 wel rekening gehouden met de uitgebleven investeringen. Daarnaast wijst verweerder erop dat de lagere investeringen hebben geleid tot hogere stand van de egalisatiereserve riolering dan in het GRP is geraamd, hetgeen de gemeenteraad bij raadsbesluit van 27 november 2012 heeft doen besluiten om vanaf het jaar 2013 tot en met het jaar 2017 (zie bij 1.25) de jaarlijkse opbrengst van de rioolheffing met € 200.000 te verlagen. Ook hierdoor is bij de raming voor 2014 volgens verweerder wel rekening gehouden met de uitgebleven investeringen.

Tegenover de bij 7.3 vermelde beroepsgrond van eiseres stelt verweerder dat de restanten van de budgetten niet aan andere doeleinden dan de riolering worden besteed. Voor het jaar 2014 is een aantal restantbudgetten weliswaar ingezet voor andere investeringen dan de desbetreffende geplande investeringen, maar deze andere investeringen houden wel allemaal verband met het “product riolering”.

Ter weerlegging van de bij 7.4 vermelde beroepsgrond van eiseres, wijst verweerder erop dat de gemeente zelf reeds is gebleken dat de stand van de egalisatiereserve riolering uit de pas liep met de in het GRP geplande stand van deze reserve. Daarom is bij het raadsbesluit van 27 november 2012 (zie bij 1.25) besloten om de geraamde opbrengst van de rioolheffing voor de jaren 2013 tot en met 2017 met € 200.000 per jaar te verlagen. Verweerder acht het echter wel redelijk dat de gemeente overigens voor de raming van de dotaties aan de egalisatiereserve riolering is blijven aansluiten bij het in het GRP opgenomen investeringsplan. Verweerder wijst daarbij op de bij 1.26 vermelde beweegredenen. Daarnaast wijst verweerder erop dat, doordat de gemeente overigens voor de jaarlijkse begroting van de investeringen en dotaties aan de egalisatiereserve is blijven vasthouden aan de in het GRP opgenomen raming, de stand van de egalisatiereserve tot een zodanige hoogte is toegenomen dat hierdoor in 2015 de totale boekwaarde van de lopende investeringen ineens kon worden afgeboekt. Dit heeft volgens verweerder vervolgens geleid tot een lastenverlaging en daarmee egalisatie dan wel verlaging van de tarieven vanaf 2016.

Naar het oordeel van de rechtbank lenen de bij 7.1 tot en met 7.4 weergegeven beroepsgronden van eiseres zich voor gezamenlijke behandeling. Naar de rechtbank eiseres begrijpt, houden haar beroepsgronden samengevat in dat, nu de werkelijke investeringen (in ruime) mate zijn achtergebleven bij de in het GRP geplande investeringen, het niet redelijk is dat de gemeente bij de raming van de investeringen (en dus ook van de dotatie aan de egalisatiereserve die weer is afgeleid van de kapitaallasten) voor het jaar 2014 toch is blijven vasthouden aan het in het GRP opgenomen investeringsplan. De rechtbank overweegt dat uit de vaststaande feiten volgt dat de gemeenteraad onder ogen heeft gezien dat de werkelijke investeringen achterbleven bij de in het GRP geplande investeringen (zie bij 1.22) en dat de gemeenteraad naar aanleiding hiervan de bij 1.24 (intrekking krediet vrijvervalriolering) en 1.25 (verlaging geraamde opbrengst van de rioolheffing voor de jaren 2013 tot en met 2017 met € 200.000 per jaar) bedoelde maatregelen heeft getroffen. De rechtbank overweegt verder dat de gemeenteraad ervan heeft afgezien om overige maatregelen te treffen en bij de raming van de investeringen overigens is blijven vasthouden aan het in het GRP opgenomen investeringsplan. De beweegredenen hiervoor, zoals weergegeven bij 1.26, heeft verweerder in de van hem afkomstige stukken alsmede ter zitting uitvoerig toegelicht. Naar het oordeel van de rechtbank konden de voorzichtigheid die bij langjarige investeringen komt kijken en het feit dat er nog geen nieuw GRP was, de gemeente in redelijkheid doen besluiten uit te gaan van de bedragen uit het wèl beschikbare, 'oude' GRP. Daaraan lag immers wel een onderbouwing ten grondslag, zij het dat deze op onderdelen verouderd was. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres’ twijfel aan de redelijkheid van de op het in het GRP opgenomen investeringsplan gebaseerde ramingen voor het jaar 2014, ongegrond is.

Gelet op hetgeen de rechtbank bij 9.1 heeft overwogen, bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om de in de raming voor de rioolheffing opgenomen kapitaallasten en dotatie aan de egalisatiereserve te beperken. Hierbij wijst de rechtbank eiseres er bovendien op dat de in de raming voor de rioolheffing opgenomen totale kapitaallasten van € 809.792 (zie bij 1.6) reeds lager zijn dan de in het GRP opgenomen cumulatieve nieuwe kapitaallasten van € 250.000 en oude kapitaallasten van € 629.000 (zie bij 1.18), in totaal € 879.000, kennelijk, zoals verweerder stelt, vanwege de uitgestelde nieuwe investeringen. Dit lijkt eiseres te hebben miskend, nu zij steeds is uitgegaan van de in het GRP opgenomen cumulatieve nieuwe kapitaallasten van € 250.000. Volgens verweerder is echter op dit punt (wel) gerekend met de werkelijke cijfers (en dus een aangepaste grondslag). Daarnaast wijst de rechtbank eiseres erop dat deze kapitaallasten ook zien op de kosten voor het afkoppelen van hemelwater. Hiervoor is dus, zoals eiseres aanvankelijk kennelijk meende, niet een aparte kostenpost in de raming van de lasten opgenomen. Eiseres heeft niet, althans onvoldoende gemotiveerd, gesteld dat deze handelwijze van de gemeente niet juist is, zodat de rechtbank ook geen aanleiding ziet om de kapitaallasten op dit punt te corrigeren. De rechtbank concludeert dan ook dat de bij 7.2 en 7.4 vermelde beroepsgronden van eiseres geen doel treffen.

Ten aanzien van de bij 7.1 vermelde beroepsgrond heeft verweerder eiseres’ twijfel over de raming van de beginstand van de egalisatiereserve riolering per 1 januari 2010 naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende kunnen wegnemen. Echter, in dit geval neemt de raming van een mogelijke te lage beginstand niet weg dat voor het jaar 2014 als dotatie aan de egalisatiereserve naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid een bedrag van€ 821.441 kon worden geraamd. Hierbij overweegt de rechtbank dat bedacht moet worden dat, nadat de gemeenteraad de stand van de in het GRP geplande egalisatiereserve ten opzichte van de werkelijke stand van deze reserve in november 2012 nader tegen het licht heeft gehouden, de gemeenteraad de geraamde opbrengsten van de rioolheffing, en daarmee de dotaties aan de egalisatiereserve, heeft herzien. De rechtbank gaat ervan uit dat met deze herziening ook de aanvankelijk door de te lage beginstand veroorzaakte te hoge dotaties zijn rechtgetrokken. Dat het foutherstel is uitgesmeerd over een vijftal jaren, acht de rechtbank niet onredelijk. De bij 7.1 vermelde beroepsgrond kan eiseres dus niet baten.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in zijn verweerschrift en in zijn nader stuk, alsmede in reactie op een door eiseres’ gemachtigde aan hem voorgelegd voorbeeld ten aanzien van een restantbudget uit de programmaverantwoording over het jaar 2012 (restantbudget inzake afkoppelen hemelwater 2012 gereserveerd voor de “herinrichting kern Darp”) eiseres’ stelling dat de restanten van budgetten mogelijk aan andere dan rioleringsdoeleinden worden besteed, voldoende weerlegd. Verder heeft eiseres onvoldoende gemotiveerd gesteld dat bij de raming voor de rioolheffing voor het jaar 2014 investeringen zijn betrokken, die reeds zijn gefinancierd uit een restantbudget van eerder geplande investeringen. De rechtbank verwerpt daarom de bij 7.3 vermelde beroepsgrond van eiseres.

10. Uit hetgeen hiervoor bij 4.1 tot en met 9.4 is overwogen, volgt dat de raming van de baten en de lasten in zoverre dient te worden aangepast dat de geraamde baten moeten worden vastgesteld op € 2.936.786 (zie bij 4.4). Dit brengt mee dat de geraamde baten de geraamde lasten (€ 2.933.286) met een bedrag van € 3.500 overschrijden. Dit leidt ertoe dat de opbrengstlimiet met 0,12% (€ 3.500/€ 2.933.286 * 100%) is overschreden. Deze overschrijding is echter dermate marginaal dat de rechtbank daaraan geen gevolgen zal verbinden, noch ten aanzien van de rechtsgeldigheid van de Verordening rioolheffing 2014, noch ten aanzien van de hoogte van de aanslagen (zie in deze zin Hoge Raad, 3 november 1999, nr. 34 616, ECLI:NL:HR:1999:AA2917.)

Gelijkheidsbeginsel

Voor het geval geen sprake is van onverbindendheid van de Verordening rioolheffing 2014 wegens overschrijding van de opbrengstlimiet, stelt eiseres dat de aanslagen rioolheffing wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel moeten worden vernietigd. Eiseres stelt dat in artikel 1, aanhef en onderdeel a, van de Verordening rioolheffing 2014 een zelfstandig gedeelte van een onroerende zaak eveneens als een perceel wordt omschreven. Voor de uitleg van het begrip “onroerende zaak” wordt in de Verordening rioolheffing 2014 weliswaar verwezen naar Hoofdstuk III van de Wet WOZ, maar deze verwijzing ziet volgens eiseres uitsluitend op het begrip “onroerende zaak”. Dit betekent dat zowel de samenstelbepaling van artikel 16, aanhef en onderdeel d, van de Wet WOZ als de objectafbakeningsregeling inzake recreatieterreinen van artikel 16, aanhef en onderdeel e, van de Wet WOZ op grond van de Verordening toepassing mist, aldus eiseres. Verweerder handelt volgens eiseres echter in strijd met de Verordening rioolheffing 2014, nu hij niet voor alle te definiëren zelfstandige gedeelten van een onroerende zaak afzonderlijk rioolheffing heft. In die gevallen is sprake van bewust begunstigend beleid, waaronder eiseres ook wenst te vallen. Voor zover de objectafbakeningsregeling inzake recreatieterreinen van artikel 16, aanhef en onderdeel e, van de Wet WOZ op grond van artikel 1, onderdeel b, van de Verordening rioolheffing 2014 wel van toepassing is, stelt eiseres dat zij voor haar woningen dezelfde behandeling wenst als (de woningen gelegen op) een recreatieterrein. De bij haar in eigendom zijnde woningen zijn volgens eiseres namelijk vergelijkbaar met recreatieterreinen. Hierbij is immers eveneens sprake van onroerende zaken die naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar horen (rijwoningen, appartementencomplexen et cetera). De onderdelen zijn in gebruik bij verschillende gebruikers. Er bestaat volgens eiseres geen rechtvaardigingsgrond om eiseres’ percelen anders in de heffing te betrekken dan bedoelde recreatieterreinen. Eiseres verwijst hierbij naar de uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden van 23 juni 2016, nr. 14/00543, ECLI:NL:GHARL:2015:4675.

Verweerder stelt dat hem het tussenvoegsel “(of een zelfstandig gedeelte daarvan)” in artikel 1, aanhef en onderdeel a, van de Verordening rioolheffing 2014, vreemd voorkomt, maar dat, nu in onderdeel b van bedoeld artikel 1 nadrukkelijk naar artikel 16 van de Wet WOZ wordt verwezen, het wel de bedoeling moet zijn dat alle objectafbakeningsregels zoals deze staan omschreven in artikel 16 van de Wet WOZ van toepassing zijn voor de rioolheffing. Volgens verweerder behoren eiseres’ percelen niet “naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar”, zodat deze zowel rechtens als feitelijk niet vergelijkbaar zijn met (de onderdelen van) recreatieterreinen. Aldus meent verweerder dat er geen sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Zo er wel sprake is van gelijke gevallen, dan stelt verweerder zich op het standpunt dat hiervoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging is te vinden, nu de gemeente uit het oogpunt van efficiency heeft gekozen om voor de rioolheffing aan te sluiten bij de objectafbakening van de Wet WOZ. Verweerder wijst er hierbij ook op dat, anders dan in de bij 11.1 bedoelde uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden het geval was, de maatstaf van heffing niet alleen bestaat uit een vast tarief, maar daarnaast is gebaseerd op de WOZ-waarde van de onroerende zaak.

De rechtbank deelt verweerders standpunt dat, alhoewel naar de letter van artikel 1, onderdeel a, van de Verordening rioolheffing 2014 hierover kan worden getwijfeld, het wel de bedoeling moet zijn dat alle objectafbakeningsregels zoals deze staan omschreven in artikel 16 van de Wet WOZ van toepassing zijn voor de perceelafbakening in het kader van de onderhavige rioolheffing, nu in onderdeel b van bedoeld artikel 1 nadrukkelijk naar artikel 16 van de Wet WOZ wordt verwezen. Hierbij neemt de rechtbank tevens in aanmerking dat deze uitleg ook strookt met de in artikel 4 van de Verordening rioolheffing 2014 vastgestelde maatstaf van heffing, terwijl de door eiseres voorgestane uitleg, waarbij steeds een zelfstandig gedeelte zou moeten worden afgesplitst van de op grond van de Wet WOZ afgebakende onroerende zaak, afbreuk zou doen aan een efficiënte toepassing van deze maatstaf van heffing. Nu de rechtbank eiseres’ uitleg van de perceelafbakening voor de rioolheffing niet volgt, verwerpt de rechtbank ook de door eiseres op deze uitleg gebaseerde stelling dat sprake is van bewust begunstigend beleid.

Eiseres’ in dit verband opgeworpen subsidiaire beroepsgrond inhoudende dat zij voor haar (huur)woningen dezelfde behandeling wenst als (de onderdelen van) recreatieterreinen, vat de rechtbank op als een beroep op het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke (lagere) wetgeving. De rechtbank overweegt dat de gemeentelijke wetgever de bevoegdheid tot het instellen van de onderhavige rioolheffing ontleent aan artikel 228a van de Gemeentewet. Het door de gemeentelijke wetgever gemaakte onderscheid in de behandeling van (de onderdelen van) recreatieterreinen en eiseres’ woningen is echter niet gebaseerd op deze wet in formele zin, terwijl artikel 228a van de Gemeentewet dit aan artikel 16, aanhef en onderdeel e van de Wet WOZ ontleende onderscheid ook niet verbiedt. Daarom zal de rechtbank aan artikel 1 van de Grondwet toetsen of dit door de gemeentelijke wetgever gemaakte onderscheid geoorloofd is.

Bij die toetsing moet het in de eerste plaats gaan om gelijke gevallen. Reeds omdat eiseres, op wie de bewijslast rust, tegenover verweerders betwisting niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres’ percelen “naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar horen”, kan niet worden gezegd dat sprake is van gelijke gevallen die een gelijke behandeling behoeven. Eiseres’ beroep op het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke (lagere) wetgeving kan haar in dit verband dus niet baten.

Eiseres beroept zich ook in een ander verband op het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke (lagere) wetgeving. In dat verband betoogt eiseres dat uit de Verordening rioolheffing 2014 een ongelijke behandeling voortvloeit, nu kerken en andere objecten bestemd voor de openbare eredienst en bezinningsbijeenkomsten op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Verordening rioolheffing 2014 zijn vrijgesteld van de rioolheffing, terwijl deze onroerende zaken evenals eiseres’ onroerende zaken direct of indirect zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering. De door verweerder hiervoor aangevoerde rechtvaardigingsgrond, die er op neer komt dat kerken het algemeen belang dienen, acht eiseres onvoldoende ter rechtvaardiging van dit verschil in behandeling. Overigens stelt eiseres dat ook zij het algemeen belang dient voor zover zij zich richt op de bouw en verhuur van sociale huurwoningen.

Verweerder voert aan dat kerken zijn vrijgesteld van de rioolheffing, omdat deze het algemeen belang dienen. Er is dus een objectieve rechtvaardiging aanwezig voor deze vrijstelling. Bovendien is verweerder van mening dat kerken en woningen die bij een woningcorporatie in eigendom zijn, geen gelijke gevallen zijn. Daarnaast wijst verweerder erop dat de bij de kerken aanwezige woningen/pastorieën wel in de rioolheffing worden betrokken en dus niet delen in de vrijstelling.

De rechtbank overweegt dat artikel 6, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Verordening rioolheffing 2014 geen onderscheid maakt in de behandeling van eigendommen die als woning dienen. Deze bepaling maakt alleen onderscheid in de behandeling van onroerende zaken die bestemd zijn voor de openbare eredienst of voor het houden van openbare bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard (hierna kortgezegd aangeduid als: kerken) en eigendommen die, evenals eiseres’ onroerende zaken, als woning dienen. De rechtbank overweegt dat dit door de gemeentelijke wetgever gemaakte onderscheid niet is gebaseerd op artikel 228a van de Gemeentewet als wet in formele zin, terwijl artikel 228a van de Gemeentewet dit onderscheid ook niet verbiedt. Daarom zal de rechtbank aan artikel 1 van de Grondwet toetsen of dit door de gemeentelijke wetgever gemaakte onderscheid geoorloofd is.

De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat zowel kerken als eiseres’ woningen direct of indirect zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering. In zoverre is sprake van gelijke gevallen. Voor de ongelijke behandeling van deze gevallen heeft verweerder als rechtvaardigingsgrond aangedragen dat kerken het algemeen belang dienen. De rechtbank ziet in dit belang een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het verschil in behandeling van deze gevallen. Hierbij wijst de rechtbank eiseres erop dat aan haar zou kunnen worden toegegeven dat zij ook het algemeen belang dient voor zover zij zich richt op de bouw en verhuur van sociale huurwoningen, maar dat de zojuist bedoelde rechtvaardigingsgrond ziet op het belang dat door de onroerende zaken zelf wordt gediend. Niet in geschil is dat eiseres’ onroerende zaken als woning dienen, terwijl de kerken zijn bestemd zijn voor de openbare eredienst of voor het houden van openbare bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard. Daarnaast worden de bij kerken behorende woningen/pastorieën wel in de rioolheffing betrokken. De rechtbank gaat daarom voorbij aan eiseres’ stelling dat ook haar onroerende zaken op grond van de zojuist bedoelde rechtvaardigingsgrond moeten worden vrijgesteld van de rioolheffing. De bij 12.1 bedoelde beroepsgrond van eiseres faalt dus.

Conclusie

13. Al het voorgaande leidt tot de slotsom dat de beroepen ongegrond zijn.

14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van den Bosch, voorzitter, mr. A. Heidekamp en mr. A.M.A.M. Kager, leden, in aanwezigheid van mr. M. Hiemstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2016.

w.g. griffier

w.g. voorzitter

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.

fn 17