Hof 's-Gravenhage, 24-05-2011, nr. 200.043.315/01

Bij exploot van 3 september 2009 is [appellant] in hoger beroep gekomen van het vonnis van 3 juni 2009 dat de rechtbank 's‑Gravenhage, sector civiel recht (hierna: de rechtbank), tussen partijen heeft gewezen. Bij memorie van grieven heeft [appellant] één grief tegen het vonnis aangevoerd. De Staat heeft de grief bij memorie van antwoord bestreden. Partijen hebben hun zaak doen bepleiten op 11 april 2011, [appellant] door mr. Groenenberg voornoemd en de Staat door mr. Hoogvliet voornoemd. Vervolgens hebben partijen arrest gevraagd.

Partijen zijn niet opgekomen tegen de vaststelling van de feiten door de rechtbank onder 2. van het bestreden vonnis, zodat het hof ook van deze feiten zal uitgaan.

Het gaat in deze zaak om het volgende.

[appellant] heeft in het najaar van 2001 een aanvraag ingediend ter verkrijging van een verblijfsvergunning met als doel: het verrichten van arbeid.

Bij beschikking van de (toenmalige) minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de Minister) van 10 juni 2003 is de aanvraag afgewezen vanwege het ontbreken van een machtiging voorlopig verblijf.

Op 7 juli 2003 heeft [appellant] op nader aan te voeren gronden bezwaar gemaakt tegen deze beschikking. Bij brief van 26 november 2004 van de Immigratie- en Naturalisatiedienst is Khaled in de gelegenheid gesteld de gronden aan te vullen.

Bij beschikking van de Minister van 17 december 2004 is het bezwaar niet ontvankelijk verklaard omdat de gronden niet alsnog zouden zijn aangevoerd.

Op 31 december 2004 heeft [appellant] beroep ingesteld. Dit beroep is ingetrokken nadat op 7 juni 2005 de beschikking van 17 december 2004 was ingetrokken. Gebleken was dat namens [appellant] wel gronden waren aangevoerd, namelijk op 1 augustus 2003. Deze gronden waren niet in het desbetreffende dossier gevoegd.

Bij beschikking van 10 augustus 2005 is het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. [appellant] heeft tegen deze beschikking geen rechtsmiddelen ingesteld.

[appellant] heeft vervolgens op 20 maart 2006 een tweede aanvraag ingediend, welke aanvraag strekte tot het verkrijgen van een verblijfsvergunning met als doel: medische behandeling. Deze aanvraag is afgewezen op 2 februari 2007 en het daartegen gerichte bezwaar is ongegrond verklaard op 5 februari 2008. Het tegen die beschikking van 5 februari 2008 gerichte beroep is eveneens ongegrond verklaard en wel bij uitspraak van de bestuursrechter van 12 juni 2008.

Bij inleidende dagvaarding heeft [appellant] gevorderd dat de rechtbank bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis voor recht verklaart dat de Staat jegens hem schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen, met veroordeling van de Staat in de kosten van het geding. [appellant] stelt dat de Staat in beide procedures niet binnen een redelijke termijn op het bezwaar heeft beslist. In de eerste procedure heeft de Staat na ruim twee jaar op het bezwaar beslist en in de tweede procedure is de beslissing op bezwaar na een klein jaar genomen. Door deze termijnoverschrijdingen heeft [appellant] immateriële schade heeft geleden die de Staat moet vergoeden, aldus [appellant]. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

Bij het bestreden vonnis van 3 juni 2009 heeft de rechtbank de vordering van [appellant] afgewezen en hem veroordeeld in de proceskosten.

De vorderingen van [appellant] zijn gebaseerd op gesteld onrechtmatig handelen van de Staat door overschrijding van de redelijke termijn. Dienaangaande is door de bestuursrechter niet (inhoudelijk) beslist. Dit betekent dat [appellant] in zijn vorderingen kan worden ontvangen.

In de onderhavige zaak gelden de volgende uitgangspunten.

Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM is artikel 6 EVRM niet van toepassing op procedures over toegang, verblijf en uitzetting. Het beginsel van rechtszekerheid noopt echter evenzeer tot een behandeling binnen redelijke termijn en dit beginsel geldt ook los van artikel 6 EVRM binnen de nationale rechtsorde. Dit betekent dat een overschrijding van de redelijke termijn in een vreemdelingenprocedure als de onderhavige gekwalificeerd kan worden als onrechtmatig handelen wegens strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Bij de vraag op welk moment sprake is van overschrijding van de redelijke termijn kan aansluiting worden gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM over de uitleg van artikel 6 EVRM. Aldus wordt voorkomen dat zonder goede gronden onderscheid wordt gemaakt tussen de onzekerheid van iemand die onredelijk lang moet wachten op een beslissing op een verzoek om een verblijfsvergunning en de onzekerheid van iemand die wacht op een andere beslissing, bijvoorbeeld aangaande een burgerlijk recht. Niet goed valt immers in te zien waarom de schending van de redelijke termijn in het eerste geval geen spanning en frustratie geeft maar in het tweede geval wel. De ABRvS oordeelde eerder in gelijke zin (onder andere in ABRvS 3 december 2008, LJN: BG5910 en ABRvS 17 april 2009, LJN: BI2283) en het hof acht het wenselijk dat ook in zoverre geen discrepantie optreedt tussen de beoordeling door de bestuursrechter en de burgerlijke rechter.

Voorts geldt dat indien eenmaal is geoordeeld dat sprake is van onrechtmatig handelen wegens (overschrijding van de redelijke termijn, althans) schending van het beginsel van rechtszekerheid, de rechtzoekende aanspraak kan maken op immateriële schadevergoeding op grond van ‘aantasting in zijn persoon’ als bedoeld in artikel 6:106 BW. Het hof verwijst in dit verband naar zijn eerdere uitspraak van 24 februari 2009 (LJN BH4213) en zijn recente uitspraak van 19 april 2011 in eveneens een vreemdelingenzaak (LJN BQ4373). Het hof is dan ook van oordeel dat toewijzing van immateriële schadevergoeding bij een substantiële overschrijding van de redelijke termijn mogelijk is. Het hof gaat bij de beoordeling van een vordering tot vergoeding van immateriële schade wegens substantiële termijnoverschrijding uit van het weerlegbare vermoeden dat een dergelijke termijnoverschrijding spanningen en frustratie oproept die grond opleveren voor vergoeding van immateriële schade. Dit oordeel is niet alleen in overeenstemming met de rechtspraak van het EHRM maar ook met die van de CRvB en de ABRvS.

Op grond van vaste jurisprudentie zijn bij de beoordeling van de termijn de volgende criteria van belang: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene. De ABRvS heeft geoordeeld dat in zaken zoals deze de behandeling van bezwaar en beroep tezamen in beginsel niet meer dan drie jaar mag duren, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar mag duren; een vertraging bij één van beide behandelingen kan voorts worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling (onder meer ABRvS 17 april 2009, LJN: BI2283).

Inhoudelijk — aan de rechter voorgelegd? Beroepsfase meetellen in geval van intrekking van beroep?

De rechtbank heeft in haar bestreden vonnis geoordeeld dat [appellant] geen rechten aan artikel 6 EVRM kan ontlenen wegens het niet tijdig beslissen op zijn eerste aanvraag. In de procedure naar aanleiding van deze eerste aanvraag heeft [appellant] het door hem aangetekende beroep ingetrokken nadat de Staat de beschikking op bezwaar had ingetrokken. De rechtbank overwoog dat als met de Staat zou worden aangenomen dat reeds het instellen van beroep betekent dat de voor de beroepsfase geldende termijn van twee jaar in aanmerking zou moeten worden genomen bij de beantwoording van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, een maximale termijn voor bezwaar en beroep samen zou gelden van drie jaar en dat deze termijn niet is overschreden. Mocht daarentegen worden aangenomen dat de beroepsprocedure geheel buiten beschouwing zou moeten blijven omdat het beroep is ingetrokken voordat het inhoudelijk was behandeld, dan zou de besluitvorming zijn blijven steken in de bezwaarschriftfase en zou om die reden geen grond bestaan voor toewijzing van de vordering, aldus de rechtbank. De rechtbank nam daarbij tot uitgangspunt dat artikel 6 EVRM uitsluitend betrekking heeft op de behandeling binnen een redelijke termijn door de rechter, en niet door het bestuursorgaan.

Hiertegen richt zich de grief van [appellant]. Naar het hof begrijpt is de meest vergaande stelling van [appellant] in dit verband de stelling dat een overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase reeds voldoende is om aanspraak te maken op schadevergoeding op grond van artikel 6 EVRM, dat wil zeggen ook als er in het geheel geen beroep is ingesteld bij de rechter (memorie van grieven p. 3). Deze stelling is onjuist. Artikel 6 EVRM geeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafrechtelijke vervolging recht op een eerlijke en onpartijdige behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld. Het artikel is een weerslag van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming (zie onder meer Hof van Justitie van de EG (thans EU) 16 juli 2009, nr. C-385/07, LJN: BJ4819) en is dus niet van toepassing indien geen rechterlijke instantie bij het geschil betrokken is geweest. Daaraan doet niet af dat bij de bepaling of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn ook de lengte van de bezwaarschriftprocedure, als noodzakelijk ‘voorportaal’ voor de toegang tot de rechter, wordt betrokken. Daargelaten of juist is dat dit oordeel ‘vergaande gevolgen’ zal hebben voor de hoeveelheid beroepschriften die de rechtbanken te verwerken zullen krijgen, zoals [appellant] heeft aangevoerd, kan een (vrees voor een) toename van beroepschriften niet leiden tot een andere uitleg van artikel 6 EVRM. Dit geldt ook voor de stelling van [appellant] dat voormeld oordeel een discriminatoir onderscheid impliceert tussen de rechtzoekende die na een bezwaarschriftprocedure van vier jaar een negatieve beschikking krijgt (en na het instellen van beroep in beginsel aanspraak zal kunnen maken op schadevergoeding) en de rechtzoekende die na eenzelfde periode van wachten een positieve beschikking krijgt. Wat er ook zij van dit onderscheid, waarvan het discriminatoire karakter door de Staat is betwist, het leidt er niet toe dat de rechtzoekende in de beschreven tweede situatie alsnog een beroep kan doen op de verdragsbepaling van artikel 6 EVRM. Ook laatstbedoelde persoon kan een vergoeding van immateriële schade nastreven wegens onrechtmatig handelen, met dien verstande dat dan voldaan moet worden aan de eisen van artikel 6:106 BW zonder dat het onder 4.2. bedoelde weerlegbare vermoeden van spanning en frustratie van toepassing is. Voor zover [appellant] (mede) heeft willen betogen dat in een geval als dit, waarin artikel 6 EVRM noch rechtstreeks noch analoog van toepassing is, de onrechtmatigheid wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel desalniettemin een zelfstandige grondslag geeft voor schadevergoeding met het uit de artikel 6 EVRM-jurisprudentie afkomstige weerlegbare vermoeden als uitgangspunt, en (dus) buiten de grenzen van artikel 6:106 BW om, geldt dat dit betoog geen steun vindt in het recht.

[appellant] voert voorts aan dat hij de leges heeft voldaan en gronden van het beroep heeft aangevoerd en dat het beroep door de rechtbank in behandeling is genomen. Naar zijn mening kan hij daarom wel degelijk rechten ontlenen aan artikel 6 EVRM, ook al is het beroep later ingetrokken en heeft de rechter geen inhoudelijke beslissing genomen. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Wat daar ook van zij, dit onderdeel van de grief kan niet tot een ander dictum leiden, omdat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn. De tegen dit oordeel van de rechtbank gerichte klacht van [appellant] faalt. Met de Staat is het hof van oordeel dat indien wordt aangenomen dat vanwege het instellen van beroep sprake is van een rechterlijke behandeling als bedoeld in artikel 6 EVRM, de voor de beroepsfase geldende termijn ook meegeteld moet worden. De stelling dat de termijn voor de behandeling in beroep niet meegenomen mag worden reeds omdat de Staat de bestreden beschikking heeft ingetrokken nadat beroep was ingesteld, gaat uit van de vooronderstelling dat in het geheel geen (rechterlijke) beroepsfase heeft plaatsgevonden. In dat geval wordt aan toetsing aan artikel 6 EVRM niet toegekomen. Indien het beroep wel wordt meegenomen en artikel 6 EVRM daardoor in beeld is gekomen, moet uitgegaan worden van de maximale termijn van drie jaar voor de behandeling van bezwaar en beroep samen (zie hierboven onder 4.3.), welke termijn niet is overschreden.

De conclusie luidt dat het appel faalt en dat het bestreden vonnis moet worden bekrachtigd. Bij deze uitkomst past dat [appellant] in de proceskosten in hoger beroep wordt veroordeeld. Conform de vordering van de Staat zal het hof bepalen dat over de proceskosten wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na de datum van dit arrest. De proceskostenveroordeling zal op verzoek van de Staat uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard.

Het hof:

Dit arrest is gewezen door mrs. G. Dulek-Schermers, A.E.A.M. van Waesberghe en E.M. Dousma-Valk en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 24 mei 2011 in aanwezigheid van de griffier.