Rb. Maastricht, 10-10-2012, nr. AWB 12 / 533 en AWB 12 / 534

Het moet gaan om urgente ruimtelijke vraagstukken.

Het project moet bijdragen aan werkgelegenheid, duurzaamheid en/of versterking van de economische structuur.

De uitvoering moet voor 2014 kunnen starten.

Het moet om een duidelijk en vastomlijnd project gaan.

Er moeten juridische belemmeringen spelen, waarvoor de Chw een oplossing biedt.

Weliswaar heeft verweerder gesteld dat het onderhavige projectbesluit is genomen vanuit een oogpunt van ruimtelijke ontwikkeling van het plangebied, werkgelegenheid en economie, alsmede vanuit een promotionele waarde voor de gemeente, maar van enig urgent ruimtelijk vraagstuk is naar dezerzijds oordeel niet gebleken. In het verweerschrift is daarover gesteld dat het project ziet op een belangrijke ruimtelijke invulling van een deel van het plangebied Gardenz dat urgent kan en moet worden aangepakt. Verweerder heeft echter geen dan wel onvoldoende feiten en omstandigheden genoemd, noch enig stuk overgelegd, waaruit deze urgentie blijkt. Evenmin is anderszins gebleken dat het projectbesluit is genomen ten behoeve van een planologische herstructurering van het bedrijventerrein, waarvan Gardenz deel uit maakt. Daarentegen heeft het projectbesluit enkel betrekking op de (uitbreiding van de) Hornbach. Het enkele feit dat een dergelijke uitbreiding op zichzelf gevolgen zal hebben voor het gehele bedrijventerrein is onvoldoende om van herstructurering te spreken. Evenmin is voldoende dat tevens een verdere integratie van Hornbach en Gardenz wordt beoogd, nu, zoals reeds overwogen, de aanleiding van het project naar dezerzijds oordeel uitsluitend is gelegen in de gewenste uitbreiding van de Hornbach. Nog daargelaten de vraag of sprake is van een project dat bijdraagt aan werkgelegenheid en versterking van de economische structuur, is de rechtbank reeds op grond van het voorgaande van oordeel dat de uitbreiding van de Hornbach niet kan worden aangemerkt als een project in de zin van (categorie 3.1 in bijlage I bij) de Chw. Derhalve is de Chw – en dus het in artikel 1.9 van de Chw neergelegde relativiteitsbeginsel – niet van toepassing op het projectbesluit en de van rechtswege verleende bouwvergunning.

De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of het projectbesluit in strijd is met artikel 3.10 in samenhang bezien met artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wro. Aldus staat ter beoordeling of verweerder aan het projectbesluit een ruimere of andere strekking heeft gegeven dan waartoe hij ingevolge voornoemde bepalingen bevoegd is. De rechtbank overweegt in dat kader als volgt.

Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wro wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder projectbesluit verstaan: een besluit, inhoudende dat ten behoeve van de verwezenlijking van een project, dat een of meer bouwwerken, werken geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden of het daarbij behorende gebruik kan omvatten en dat afwijkt van het geldende bestemmingsplan, dit bestemmingsplan buiten toepassing blijft.

Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen. Ingevolge het derde lid kunnen aan het besluit voorschriften en beperkingen worden verbonden, welke tevens kunnen strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het project, met dien verstande dat de voorschriften en beperkingen ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het projectgebied.

Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010 (LJN BN5725) overweegt de rechtbank dat de bevoegdheid om een projectbesluit te nemen slechts kan worden aangewend voor het verwezenlijken van een project. De bevoegdheid een projectbesluit vast te stellen kan niet worden aangewend om, vooruitlopend op de vaststelling van een bestemmingsplan, een toetsingskader vast te stellen voor een groot aantal nog niet geconcretiseerde bouwplannen dat het geldende plan vervangt. Weliswaar kunnen krachtens artikel 3.10, derde lid, van de Wro voorschriften en beperkingen aan een projectbesluit worden verbonden, maar die dienen op het project te zijn toegesneden. Artikel 3.10, eerste lid, gelezen in verbinding met het derde lid, van de Wro voorziet niet in de mogelijkheid om bij een projectbesluit algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Een projectbesluit dat betrekking heeft op een project zal zich in de mate van concreetheid moeten onderscheiden van de normering neergelegd in een bestemmingsplan die in het algemeen betrekking heeft op een groot aantal mogelijke projecten.

Naar dezerzijds oordeel zijn de in het projectbesluit opgenomen bouwregels voldoende toegesneden op het onderhavige project en fungeren zij niet als een voor herhaalde toepassing bedoeld toetsingskader voor latere bouwplannen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat deze bouwregels worden beperkt tot het onderhavige project als omschreven onder 3.1 van de regels in het projectbesluit. Onder 3.2 staat immers dat uitsluitend bouwwerken ‘ten dienste van de bestemming’ mogen worden gebouwd. Met eisers is de rechtbank evenwel van oordeel dat de onder hoofdstuk 3 in het projectbesluit opgenomen algemene regels (anti-dubbeltelregel en de algemene gebruiksregels) de in de Wro aan een projectbesluit toegekende strekking wel te buiten gaan en in strijd zijn met artikel 3.10, derde lid, van de Wro. Deze regels zijn immers niet (uitsluitend) toegesneden op het onderhavige bouwplan. De anti-dubbeltelregel fungeert als een voor herhaalde toepassing bedoeld (ruimtelijk) toetsingskader voor latere (nog niet geconcretiseerde) bouwplannen en de algemene gebruiksregels fungeren de facto als een toetsingskader dat het geldende bestemmingsplan voor het gebied waarvoor het projectbesluit geldt, vervangt. In dat kader verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2011 (LJN BT2800). Deze beroepsgrond slaagt derhalve, zodat het projectbesluit reeds hierom voor vernietiging in aanmerking komt.

De rechtbank ziet zich voorts gesteld voor de vraag of het projectbesluit in strijd is met het geldende beleid zoals neergelegd in de gemeentelijke retailstructuurvisie. Verweerder heeft in dat kader overwogen dat het beleid onverbindend is voor zover daarin een maximum van 5.000 m2 is gesteld aan het wvo voor DHZ-zaken, nu dit niet op enig ruimtelijk motief is gebaseerd, dan wel dat van het beleid in het onderhavige geval op grond van artikel 4:84 van de Awb dient te worden afgeweken. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.

In de retailstructuurvisie van 16 oktober 2007 wordt onder meer het navolgende vermeld:

“Om de huidige spreiding en diversiteit in bouwmarkten te behouden is de vestiging van een grootschalige bouwmarkt (> 5.000 m2 wvo) niet gewenst.”

De gemeenteraad heeft op 28 februari 2008 ingestemd met deze retailstructuurvisie, alsmede met de aanvulling hierop aangaande de effecten, zijnde het onderzoeksrapport ‘Sittard-Geleen Hornbach Effecten van uitbreiding op de aanbodstructuur’ van 21 januari 2008 en heeft daarbij onder meer het navolgende vastgesteld:

“In overeenstemming met het aanvullend onderzoek door DTNP inzake Hornbach te besluiten om alleen aanvragen voor vestigingen en/of uitbreiding van DHZ zaken op Gardenz in behandeling te nemen van winkels met een maximum DHZ winkelvloeroppervlak van 5.000 m2 onder de voorwaarde dat aanvullend te verrichten distributieplanologisch onderzoek uitwijst, dat er geen sprake is van ontwrichting van de aanbodstructuur. Dat de maximum genoemde 5.000 m2 vloeroppervlak DHZ betreft inclusief assortimenten keukens en woninginrichting. Binnen de aan de drive-in toegekende m2 mogen geen verkoopactiviteiten plaatsvinden, in de verdere uitwerking dient de handhaafbaarheid nader geregeld te worden.”

Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de tekst van het beleid blijkt dat bij de totstandkoming daarvan en – meer in het bijzonder – bij de vaststelling van het maximum DHZ wvo van 5.000 m2 ruimtelijke afwegingen zijn gemaakt, waarbij de rechtbank het navolgende in aanmerking neemt. Uit het beleid blijkt dat het gemiddelde wvo van een bouwmarkt in 2005 ± 2.650 m2 bedroeg (p. 34). Een bouwmarkt van meer dan 5.000 m2 wvo wordt volgens het beleid beschouwd als een ‘grootschalige bouwmarkt’. In het beleid staat vermeld dat de huidige locaties van de bouwmarkten in Sittard-Geleen gespreid zijn gevestigd, zodat ‘inwoners van zowel Sittard als Geleen op relatief korte afstand een of meer aanbieders’ in de DHZ-branche hebben. Daarnaast staat vermeld dat zowel de omvang als de spreiding van het aanbod DHZ geen aanleiding geeft voor uitbreiding of wijziging van de structuur. Voorts vermeldt het beleid dat het aanbod in de drie branches voor volumineuze artikelen (woninginrichting, DHZ, tuinartikelen) van ruim voldoende omvang is om de inwoners uit het potentiële verzorgingsgebied (de gemeente Sittard-Geleen) goed te kunnen bedienen en dat gewenste initiatieven beoordeeld dienen te worden ‘op de mate waarin zij inpasbaar zijn op de beoogde locatie (bereikbaarheid, parkeercapaciteit, fysieke ruimte)’. Zoals reeds hiervoor is overwogen, blijkt uit de retailstructuurvisie dat het maximum van 5.000 m2 wvo is gesteld om de huidige spreiding en diversiteit in bouwmarkten te behouden. Anders dan verweerder vindt de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit als een ‘indicatief’ maximum dient te worden geïnterpreteerd. Daarentegen blijkt uit het besluit van de gemeenteraad van 28 februari 2008 dat uitsluitend aanvragen voor vestigingen en/of uitbreiding van DHZ wvo van 5.000 m2 in behandeling worden genomen. Het onderzoeksrapport ‘Sittard-Geleen Hornbach Effecten van uitbreiding op de aanbodstructuur’ van 21 januari 2008 vermeldt voorts onder meer dat door een bouwmarkt van 10.000 m2 voor veel inwoners van Sittard-Geleen de afstand tot de voorzieningen aanzienlijk toeneemt, terwijl het aantal vestigingen (en dus de keuzemogelijkheid) afneemt.

Uit het voorgaande, in onderlinge samenhang bezien, blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat, zoals reeds overwogen, ruimtelijke belangen zijn meegewogen bij de bepaling van het maximum van 5.000 m2 wvo voor DHZ-zaken. In hetgeen verweerder daarover heeft gesteld, kan ook overigens geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het in beleid opnemen van maximale oppervlaktes in strijd zou zijn met het recht of met jurisprudentie van de Afdeling. In dat kader verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2011 (LJN BU7914), waarin eveneens sprake was van beleid waarin een beperking aan het aantal m2 wvo was gesteld voor bepaalde branches (detailhandel). Naar het oordeel van de Afdeling had de raad voor de opgenomen branchebepalingen blijk gegeven van een voldoende ruimtelijke afweging, zodat deze toelaatbaar waren. Nu naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval ook anderszins niet is gebleken van onredelijk beleid, dient dit beleid met het daarin opgenomen maximum van 5.000 m2 wvo voor DHZ-zaken in zijn geheel als verbindend te worden aangemerkt.

De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder evenmin in het onderhavige geval op grond van artikel 4:84 van de Awb heeft kunnen afwijken van voormeld beleid en van het daarin vastgestelde maximum wvo van 5.000 m2 voor DHZ-zaken, waartoe zij als volgt overweegt.

Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Volgens vaste jurisprudentie dient het bij bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb te gaan om omstandigheden waarmee bij de totstandkoming van het beleid geen rekening is gehouden en welke daarin derhalve niet zijn verdisconteerd. In het beleid is de beoogde uitbreiding van de Hornbach echter (uitdrukkelijk) wel verdisconteerd, hetgeen blijkt uit het besluit van de gemeenteraad van 28 februari 2008, alsmede uit het onderzoeksrapport ‘Sittard-Geleen Hornbach Effecten van uitbreiding op de aanbodstructuur’ van 21 januari 2008. Weliswaar betrof het toen een eerder verzoek om uitbreiding, doch dit heeft onverminderd geleid tot handhaving van het beleid en het daarin opgenomen maximum van 5.000 m2 wvo. Voornoemd beleid is voorts nadien bevestigd door de gemeenteraad bij besluit van 16 juli 2009. Uit de voorbereidingsbesluiten Tuinboulevard van 1 oktober 2009 en 10 februari 2011 van de gemeenteraad blijkt bovendien dat deze zijn genomen om ontwikkelingen die niet binnen de vastgestelde retailstructuurvisie passen te voorkomen. Gelet hierop is hetgeen verweerder heeft aangevoerd omtrent de vraag of bij vestiging van een DHZ-zaak van 5.000 m2 of meer sprake is van duurzame ontwrichting – wat daar ook van zij – dan ook niet relevant en kan daarin geen bijzondere omstandigheid worden gevonden om van de beleidsregels af te wijken.

Uit het vorenstaande volgt dat het projectbesluit in strijd is met het beleid als neergelegd in de retailstructuurvisie, zodat ook deze beroepsgrond slaagt. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt bovendien evenmin dat verweerder het advies van de retailadviescommissie actief heeft betrokken in de besluitvorming. Het enkele feit dat voornoemde commissie in haar brieven van 25 februari 2010 en 28 april 2010 het beleid als uitgangspunt heeft genomen, maakt niet dat verweerder zonder nadere motivering deze adviezen ter zijde kon schuiven.

De rechtbank overweegt voorts als volgt ter zake het betoog van eisers dat het projectbesluit in strijd is met het parkeerbeleid, alsmede met de parkeernorm genoemd in de publicatie van het CROW.

Verweerder heeft in het projectbesluit gesteld dat de parkeernorm van 7 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo in het gemeentelijk parkeerbeleid sterk afwijkt van de norm van 2,2 tot 2,7 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo voor grootschalige detailhandel in de publicatie ‘Parkeerkencijfers - Basis voor parkeernormering’ van het CROW. Van het laatste dient aldus verweerder te worden uitgegaan, te meer nu het nieuwe, op 15 maart 2012 vastgestelde, gemeentelijke parkeerbeleid bij bouwmarkten ook van deze norm uitgaat. De rechtbank overweegt dat – zoals door eisers met juistheid is gesteld – uit voornoemde publicatie echter blijkt dat bij ‘grootschalige detailhandel’ een parkeernorm van 6,5 tot 8,5 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo wordt gehanteerd. Het door verweerder genoemde parkeernorm van 2,2 tot 2,7 parkeerplaatsen per 100m2 bvo heeft betrekking op (standaard) bouwmarkten of tuincentra.

Naar dezerzijds oordeel heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval laatstgenoemde parkeernorm volstaat. Verweerder heeft dienaangaande gesteld dat de lagere norm wordt toegepast doordat sprake is van een lagere bezoekfrequentie dan bij grootschalige detailhandel het geval is. In dat kader overweegt de rechtbank dat blijkens de publicatie van het CROW onder ‘grootschalige detailhandel’ evenwel bovenregionale winkelformules worden verstaan, die vanwege de aard en omvang van het assortiment een groot oppervlak nodig hebben en die gelegen zijn op perifere locaties, bijvoorbeeld outlet centra, grote tuincentra, woninginrichting en meubels. In het projectbesluit heeft verweerder overwogen dat de Hornbach een bouwmarkt introduceert van een omvang die momenteel in de regio nog niet te vinden is, waardoor het aanbod in de regio completer en de aantrekkingskracht van de regio groter wordt. Voorts heeft verweerder gesteld dat de Hornbach door haar omvangrijke aanbod en drive-in een grote aantrekkingskracht zal hebben op de zakelijke markt en dat verwacht mag worden dat zij een groter deel van haar omzet zal genereren via de zakelijke markt dan andere bouwmarkten. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in het projectbesluit onvoldoende gemotiveerd waarom in het onderhavige geval desondanks dient te worden uitgegaan van de parkeernorm die bij een (standaard) bouwmarkt of tuincentrum wordt gehanteerd en niet van grootschalige detailhandel. Deze beroepsgrond slaagt aldus eveneens.

Reeds gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zijn de beroepen gegrond te achten. De overige door eisers aangevoerde beroepsgronden behoeven derhalve geen bespreking meer. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen.

Nu de beroepen gegrond worden verklaard, acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eisers in verband met de onderhavige procedure redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op de voet van de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) vastgesteld op het in rubriek 3 vermelde bedrag, waarbij voor de in aanmerking te brengen proceshandelingen van de gemachtigde van eisers twee punten zijn toegekend (voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting) en het gewicht van de zaak is bepaald op zwaar (wegingsfactor 1,5). Van andere ingevolge het Bpb voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.

Ter voorlichting van eisers merkt de rechtbank op dat de gegrondverklaring van de beroepen en de vernietiging van de bestreden besluiten niet betekent dat eisers op alle onderdelen gelijk hebben gekregen. Uit het voorafgaande blijkt dat de rechtbank bepaalde beroepsgronden ondubbelzinnig heeft verworpen. Indien eisers zich niet kunnen verenigen met de verwerping van deze beroepsgronden en willen voorkomen dat dit oordeel van de rechtbank in rechte komt vast te staan zullen zij, ondanks de gegrondverklaring van het beroep, tegen deze uitspraak tijdig hoger beroep moeten instellen.

Beslist wordt als volgt.

verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;

bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten neemt, met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;

veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedures bij de rechtbank, aan de zijde van eisers begroot op € 1.311,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden door verweerder aan eisers;

bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H.S. Ayre, voorzitter, en mrs. R.M.M. Kleijkers en M.A. Teeuwissen, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 oktober 2012.

w.g. D. Laeven w.g. S. Ayre

Voor eensluidend afschrift:

de griffier:

Afschrift verzonden aan partijen op: 10 oktober 2012

Tegen deze uitspraak staat het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.

Indien hoger beroep is ingesteld kan de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.