CBb, 16-01-2017, nr. 14/422

Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord- Nederland van 22 mei 2014 (hierna: de aangevallen uitspraak).

De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 november 2015.

Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

Op 7 april 2009 is de Algemene Inspectiedienst (AID) in het kader van het toezicht op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) een onderzoek gestart naar het feitelijk gebruik van percelen bos door landbouwers die deze percelen hebben opgegeven als tot hun bedrijf behorende landbouwgrond. Het onderzoek richtte zich op de wijze waarop en de voorwaarden waaronder deze percelen in gebruik waren gegeven aan landbouwers. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 24 november 2011 (nr. 66186). De AID is tevens een onderzoek gestart naar appellant, één van de landbouwers die percelen bos bij de Gecombineerde Opgave 2009 heeft opgegeven als bij het bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het afdoeningsrapport van de AID van 28 november 2011 (nr. 66319). Op basis van de onderzoeksresultaten van beide onderzoeken heeft de staatssecretaris geconcludeerd dat de door appellant bij de Gecombineerde Opgave 2009 opgegeven percelen bos (percelen 22, 23, 24 en 25) van in totaal 20,24 hectare niet feitelijk in gebruik waren bij het bedrijf van appellant en mede op grond daarvan geconcludeerd dat appellant niet onder de wettelijk voorgeschreven gebruiksnormen is gebleven. Om die reden heeft de staatssecretaris bij besluit van 23 juli 2013 (het primaire besluit) aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 40.451,- wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009.

Bij besluit van 14 oktober 2013 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

2. De rechtbank heeft het beroep van appellant dat – kort gezegd – inhield dat de staatssecretaris bij de berekening van het gebruik van meststoffen ten onrechte de in Bellingwolde gelegen percelen bos buiten beschouwing had gelaten, ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris terecht en op juiste gronden geconcludeerd dat appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht had over deze percelen. De rechtbank overwoog hiertoe voor zover hier van belang (onder 3.5 en 3.6 van de aangevallen uitspraak), dat de staatssecretaris terecht heeft gesteld dat de percelen niet door appellant zijn gebruikt in het kader van de normale bedrijfsvoering van zijn (melkveehouders)bedrijf. Er heeft geen beweiding plaatsgevonden en appellant had niet de feitelijke beschikkingsmacht over de teelt en de bemesting van de grond. De staatssecretaris heeft daarbij mogen betrekken dat appellant heeft verklaard dat de bospercelen enkel voor het voldoen aan de gebruiksnormen zijn toegevoegd aan het bedrijf. Dat hij de bospercelen in het kader van de normale bedrijfsvoering in gebruik had, omdat hij het zaagsel van de bospercelen nodig had voor zijn bedrijf, volgt de rechtbank niet. Deze stelling is niet onderbouwd en ook uit het dossier blijkt niet dat hij het zaagsel nodig had voor zijn bedrijf.

3.In hoger beroep heeft appellant tegen de uitspraak van de rechtbank aangevoerd datten onrechte is geoordeeld dat de bospercelen in 2009 niet tot het bedrijf van appellant behorende landbouwgronden waren. Appellant verwijst naar de uitspraken van het College van 12 februari 2013 (onder meer met kenmerk 11/434 en 11/449). Volgens appellant heeft de rechtbank deze uitspraken niet goed uitgelegd en toegepast. Niet van belang is of appellant op de bospercelen mest heeft gebracht. Dit is een te beperkte uitleg. Het afstemmen van het teelt- en bemestingsplan ziet op het gehele bedrijf. Dat er teelt op het ene perceel plaatsvindt en bemesting op het andere perceel is volgens appellant niet van belang. Appellant wijst er voorts nog op dat hij informatie heeft ingewonnen bij Dienst Regelingen over wanneer bospercelen kunnen meetellen voor de gebruiksruimte. Hij heeft de bospercelen in de Gecombineerde Opgave opgegeven en ingetekend. Het feitelijke gebruik ligt bij hem.

4. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de door appellant opgegeven bospercelen niet als landbouwgrond kunnen worden meegerekend. Op de percelen zijn immers niet daadwerkelijk landbouwactiviteiten uitgeoefend. Ter toelichting wijst verweerder op het volgende. Appellant exploiteert een melkveehouderij, heeft verklaard geen vee op de betreffende percelen te hebben geweid, er geen mest op te hebben uitgereden en op de percelen geen product te hebben geoogst. Gelet daarop pasten de desbetreffende percelen niet binnen de normale bedrijfsvoering van appellant. Bovendien had appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht over de percelen. Appellant heeft naar de mening van de staatssecretaris niet zelfstandig kunnen bepalen wie, wanneer en in welke omvang bepaalde werkzaamheden op de bospercelen zou uitvoeren. Dit was volgens de staatssecretaris al voor het afsluiten van de grondgebruiksverklaring bepaald, want dit is vooraf door de verhuurders/verpachters van de bospercelen voor meerdere huurders tezamen, die eveneens van diezelfde verhuurders/verpachters bospercelen huurden, geregeld. Daarnaast ging de loonwerker merendeels zelfstandig te werk. Verder was er volgens de staatssecretaris geen ruimte voor appellant om wijzigingen in de aan de loonwerker toebedeelde werkzaamheden door te geven. De huurders van de grond hebben de facturen namelijk niet betaald, omdat de kosten voor de werkzaamheden al in de grondgebruiksverklaring waren verrekend met de huur. De facturen waren slechts het bewijs dat het werk was uitgevoerd. De betrokkenheid van appellant is beperkt gebleven. Hij heeft verklaard er wel eens te zijn geweest. Uit het voorgaande vloeit volgens de staatssecretaris voort dat de bospercelen niet tot het bedrijf van appellant behoorden. Er was geen sprake van gebruik in het kader van de normale bedrijfsvoering, noch van beschikkingsmacht, in die zin dat hij teeltplan en bemestingsplan op elkaar kon afstemmen en deze plannen in samenhang kon realiseren. Appellant heeft slechts op papier de teelt op de bospercelen voortgezet, waarbij niet is gebleken dat appellant de percelen mocht bemesten en/of heeft bemest. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de bospercelen terecht buiten beschouwing zijn gelaten bij het berekenen van de overschrijding van de gebruiksnormen.

Het College overweegt als volgt. De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (in totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient derhalve ervan te worden uitgegaan dat de voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde Tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.

Het systeem van de Msw houdt in dat ingevolge artikel 7 van de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen, maar indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven een opheffing van dit verbod geldt. Dit volgt uit artikel 8 van de Msw. De gebruiksnormen zijn in de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw neergelegd. Het betreft jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.

Of in dit geval een overtreding is begaan hangt, gelet op de in artikel 7 van de Msw vervatte omschrijving van het daarin neergelegde verbod, in samenhang gelezen met het bepaalde in artikel 8 van de Msw, in de eerste plaats af van het antwoord op de vraag of de bospercelen in 2009 als landbouwgrond als bedoeld in de Msw konden worden aangemerkt. Voor de beantwoording van die vraag is het volgende relevant.

In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Msw is bepaald dat onder “landbouw” onder meer wordt verstaan bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet.

Ingevolge artikel 3 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet wordt als grond waarop bosbouw wordt uitgeoefend, aangemerkt grond met een houtopstand die valt onder de vrijstelling van de meldings- en herplantplicht op grond van artikel 2 van de Regeling meldings- en herplantplicht.

In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw wordt onder “landbouwgrond” verstaan grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend.

Partijen verschillen niet van mening – en het College heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om van een andere opvatting uit te gaan – dat de vrijstelling als hiervoor bedoeld ook betrekking heeft op de houtopstanden waar het hier om gaat. Dat betekent dat de desbetreffende bospercelen – door partijen ook wel aangeduid met de term “productiebos” – als landbouwgrond kunnen worden aangemerkt en dat zij op zichzelf derhalve een rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van de Msw zijn overschreden.

Voor de beantwoording van de vraag of in dit geval sprake is van een zodanige overschrijding, is het volgende relevant.

Onder “bedrijf” wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel i, van de Msw verstaan: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.

In artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw is bepaald dat onder “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” moet worden verstaan: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.

Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of appellant de bospercelen in het kader van zijn normale bedrijfsvoering in gebruik heeft.

In dit verband roept het College het volgende in herinnering.

Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van 12 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613 en van 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, noch in de memorie van toelichting als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Msw doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Msw elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting. Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, onder meer bepalend of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.

Uit het voorgaande blijkt enerzijds dat indien komt vast te staan dat appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de bospercelen daarmee, gelet op de hiervoor weergegeven wetssystematiek, gegeven is dat die percelen niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellant in gebruik waren zodat zij reeds hierom geen rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van de Msw zijn overschreden. Het voorgaande doet evenwel tevens zien dat ingeval appellant wèl de feitelijke beschikkingsmacht had over de bospercelen daarmee slechts één van de vereisten (zie hiervoor het gebruik van de woorden “onder meer” in de MvT) vervuld is waaraan moet zijn voldaan om te kunnen concluderen dat die bospercelen in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellant in gebruik waren.

Ten aanzien van de feitelijke beschikkingsmacht overweegt het College het volgende. Appellant heeft een grondgebruiksverklaring overgelegd en een overeenkomst gebruik land. Uit bij het afdoeningsrapport van de AID gevoegde stukken (onder meer bijlage 5, 6 en 7 bij het rapport van 28 november 2011, nr. 66139) blijkt dat appellant € 375,- per hectare heeft betaald aan de gebruikgever. Daarnaast blijkt daaruit dat voor het snoeien van bomen deels werd betaald door middel van de opbrengst van het uit de bospercelen verkregen haardhout. Uit het dossier blijkt dat, op grond van de overeenkomst gebruik land, het gebruik van de percelen bestond uit het gemeenschappelijk met alle grondgebruikers door een loonbedrijf laten uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden, zijnde het maaien of klepelen van de schouwpaden, het schoonmaken van de sloten en snoei- en uitdunningswerk. In de overeenkomst gebruik land is daarnaast overeengekomen dat het weiden van dieren op percelen voor eigen risico is. Tot slot is in de overeenkomst bepaald dat kosten die betrekking hebben op het rooien van percelen bos in opdracht van de eigenaar en in overleg met de gebruikers voor rekening zijn van de eigenaar. Daarbij gold dat afwijken van deze voorwaarden alleen kon met toestemming van de gebruikgever. In de grondgebruiksverklaring is feitelijk niet meer overeengekomen dan dat appellant de percelen mocht opgeven bij de Gecombineerde Opgave. De bepaling dat de grondgebruiker te allen tijde verantwoordelijk is voor de opgegeven percelen is niet gespecificeerd en heeft dan ook geen zelfstandige betekenis. Het College is, beide overeenkomsten in onderling verband en samenhang bezien, van oordeel dat appellant met deze afspraken niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen. De beschikkingsmacht, voor zover daarvan al sprake is nu voor afwijkende opdrachten aan de loonwerker toestemming van de gebruikgever vereist was, strekte zich immers enkel uit tot onderhoudswerkzaamheden. Appellant heeft met de overeenkomsten niet de feitelijke beschikkingsmacht gekregen over het rooien, vellen of kappen van de bomen en evenmin over de teelt of de bemesting. Dat brengt het College tot de conclusie dat niet voldaan is aan het vereiste dat er sprake was van een civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft. De enkele, door appellant gestelde, omstandigheid dat een loonwerker tegen betaling houtsnippers die afkomstig waren van de bospercelen naar het bedrijf van appellant zou hebben vervoerd ten behoeve van de biomassa-installatie van appellant, legt tegen de achtergrond van het hiervoor overwogene te weinig gewicht in de schaal om ter zake anders te oordelen. Voor zover appellant op dit punt tevens heeft beoogd een bewijsaanbod te doen, wordt dat door het College gepasseerd nu het leveren van het aangeboden bewijs niet tot een ander oordeel kan leiden. Het betoog van appellant faalt.

Indien het betoog van appellant over de beweerdelijk tegen betaling op zijn bedrijf aangevoerde houtsnippers afkomstig van de bospercelen er toe strekt dat aan het aangaan van de (gebruiks)overeenkomsten ook een ander, uit een oogpunt van agrarische bedrijfsvoering, zakelijk motief ten grondslag lag, anders dan louter het oogmerk de, kortweg, mestgebruiksruimte te vergroten, kan deze stelling niet tot het beoogde resultaat leiden. Wat daar verder ook van zij, het hiervoor overwogene brengt immers reeds mee dat de percelen wegens het ontbreken van de feitelijke beschikkingsmacht niet kunnen worden aangemerkt als tot het bedrijf van appellant behorende landbouwgronden.

Voor zover appellant met zijn stelling dat informatie is ingewonnen over wanneer bospercelen kunnen meetellen voor de gebruiksruimte, betoogt dat hij daar vertrouwen aan mocht ontlenen of dat hem geen verwijt kan worden gemaakt van de overtreding overweegt het College als volgt. In het dossier bevinden zich twee e-mailberichten; één e-mailbericht van Dienst Regelingen van 19 december 2008 aan Veenstra en één e-mailbericht van Dienst Regelingen van 14 november 2013 aan appellant. Deze e-mailberichten bieden geen aanknopingspunt voor de veronderstelling dat de door appellant bij de Gecombineerde Opgave 2009 opgegeven bospercelen kunnen worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Van opgewekt vertrouwen of verminderde verwijtbaarheid, omdat appellant op het verkeerde been zou zijn gezet, is geen sprake.

Het hiervoor overwogene brengt mee dat de beroepsgronden niet slagen. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat appellant in het jaar 2009 artikel 7 van de Msw heeft overtreden en dat de staatssecretaris bevoegd was appellant een bestuurlijke boete op te leggen.

Volgens vaste jurisprudentie onderzoekt de bestuursrechter ambtshalve of in een zaak de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (zie de uitspraak van het College van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211). Het College stelt vast dat dit in de onderhavige zaak aan de orde is en overweegt in dat verband het volgende. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat deze termijn een aanvang neemt vanaf het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd, in dit geval 16 februari 2012, de datum waarop het voornemen tot boeteoplegging aan appellant is meegedeeld. Gelet op het feit dat de totale procedure ten tijde van de einduitspraak de termijn van vier jaar heeft overschreden met elf maanden, wordt de vast te stellen boete om die reden verder gematigd. Ten aanzien van de toepasselijke compensatie overweegt het College als volgt.

Volgens vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraken van het College van 8 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:187 en van 12 december 2013, ECLI:NL:CBB:2013:333) wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel met 5% per half jaar gematigd. Het College ziet geen aanleiding om in het onderhavige geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. Het College zal om die reden de boete verder verlagen met 10% en de boete derhalve vaststellen op € 36.406,-. De aangevallen uitspraak dient in verband met vorenbedoelde overschrijding van de redelijke termijn dan ook te worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd.

De staatssecretaris zal worden veroordeeld in de door appellant in hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,-(één punt voor het hogerberoepschrift en één punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting bij het College, met wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 496,-). Het College vindt evenals de Hoge Raad aanleiding om een wegingsfactor voor het gewicht van de zaak – als bedoeld in onderdeel C1 van de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht – te hanteren van 0,5 (licht) (zie het arrest van de Hoge Raad van 20 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:660). Tevens zal de staatssecretaris het griffierecht in hoger beroep aan appellant moeten vergoeden.

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- bevestigt voornoemde uitspraak voor het overige;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 14 oktober 2013 gegrond;

- vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het besluit van 23 juli 2013 in zoverre dat de hoogte van de aan appellant opgelegde boete wordt vastgesteld op € 36.406,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 14 oktober 2013;

- gelast dat de staatssecretaris aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad

€ 246,- vergoedt;

- veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van de door appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 496,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. J. Schukking en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 januari 2017.

w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk