CBb, 12-02-2013, nr. AWB 11/434, nr. 11/449

A.

c.s. hebben bij brief van 7 juni 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, eveneens hoger beroep ingesteld tegen bovengenoemde uitspraak. Dit hoger beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 11/449.

2.1

2.2

2.3

4.1

A.

c.s. hebben de uitspraak van de rechtbank bestreden. De gronden van beroep worden in het kort en voor zover van belang – gelet op hetgeen hierna in rechtsoverweging 6 van deze uitspraak wordt overwogen – weergegeven.

De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de betreffende percelen niet onder de tot het bedrijf van A c.s. behorende landbouwgrond vallen, omdat A c.s. niet het exclusieve gebruiksgenot van de percelen zouden hebben gehad, de gronden niet in het kader van de normale bedrijfsvoering in gebruik zouden zijn geweest en A c.s. geen beschikkingsmacht over de percelen zouden hebben gehad. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de vraag omtrent de feitelijke beschikkingsmacht buiten beschouwing kan blijven omdat de gronden niet daadwerkelijk bij A c.s. in gebruik zouden zijn geweest.

De voor de feitelijke en exclusieve beschikkingsmacht veronderstelde juridische titel is aanwezig en wordt niet betwist. A c.s. hebben met betrekking tot de percelen een grondgebruikovereenkomst gesloten voor het jaar 2007 en ook daadwerkelijk betaald voor het gebruik. A c.s. konden exclusief beschikken over de wijze waarop de teelt, de bemesting en het overige gebruik van de gronden zou plaats vinden en hebben dat ook gedaan. De percelen maakten derhalve deel uit van het bedrijf van A c.s.

Omdat percelen die dichterbij gelegen zouden zijn niet voorhanden waren, zijn onderhavige percelen in gebruik genomen, hoewel het ook voor A c.s. praktischer zou zijn geweest dichterbij gelegen grond in gebruik te nemen. Gezien de ligging van de percelen zijn de werkzaamheden met betrekking tot deze percelen uitgevoerd door een derde. Het inschakelen van een loonwerker voor het onderhoud en de bewerking, en het geven van vrijheid aan de betreffende loonwerker, is niet ongebruikelijk in de sector. Het betalen van de loonwerker voor de uitgevoerde werkzaamheden met de opbrengsten van de percelen is in bedrijfseconomisch opzicht de meest redelijke handelwijze. Niet valt in te zien dat wanneer werkzaamheden door een loonwerker worden verricht, de opdrachtgever niet als gebruiker kan worden beschouwd. Er is geen sprake van een andere gebruiker of bewerker van de gronden. De mate van het gebruik of de manier waarop het gebruik plaatsvindt is in dit kader niet van belang. De beschikkingsmacht lag bij A c.s. De parlementaire geschiedenis geeft juist aan dat voldoende is dat degene die het landbouwbedrijf voert, over de grond de feitelijke beschikkingsmacht kàn uitoefenen. Het enkele feit dat de huiskavel intensiever gebruikt of bewerkt kan zijn dan de verder weg gelegen percelen doet niet af aan het feit dat ook deze laatste binnen de bedrijfsvoering vallen en deze flexibiliteit dient aan landbouwers te worden gegeven, zoals ook de wetgever voorstaat.

Ten onrechte zijn in het geval van A c.s. enkel vanwege de afstand en de gebruikstitel nadere eisen gesteld aan het gebruik, welke eisen niet voortvloeien uit de meststoffenwetgeving. Het oordeel van de rechtbank betekent dat wanneer een huisperceel, dat eigendom is van een landbouwbedrijf, op een vergelijkbare wijze wordt bewerkt dit niet zou meetellen in het kader van de gebruiksnormen.

De percelen zijn uitsluitend door A c.s. ingetekend bij het GDI, aangemeld bij de AID en derhalve meegenomen in de Gecombineerde opgave 2007.

Er hebben zich in het kader van het gebruiksnormenstelsel geen onregelmatigheden voorgedaan. Milieubelangen zijn niet geschaad. De totale oppervlakte van de betreffende percelen is niet zodanig dat van een onevenwichtige verhouding kan worden gesproken: slechts een klein percentage is op enige afstand van het bedrijf gelegen.

In het kader van de toeslagrechten zijn de betrokken percelen wel beschouwd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, derhalve dienen de percelen ook te worden meegenomen in het kader van de gebruiksnormen.

4.2

6.1

6.2

6.3

6.4

h.

landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;

i.

bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;

(…)

m.

tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;

(…)”

Artikel 2, eerste lid, van de Meststoffenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld waaraan landbouwgrond moet voldoen om te worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. (…)”

In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz.107 e.v.)

is het volgende opgenomen:

“ m («tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond»)

De begripsomschrijving van «tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond», wordt ingevolge onderhavig voorstel op een tweetal punten gewijzigd. (…)

De tweede wijziging in de begripsomschrijving betreft de gebruikstitels. In het licht van de voorgestane wijzigingen in het systeem van productierechten (vergelijk de meermaals aangehaalde brief van 19 mei 2004 aan de Tweede Kamer) is er geen reden meer in de mestwetgeving ten behoeve van het grondgebonden mestproductierecht bij de gebruikstitels onderscheid te blijven maken tussen enerzijds eigendom, een zakelijk gebruiksrecht of een langlopende, door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst, en andere, «lichtere» gebruikstitels. In de toekomst kan rekening worden gehouden met alle gebruikstitels die thans – op basis van het huidige derde lid van artikel 1 en artikel 1a, tweede lid, van de Meststoffenwet – ook al voor alle overige onderdelen van de Meststoffenwet in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de oppervlakte landbouwgrond, dus ook door de grondkamer geregistreerde of goedkeurde kortlopende pacht en zogenoemde «grondgebruiksverklaringen», zijnde overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven. Aangezien aldus in principe elke overeenkomst waaraan een gebruiksrecht kan worden ontleend voor de toepassing van de Meststoffenwet in aanmerking wordt genomen, is het minder zinvol en – in het licht van toekomstige wijzigingen, bijvoorbeeld op het vlak van de Pachtwet – minder praktisch om de gebruikstitels nog als zodanig in de begripsomschrijving op te nemen. Voor de toepassing van de wet is doorslaggevend dat grond – zoals in de begripsomschrijving tot uitdrukking komt – uitsluitend als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond kan worden opgevoerd als deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt onder meer met zich dat de degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Deze beschikkingsmacht moet zodanig zijn dat hij in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in de praktijk in samenhang te realiseren overeenkomstig de in de Meststoffenwet neergelegde milieurandvoorwaarden. Een dergelijke feitelijke beschikkingsmacht veronderstelt al de aanwezigheid van een geldige juridische titel. Tegen die achtergrond heeft het noemen van de concrete gebruikstitels en het stellen van nadere eisen daaraan geen meerwaarde. In principe zal voor de toepassing van de Meststoffenwet elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook de overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die thans «grondgebruiksverklaringen» worden genoemd. In het kader van de mestwetgeving zullen aan die overeenkomsten evenwel geen vormvoorschriften worden verbonden. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend.

Mocht er in de praktijk toch behoefte aan bestaan om nadere voorwaarden te stellen waaronder grond voor de toepassing van de Meststoffenwet in aanmerking kan worden genomen, dan kan dat bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur die wordt vastgesteld krachtens artikel 1a, eerste lid. Gedacht kan worden aan de eis dat grond moet zijn geregistreerd in de Basisregistratie percelen van de Dienst Regelingen. Op dat punt gelden thans regels ingevolge de Regeling administratieve verplichtingen Meststoffenwet. Uitgangspunt is dat deze nadere voorwaarden uitsluitend worden gesteld als deze uit een oogpunt van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid daadwerkelijk meerwaarde hebben. Te allen tijde zal het streven erop gericht zijn een vorm te kiezen die zo min mogelijk administratieve lasten veroorzaakt, bijvoorbeeld door aan te sluiten bij al bestaande gegevensverstrekking.

Door de voorgestelde aanpassing van de begripsomschrijvingen van «landbouwgrond» en van «tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond» vindt niet alleen harmonisatie binnen de Meststoffenwet plaats, maar wordt bovendien een veel betere aansluiting verzekerd bij de begripsomschrijvingen die in andere landbouwregelgeving worden gehanteerd, onder andere in de op de Landbouwwet gebaseerde regelingen ter uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Een en ander vergroot de transparantie van de wetgeving en vergemakkelijkt de administratie en gegevensinwinning met betrekking tot de oppervlakte en het gebruik van de percelen landbouwgrond die bij de landbouwbedrijven behoren.

(…)”

Naar het oordeel van het College biedt de tekst van artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, noch de wetsgeschiedenis steun voor de door de rechtbank aan deze wettelijke bepaling gegeven uitleg. Noch in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, noch in de memorie van toelichting, zoals hiervoor aangehaald, wordt als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Meststoffenwet doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Meststoffenwet elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die thans ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting.

Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, bepalend of A c.s. de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden hadden, in die zin dat zij in de praktijk in staat waren teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. Die vraag heeft de rechtbank ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Ook de tweede beroepsgrond van A c.s. slaagt derhalve.

6.5

A.

tegen een prijs van € 475 per hectare, drie analyseverslagen en een factuur van Mest- & Kalkhandel G voor A c.s., waarop onder andere staat vermeld: ‘saldo gemaakte kosten en gewasopbrengsten voor u: 0,00 Euro’.

Voor zover de staatssecretaris heeft betoogd dat A c.s. niet het economisch risico van de percelen droegen ziet hij er aan voorbij dat A c.s. onbestreden hebben aangevoerd dat het, gelet op de kosten van transport en het prijsniveau van ruwvoer in het betreffende jaar, economisch de meest verantwoorde beslissing was om met G overeen te komen dat de gewasopbrengst zou worden verrekend met de door hem voor zijn werkzaamheden in rekening te brengen kosten.

6.6

6.7

6.8

6.9

6.10

-

vernietigt de aangevallen uitspraak;

-

verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van A c.s. tegen het besluit van 29 januari 2010 gegrond;

-

vernietigt het besluit van 29 januari 2010;

-

herroept de besluiten van 7 april 2009, respectievelijk 24 juni 2009;

-

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

-

veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van de door A c.s. in verband met de behandeling van dit hoger beroep

gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 303,43 (zegge: driehonderddrie euro en drieënveertig cent);

-

gelast dat de staatssecretaris het door A c.s. voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht

ten bedrage van in totaal € 454,-- (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) aan hen vergoedt.

Aldus gewezen door mr. W.A.J. van Lierop, mr. W.E. Doolaard en mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2013.

w.g. W.A.J. van Lierop w.g. J.M.M. Bancken