Rb. Noord-Nederland, 21-07-2016, nr. AWB - 15 , 260

Verweerder heeft voor het jaar 2013 met dagtekening 28 februari 2013 aan eiseres aanslagen opgelegd in de rioolheffing tot een bedrag van in totaal € 89.958,60.

Bij uitspraken op bezwaar van 29 december 2014 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen de uitspraken op bezwaar beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] . Verweerder is verschenen in de persoon van [naam] , bijgestaan door [naam] en [naam] . Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan deze uitspraak is gehecht.

Eiseres’ gemachtigde heeft bij brief van 29 februari 2016 een verzoek tot het stellen van prejudiciële vragen ingediend.

Partijen hebben de rechtbank desgevraagd toestemming verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen.

De rechtbank heeft bij brief van 20 mei 2016 het onderzoek heropend in verband met de omstandigheid dat mr. D.V.E.M. van der Wiel-Rammeloo, die de zaak mede heeft behandeld, sinds 1 mei 2016 geen rechter-plaatsvervanger meer is in deze rechtbank. De rechtbank heeft partijen hierbij meegedeeld dat in haar plaats mr. J.W. Keuning deel uitmaakt van de meervoudige kamer die deze zaak behandelt. Partijen hebben de rechtbank desgevraagd toestemming verleend om, na deze wijziging in de samenstelling van de meervoudige kamer, zonder nieuwe mondelinge behandeling uitspraak te doen. Daarna is het onderzoek gesloten.

Feiten

1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.

Eiseres is een woningcorporatie. Zij was bij het begin van het belastingjaar 2013 genothebbende krachtens eigendom van de percelen ter zake waarvan bij de onderhavige aanslagen rioolheffing zijn geheven.

Eiseres heeft bezwaar gemaakte tegen deze aanslagen. Hierbij heeft eiseres diverse stukken bij verweerder opgevraagd ter verkrijging van inzicht in de geraamde baten en lasten die ten grondslag liggen aan de rioolheffing voor het jaar 2013.

De gemeenteraad van de gemeente Noordenveld (de gemeenteraad) heeft op 5 november 2012 de Programmabegroting voor het jaar 2013 vastgesteld. Op dezelfde dag heeft de gemeenteraad een begrotingswijziging vastgesteld. De gemeenteraad heeft op grond van deze Programmabegroting en begrotingswijziging in december 2012 voor het jaar 2013 ter zake van de rioolheffing de volgende lasten geraamd (zie bijlagen 5 en 6 bij het verweerschrift) (in €):

De Programmabegroting bestaat uit een beleidsbegroting en een financiële begroting. De beleidsbegroting bestaat uit programma’s en paragrafen.

De post “Riolering” staat vermeld onder het “Programma Milieubeheer”. Deze post ten bedrage van € 2.960.899 bestaat onder meer uit een bedrag van € 1.900.173 ter zake van kapitaallasten uit het verleden.

De post “Schouwsloten” maakt onderdeel uit van de productgroep “Watergangen”, waarvoor in totaal een bedrag van € 242.566 is begroot. Deze productgroep is in de Programmabegroting opgenomen onder het “Programma Beheer Openbare Ruimte”. Bij dit programma staat op pagina 22 van de Programmabegroting vermeld:

“Er wordt gestreefd naar integraal en duurzaam waterbeheer. Er vindt daarom afstemming plaats met de andere beleidsterreinen (stedelijke wateropgave). Basis is het nieuwe GRP. Water en waterbeheer zullen daarin uitgebreid aan bod komen.”.

De post “Perceptiekosten rioolheffing” maakt onderdeel uit van de productgroep “Lasten heffing en invordering gemeentelijke belastingen”. Deze productgroep valt volgens de Programmabegroting onder het “Programma Burger en Bestuur”.

De financiële begroting geeft in hoofdstuk 4 “Overzicht baten en lasten inclusief toelichting”, een totaaloverzicht van de programmabegroting (pagina 108). Volgens dit totaaloverzicht wordt voor het “Programma Milieubeheer” een bedrag van € 259.000 gereserveerd. Na de begrotingswijziging, waarbij in de raming de post “Kapitaallasten 2013” ten bedrage van € 79.250 is opgenomen ten laste van deze reservering voor het “Programma Milieubeheer”, is deze reservering van € 259.000 verminderd tot € 180.000.

De door de gemeenteraad geraamde baten uit de rioolheffing bedragen voor het jaar 2013 € 3.810.000 (zie pagina 42 van de Programmabegroting).

Op 19 december 2012 heeft de gemeenteraad de Verordening op de heffing en de invordering van rioolheffing 2013 (Verordening rioolheffing 2013) vastgesteld.

In paragraaf 3.2 “Weerstandsvermogen” van de tot de Programmabegroting behorende beleidsbegroting staat het volgende vermeld (pagina 60 tot en met 63):

“Reserves zijn vermogensbestanddelen die als eigen vermogen zijn aan te merken.

Noordenveld kent verschillende reserves, zoals:

Zodra de gemeenteraad een bestemming aan een reserve geeft, is er sprake van een bestemmingsreserve. Bestemmingsreserves horen strikt genomen eigenlijk niet tot de weerstandscapaciteit. Ze bestaan immers uit door de gemeenteraad immers geoormerkt geld. Aanwending voor andere doeleinden zoals het bekostigen van een risico, kan daarom alleen met instemming van de gemeenteraad.

Zonder een dergelijk oormerk behoort het beschikbaar eigen vermogen tot de algemene reserve. Deze reserve is geheel vrij aanwendbaar.

Noordenveld beschikt per ultimo juni 2012 over de navolgende reserves en voorzieningen (x €1.000):

Voor de reserves en voorzieningen geldt dus dat sprake is van (toekomstige) claims op

grond van besluitvorming van de gemeenteraad. In bovenstaande bedragen is hiermee reeds

rekening gehouden.

Ontschotting reserves

Medio 2011 is de nota Reserves en Voorzieningen geactualiseerd. De nota is op 7 december

2011 door de gemeenteraad vastgesteld. In de nota is aandacht besteed aan de ontschotting van reserves en voorzieningen. In deze begroting wordt in hoofdstuk 5.2.2 een voorstel gedaan om een aantal bestemmingsreserves af te romen ten gunste van de algemene reserve. Het gaat in totaal om een bedrag van € 2.056.000 welke toegevoegd kan worden aan de algemene reserve waarna deze per 1 januari 2013 dan toeneemt tot € 4.633.000.

De algemene reserve is ten opzichte van de begroting 2012 afgenomen met € 3 miljoen. De afname wordt veroorzaakt doordat het een deel van het negatieve jaarresultaat 2011 ten laste van de algemene reserve is gebracht.

De bestemmingsreserves worden met name gevormd door:

 reserve onderhoud kapitaalgoederen (€ 1,8 miljoen)

 reserve dekking kapitaallasten (€ 5,6 miljoen)

 reserve riolering (€ 2,1 miljoen)

 reserve bijdrage Regiofonds (€ 1,3 miljoen)

(…)

De Algemene reserve en bestemmingsreserves behoren tot de incidentele

weerstandscapaciteit.

(…)

9. Conclusie

Op basis van de hierboven beschreven kans/gevolg-systematiek bedraagt het minimaal benodigde weerstandsvermogen € 2.570.000. Het maximale beslag op het weerstandsvermogen bedraagt momenteel € 5.010.000.

Rekening houdend met een algemene reserve van € 2.577.000 is het weerstandsvermogen net toereikend om de minimale risico’s af te dekken. Na de ontschotting van de bestemmingsreserves bedraagt de algemene reserve € 4.633.000 waardoor deze boven het minimum niveau uitkomt.

Wel moet nog opgemerkt worden dat een deel van de algemene reserve niet vrij aanwendbaar is. Bij de begroting 2014 wordt de laatste tranche ingezet om de algemene reserve weer geheel vrij aanwendbaar te maken.”.

In de “Notitie riolering” van 20 oktober 2009 van de Commissie BBV (de Notitie Riolering 2009) is onder meer het volgende opgenomen:

Onder paragraaf 3.1, pagina 15:

“Als de gemeente de rioollasten uit eigen middelen dekt, bijvoorbeeld uit de OZB, kan de gemeente sparen via toevoegingen aan (vrij besteedbare) bestemmingsreserves. Als de gemeente de lasten van vervangingsinvesteringen in het tarief meeneemt, kan ze van tevoren sparen via de specifiek te besteden voorziening.”

Onder paragraaf 3.3, pagina 17

“Opgemerkt wordt dat het vormen van een reserve het karakter van resultaatbestemming heeft en dat de toevoeging aan een dergelijke reserve dus geen last vormt die in de tariefberekening mag worden opgenomen.”

In hoofdstuk 3.3 “Evaluatie financiën” onder het kopje “Van rioolrecht naar rioolheffing” van het Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan 2013-2017 (GRP) staat op pagina 24 “Er is twee keer een verhoging van 8 % gemiddeld doorgevoerd vanwege het opnemen van de post schouwsloten onder de kostendekkendheid van het tarief. Het onderhoud van de schouwsloten heeft immers betrekking op een verbetering van de ontwatering van het stedelijk hemelwater.”.

Geschil en beoordeling

In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslagen rioolheffing terecht aan eiseres

zijn opgelegd.

Eiseres stelt dat de Verordening rioolheffing 2013 onverbindend is wegens:

a. strijd met artikel 9 van de Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (KRW) dan wel

b. overschrijding van de zogenaamde opbrengstlimiet.

Verder stelt eiseres dat de aanslagen rioolheffing moeten worden vernietigd, omdat deze in strijd met het gelijkheidsbeginsel zijn opgelegd.

Wettelijk kader

De Verordening rioolheffing 2013 is gebaseerd op artikel 228a van de Gemeentewet.

Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn – kort gezegd – aan de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand (de gemeentelijke waterketen- en watersysteemtaken).

Ingevolge artikel 2 van de Verordening rioolheffing 2013 wordt onder de naam rioolheffing een directe belasting geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:

a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, en de zuivering van huishoudelijk afvalwater;

b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, en het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelig gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.

De rioolheffing wordt ingevolge artikel 3 van de Verordening rioolheffing 2013 geheven:

a. van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering, verder te noemen: eigenarendeel; en

b. van de gebruiker van een perceel van waaruit water of direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd, verder te noemen: gebruikersdeel.

Volgens artikel 1, onderdeel a, van de Verordening rioolheffing 2013 verstaat deze verordening onder perceel: een roerende of gebouwde onroerende zaak of een zelfstandig gedeelte daarvan.

Ingeval het perceel een onroerende zaak is, wordt de rioolheffing voor het eigenarendeel geheven naar de op de voet van hoofdstuk IV van de Wet waardering onroerende zaken voor de onroerende zaak vastgestelde waarde zoals deze voor het in artikel 7 bedoelde kalenderjaar geldt, aldus de leden 1.1 en 1.2 van artikel 5 van de Verordening rioolheffing 2013. In lid 2.1 van dit artikel staat dat de rioolheffing voor het gebruikersdeel wordt geheven naar het aantal kubieke meters water dat vanuit het perceel wordt afgevoerd.

In artikel 6 van de Verordening rioolheffing 2013 staan de belastingtarieven opgenomen. Uit lid 2.1 van dit artikel volgt dat voor het gebruikersdeel eerst rioolheffing wordt geheven indien meer dan 500 m³ water vanuit het perceel wordt afgevoerd.

Artikel 9, eerste lid, van de KRW luidt:

“Artikel 9. Kostenterugwinning voor waterdiensten

1. De lidstaten houden rekening met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische analyse volgens bijlage III en overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt.

De lidstaten zorgen er tegen het jaar 2010 voor:

- dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten, en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van deze richtlijn;

- dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten, die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en rekening houdt met het beginsel dat de vervuiler betaalt.

De lidstaten kunnen daarbij de sociale effecten, de milieueffecten en de economische effecten van de terugwinning alsmede de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken gebieden in acht nemen.”

Kaderrichtlijn water

Eiseres stelt dat de nationale wetgever de KRW te beperkt dan wel onjuist heeft geïmplementeerd in de nationale wetgeving, nu artikel 228a van de Gemeentewet de gemeenten teveel vrijheden geeft. In een dergelijk geval zijn de gemeenten zelf verantwoordelijk voor een goede omzetting van de KRW in hun verordeningen, hetgeen de gemeente Noordenveld niet heeft gedaan. Eiseres voert hiertoe aan dat de Verordening rioolheffing 2013 niet voldoet aan het uit artikel 9, eerste lid, van de KRW voortvloeiende beginsel van “de vervuiler betaalt”. Doordat de gebruikers van een perceel pas in de heffing worden betrokken bij een waterverbruik van meer dan 500 m³, wordt slechts 3% van de te verhalen kosten van de riolering op de gebruiker verhaald, terwijl juist de gebruiker de vervuiler is. Daarnaast voldoet de verordening volgens eiseres niet aan het in artikel 9, eerste lid, van de KRW neergelegde vereiste dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten. Door de heffingsgrens van 500 m³ is het onmogelijk om die adequate prikkels aan te brengen teneinde gebruikers efficiënter om te laten gaan met water. Ook gaat er van de gekozen tariefstelling (een vast jaarlijks tarief) geen enkele adequate prikkel uit. De verordening voldoet verder niet aan het in artikel 9, eerste lid, van de KRW opgenomen vereiste dat de diverse watergebruikssectoren een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten. Zeker voor de sector waarin eiseres als woningcorporatie zelf verkeert, pakt de rioolheffing zeer onredelijk en nadelig uit, nu eiseres voor een substantieel deel bijdraagt aan de gemeentelijke riolering, terwijl zij niet is aan te merken als “vervuiler” in de zin van de KRW. Nu de Verordening rioolheffing 2013 strijdig is met de KRW, doet eiseres daarom rechtstreeks een beroep op artikel 9, eerste lid, van de KRW. Hierbij betoogt eiseres dat aan dit artikel rechtstreekse werking toekomt, omdat dit artikel voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is. Is dit niet het geval, dan stelt eiseres zich op het standpunt dat de gemeente Noordenveld de beleidsvrijheid van artikel 9, eerste lid, van de KRW, heeft overschreden. Ook dit heeft tot gevolg dat aan dit artikel rechtstreekse werking toekomt en de Verordening rioolheffing 2013 aldus buiten toepassing dient te blijven. Indien de rechtbank geen aanleiding ziet de KRW rechtstreeks toe te passen, verzoekt eiseres de rechtbank om ter zake prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, waarbij in ieder geval zou moeten worden verzocht aan te geven welke beoordelingsruimte artikel 9 van de KRW laat.

Verweerder stelt dat aan artikel 9, eerste lid, van de KRW geen rechtstreekse werking toekomt, omdat dit artikel onvoldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is geformuleerd. Dit leidt tevens tot de conclusie dat de gemeente Noordenveld bij het vaststellen van de Verordening rioolheffing 2013 de beleidsvrijheid van artikel 9, eerste lid, van de KRW niet heeft overschreden. Er bestaat volgens verweerder daarom geen aanleiding om de Verordening rioolheffing 2013 wegens strijd met de KRW buiten toepassing te laten.

De rechtbank heeft deze zaak in verband met de bij 4.1 bedoelde beroepsgrond van eiseres ter zitting aangehouden in afwachting van de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 16 februari 2016, nr 12/00124, ECLI:NL:GHARL:2016:1154, op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 26 januari 2012, nr. AWB 11/3806, ECLI:NL:RBARN:2012:BV2676. In die zaak was een vergelijkbare beroepsgrond aan de orde als de bij 4.1 bedoelde beroepsgrond van eiseres. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft ten aanzien van die beroepsgrond geoordeeld:

“Naar het oordeel van het Hof kan, anders dan belanghebbende meent, niet worden gezegd dat artikel 228a, van de Gw een bepaling is die in strijd is met enige bepaling van de Krw. Immers, de Krw verbiedt invoering of instandhouding van een rioolheffing zoals bedoeld in artikel 228a, van de Gw niet. De door belanghebbende ingenomen stellingen kunnen, wat daar verder van zij, hooguit leiden tot de conclusie dat de verplichtingen die voor Nederland voortvloeien uit de Krw niet correct zijn geïmplementeerd. Deze conclusie zou, zo deze al juist zou zijn, niet tot gevolg hebben dat artikel 228a, van de Gw verbindende kracht zou ontberen. Een andersluidend oordeel, inhoudende dat aan artikel 228a, van de Gw verbindende kracht moet worden ontzegd, zou ook niet een (betere) implementatie van de Krw bewerkstelligen. De Rechtbank heeft naar het oordeel van het Hof dan ook terecht geoordeeld dat een rechtstreeks beroep op artikel 9, van de Krw niet mogelijk is, aangezien de bewoordingen waarmee dit artikel verplichtingen oplegt aan de lidstaten een zodanige beoordelings- en beleidsvrijheid ten aanzien van de uitvoering daarvan kennen, dat geen sprake is van een voldoende nauwkeurig bepaalde verplichting.”.

De rechtbank volgt dit oordeel van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Dit brengt mee dat de rechtbank de bij 4.1 bedoelde beroepsgrond van eiseres verwerpt.

Opbrengstlimiet.

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a van de Gemeentewet en de bewoordingen van dat artikel dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen. Dit brengt mee dat de rechtspraak van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet overeenkomstig kan worden toegepast (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1192).

Uit hetgeen bij 5.1 is geoordeeld, volgt dat dezelfde regels inzake stelplicht en bewijslast in acht dienen te worden genomen als die welke gelden voor de toetsing aan de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet voorgeschreven opbrengstlimiet. Deze regels zijn door de Hoge Raad vastgesteld in onder andere zijn arresten van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968 en van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, en kunnen als volgt worden samengevat. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten welke in de begroting zijn opgenomen. Hierbij hoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op de belanghebbende rust, dient hij, nadat de heffingsambtenaar aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “bate” of “last ter zake”. Vervolgens dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is.

Gelet op de inhoud van de door verweerder in deze procedure overgelegde stukken en de daarop ook ter zitting gegeven toelichting, is de rechtbank van oordeel dat verweerder daarmee naar behoren en in voldoende mate inzicht heeft verschaft in de ramingen van de baten en lasten in de gemeentebegroting voor zover deze de rioolheffing betreffen. Alsdan kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van verweerder worden verlangd voor zover eiseres voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar haar mening ten aanzien van de door haar genoemde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “bate” of “last ter zake”.

Ter zitting is namens verweerder uitgelegd dat de totale kapitaallasten van€ 1.979.423 uit twee componenten bestaan. De ene component betreft de kapitaallasten uit het verleden van € 1.900.173. De tweede component van € 79.250 betreft de kapitaallasten van de investeringen die in 2013 plaatsvinden. Verweerders gemachtigde heeft verklaard dat deze tweede component enkel ziet op de afschrijvingslasten van de investeringen van 2013. De hierbij behorende rentelasten gaan pas in het daaropvolgende jaar deel uit maken van de kapitaallasten. Gelet op deze uitleg heeft eiseres’ gemachtigde ter zitting zijn standpunt dat de gemeente Noordenveld de rente over de investeringen die in 2013 plaatsvinden ten onrechte berekent bij de aanvang van het jaar 2013, laten varen. Daarnaast heeft eiseres’ gemachtigde in zijn pleitnota verklaard dat hij de in de raming van de lasten opgenomen post “Kapitaallasten investering 2013” ten bedrage van € 79.250 niet langer bestrijdt.

Ten aanzien van de geraamde lasten volhardt eiseres in haar standpunt dat de volgende lasten geheel of gedeeltelijk uit de raming moeten worden geëlimineerd:

- de post “Schouwsloten”

- de post “Btw activa en exploitatie”

- de post “Mutatie reserve”.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres voldoende gemotiveerd gesteld waarom zij eraan twijfelt of deze posten kunnen worden aangemerkt als een “last ter zake”. De rechtbank zal hierna beoordelen of verweerder deze opgeworpen twijfel heeft kunnen wegnemen.

Eiseres stelt dat de kosten van het onderhoud aan de schouwsloten in het geheel niet toerekenbaar zijn aan de riolering. Dit volgt volgens eiseres uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 228a van de Gemeentewet. Daarnaast stelt eiseres dat voor deze kostenpost reeds dekking is in de begroting, namelijk in het “Programma Beheer Openbare Ruimte”. Verder stelt eiseres dat schouwsloten zijn gelegen om bospercelen, graslanden, akkerlanden et cetera, terwijl deze percelen volgens verweerder geen directe of indirecte aansluiting hebben op de gemeentelijke riolering.

Verweerder stelt dat de kosten van het onderhoud aan de schouwsloten terecht tot de verhaalbare kosten zijn gerekend. Het onderhoud van de schouwsloten vindt plaats in verband met de verbetering van de ontwatering van het stedelijk afvalwater. Vanuit de bebouwde kom loopt het hemelwater via een buizenstelsel naar de dichtstbijzijnde schouwsloot. Deze kosten hebben geen relatie met het begaanbaar houden van een vaarweg. De schouwsloten vormen een belangrijk onderdeel van het doelmatig verwerken van het ingezamelde hemelwater en met het onderhoud aan de schouwsloten wordt voorkomen dat overlast kan ontstaan. De schouwsloten fungeren ook als bergingscapaciteit voor het hemelwater. De kosten van het onderhoud van de schouwsloten houden volgens verweerder dan ook direct verband met de gemeentelijke zorgplicht voor hemelwater. Deze kosten zijn daarom geheel aan de riolering toe te rekenen en niet slechts voor een deel. Verweerder verwijst naar pagina 24 van het GRP (zie bij 1.8) en de bij zijn brief van 26 november 2015 gevoegde pagina 28 van de Milieurapportage. Er is geen sprake van een dubbele dekking. Verweerder wijst erop dat de gemeenteraad de begroting per programma wil volgen, vandaar dat er een programmabegroting is gemaakt. Uit deze programmabegroting volgt niet welke kosten aan welke heffing worden toegerekend. De kosten van de schouwsloten die in het ene programma staan geraamd, kunnen worden gedekt door inkomsten uit een ander programma. Het gaat erom of de baten en lasten zijn te herleiden tot de gemeentelijke begroting. Hieraan is voldaan, aldus verweerder.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende duidelijk gemaakt dat de kosten van het onderhoud aan de schouwsloten direct verband houden met de gemeentelijke zorgplicht. Hierbij heeft de rechtbank in ogenschouw genomen dat verweerder onbestreden heeft verklaard dat het hemelwater vanuit de bebouwde kom via een buizenstelsel naar de dichtstbijzijnde schouwsloot loopt en dat deze kosten geen relatie hebben met het begaanbaar houden van een vaarweg. Verder heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat verweerder onbestreden heeft gesteld dat de schouwsloten een belangrijk onderdeel van het doelmatig verwerken van het ingezamelde hemelwater vormen, dienen als bergingscapaciteit en met het onderhoud aan de schouwsloten ook wordt voorkomen dat overlast kan ontstaan. Hierbij heeft de rechtbank tevens acht geslagen op de bij 1.8 weergegeven passage uit het GRP alsmede de door verweerder bij zijn brief van 26 november 2015 gevoegde pagina 28 van de Milieurapportage. Hierbij wijst de rechtbank eiseres erop dat bij de invoering van artikel 228a van de Gemeentewet de gemeentelijke watertaken zijn verbreed, zodat eerder sprake is van kosten die direct verband houden met de gemeentelijke zorgplicht dan onder het de “oude rioolrechten” van artikel 229 van de Gemeentewet het geval was. Eiseres heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt dat een deel van de kosten van het onderhoud aan de schouwsloten andere doeleinden dienen dan de verbrede gemeentelijke watertaken. De rechtbank gaat dan ook voorbij aan de door eiseres aangehaalde passages uit de parlementaire geschiedenis van artikel 228a van de Gemeentewet, nu deze passages zien op kosten die niet, dan wel slechts indirect betrekking hebben op de gemeentelijke watertaken, terwijl verweerder in dit geval voldoende duidelijk heeft gemaakt dat de kosten van het onderhoud aan de schouwsloten hiermee direct verband houden. Omdat reeds gezien het voorgaande al duidelijk is dat de kosten van het onderhoud aan de schouwsloten direct verband houden met de gemeentelijke watertaken, behoeft de vraag of bospercelen, graslanden, akkerlanden et cetera al dan niet direct of indirect zijn aangesloten op de schouwsloten in dit verband geen bespreking meer. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder de door eiseres’ opgeworpen twijfel over de toerekenbaarheid van de kosten van het onderhoud aan de schouwsloten aan de rioolheffing voldoende heeft weggenomen.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder eveneens voldoende duidelijk heeft gemaakt dat eiseres’ twijfel dat de kosten van het onderhoud aan de schouwsloten reeds elders in de Programmabegroting zijn gedekt, ongegrond is. De rechtbank wijst eiseres er hierbij op dat uit het “Totaaloverzicht programmabegroting” op pagina 108 van de Programmabegroting volgt, zoals verweerders gemachtigde ter zitting heeft verklaard, dat de voor het Programma Beheer Openbare Ruimte begrote kosten, waaronder zijn begrepen de kosten van het onderhoud aan de schouwsloten, worden gedekt door inkomsten uit de andere programma’s. De verschillende programma’s staan dus niet op zichzelf, maar maken deel uit van de totale begroting. De kosten van het onderhoud aan de schouwsloten zijn naar het oordeel van de rechtbank, met in achtneming van de door verweerder bij zijn brief van 26 november 2015 gevoegd overzicht van de productgroep watergangen 2013, tot deze totale begroting te herleiden. Bovendien wordt in het Programma Beheer Openbare Ruimte op pagina 22 van de Programmabegroting verwezen naar het GRP.

Uit het voorgaande volgt dat eiseres’ beroepsgrond betreffende de kosten van het onderhoud voor de schouwsloten geen doel treft.

7. Voor zover eiseres ook ten aanzien van de posten “Kapitaallasten investeringen 2013” en “Perceptiekosten rioolheffing” volhardt in haar stelling dat deze kosten elders in de Programmabegroting zijn gedekt, treft deze stelling op dezelfde grond hetzelfde lot als de bij 6.4 behandelde stelling.

Eiseres stelt dat enkel btw toerekenbaar is die ook daadwerkelijk drukt op de gemeente. In dit geval berekent de gemeente de btw over de rentelasten in de kapitaallasten. Echter, op rente drukt geen btw, zodat de btw voor een bedrag van € 190.770,47 niet toerekenbaar is aan de rioolheffing. Verder betwijfelt eiseres of oude investeringen van voor 2003 zijn geschoond van btw en of met betrekking tot de oude kapitaallasten wel onderscheid wordt gemaakt naar de jaren waarin lagere btw-percentages golden.

Verweerder stelt dat de wijze waarop de btw in de geraamde lasten van de rioolheffing is opgenomen in overeenstemming is met Module D1300 van de Leidraad Riolering van de Stichting RIONED en de brochure “Riolering en het Besluit Begroting en Verantwoording” van de Stichting RIONED en de Commissie BBV en aldus is gebaseerd op het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Onder verwijzing naar bijlage 9 bij het verweerschrift stelt verweerder verder dat rekening is gehouden met de jaren waarin een lager btw-percentage is gehanteerd en dat alle investeringen die vóór 2003 hebben plaatsgevonden zijn geschoond van btw.

De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 16 januari 2015, 13/04173, ECLI:NL:HR:2015:67, geoordeeld dat de gemeentelijke begroting als uitgangspunt dient voor de ramingen en gaat het er hierbij om of de toerekening van lasten aan het desbetreffende jaar in die ramingen niet in strijd komt met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften. Zoals de Hoge Raad heeft overwogen, is de gemeente bij het opstellen van de begroting gebonden aan de in het BBV (van 17 januari 2003, Stb. 2003, 27) gegeven regels. De Commissie BBV draagt, zoals de Hoge Raad verder heeft overwogen, zorg voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV, onder meer aan de hand van een document dat de eenduidige interpretatie van het BBV bevordert en door beantwoording van vragen. In deze procedure is niet in geschil dat, zoals verweerder stelt, de wijze waarop de btw in de geraamde lasten van de rioolheffing is opgenomen, naast de Module D1300 van de Leidraad Riolering van de Stichting RIONED, ook in overeenstemming is met de in de brochure “Riolering en het Besluit Begroting en Verantwoording” van de Stichting RIONED en de Commissie BBV beschreven voorkeursmethode. Ter zitting heeft eiseres’ gemachtigde bevestigd dat de door de gemeente aldus toegepaste berekening van de btw is gebaseerd op het BBV, terwijl de rechtbank niet is gebleken dat de in de zojuist bedoelde, mede door de Commissie BBV uitgevaardigde, brochure beschreven voorkeursmethode in strijd is met het BBV. Er kan daarom niet worden gezegd dat de wijze waarop de gemeente de btw in de geraamde lasten van de rioolheffing heeft opgenomen, in strijd komt met de voor haar geldende comptabiliteitsvoorschriften. Aldus is eiseres’ twijfel over deze handelwijze van de gemeente ongegrond.

Voor zover eiseres er nog aan twijfelt of de oude investeringen van vóór 2003 zijn geschoond van btw en of met betrekking tot de oude kapitaallasten wel onderscheid wordt gemaakt naar de jaren waarin lagere btw-percentages golden, is de rechtbank van oordeel dat uit het door verweerder als bijlage 9 bij zijn verweerschrift gevoegde “Overzicht toegerekende BTW” volgt dat er wel onderscheid naar de verschillende jaren wordt gemaakt en geen btw over de investeringen van vóór 2003 wordt berekend. De rechtbank is aldus van oordeel dat hiermee eiseres’ twijfel voldoende is weggenomen.

Eiseres stelt dat de post “Mutatie reserve” een geraamde dotatie betreft aan een bestemmingsreserve. Een dergelijke dotatie kan volgens eiseres niet als een “last ter zake” worden aangemerkt. Volgens het BBV kunnen alleen dotaties aan een voorziening (vreemd vermogen) in de rioolheffing worden opgenomen. Eiseres bestrijdt verweerders stelling dat de bestemmingsreserve eigenlijk moet worden gezien als een voorziening. Anders dan verweerder stelt, is volgens eiseres geen sprake van een gesloten systeem, waarbij de bedragen die via de rioolheffing zijn verkregen ook daadwerkelijk aan de riolering worden besteed. Uit de pagina 61 van de Programmabegroting (zie bij 1.6) volgt immers dat de gemeenteraad een andere bestemming aan deze bestemmingsreserve kan geven. Tevens volgt hieruit dat deze bestemmingsreserve onderdeel uitmaakt van het incidentele weerstandsvermogen van de gemeente.

Verweerder erkent dat de post “Mutatie reserve” een geraamde dotatie betreft aan de in de begroting en de jaarrekening als zodanig aangeduide bestemmingsreserve. Echter, hoewel formeel de term bestemmingsreserve wordt gehanteerd, is volgens verweerder feitelijk sprake van een egalisatievoorziening. Verweerder wijst er hierbij op dat sprake van een gesloten systeem, waarbij bedragen die in het kader van de rioolheffing zijn verkregen, ook daadwerkelijk aan rioleringstaken en toekomstige investeringen zullen moeten worden besteed. De dotatie houdt verband met toekomstige investeringen met betrekking tot de riolering. De daartoe geplande investeringen tot en met het jaar 2022 zijn in het GRP opgenomen en hebben ten grondslag gelegen aan de dotatie. Verweerder wijst erop dat de bestemmingsreserve in het jaar 2015 is omgezet in een egalisatievoorziening.

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen (terecht) niet in geschil is dat de post “Mutatie reserve” een geraamde dotatie betreft aan de in de begroting en de jaarrekening als zodanig aangeduide bestemmingsreserve. Ter zitting is namens verweerder verklaard dat deze bestemmingsreserve deel uitmaakt van het eigen vermogen, alhoewel deze bestemmingsreserve technisch gezien niet mag dienen ter afdekking van financiële risico’s. De rechtbank acht de door de gemeente in de raming opgenomen dotatie aan de tot het eigen vermogen behorende bestemmingsreserve in strijd met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften. De rechtbank wijst hierbij op de bij 1.7 opgenomen passages uit de Notitie riolering 2009, waarvan de rechtbank niet is gebleken dat deze niet stroken met het BBV. De rechtbank wijst er verder op dat door deze comptabiliteitsvoorschriften, inhoudende dat alleen dotaties aan een voorziening als lasten ter zake in aanmerking kunnen worden genomen, wordt gegarandeerd dat via het tarief geïnde (spaar)bedragen altijd ten goede komen aan de gemeentelijke waterketen- en watersysteemtaken. Verweerder stelt dat hier, ondanks dat sprake is van een bestemmingsreserve, wel is gegarandeerd dat bedragen die in het kader van de rioolheffing zijn verkregen, ook daadwerkelijk aan rioleringstaken en toekomstige investeringen zullen worden besteed, hetgeen eiseres betwijfelt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze twijfel niet weg kunnen nemen. Hierbij wijst de rechtbank erop dat uit pagina 61 van de Programmabegroting (zie bij 1.6) volgt dat het met instemming van de gemeenteraad mogelijk is om bestemmingsreserves aan te wenden voor andere doeleinden. Niet gezegd kan worden dat deze mogelijkheid illusoir is, temeer niet nu ten aanzien van een aantal bestemmingsreserves in de Programmabegroting is voorgesteld om deze bestemmingsreserves ter versterking van het weerstandsvermogen af te romen ten gunste van de algemene reserve (zie bij 1.6 onder “Ontschotting reserves”).

Nu de post “Mutatie reserve” niet in overeenstemming is met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften en bovendien niet is gegarandeerd dat de voor deze post geheven rioolheffing ten goede komt aan de gemeentelijke waterketen- en watersysteemtaken, is de rechtbank van oordeel dat deze post niet kan worden aangemerkt als een last ter zake.

Eiseres heeft, naast de geraamde lasten, ook de geraamde baten gemotiveerd bestreden. Eiseres stelt dat bij de berekening van de geraamde baten 231 gebouwde WOZ-objecten ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. De geraamde baten hadden derhalve€ 56.133 (231 maal € 243) hoger moeten zijn. Naar de rechtbank eiseres begrijpt, heeft zij haar stelling dat ook alle ongebouwde WOZ-objecten moeten worden meegenomen bij de raming in haar pleitnota laten varen, nu deze WOZ-objecten, gelet op de omschrijving van het begrip “perceel” in de Verordening rioolheffing 2013, niet in de rioolheffing worden betrokken.

Verweerder stelt dat niet alle WOZ-objecten ook een perceel in de zin van de Verordening rioolheffing 2013 vormen. Daarnaast stelt verweerder dat hij de door eiseres aangegeven 231 WOZ-objecten heeft nagelopen en dat hij heeft geconstateerd dat er voor al deze objecten aanleiding bestaat om deze niet (afzonderlijk) in de rioolheffing te betrekken. Deze objecten hebben bijvoorbeeld een eigen voorziening, zijn aangesloten op de riolering van een andere gemeente, lozen op een sloot die in eigendom en in beheer is bij een waterschap, zijn helemaal niet direct of indirect aangesloten op de riolering of het betreft gesloopte woningen. Een aantal objecten, bijvoorbeeld recreatiewoningen, worden centraal aangeslagen. Verweerder heeft hiertoe een lijst ingebracht, waarbij voor ieder niet in de heffing betrokken WOZ-object de reden hiervoor staat vermeld.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ter zitting, mede aan de hand van de door hem overgelegde lijst, voldoende toegelicht waarom de door eiseres aangegeven 231 WOZ-objecten niet bij de raming zijn meegenomen. Bij dit oordeel neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder bij alle besproken, mede door eiseres’ gemachtigde aangegeven, voorbeelden eiseres’ stelling dat deze objecten ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten, gemotiveerd heeft kunnen pareren. De door eiseres opgeworpen twijfel over de geraamde baten, acht de rechtbank dan ook ongegrond.

11. Uit hetgeen hiervoor bij 5.1 tot en met 10.3 is overwogen, volgt dat de post “Mutatie reserve” geheel uit de raming moet worden geëlimineerd. De geraamde lasten bedragen na deze eliminatie € 3.685.954 (€ 3.865.954 minus € 180.000). De geraamde baten(€ 3.810.000) overschrijden dan de geraamde lasten met een bedrag van € 124.046. Dit leidt ertoe dat de opbrengstlimiet met 3,37% (€ 124.046/€ 3.685.954 * 100%) is overschreden. Dit brengt mee dat de Verordening rioolheffing 2013 ten aanzien van eiseres partieel onverbindend is (vergelijk HR 10 april 2009, nr. 43 747, ECLI:NL:HR:2009:BC3691).

Gelijkheidsbeginsel

Voor het geval geen sprake is van volledige onverbindendheid van de Verordening rioolheffing 2013 wegens overschrijding van de opbrengstlimiet, stelt eiseres dat de aanslagen rioolheffing wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel moeten worden vernietigd.

Eiseres voert, onder verwijzing naar haar bij 10.1 weergegeven beroepsgrond, aan dat verweerder 231 WOZ-objecten bewust niet in de heffing heeft betrokken, terwijl dit wel zou moeten. Daarnaast stelt eiseres dat de gemeente ongebouwde objecten bewust heeft vrijgesteld van de rioolheffing, terwijl hier wel sprake kan zijn van een aansluiting op de gemeentelijke riolering. Een grote groep van potentiële belastingplichtigen wordt volgens eiseres dan ook bewust bevoordeeld. Eiseres wenst dezelfde bevoordeling.

Verweerder verwijst naar zijn bij 10.2 weergegeven verweer. Daarnaast stelt verweerder dat de gemeenteraad de ongebouwde onroerende zaken bewust buiten de rioolheffing heeft gelaten omdat het (hemel)water bij deze onroerende zaken in de grond infiltreert en het daarom bijna ondoenlijk is om aan te tonen dat deze onroerende zaken direct of indirect zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering.

De rechtbank vat ten aanzien van de 231 buiten de heffing gelaten objecten eiseres’ beroepsgrond, zoals weergegeven bij 12.1, op als een beroep op het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur. Uit hetgeen de rechtbank bij 10.3 heeft overwogen, volgt dat deze objecten met reden en zonder oogmerk van begunstiging buiten de heffing zijn gelaten. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres dit beroep op het gelijkheidsbeginsel tevergeefs heeft opgeworpen.

Ten aanzien van de buiten de heffing gelaten ongebouwde onroerende zaken, vat de rechtbank de bij 12.1 weergegeven beroepsgrond van eiseres op als een beroep op het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke (lagere) wetgeving. Eiseres stelt dat uit de Verordening rioolheffing 2013 een ongelijke behandeling voortvloeit, nu gebouwde onroerende zaken wel in de heffing worden betrokken, maar ongebouwde percelen niet, terwijl zowel gebouwde als ongebouwde percelen direct of indirect zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering. De rechtbank overweegt dat de gemeentelijke wetgever de bevoegdheid tot het instellen van de onderhavige rioolheffing ontleent aan artikel 228a van de Gemeentewet. Het door de gemeentelijke wetgever gemaakte onderscheid in de behandeling van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken is echter niet gebaseerd op deze wet in formele zin, terwijl artikel 228a van de Gemeentewet dit onderscheid ook niet verbiedt. Aldus zal de rechtbank aan artikel 1 van de Grondwet toetsen of dit door de gemeentelijke wetgever gemaakte onderscheid geoorloofd is.

De rechtbank overweegt dat, voor zover al aannemelijk is dat de ongebouwde onroerende zaken direct of indirect zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering en daarom sprake is van gelijke gevallen, in de omstandigheid dat het (hemel)water bij deze onroerende zaken in ieder geval ook in de grond infiltreert, een objectieve en redelijke rechtvaardiging valt te zien voor het verschil in behandeling van deze veronderstelde gelijke gevallen. Ook eiseres’ beroep op het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke (lagere) wetgeving kan haar dus niet baten.

Conclusie

13. Uit al hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat eiseres’ beroep alleen doel treft ten aanzien van de bij 11 geconcludeerde partiële onverbindendheid van de Verordening rioolheffing 2013. Dit leidt ertoe dat de rechtbank de aanslagen rioolheffing zal verminderen met 100/103,37 maal € 89.958,60 tot € 87.025.83.

14 Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de uitspraken op bezwaar. De rechtbank vermindert de aanslagen rioolheffing tot een bedrag van in totaal € 87.025,83

15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van€ 496 en een wegingsfactor 1). Verweerder kan niet worden veroordeeld in de door eiseres in de bezwaarfase gemaakte kosten, omdat gesteld noch aannemelijk is geworden dat eiseres in die fase heeft verzocht om vergoeding van deze kosten.

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de uitspraken op bezwaar;

- vermindert de aanslagen tot een bedrag van in totaal € 87.025,83

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraken op bezwaar;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328 aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van den Bosch, voorzitter, mr. G.B.A. Brummer en mr. J.W. Keuning, leden, in aanwezigheid van mr. M. Hiemstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2016.

w.g. griffier

w.g. voorzitter

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.

fn 17