HR, 12-07-2019, nr. 18/03304

Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 18/03304 naar aanleiding van het beroep in cassatie van [X] (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van Gerechtshof Den Haag (hierna: het Hof) van 22 juni 2018 met nummer BK-17/00778.1.

De gemachtigde heeft namens belanghebbende een pro forma bezwaarschrift tegen een naheffingsaanslag parkeerbelasting ingediend via een webformulier van de gemeente Den Haag (hierna: de gemeente) voor algemene vragen. Volgens de heffingsambtenaar heeft hij daarna per brief verzocht de gronden van het bezwaar aan te vullen, maar de gemachtigde betwist de ontvangst van die brief. De gemachtigde heeft vervolgens één dag na het verstrijken van de beslistermijn de heffingsambtenaar in gebreke gesteld voor niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift en ten slotte beroep bij de rechtbank ingesteld wegens niet-tijdig hebben beslist op bezwaar.

Het Hof heeft de verzending en ontvangst van het verzoek tot aanvulling van de gronden door de heffingsambtenaar aannemelijk geacht. Het Hof heeft geoordeeld dat de beslistermijn daardoor was opgeschort, zodat de ingebrekestelling door de gemachtigde prematuur was en het beroep niet-ontvankelijk is. In zijn overwegingen betrekt het Hof ook de wijze van procederen door de gemachtigde. Het Hof lijkt daarmee te doelen op misbruik van procesrecht, op welk standpunt de heffingsambtenaar zich overigens ook al had gesteld.

Zie de bij deze zaak (en vier andere) behorende Gemeenschappelijke bijlage over misbruik van procesrecht (hierna: de Bijlage). Daarin wordt in meer algemene zin dan in deze conclusie, ingegaan op misbruik van processuele bevoegdheden.

De opbouw van deze conclusie is verder dat onderdeel 2 een weergave van de feiten en het procesverloop bevat, onderdeel 3 een beschrijving van het geding in cassatie en onderdeel 4 een behandeling van de klachten. Onderdeel 5 bevat de conclusie.2.

Vastgestelde feiten

De heffingsambtenaar van de gemeente heeft de litigieuze naheffingsaanslag parkeerbelasting op 3 augustus 2016 opgelegd aan belanghebbende. Namens belanghebbende heeft […] te [R] (hierna: de gemachtigde) op 14 augustus 2016 een ongemotiveerd (pro forma) bezwaarschrift tegen de naheffingsaanslag ingediend, per e-mail via het webformulier ‘Vraag aan de gemeente’ bij het contactcentrum van de gemeente. Het contactcentrum heeft het bezwaarschrift doorgestuurd aan de heffingsambtenaar.3.

In het bezwaarschrift worden nader te geven gronden aangekondigd. Verder bevat het een verzoek tot een vergoeding voor beroepsmatig verleende bijstand in bezwaar, tot telefonisch horen en tot, ‘mede in het licht van hoor en wederhoor’, toesturen van alle zaakstukken aan de gemachtigde ter bestudering voorafgaand aan de hoorzitting. De ontvangst van het bezwaarschrift heeft de heffingsambtenaar bij brief van 16 augustus 2016 bevestigd aan de gemachtigde.

Over de verdere correspondentie met de heffingsambtenaar heeft het Hof vastgesteld:

Bij aan de gemachtigde van belanghebbende gerichte brief van 10 november 2016 (zie ook 5.1) geeft de heffingsambtenaar te kennen:

"U heeft namens [X] een bezwaarschrift ingediend tegen de naheffingsaanslag parkeerbelastingen met bovengenoemd nummer. Uw bezwaarschrift is niet gemotiveerd. Ik verzoek u daarom mij binnen vier weken na dagtekening van deze brief de gronden van uw bezwaar aan te geven. U kunt daarvoor de bijgevoegde retourenvelop gebruiken."

De door de heffingsambtenaar aan de gemachtigde van belanghebbende gerichte brief van 20 december 2016 meldt:

"U heeft namens [X] een bezwaarschrift ingediend tegen de naheffingsaanslag parkeerbelastingen met bovengenoemd nummer. In het bezwaarschrift verzoekt u om toezending van de stukken waarop de naheffingsaanslag is gebaseerd en vraagt u telefonisch te worden gehoord. De parkeercontroleur heeft vastgesteld dat het voertuig ter plekke stond geparkeerd zonder geldig parkeerrecht. In de bijlage treft u de uitdraai van het elektronisch systeem waarin de naheffingsaanslag is geregistreerd alsmede een foto van het kenteken van het voertuig. Ik verzoek u mij binnen twee weken na dagtekening van deze brief aan te geven wanneer en op welk telefoonnummer u bereikbaar bent voor een hoorzitting. U kunt gebruik maken van bijgevoegde antwoordenvelop."

Bij brief van 2 januari 2017 betreffende "uitblijven beslissing op bezwaar"-deelt de gemachtigde van belanghebbende de heffingsambtenaar mee:

"Het bezwaarschrift dat ik als bijlage aan deze brief meezend, zond ik u tijdig. De beslistermijn is thans verstreken zonder dat u de gevraagde beslissing op dat bezwaarschrift heeft genomen. Gelet daarop verzoek ik u binnen uiterlijk twee weken na heden en als in artikel 4:17 van de Awb de gevraagde beslissing te nemen."

Vervolgens heeft belanghebbende beroep bij de Rechtbank ingesteld wegens niet tijdig beslissen door de heffingsambtenaar op het bezwaarschrift.

Bij het beroepschrift van 27 februari 2017 voert de gemachtigde van belanghebbende aan: "Namens [X] te [Z] (...) stel ik beroep in bij uw rechtbank. Een machtiging wordt overgelegd. (...)

Gronden van beroep

[Belanghebbende] heeft een bezwaarschrift tegen een naheffingsaanslag aan [de heffingsambtenaar] gezonden. Omdat niet tijdig is beslist op dat bezwaarschrift heeft [belanghebbende] [de heffingsambtenaar] ter zake van het uitblijven van een besluit schriftelijk in gebreke gesteld. Op grond van artikel 4:17 lid 3 Awb verbeurt [de heffingsambtenaar] vanaf twee weken na de verzenddatum van de ingebrekestelling een dwangsom indien het gevraagde besluit nog niet is genomen. [De heffingsambtenaar] heeft thans nog geen beslissing genomen op het bezwaarschrift van [belanghebbende]; hij is op dit moment ter zake derhalve nog steeds in gebreke. Om die reden is sprake van een fictieve weigering ex artikel 6:2 sub b Awb. Indien [de heffingsambtenaar] de tijdige ontvangst van de producties ontkent, kunnen daarvan verzendbewijzen worden overgelegd. [Belanghebbende] doet een nadrukkelijk be- wijsaanbod aan uw rechtbank om in dat geval de verzendbewijzen in het geding te brengen. Verzoek

Middels onderhavig beroepschrift verzoek ik uw rechtbank namens [belanghebbende]:

I. te bepalen dat [de heffingsambtenaar] binnen twee weken na de dag van verzending van uw uitspraak alsnog op het bezwaarschrift van [belanghebbende] het gevraagde besluit neemt, bij gebreke waarvan [de heffingsambtenaar] een nadere dwangsom verbeurt per dag of dagdeel van € 100,- met een maximum van € 15.000,- dan wel een dwangsom door u E.A. in goede justitie te bepalen;

n. de hoogte te bepalen van de door [de heffingsambtenaar] aan [belanghebbende] te verbeuren dwangsommen als bedoeld in § 4.1.3.2. Awb;

lil. [de heffingsambtenaar] te verplichten [belanghebbende] de onder II. bedoelde dwangsommen te betalen alsmede haar een vergoeding te doen toekomen voor de kosten van het griffierecht in deze kwestie en eventueel nog voor deze kwestie door haar te maken, nader te specificeren, reis- en/of verletkosten dan wel overige gemaakte of nog te maken proceskosten conform het Besluit proceskosten bestuursrecht;

IV. [de heffingsambtenaar] te verplichten [belanghebbende] de wettelijke rente te vergoeden over de onder II. genoemde bedragen. Ik wijs u in dat kader op artikel 4:87 lid 1 Awb juncto artikel 4:100 Awb."

Het verweerschrift in hoger beroep van 17 oktober 2017 meldt met betrekking tot de brief van 10 november 2016:

"(...) In [hoger] beroep voert belanghebbende aan dat hij de brief van 10 november 2016 (bijlage 3 verweerschrift aan de rechtbank) nooit heeft ontvangen. (...) De brief van 10 november 2016 is verzonden naar [a-straat 1] , [R] . De dagtekening van de brief, te weten 10 november 2016, is de datum dat de brief is verzonden. Het staat naar mijn mening vast dat belanghebbende op de verzendatum van de brief op het bovengenoemde adres woonde en/of daar kantoor had. Belanghebbende heeft op 14 augustus 2016 digitaal bezwaar gemaakt. Onder de naam van belanghebbende staat als adres vermeld [a-straat 1] , [R] . Van problemen met de verzending van poststukken naar dit adres is mij niets gebleken. De ondertekenaar van de brief, [A] , heeft de brief persoonlijk opgesteld en met dagtekening 10 november 2016 geprint. Hij heeft de brief persoonlijk in een envelop gedaan en die vervolgens in de postbak voor verzending van poststukken gedaan. Afhankelijk van het tijdstip waarop hij de brief in de postbak heeft gedaan is de brief nog dezelfde dag of de dag daarna door een medewerker van de postkamer opgehaald en aangeboden aan PostNL voor postbezorging. De brief van 10 november 2016 is niet als onbestelbaar, naar de gemeente teruggezonden. De enkele stelling van belanghebbende dat hij de brief niet zou hebben ontvangen is naar mijn mening onvoldoende dat de ontvangst van de brief redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Belanghebbende voert voorts aan dat geen sprake is van een rechtsgeldige herstelbrief omdat belanghebbende niet is gewezen op de mogelijke gevolgen die verbonden konden worden aan het niet tijdig herstellen van het geconstateerde gebrek. Naar mijn mening is dat verzuim in de onderhavige procedure niet van belang omdat geen uitspraak strekkend tot niet-ontvankelijkverklaring van het door belanghebbende ingediende bezwaar is gedaan.. Tenslotte voert belanghebbende aan dat de heer tegenstelling tot hetgeen belanghebbende stelt ben ik van mening dat [A] wel bevoegd was om de betreffende brief te ondertekenen. In dit verband verwijs ik naar bijlage 1 van dit verweerschrift. (...)"

Uiteindelijk heeft de heffingsambtenaar de gemachtigde van belanghebbende bij brief van 28 september 2017 meegedeeld de naheffingsaanslag te vernietigen en een vergoeding van kosten wegens beroepsmatig verleende bijstand in bezwaar toe te kennen.

Rechtbank Den Haag

Bij de Rechtbank Den Haag (hierna: de Rechtbank) was in geschil of het beroepschrift ontvankelijk is, en zo ja, onder meer of de heffingsambtenaar een dwangsom met wettelijke rente verbeurt wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar. De heffingsambtenaar heeft bij de Rechtbank ook het standpunt ingenomen dat de gemachtigde misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om beroep in te stellen (misbruik van procesrecht).

Naar het oordeel van de Rechtbank heeft belanghebbende, althans de gemachtigde namens deze, de heffingsambtenaar prematuur in gebreke gesteld. Het verzoek van de heffingsambtenaar aan de gemachtigde tot aanvulling van de gronden van het bezwaar bij brief van 10 november 2016 heeft ertoe geleid dat de beslistermijn op grond van artikel 7:10, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) met vier weken is opgeschort tot 28 januari 2017. Omdat de ingebrekestelling van 2 januari 2017 op 4 januari 2017 is ontvangen, is het beroep naar het oordeel van de Rechtbank gelet op artikel 6:12, tweede lid, van de Awb niet-ontvankelijk. Aan de stelling van de heffingsambtenaar over misbruik van procesrecht is de Rechtbank daarom niet toegekomen.

Hof Den Haag

Na hoger beroep van belanghebbende is het geschil voortgezet bij het Hof. Belanghebbende, althans diens gemachtigde, heeft de ontvangst van de brief van 10 november 2016 betwist en heeft betoogd dat de brief niet kan worden aangemerkt als een verzoek tot herstel van een verzuim zoals bedoeld in artikel 6:6 van de Awb.

Op basis van een andere afweging dan de Rechtbank heeft ook het Hof het beroep niet-ontvankelijk geacht. Het Hof heeft met name ongeloofwaardig geacht dat de gemachtigde de brief van 10 november 2016 niet heeft ontvangen gelet op (i) de overtuigende uiteenzetting in het verweerschrift van de heffingsambtenaar en (ii) de bijzondere wijze waarop de gemachtigde de procedure voert.4.

Over de wijze van procederen van de gemachtigde heeft het Hof overwogen:

Het geheel van beschikbare gegevens, in het bijzonder die aangaande het vervolg op het (niet-gemotiveerde) bezwaarschrift, laat naar 's Hofs oordeel geen andere conclusie toe dan dat de gemachtigde van belanghebbende van aanvang af - het begint in feite al door het via een ongebruikelijke methode indienen van het bezwaarschrift, namelijk per e-mail via het webformulier "Vraag aan de gemeente" bij het Contact Centrum van de gemeente Den Haag - heeft aangestuurd op een succesvolle ingebrekestelling en het daar ook op aan heeft laten komen, met dien verstande dat uit alles blijkt, gelijk ook de heffingsambtenaar op de zitting heeft verklaard, dat het de gemachtigde van belanghebbende (een beroepsgemachtigde) niet te doen is (geweest) een beslissing op het bezwaar te krijgen, maar dat hij uitsluitend heeft willen bereiken dat de heffingsambtenaar een dwangsom verbeurt en verplicht wordt proceskosten te vergoeden.

Bij zijn oordeel neemt het Hof in aanmerking dat de gemachtigde van belanghebbende gedurende de gehele procedure niet of nauwelijks aandacht heeft besteed aan de feitelijke parkeeromstandigheden, dat hij daar kennelijk ook niet in is geïnteresseerd en dat, in het verlengde, het hem ook niet te doen is (geweest) door de heffende instantie te worden gehoord teneinde in de gelegenheid te worden gesteld een inhoudelijke toelichting te geven. Wat dat aangaat stelt het Hof met betrekking tot de aan belanghebbende toe te rekenen proceshouding van diens gemachtigde, een en ander aan de hand van de onder het kopje Feiten aangehaalde geschriften, vast:

- de gemachtigde van belanghebbende heeft het in de bezwaarfase gelaten bij twee brieven, een standaardbezwaarschrift en -ingebrekestelling;

- in beide brieven staat niets inhoudelijks over het bezwaar;

- in de fase tot aan de ingebrekestelling heeft de gemachtigde van belanghebbende niet gereageerd op de brief van 10 november 2016 en evenmin op de brief van 20 december 2016 (hij stelt niet die brief niet te hebben ontvangen);

- de gemachtigde van belanghebbende heeft ook niet (op eigen initiatief) de heffingsambtenaar erop gewezen het bezwaar nog te willen motiveren en/of nog te willen worden gehoord.

Het Hof heeft geen reden gezien een partij te veroordelen in de proceskosten.

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende en het College hebben elkaar daarna van re- en dupliek gediend.

In het beroepschrift in cassatie klaagt de gemachtigde, namens belanghebbende, dat het Hof (impliciet) de verzending van de brief van 10 november 2016 enkel op basis van niet nader onderbouwde mededelingen van de heffingsambtenaar aannemelijk heeft geacht. Het Hof is ook van een onjuiste rechtsopvatting uitgegaan, omdat conform zijn oordeel geen daadwerkelijk dan wel concreet bewijs van verzending is vereist.

Voorts voert belanghebbende aan dat niet valt in te zien hoe de omstandigheden waaruit het Hof de ongeloofwaardigheid van de ontkenning van de ontvangst van de brief van 10 november 2016 afleidt, die conclusie kunnen rechtvaardigen en toelaten. Belanghebbende acht die omstandigheden geheel irrelevant en wijst erop dat vrijwel elk causaal verband ontbreekt tussen het beweerdelijke procesgedrag van de gemachtigde en de aannemelijkheid van de verzending dan wel ontvangst van de brief.

Ten slotte wijst belanghebbende met het oog op een proceskostenvergoeding op de vernietiging van de naheffingsaanslag en de toegekende kostenvergoeding wegens beroepsmatig verleende bijstand in bezwaar door de heffingsambtenaar. Het Hof heeft daar volgens belanghebbende ten onrechte geen aandacht aan besteed. Zijn oordeel over de proceskosten is in dat licht onbegrijpelijk en onvoldoende gemotiveerd.

In zijn verweerschrift geeft het College aan dat het Hof het beroep terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege misbruik van procesrecht door de gemachtigde. Bij repliek bestrijdt belanghebbende dat het Hof op die grond tot zijn oordeel is gekomen. In dupliek heeft het College aan zijn opvatting vastgehouden.

Verzending van de brief van 10 november 2016

De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van belanghebbende gegrond dient te worden verklaard.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal