Afdeling 5.2 Voornemen en voorkeursbeslissing

In aanvulling op artikel 5.47 van de Omgevingswet en op grond van artikel 16.88, eerste lid, aanhef en onder d, van de Omgevingswet bevat het eerste lid enkele onderwerpen die moeten worden opgenomen in het voornemen om een verkenning uit te voeren in het kader van de projectprocedure. Deze onderwerpen zijn deels ontleend aan artikel 2 van de Tracéwet. Ten eerste moet het voornemen een beschrijving bevatten van de opgave in de fysieke leefomgeving die zal worden verkend. Ten tweede wordt de uitvoering van de verkenning beschreven. Hier moet worden aangegeven welke alternatieven in ieder geval tijdens de verkenning zullen worden onderzocht. Een vermelding van de termijn waarbinnen de verkenning zal plaatsvinden moet ook worden opgenomen in het voornemen. Tot slot moet worden vermeld wie het bevoegd gezag is, zodat voor iedereen duidelijk is waar de verantwoordelijkheid voor het project ligt en waar derden terecht kunnen met mogelijke oplossingen voor de opgave in de fysieke leefomgeving. Hierbij kan ook worden vermeld wie de initiatiefnemer is of, als dat het geval is, dat het bevoegd gezag ook initiatiefnemer is.

Op grond van artikel 16.88, eerste lid, aanhef en onder d, in samenhang met 16.88, tweede lid, aanhef en onder c, van de Omgevingswet, worden enkele eisen gesteld aan de kennisgeving van het voornemen. Hierbij wordt aangesloten bij artikel 3:12, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Dit brengt mee dat bij de kennisgeving kan worden volstaan met een weergave van de zakelijke inhoud van het voornemen. Het tweede lid van artikel 3:12 van de Algemene wet bestuursrecht geeft aan waar de kennisgeving gepubliceerd moet worden, namelijk ‘in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze’. Wanneer het om een project van het Rijk gaat, zal de kennisgeving in ieder geval in de Staatscourant moeten worden geplaatst. In artikel 14.5, aanhef en onder f, van dit besluit is het voornemen bovendien aangewezen als omgevingsdocument, waardoor elektronische beschikbaarheid van de gehele inhoud van het voornemen verzekerd is.

Artikel 5.47, vierde lid, van de Omgevingswet verplicht het bevoegd gezag om bij de voorbereiding van een projectbesluit in een vroegtijdig stadium — uiterlijk bij aanvang van de verkenning — aan te geven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zullen worden betrokken. Het bevoegd gezag geeft dit aan in een kennisgeving. Artikel 5.3 van dit besluit bevat nadere regels over de inhoud en de vorm van deze kennisgeving. Daarnaast is naar aanleiding van de motie van het lid Smaling,1. die is gericht op het bereiken van een gelijk speelveld, een derde lid toegevoegd over het verstrekken van informatie. Voor een uitgebreidere toelichting op participatie wordt verwezen naar paragraaf 3.4 en 4.4.4 van het algemeen deel van deze nota van toelichting.

Het eerste lid bepaalt welke onderwerpen in ieder geval beschreven moeten worden. Allereerst moet duidelijk worden gemaakt wie waarover en op welk(e) moment(en) kan deelnemen aan het participatieproces. Daarnaast geeft het bevoegd gezag aan wie zorg draagt voor een goed verloop van deze vroegtijdige participatie. De bepaling richt zich in het bijzonder op de situatie dat sprake is van een andere initiatiefnemer dan het bevoegd gezag. In dat geval zal er in onderling overleg een rolverdeling moeten worden gemaakt tussen het bevoegd gezag en de initiatiefnemer. In de kennisgeving wordt ook aangegeven waar aanvullende informatie beschikbaar is of in de loop van de procedure beschikbaar komt.

Het tweede lid gaat in op de kennisgeving. De vormgeving van de kennisgeving en de wijze waarop de kennisgeving wordt gepubliceerd worden niet voorgeschreven. De kennisgeving kan worden gerealiseerd op een wijze die het bevoegd gezag het meest geschikt acht, waarbij ernaar wordt gestreefd om op efficiënte wijze een zo breed mogelijk publiek te bereiken. Hierbij kan de procedure voor kennisgeving van artikel 3:12 van de Algemene wet bestuursrecht worden gevolgd, maar dit is niet verplicht.

Dit lid regelt dat bij het betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen, de benodigde informatie op een toegankelijke manier beschikbaar wordt gesteld. Dit is van belang omdat derde partijen alleen als zij over de relevante informatie beschikken, op een zinvolle manier een bijdrage kunnen leveren aan het proces.

Het artikel schrijft niet nader voor om welke informatie het gaat, omdat dat per project kan verschillen. Het bevoegd gezag zal een afweging moeten maken welke informatie ten behoeve van een zinvolle participatie beschikbaar moet worden gesteld. Het gaat uiteraard niet alleen om de informatie die al bij de start van de verkenning beschikbaar is, maar ook om informatie die gedurende de procedure wordt vergaard. Zo zullen in ieder geval mogelijke oplossingen die zijn aangedragen op grond van artikel 5.47, derde lid, van de Omgevingswet ter beschikking van betrokkenen moeten worden gesteld, evenals mogelijk daarover uitgebrachte adviezen.

Het kan voorkomen dat zich onder de benodigde informatie voor participatie, informatie bevindt waarvan de beschikbaarstelling op grond van de Wet openbaarheid van bestuur achterwege zou behoren te blijven (bijvoorbeeld bedrijfsgegevens die vertrouwelijk zijn medegedeeld door een private initiatiefnemer). Artikel 10 van die wet is dan ook van overeenkomstige toepassing verklaard.

Ook de wijze waarop de informatie beschikbaar moet worden gesteld, kan per project verschillen. Zo zal informatie veelal op een toegankelijke wijze beschikbaar kunnen worden gesteld door ze op een website te plaatsen, maar kan ook worden gekozen voor fysieke terinzagelegging van informatie op een voor het publiek toegankelijke plaats. Uit het eerste lid volgt dat van de gekozen locatie — een website en/of een fysieke locatie — melding gemaakt wordt in de kennisgeving participatie.

Dat het bevoegd gezag zorg draagt voor de beschikbaarstelling van de benodigde informatie, wil niet zeggen dat het altijd zelf uitvoering geeft aan het beschikbaar stellen. Indien sprake is van een andere initiatiefnemer dan het bevoegd gezag kan immers bij de rolverdeling zijn afgesproken dat de initiatiefnemer het beschikbaar stellen van informatie in het kader van participatie ter hand neemt.

Artikel 5.47, tweede lid, van de Omgevingswet verplicht tot het bij algemene maatregel van bestuur aanwijzen van de gevallen waarbij de voorkeursbeslissing een verplicht te nemen stap is in de projectprocedure. Artikel 5.4 van dit besluit geeft hier gevolg aan.

De gevallen waarvoor een voorkeursbeslissing verplicht is, komen overeen met de gevallen die zijn aangewezen in artikel 2, vierde lid, van de Tracéwet, maar voor de terminologie is aangesloten bij artikel 5.46 van de Omgevingswet. Zo is van een verplichte voorkeursbeslissing ten eerste sprake bij de aanleg van een autoweg, autosnelweg, spoorweg of vaarweg. Dit is ook het geval wanneer een weg wordt uitgebreid met meer dan twee rijstroken, als daarbij twee knooppunten of aansluitingen met elkaar worden verbonden, zodat capaciteit wordt toegevoegd aan de weg. Het enkel aanleggen van een weefstrook valt hier bijvoorbeeld niet onder. De laatste categorie betreft het uitbreiden met meer dan twee sporen van een spoorweg waarbij twee aansluitingen met elkaar worden verbonden. De achterliggende gedachte is ook hier dat dit gepaard gaat met uitbreiding van capaciteit. Dat het alleen gaat om auto-, spoor- en vaarwegen met nationaal belang, waarvoor de minister van Infrastructuur en Waterstaat in overeenstemming met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bevoegd gezag is, volgt uit de aanhef van het artikel.

De voorkeursbeslissing is alleen verplicht voor de opgave of de te verkennen oplossingen of alternatieven die in het voornemen zijn genoemd. Wanneer nadat kennis is gegeven van het voornemen, dus op een later moment in de procedure (bijvoorbeeld wanneer dit als mogelijke oplossing wordt aangedragen in het kader van participatie) sprake is van een nieuw alternatief, is een voorkeursbeslissing niet verplicht. Ook niet als de oplossing — in afwijking van het voornemen — bestaat uit een van de in dit artikel aangewezen projecten. Wel kan het bevoegd gezag dan de keuze maken om vrijwillig een voorkeursbeslissing te nemen.

In aanvulling op artikel 5.49 van de Omgevingswet en op grond van artikel 16.88, eerste lid, onder d, van de Omgevingswet worden in dit artikel eisen gesteld aan de inhoud van de voorkeursbeslissing.

Uit het eerste lid vloeit voort dat het bevoegd gezag gemotiveerd aangeeft welke mogelijke oplossing de voorkeur heeft van het bevoegd gezag. Uit artikel 5.49 van de wet volgt dat kan worden gekozen voor de uitvoering van een project, al dan niet in combinatie met een ander project, voor een oplossing zonder project of voor het niet uitwerken van een oplossing. In de voorkeursbeslissing wordt in ieder geval onderbouwd hoe de voorkeur bijdraagt aan het oplossen van de opgave. Als de voorkeur wordt uitgesproken voor de uitvoering van een project, wordt aangegeven wat het project zal inhouden.

Op grond van het tweede lid zal in de voorkeursbeslissing gemotiveerd moeten worden aangegeven hoe het bevoegd gezag de omgeving heeft betrokken bij de verkenning, met speciale aandacht voor aangedragen oplossingen en eventueel daarbij uitgebrachte adviezen door deskundigen. In artikel 5.51 van de wet wordt dezelfde eis gesteld aan de inhoud van het projectbesluit. Wanneer het projectbesluit vooraf wordt gegaan door een voorkeursbeslissing, moet het bevoegd gezag echter in die fase al ingaan op de wijze waarop is omgegaan met participatie.